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Timestamp: 2020-07-05 13:27:47+00:00

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﻿ SENTENCIA C-286 DE MAYO 3 DE 2017
SENTENCIA C-286 DE 03 DE MAYO DE 2017
CONTENIDO:LÍMITES A LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA FRENTE A LA CLÁUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 90 SUPERIOR. SE RECUERDA QUE EL LEGISLADOR, EN VIRTUD DE LA CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 150 DE LA CARTA POLÍTICA, GOZA DE UN AMPLIO MARGEN DE AUTONOMÍA Y LIBERTAD PARA DEFINIR EL CONTENIDO DE LA LEYES. NO OBSTANTE, TAL AUTONOMÍA Y LIBERTAD NO ES ABSOLUTA, DEBIDO, ENTRE OTRAS RAZONES, A QUE COLOMBIA ESTÁ CONSTITUIDO COMO UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN EL CUAL TODAS LAS ACTUACIONES ENCUENTRAN DIVERSOS LÍMITES, DE LOS CUALES EL MÁS IMPORTANTE ES LA CONSTITUCIÓN. ASÍ, EL NÚCLEO ESENCIAL DEL ARTÍCULO 90 SUPERIOR QUE CONSAGRA EL RÉGIMEN GENERAL DE RESPONSABILIDAD ESTATAL, SE ERIGE COMO UNO DE ESTOS LÍMITES INTRANSGREDIBLES POR EL ACTUAR LEGISLATIVO. EN EFECTO, LA EXCEPCIÓN CONSAGRADA EN EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 191 DEL CÓDIGO DE POLICÍA PRESENTA UN PROBLEMA DE COMPATIBILIDAD CONSTITUCIONAL CON EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN, PUES CON ELLA EL LEGISLADOR LIMITA LA CLÁUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD Y LOS DERECHOS CIUDADANOS DERIVADOS DE ELLA (A LA EVENTUAL REPARACIÓN, A LA IGUALDAD DE CARGAS, AL RESPETO A LA PROPIEDAD Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA). EN EFECTO, CON ELLA SE IMPIDE EX ANTE A LAS PERSONAS RECLAMAR POR LA EVENTUAL CAUSACIÓN DE DAÑOS ANTIJURÍDICOS ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y EXPONER ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE LOS MOTIVOS POR LOS CUALES SE PIENSA QUE EL DAÑO CAUSADO DEBE O NO SER INDEMNIZADO. POR LO ANTERIOR, SE RESUELVE DECLARAR INEXEQUIBLE EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 191 DE LA LEY 1801 DE 2016.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, DAÑO ANTIJURIDICO, CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA