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Timestamp: 2016-10-25 12:15:35+00:00

Document:
I 193/98 (04.10.2000)
I 193/98 Hm
Bundesrichter Sch�n, Borella, R�edi, Meyer und Bundesrichterin Leuzinger; Gerichtsschreiber Kr�henb�hl
Stiftung A.________, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch W.________ und T.________, und diese vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolfgang Larese, Dufourstrasse 56, Z�rich,
A.- Die Stiftung A.________ betreibt seit 1989 einen Telefonvermittlungsdienst f�r H�rgesch�digte mit Schreibtelefon und H�rende ohne Schreibtelefon. Ein gleichartiger Vermittlungsdienst wird seit jener Zeit auch von der Stiftung P.________ angeboten.
Auf Grund eines Gesuchs um Beitr�ge der Invalidenversicherung an die Personalkosten anerkannte das Bundesamt f�r Sozialversicherung (BSV) mit unangefochten gebliebener Verf�gung vom 3. Mai 1991 die Stiftung A.________ zwar "ad interim" f�r die Zeit von M�rz 1989 bis 31. Dezember 1992 als beitragsberechtigte Organisation der privaten Invalidenhilfe, tat aber die Absicht kund, ab 1993 in der deutschen Schweiz nur noch eine einzige Vermittlungsstelle zu subventionieren. F�r die Folgezeit wurde daher die Beitragsgew�hrung an die Bedingung gekn�pft, dass die beiden Stiftungen ihre Vermittlungsstellen bis Ende 1992 in einen einzigen zentralen Dienst mit entsprechender Tr�gerschaft zusammenlegen (Variante 1) oder die Stiftung P.________ unter Aufgabe der Stiftung A.________ weitergef�hrt wird (Variante 2) oder aber der Vermittlungsdienst der Stiftung A.________ ohne Beitr�ge der Invalidenversicherung betrieben wird (Variante 3). Nachdem zwischen den beiden Vermittlungsdiensten innert gesetzter Frist keine Einigung erzielt werden konnte, richtete das BSV der Stiftung A.________ ab 1993 keine Beitr�ge mehr aus.
Mit Eingabe vom 23. August 1993 ersuchte die Stiftung A.________ das BSV um r�ckwirkende Anerkennung als beitragsberechtigte Organisation der privaten Invalidenhilfe ab 1. Januar 1993 sowie um Gew�hrung entsprechender Beitr�ge an die Personalkosten ihrer Telefonvermittlung. Dies lehnte das BSV mit Verf�gung vom 22. Dezember 1993 mit der Begr�ndung ab, ein Bed�rfnis f�r zwei unabh�ngige, sich konkurrenzierende Telefonvermittlungsdienste sei nicht ausgewiesen.
B.- Die Stiftung A.________ reichte beim Eidgen�ssischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein mit dem Antrag, es seien die Verf�gung des BSV vom 22. Dezember 1993 aufzuheben und die Beitragsberechtigung r�ckwirkend ab 1. Januar 1993 anzuerkennen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Bundesamt zur�ckzuweisen.
Mit Urteil vom 21. Februar 1997 trat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und �berwies die Akten dem Eidgen�ssischen Departement des Innern (EDI), weil Rechtsmittel gegen
Verf�gungen des BSV �ber Betriebsbeitr�ge nach Art. 74 IVG in erster Instanz vom EDI zu behandeln seien.
Mit Entscheid vom 10. M�rz 1998 wies das EDI die Beschwerde ab.
C.- Die Stiftung A.________ l�sst Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit den Begehren, es seien der Entscheid des EDI vom 10. M�rz 1998 aufzuheben und die Stiftung r�ckwirkend ab 1. Januar 1993 als beitragsberechtigte Organisation anzuerkennen; ferner sei das BSV anzuweisen, ihr r�ckwirkend ab 1. Januar 1993 bis 31. Dezember 1997 angemessene j�hrliche Beitr�ge an die Personalkosten ihrer Telefonvermittlung zwischen H�rbehinderten mit Schreibtelefon und H�renden ohne ein solches zu bezahlen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das EDI oder an das BSV zur�ckzuweisen.
Das EDI wie auch das BSV schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
1.- Zun�chst stellt sich die Eintretensfrage unter dem Gesichtspunkt von Art. 129 Abs. 1 OG, nach dessen lit. c die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzul�ssig ist gegen Verf�gungen �ber die Bewilligung oder Verweigerung verm�gensrechtlicher Zuwendungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einr�umt, ausser Stundung oder Erlass von Versicherungsbeitr�gen.
2.- a) Nach Art. 74 Abs. 1 IVG gew�hrt die Versicherung den Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe und den Ausbildungsst�tten f�r Fachpersonal der beruflichen Eingliederung Beitr�ge, insbesondere an die Kosten der Durchf�hrung folgender Aufgaben:
a. Beratung und Betreuung Invalider;
b. Beratung der Angeh�rigen Invalider;
c. Kurse zur Ert�chtigung Invalider;
d. Aus- und Weiterbildung von Lehr- und Fachpersonal zur Betreuung, Ausbildung und beruflichen Eingliederung Invalider.
Nach Art. 75 Abs. 1 IVG setzt der Bundesrat die H�he der Beitr�ge fest (Satz 1), wobei er deren Gew�hrung von weiteren Voraussetzungen abh�ngig machen oder mit Auflagen verbinden kann (Satz 2). Die entsprechenden Verordnungsbestimmungen finden sich in den Art. 108 bis 114 IVV.
b) In Erg�nzung zu Art. 74 Abs. 1 IVG sieht Art. 108 Abs. 1 IVV vor, dass nebst den Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe auch die ihnen angeschlossenen gemeinn�tzigen privaten Organisationen, die sich ganz oder in wesentlichem Umfang der Invalidenhilfe widmen, beitragsberechtigt sind (Satz 1).
Mit der am 30. Oktober 1996 erlassenen und auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzten Novelle ist Art. 108 Abs. 1 IVV mit zwei weiteren S�tzen erg�nzt worden. Danach werden Beitr�ge nur ausgerichtet, sofern der Bedarf f�r das Dienstleistungsangebot nach Art. 109 Abs. 1 und 2 sowie nach Art. 109bis IVV nachgewiesen ist (Satz 2); das Bundesamt erl�sst hiezu Richtlinien (Satz 3). Laut �bergangsbestimmung muss der Bedarfsnachweis gem�ss Art. 108 IVV f�r neue Dienstleistungsangebote ab Inkrafttreten, also ab 1. Januar 1997 erbracht werden (Abs. 1); ab 1. Januar 2000 ist der Bedarfsnachweis nach Art. 108 IVV f�r s�mtliche Dienstleistungsangebote zu erbringen (Abs. 2).
Gem�ss Art. 109 IVV werden u.a. Beitr�ge gew�hrt an die nach dem AHVG massgebenden Besoldungen und an die Sozialaufwendungen f�r Fachpersonal, das sich der Beratung und Betreuung Invalider und der Beratung der Angeh�rigen Invalider widmet (Abs. 1 lit. e), sowie f�r das mit der Durchf�hrung von Aufgaben der Invalidenhilfe besch�ftigte Sekretariatspersonal (Abs. 2). Nach Art. 109 Abs. 4 IVV werden dabei nur Kosten ber�cksichtigt, die bei zweckm�ssiger und sparsamer Durchf�hrung der Aufgaben entstehen (Satz 1), wobei das Bundesamt die Art und H�he der anrechenbaren Kosten festlegt (Satz 3). Schliesslich bestimmt Art. 110 IVV, dass das Bundesamt die Berechnungsart und die H�he der Beitr�ge bestimmt (Abs. 1) und die Beitr�ge h�chstens vier F�nftel der u.a. nach Art. 109 IVV anrechenbaren Kosten betragen (Abs. 2).
3.- Zun�chst ist zu pr�fen, ob die erw�hnten Bestimmungen von IVG und IVV im Sinne von Art. 129 Abs. 1 lit. c OG einen bundesrechtlichen Anspruch auf Beitr�ge der Invalidenversicherung einr�umen.
a) Nach der Rechtsprechung ist ein bundesrechtlicher Anspruch auf einen Beitrag zu bejahen, wenn das Bundesrecht selber die Bedingungen umschreibt, unter welchen Leistungen zu gew�hren sind, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden Beh�rde l�ge, ob sie einen Beitrag gew�hren will oder nicht (BGE 118 V 19 Erw. 3a). Dabei spielt es keine Rolle, ob der anspruchsbegr�ndende Erlass ein Gesetz oder eine Verordnung ist oder ob die Berechtigung sich aus mehreren Erlassen ergibt (BGE 117 Ib 227 Erw. 2a). Das Eidgen�ssische Versicherungsgericht hat einen bundesrechtlichen Anspruch auf Leistungen wiederholt auch dann bejaht, wenn die betreffende Rechtsnorm als Kann-Vorschrift formuliert ist (BGE 118 V 19 Erw. 3a).
b) In BGE 116 V 318 hat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht im Falle des als Kann-Vorschrift formulierten Art. 101bis AHVG einen Rechtsanspruch auf Beitr�ge zur F�rderung der Altershilfe verneint, wobei es zu diesem Ergebnis im Wesentlichen unter Ber�cksichtigung der Materialien, namentlich der Entstehungsgeschichte von Art. 101bis Abs. 4 AHVG gelangte, welche zeigte, dass die Gesetz gebenden Organe keine Anspruchsberechtigung einf�hren wollten (BGE 116 V 320 f. Erw. 2b). In BGE 117 V 140 Erw. 5a und in ZAK 1989 S. 35 hingegen ist es - allerdings ohne n�here Pr�fung der Frage - im Falle des ebenfalls als Kann-Vorschrift erscheinenden Art. 155 AHVG von einem bundesrechtlichen Anspruch auf Baubeitr�ge ausgegangen. Zum gleichen Ergebnis ist das Gericht - auf Grund einer ausdr�cklichen Pr�fung der Frage - bei den als Kann-Vorschriften formulierten Art. 73 Abs. 2 lit. a (BGE 106 V 96 Erw. 1a; gleichlautend die in ZAK 1983 S. 454 nicht publizierte Erw. 1a des Urteils in Sachen Verein L. vom 16. Juni 1983) und Art. 73 Abs. 2 lit. c IVG (BGE 118 V 19 Erw. 3b) gelangt. Einen Rechtsanspruch bejaht hat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht auch mit Bezug auf die Kann-Vorschrift in Art. 68 Abs. 1 AVIG, dies im Wesentlichen gest�tzt auf den Randtitel "Anspruchsvoraussetzungen" und nachdem die Materialien im fraglichen Punkt keine klare Antwort gaben (BGE 111 V 281 f. Erw. 2b). Dagegen hat es im Falle der Kann-Vorschrift des Art. 18 Abs. 2 UVV einen Rechtsanspruch verneint, wobei hier nebst dem Umstand, dass Abs. 2 sich auf eine andere Hauspflege leistende Person als Abs. 1 bezieht, auch von Bedeutung war, dass Abs. 1 verbindlich ("richtet ... aus") formuliert ist (BGE 116 V 50 Erw. 7c; ferner RKUV 1993 Nr. U 163 S. 56 Erw. 1b).
Letzterer Gesichtspunkt findet sich wiederholt auch in Urteilen des Schweizerischen Bundesgerichts. So wird in BGE 110 Ib 153 Erw. 1b f�r die Bejahung eines Rechtsanspruchs u.a. damit argumentiert, dass es in Art. 42 Abs. 1 lit. c FPolG nicht heisst: "Der Bund kann Beitr�ge leisten", sondern: "Der Bund leistet ferner Beitr�ge". Ebenso verstand das Bundesgericht eine Bestimmung, wonach der Bund Beitr�ge "gew�hrt", als Muss-Vorschrift, welche einen Rechtsanspruch begr�ndet (BGE 96 I 259; ebenso BGE 117 Ib 228 Erw. 2b, 99 Ib 423 und Erw. 1b des nicht publizierten Urteils Z. vom 4. Dezember 1998 [2A. 393/1997]). Im �brigen hat das Schweizerische Bundesgericht verschiedentlich auch bei einer Kann-Vorschrift einen Rechtsanspruch bejaht (so in BGE 98 Ib 508 zu Art. 64 Abs. 1 VwVG) oder umgekehrt verneint (Erw. 1 des nicht publizierten Urteils L. vom 12. Mai 1995 [2P. 211/1994]).
c) aa) In dem die Beschwerdef�hrerin betreffenden Urteil vom 21. Februar 1997 (I 36/94) hat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht festgehalten, dass die Formulierung "Die Versicherung gew�hrt" in Art. 74 Abs. 1 IVG auf einen Rechtsanspruch schliessen l�sst. Letztlich musste die Frage indessen nicht entschieden werden, weil es f�r die Massgeblichkeit des Rechtsweges nach Art. 35 Abs. 1 des auf den 1. April 1991 in Kraft getretenen Bundesgesetzes �ber Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 (Subventionsgesetz [SuG; SR 616. 1]), um den es in jenem Urteil ging, nicht darauf ankommt, ob das Bundesrecht einen Rechtsanspruch auf einen Beitrag einr�umt oder nicht.
Zwar war in der Botschaft zum SuG vorgesehen, Art. 74 Abs. 1 IVG im Sinne einer Kann-Vorschrift umzuformulieren, um auch hier eine erh�hte finanzpolitische Flexibilit�t zu erhalten, welche Absicht im Nationalrat eine l�ngere sozialpolitische Diskussion um die Frage "Rechtsanspruch ja oder nein" hervorgerufen hat. Weil letztlich das Festhalten an einem Rechtsanspruch an der Anwendbarkeit des SuG nichts �nderte, haben die R�te schliesslich eine �nderung von Art. 74 Abs. 1 IVG im Zusammenhang mit dem Erlass des SuG abgelehnt (vgl. Erw. 4c des die Beschwerdef�hrerin betreffenden Urteils vom 21. Februar 1997).
bb) In der Folge wurden die an Organisationen der privaten Invalidenhilfe gew�hrten Beitr�ge und damit Art. 74 IVG von der Gesch�ftspr�fungskommission (GPK) des St�nderates einer vertieften Pr�fung unterzogen, die Gegenstand eines Berichts vom 9. November 1995 an den Bundesrat bildete (Evaluation der Beitr�ge an Organisationen der privaten Invalidenhilfe; BBl 1996 III 449 ff.). Dieser nahm dazu am 26. Juni 1996 Stellung (BBl 1996 III 470 ff.).
Zun�chst stellte die GPK in ihrem Bericht eine Divergenz zwischen IVG und IVV fest und ersuchte den Bundesrat, den Begriff der Dachorganisation der privaten Invalidenhilfe neu zu umschreiben und die notwendigen gesetzgeberischen Vorkehrungen zu treffen, um in Bezug auf die Anspruchsberechtigung die �bereinstimmung zwischen Art. 74 IVG und Art. 108 IVV herzustellen (Empfehlung 1; BBl 1996 III 450 f.). Der Bundesrat war damit einverstanden und bekundete die Absicht, die Kongruenz zwischen Gesetz und Verordnung sp�testens im Rahmen der 4. IVG-Revision zu realisieren (BBl 1996 III 470). Ferner wurde der Bundesrat eingeladen, beim Vollzug von Art. 74 IVG auf eine leistungsorientierte Steuerung der Unterst�tzung von Behindertenorganisationen - wie Festlegung von Zielen und Priorit�ten sowie Erstellen von Leistungsauftr�gen an die Behindertenorganisationen - �berzugehen und diese im Rahmen der n�chsten IVG-Revision gesetzlich zu verankern (Empfehlung 3; BBl 1996 III 452 f.). Dazu f�hrte der Bundesrat in seiner Stellungnahme aus, hierbei bed�rfe es eines neu zu erarbeitenden Konzeptes, das auf den Grunds�tzen von Bedarf, leistungsorientierter Steuerung und Wirkungsanalyse basiere (BBl 1996 III 471). Weiter wurde der Bundesrat ersucht, abschliessend zu bestimmen, ob es sich bei den Unterst�tzungsleistungen nach Art. 74 IVG um Finanzhilfen (im Sinne des SuG) oder um Versicherungsleistungen handle, und daraufhin sicherzustellen, dass seine Begriffsbestimmung in der gesamten Verwaltung koh�rent angewandt wird (Empfehlung 5; BBl 1996 III 453 f.). Dazu vertrat der Bundesrat die Meinung, die Frage der Begriffsbestimmung solle nach Bekanntwerden des weiteren Vorgehens in Bezug auf den neuen Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen beantwortet werden (BBl 1996 III 470 f.).
cc) Ein Teil der Empfehlungen der GPK ist vom Bundesrat ausserhalb der 4. IVG-Revision in der Weise umgesetzt worden, dass Art. 108 IVV mit einem zweiten, auf den 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Satz erg�nzt wurde, mit welchem ein Bedarfsnachweis f�r das Dienstleistungsangebot der privaten Invalidenhilfe eingef�hrt wurde (vgl. Botschaft zur 4. IVG-Revision, BBl 1997 IV 171); ferner wurde Art. 108 IVV mit Novelle vom 7. Dezember 1998 auf den 1. Januar 1999 mit einem zweiten Absatz versehen, der das Bundesamt zum Abschluss von Leistungsvertr�gen mit Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe f�r Beitr�ge nach Art. 74 Abs. 1 lit. a-c IVG erm�chtigt.
dd) Festzuhalten ist, dass weder im Bericht der GPK vom 9. November 1995 noch in der Stellungnahme des Bundesrates davon die Rede war, Art. 74 IVG - wie urspr�nglich in der Botschaft zum SuG vorgesehen - in eine Kann-Vorschrift umzuwandeln. Diesbez�glich ist auch aus der Referendumsvorlage zur 4. IVG-Revision (BBl 1998 IV 3479) nichts ersichtlich.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass auf Grund des verpflichtenden Wortlauts von Art. 74 Abs. 1 IVG und in �bereinstimmung mit der Rechtsprechung zu gleich oder �hnlich lautenden Bestimmungen ein bundesrechtlicher Anspruch auf Beitr�ge der Invalidenversicherung zu bejahen ist. Dies folgt auch aus den bundesr�tlichen Darlegungen in der Botschaft zum Entwurf des IVG vom 24. Oktober 1958, aus welchen hervorgeht, dass die Umschreibung der Anspruchsvoraussetzungen in die Kompetenz des Verordnungsgebers und nicht ins Ermessen der rechtsanwendenden Beh�rde gelegt werden sollte (BBl 1958 II 1220 ff., insbes. 1280; vgl. in diesem Zusammenhang BGE 118 V 19 f. Erw. 3b). An dieser Rechtslage hat sich in der Zwischenzeit nichts ge�ndert.
Sind somit Beitr�ge streitig, auf die ein bundesrechtlicher Anspruch besteht, ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 129 Abs. 1 lit. c OG auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
4.- a) Obwohl in der Bundesverwaltung Unklarheit dar�ber herrscht, ob es sich bei den Beitr�gen nach Art. 74 IVG um Finanzhilfen oder um Versicherungsleistungen handelt (vgl. Erw. 3c/bb), ist klar, dass Streitigkeiten �ber solche Beitr�ge nicht die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen im Sinne der Rechtsprechung des Eidgen�ssischen Versicherungsgerichts zu Art. 132 OG betreffen (vgl. zu den Beitr�gen nach Art. 73 IVG: BGE 106 V 98 Erw. 3; ZAK 1983 S. 454 Erw. 4), denn dazu geh�ren nur Leistungen, �ber deren Rechtm�ssigkeit bei Eintritt eines Versicherungsfalles befunden wird (BGE 122 V 136 Erw. 1, 120 V 448 Erw. 2a/bb). Folglich gilt - wie auch bei den Beitragsstreitigkeiten nach Art. 73 IVG - die eingeschr�nkte Kognition nach Art. 104 und 105 OG. Das Eidgen�ssische Versicherungsgericht hat demnach nur zu pr�fen, ob Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, verletzt wurde oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt unrichtig oder unvollst�ndig festgestellt worden ist. An die vorinstanzliche Feststellung des Sachverhalts ist es nicht gebunden, weil nicht eine Rekurskommission oder ein kantonales Gericht im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG entschieden hat (BGE 118 V 20 Erw. 4b mit Hinweisen).
b) Umstritten ist eine Verf�gung des BSV, welche am 22. Dezember 1993 erlassen worden ist. In zeitlicher Hinsicht massgebend ist daher der bis zu diesem Datum eingetretene Sachverhalt. Ferner sind die damals g�ltig gewesenen Rechtsnormen anwendbar (BGE 111 V 273; ferner BGE 112 Ib 42 Erw. 1c).
5.- Das BSV r�umt in seiner Verf�gung vom 22. Dezember 1993 ein, dass gest�tzt auf die Zweckbestimmung der Stiftungsurkunde und auf den T�tigkeitsbereich des Vermittlungsdienstes die Voraussetzungen zur Anerkennung der Beschwerdef�hrerin f�r die Beitragsberechtigung als Organisation der privaten Invalidenhilfe nach Art. 74 IVG und
Art. 108 IVV grunds�tzlich erf�llt seien. Dieser Betrachtungsweise pflichtet auch das EDI in seinem Entscheid vom 10. M�rz 1998 bei.
Weiter bejaht das BSV zwar ein Bed�rfnis nach einem Ausbau der Vermittlungskapazit�t. Ferner anerkennt es, dass die Beschwerdef�hrerin mit ihren Dienstleistungen auch heute noch ein gewisses Bed�rfnis abdeckt. Indessen k�nne nach Auffassung der Betroffenen (H�rbehinderte, H�rende, Beh�rden, Organisationen usw. ) ein Optimum nur �ber einen einzigen Dienst erbracht werden. Eine Zersplitterung der Dienstleistungen sei nicht erw�nscht und Doppelspurigkeiten w�rden von den Ben�tzern nicht verstanden. Insofern bestehe kein Bedarf nach einer weiteren Vermittlungsstelle, weshalb dem Gesuch der Beschwerdef�hrerin mangels ausgewiesenen Bed�rfnisses f�r zwei unabh�ngige, sich konkurrenzierende Telefonvermittlungsdienste nicht entsprochen werden k�nne.
Das EDI verneint ebenfalls das Bed�rfnis nach einer zweiten Vermittlungsstelle (f�r die deutschsprachige Schweiz). Es weist weiter darauf hin, dass nach Rz 1001 des Kreisschreibens des BSV �ber die Beitr�ge an Organisationen der privaten Invalidenhilfe (g�ltig ab 1. Januar 1990) die T�tigkeit solcher Organisationen dem �ffentlichen Interesse dienen m�sse. Zwar seien in einer �bergangsphase zwei parallele Vermittlungsdienste aus finanziellen Gr�nden nicht zu umgehen und n�tig gewesen; heute jedoch liege die Weiterf�hrung einer zweiten Vermittlungsstelle nicht mehr im Interesse der betroffenen Behindertenkreise. Die Beitragsgew�hrung an zwei nebeneinander bestehende Telefonvermittlungsstellen lasse sich mit dem Interesse an einer sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung von Geldern der Invalidenversicherung nicht vereinbaren, weshalb eine weitere Subventionierung der T�tigkeit der Stiftung A.________ insofern nicht dem �ffentlichen Interesse entspreche. Hinzu komme, dass nach Art. 109 IVV nur Kosten ber�cksichtigt werden k�nnen, die bei zweckm�ssiger und sparsamer Durchf�hrung von Aufgaben entstehen.
6.- a) Art. 74 Abs. 1 IVG spricht von "Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe", welchen - abgesehen von den hier nicht interessierenden Ausbildungsst�tten f�r Fachpersonal - Beitr�ge gew�hrt werden k�nnen. Demgegen�ber ist Art. 108 IVV wesentlich weiter gefasst, indem neben den Dachorganisationen auch die ihnen "angeschlossenen gemeinn�tzigen und privaten Organisationen, die sich ganz oder in wesentlichem Umfang der Invalidenhilfe widmen" als beitragsberechtigt genannt werden. Noch umfassender ist das erw�hnte Kreisschreiben des BSV �ber die Beitr�ge an Organisationen der privaten Invalidenhilfe. Hier sind in Rz 1001 die beitragsberechtigten Tr�ger bloss noch mit "privatrechtliche Organisationen (wie Vereine und Stiftungen)" umschrieben. Die GPK des St�nderates musste daher in ihrem Bericht vom 9. November 1995 feststellen, dass in der Praxis der Kreis der Anspruchsberechtigten sogar auf nicht angeschlossene, von Dachorganisationen v�llig unabh�ngige Empf�nger erweitert wurde, indem das BSV 1993 an 635 Behindertenorganisationen Beitr�ge ausbezahlt hatte, wovon nach der Untersuchung der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle lediglich deren 30 bis 40 als Dachorganisationen im engeren Sinne bezeichnet werden konnten (BBl 1996 III 450 unten; ferner 463).
b) Mit der ersten Verf�gung vom 3. Mai 1991 wurde die Beschwerdef�hrerin provisorisch und befristet bis Ende 1992 als beitragsberechtigt anerkannt, die Beitragsberechtigung f�r die Folgezeit indessen an die Bedingung gekn�pft, dass die beiden Vermittlungsstellen bis Ende 1992 in einen einzigen zentralen Dienst mit entsprechender Tr�gerschaft zusammengelegt werden. Dies ist nicht geschehen. Nach wie vor bestehen - nebeneinander und auch unabh�ngig voneinander - zwei Stiftungen, welche sich - wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgef�hrt wird - derselben T�tigkeit widmen, n�mlich einem Telefonvermittlungsdienst f�r H�rgesch�digte mit Schreibtelefon und H�rende ohne ein solches. Dass es sich bei der Beschwerdef�hrerin - wie in Art. 74 Abs. 1 IVG an sich verlangt - um eine Dachorganisation der privaten Invalidenhilfe handelt oder - im Sinne der erweiterten Umschreibung des Bez�gerkreises in Art. 108 IVV - um eine einer Dachorganisation angeschlossene gemeinn�tzige private Organisation, die sich ganz oder in wesentlichem Umfang der Invalidenhilfe widmet, l�sst sich den Akten nicht entnehmen und wird auch nicht geltend gemacht. Indem in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht wird, Art. 74 IVG und Art. 108 IVV schl�ssen eine Subventionierung mehrerer auf dem gleichen Gebiet t�tigen Organisationen der privaten Invalidenhilfe nicht aus - was nur so verstanden werden kann, dass beide Stiftungen unabh�ngig voneinander im gleichen Bereich t�tig sind - wird letztlich auch eingestanden, dass die Beschwerdef�hrerin der Umschreibung des Bez�gerkreises in diesen beiden Bestimmungen nicht entspricht.
Wie es sich hinsichtlich der Zugeh�rigkeit der Beschwerdef�hrerin zu dem in Art. 74 IVG und Art. 108 IVV vorgesehenen Bez�gerkreis verh�lt, braucht indessen einerseits im Hinblick auf die vom BSV bis zum Erlass der Verf�gung vom 22. Dezember 1993 befolgte, offenbar grossz�gige Praxis (Erw. 6a) und andererseits auch deshalb nicht n�her gekl�rt zu werden, weil sowohl das BSV wie auch das EDI �bereinstimmend davon ausgehen, dass die Beschwerdef�hrerin die Voraussetzungen f�r die Anerkennung der Beitragsberechtigung nach Art. 74 IVG und Art. 108 IVV mit Bezug auf die Tr�gerschaft der beiden Organisationen grunds�tzlich erf�llt.
7.- In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird zun�chst die R�ge der unrichtigen und unvollst�ndigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts erhoben.
a) Soweit bem�ngelt wird, die Vorinstanz stelle auf eine drei bis sieben Jahre alte Aktenlage ab, ist dem entgegenzuhalten, dass die Verf�gung des BSV nach Massgabe des bis zu deren Erlass am 22. Dezember 1993 eingetretenen Sachverhalts zu beurteilen ist (Erw. 5b). Die Beschwerdef�hrerin legt selber dar, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid die Vorg�nge und Urkunden der Jahre 1991 bis 1994 ber�cksichtigt hat.
b) Eine mangelhafte Sachverhaltsfeststellung wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch bez�glich der Entstehungsgeschichte der beiden Stiftungen P.________ und A.________ geltend gemacht. Ob die Stiftung P.________ zeitlich vor der Beschwerdef�hrerin gegr�ndet worden ist, was in der Replik vom 13. Mai 1994 im ersten Verfahren vor dem Eidgen�ssischen Versicherungsgericht noch einger�umt worden ist, und ob ehemalige Angestellte der Genossenschaft H.________ einen eigenen Vermittlungsdienst gegr�ndet und hernach den Verein G.________ und die Stiftung A.________ konstituiert haben, ist f�r die Beurteilung des vorliegenden Falles indessen nicht wesentlich. Insofern betreffen die Beanstandungen der Beschwerdef�hrerin nicht rechtserhebliche Sachverhaltselemente. Im �brigen stimmt die Darstellung der Vorinstanz in den entscheidrelevanten Punkten durchaus mit dem �berein, was die Beschwerdef�hrerin seinerzeit im Gesuch vom 23. August 1993 und hernach in der bereits erw�hnten Replik vom 13. Mai 1994 im Verfahren vor dem Eidgen�ssischen Versicherungsgericht dargelegt hatte. Aus den - letztlich unwesentlichen - Unterschieden, dass drei Vermittlerinnen und Vermittler von der H.________ im Mandatsverh�ltnis - und nicht als Angestellte - besch�ftigt waren, dass sie nach ihrem Ausscheiden aus der H.________ die G.________ gegr�ndet und f�r diese als Angestellte t�tig waren und dass hernach die G.________ selbst - und nicht die drei erw�hnten Personen - die Stiftung A.________ errichtet hatte, l�sst sich bez�glich der zur Diskussion stehenden Beitragsberechtigung nichts ableiten.
c) Ferner erblickt die Beschwerdef�hrerin eine mangelhafte Sachverhaltsfeststellung darin, dass bez�glich der Frage der Notwendigkeit eines zweiten Vermittlungsdienstes einseitig auf die Stellungnahme des Schweizerischen Geh�rlosenbundes (SGB) abgestellt worden sei. Eine Pr�fung der Verf�gung des BSV ergibt indessen, dass dies nicht zutrifft, was auch aus dem vorinstanzlichen Entscheid und der Vernehmlassung des EDI vom 15. Mai 1998 hervorgeht.
d) Schliesslich bem�ngelt die Beschwerdef�hrerin den Vergleich der Anzahl der von beiden Stiftungen vermittelten Verbindungen. Die von der Vorinstanz genannten Zahlen als solche werden indessen nicht bestritten, sondern nur die Folgerungen hinsichtlich des Gr�ssenverh�ltnisses der beiden Vermittlungsdienste. Dabei geht es aber nicht um eine Frage der Sachverhaltsfeststellung, sondern um die W�rdigung derselben.
8.- In der Sache selber beanstandet die Beschwerdef�hrerin, dass BSV und EDI trotz grunds�tzlicher Anerkennung der Beitragsberechtigung ein Bed�rfnis f�r eine zweite Vermittlungsstelle und deshalb deren Leistungsanspruch verneint haben. Der auf den 1. Januar 1997 in Art. 108 IVV eingef�hrte Bedarfsnachweis beziehe sich gem�ss Abs. 1 der dazugeh�rigen �bergangsbestimmung nur auf neue Dienstleistungsangebote, wogegen der Bedarfsnachweis f�r s�mtliche, d.h. auch bisherige Dienstleistungen nach Abs. 2 der �bergangsbestimmung erst ab 1. Januar 2000 erbracht werden m�sse.
a) Es geht vorliegend um eine Verf�gung vom 22. Dezember 1993, die rechtsprechungsgem�ss nach Massgabe der damals g�ltigen Rechtsnormen zu beurteilen ist. Der Bedarfsnachweis nach Art. 108 IVV ist dem Grundsatz nach erst auf den 1. Januar 1997 eingef�hrt worden. Ein Bed�rfnis verstanden als Anspruchsvoraussetzung kann daher nicht unter Berufung auf diese Bestimmung verneint werden, was das EDI indessen auch gar nicht getan hat. Kommt hinzu, dass sich der Bedarfsnachweis nach der neuen Fassung von Art. 108 IVV auf Dienstleistungsangebote als solche bezieht. Es geht im vorliegenden Fall aber nicht um das Bed�rfnis f�r ein bestimmtes Dienstleistungsangebot. Dass ein Bedarf an einem Telefonvermittlungsdienst f�r H�rgesch�digte besteht, ist von keiner Seite bestritten worden. Zur Diskussion steht vielmehr bloss, ob ein Bed�rfnis nach einer zweiten Vermittlungsstelle besteht.
b) Das EDI f�hrt in seinem Entscheid aus, die T�tigkeit einer Organisation der privaten Invalidenhilfe m�sse dem �ffentlichen Interesse dienen, und beruft sich dabei auf das einschl�gige Kreisschreiben des BSV. Dem h�lt die Beschwerdef�hrerin entgegen, das �ffentliche Interesse d�rfe nicht dazu f�hren, einen von Bundesrechts wegen klar umschriebenen Anspruch aus den Angeln zu heben und von einem bundesrechtlich nicht vorgesehenen Bed�rfnis abh�ngig zu machen.
Das Erfordernis des �ffentlichen Interesses ergibt sich nicht erst aus dem erw�hnten Kreisschreiben, sondern bereits aus dem Begriff der Subvention. Diese ist kein Geldgeschenk des Staates (BGE 111 Ib 154 Erw. 1c, 101 Ib 80 Erw. 3a). Wenn in Art. 6 Abs. 1 lit. a SuG von einem Bundesinteresse an der Erf�llung einer Aufgabe die Rede ist, so entspricht dies einer allgemeinen staatsrechtlichen Maxime (BBl 1987 I 388). Im Hinblick auf die Verhaltensbindung des Empf�ngers folgt im Weiteren unmittelbar aus der Rechtsnatur der Subvention auch die Zul�ssigkeit von Subventionsbedingungen (Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 214 mit Hinweis auf VPB 32 [1968] Nr. 108 S. 138 f. und 36 [1972] Nr. 54 S. 132). Mit Recht beruft sich daher die Vorinstanz im Hinblick auf einen optimalen Einsatz von Geldern der Invalidenversicherung auf das �ffentliche Interesse. Kommt hinzu, dass - worauf das EDI zu Recht hingewiesen hat - Art. 109 Abs. 4 IVV ausdr�cklich festlegt, dass nur die bei zweckm�ssiger und sparsamer Durchf�hrung der Aufgabe entstehenden Kosten ber�cksichtigt werden k�nnen, welcher Grundsatz dem in Art. 7 lit. a SuG verankerten und als oberste Richtschnur bezeichneten (BBl 1987 I 390) Wirtschaftlichkeitsgebot entspricht.
Im �brigen w�re der Bundesrat auf Grund von Art. 4 und Art. 5 Abs. 1 und 2 SuG verpflichtet gewesen, die Bestimmungen, welche er in Ausf�hrung der Delegationsnorm von Art. 75 IVG zu erlassen hatte, nach den Grunds�tzen von Art. 7 SuG bereichsspezifisch auszugestalten. Indem er dies nicht getan hat, erweist sich Art. 108 IVV in der im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verf�gung vom 22. Dezember 1993 geltenden Fassung als l�ckenhaft (vgl. BGE 125 V 11 f. Erw. 3 mit Hinweisen). Diese L�cke kann und muss im Sinne der auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzten �nderung der Verordnungsbestimmung von Art. 108 Abs. 1 IVV geschlossen werden (vgl. BGE 121 V 176 Erw. 4d).
Es l�sst sich daher grunds�tzlich nicht beanstanden, dass BSV und EDI f�r die Beitragsgew�hrung den Nachweis eines Bedarfs an einer zweiten Vermittlungsstelle verlangt haben.
c) Das BSV verneinte in seiner Verf�gung vom 22. Dezember 1993 ein Bed�rfnis nach einer weiteren Telefonvermittlungsstelle im Wesentlichen mit der Begr�ndung, dass sich die Betroffenen vor Erlass der ersten Verf�gung vom 3. Mai 1991 am 24. April 1991 anl�sslich einer von ihm veranlassten Besprechung, an der neben der Beschwerdef�hrerin s�mtliche schweizerischen Geh�rlosenverb�nde einschliesslich der Bund Schweizerischer Schwerh�rigenvereine teilnahmen, darin einig waren, dass zwar seitens der Ben�tzer wohl ein Bed�rfnis nach einem Ausbau der Vermittlungskapazit�t, jedoch nicht nach einer weiteren Vermittlungsstelle bestehe; alle Betroffenen seien an einem gut und effizient gef�hrten Vermittlungsdienst interessiert, ein Optimum k�nne jedoch nur �ber einen einzigen Dienst erbracht werden, w�hrend eine Zersplitterung der Dienstleistungen nicht erw�nscht sei, da sie der Sache nur schade; zudem w�rde eine Doppelspurigkeit von den Ben�tzern nicht verstanden. Der im neuen Gesuch vom 23. August 1993 erhobene und in der dem Eidgen�ssischen Versicherungsgericht am 31. Januar 1994 eingereichten ersten Verwaltungsgerichtsbeschwerde wiederholte Einwand, die tats�chlichen Verh�ltnisse h�tten sich seit Erlass der ersten Verf�gung vom 3. Mai 1991 grundlegend ge�ndert, vermochte das BSV somit nicht zu einer im Ergebnis abweichenden Betrachtungsweise zu f�hren.
Zu beachten ist zun�chst, dass - wie vom BSV in seiner Vernehmlassung vom 25. M�rz 1994 und auch im vorinstanzlichen Entscheid zu Recht dargelegt wird - die Anerkennung von zwei auf dem gleichen Gebiet t�tigen Organisationen unweigerlich h�here Kosten nach sich ziehen w�rde. Zum einen entst�nden durch die F�hrung zweier Gesch�ftsleitungen doppelte Verwaltungskosten. Zum andern best�nde bei zwei Vermittlungsstellen die Notwendigkeit einer doppelten Minimalbesetzung auch in Zeiten geringerer Nachfrage mit entsprechender Erh�hung der Betriebskosten. Bei einer einzigen zentralen Vermittlungsstelle liesse sich das Personal demgegen�ber besser den jeweiligen Bed�rfnissen entsprechend einsetzen. Auch liesse sich in diesem Fall die Schulung und Ausbildung des Dolmetscherpersonals konzentriert und wirtschaftlicher ausgestalten. Bei einer Beitragsgew�hrung an zwei Institutionen w�re der in der IVV geforderte zweckm�ssige und sparsame Einsatz der zur Verf�gung stehenden Mittel und damit das Wirtschaftlichkeitsgebot demnach nicht gew�hrleistet.
Des Weitern l�sst sich nicht sagen, BSV und Vorinstanz h�tten der Meinung der betroffenen Behindertenorganisationen, von welchen der SGB, der Schweizerische Verband f�r das Geh�rlosenwesen sowie der Bund Schweizerischer Schwerh�rigen-Vereine, aber auch die Dachorganisationenkonferenz der privaten Invalidenhilfe angeh�rt wurden und welche sich durchwegs gegen die F�hrung zweier getrennter Vermittlungsstellen ausgesprochen haben, zu grosse Bedeutung beigemessen. Auch wenn ein gespanntes Verh�ltnis zwischen dem SGB und der Beschwerdef�hrerin nicht zu verkennen ist, darf doch davon ausgegangen werden, dass die angesprochenen Organisationen in ihrer Gesamtheit in erster Linie die Interessen der von ihnen vertretenen Behinderten wahren, weshalb ihre ablehnenden Stellungnahmen f�r die Kl�rung der Frage nach der Notwendigkeit eines zweiten Vermittlungsdienstes wesentlich sind. Angesichts des von diesen Organisationen verfolgten Zweckes durfte das BSV deshalb ohne weiteres auf deren �bereinstimmende Meinung abstellen. Daran �ndern die von der Beschwerdef�hrerin geltend gemachten Ver�nderungen seit Erlass der Verf�gung vom 3. Mai 1991 nichts. Wenn BSV und Vorinstanz somit in W�rdigung der von den mitbetroffenen Organisationen eingenommenen Haltung zum Schluss gelangten, die Notwendigkeit einer zweiten Vermittlungsstelle sei nicht ausgewiesen, und deshalb eine Beitragsgew�hrung ab 1. Januar 1993 ablehnten, hielten sie sich durchaus im Rahmen der invalidenversicherungsrechtlichen Ordnung. Eine Bundesrechtsverletzung ist darin nicht zu erblicken.
9.- a) Die Beschwerdef�hrerin beruft sich ferner auf das aus Art. 4 aBV hergeleitete Gebot der Gleichbehandlung (vgl. auch Art. 8 der auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen neuen Bundesverfassung).
Aus dem Umstand, dass einerseits die Stiftung P.________ als beitragsberechtigte Organisation anerkannt wurde und andererseits die Beschwerdef�hrerin auf dem gleichen Gebiet t�tig ist, l�sst sich jedoch nicht folgern, dass auch mit Bezug auf sie die Voraussetzungen f�r eine Beitragsgew�hrung zu bejahen sind, nachdem das �ffentliche Interesse an einem optimalen Einsatz von Geldern der Invalidenversicherung im Falle von zwei nebeneinander t�tigen Vermittlungsdiensten und insofern eine Anspruchsvoraussetzung eben gerade nicht gegeben ist. Von einer rechtsungleichen Behandlung kann bei dieser Sachlage nicht gesprochen werden.
b) Schliesslich macht die Beschwerdef�hrerin noch geltend, mit der Anerkennung bloss der Stiftung P.________ werde ein faktisches Monopol geschaffen, "was letztlich, w�rde sich ein Privater so verhalten, einem Verstoss gegen das Kartellgesetz gleichkommt". Die Beitragsgew�hrung an bloss eine Organisation sei "auch in analoger Anwendung des Kartellgesetzes rechtlich nicht haltbar".
Mit diesem Einwand r�umt die Beschwerdef�hrerin selber ein, dass das Kartellgesetz hier nicht angerufen werden kann. Im �brigen erf�llt das BSV den Unternehmensbegriff nach Art. 2 Abs. 1 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251; vgl. auch Art. 1 Abs. 1 des KG vom 20. Dezember 1985; AS 1986 I 874) ohnehin nicht. Denn dieser spricht diejenigen Marktteilnehmer an, die sich - sei es als Anbieter oder als Nachfrager - selbstst�ndig als Produzenten von G�tern und Dienstleistungen am Wirtschaftsprozess beteiligen (BBl 1995 I 533), was f�r das BSV als Subventionsgeber nicht zutrifft.
II. Die Gerichtskosten von Fr. 2000. - werden der Beschwerdef�hrerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

References: Art. 74
 Art. 129
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 108
 Art. 74
 Art. 108
 Art. 108
 Art. 109
 Art. 109
 Art. 108
 Art. 108
 Art. 109
 Art. 109
 Art. 110
 Art. 109
 Art. 129
 BGE 
 Art. 101
 Art. 101
 BGE 
 Art. 155
 Art. 73
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 Art. 68
 Art. 18
 BGE 
 Art. 42
 BGE 
 BGE 
 Art. 64
 Art. 74
 Art. 35
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
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 Art. 108
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 BGE 
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 Art. 104
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 BGE 
 Art. 74

Art. 108
 Art. 109
 Art. 74
 Art. 108
 Art. 74
 Art. 108
 Art. 74
 Art. 108
 Art. 74
 Art. 108
 Art. 74
 Art. 108
 Art. 108
 Art. 108
 Art. 108
 Art. 6
 Art. 109
 Art. 7
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 75
 Art. 7
 Art. 108
 BGE 
 Art. 108
 BGE 
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 1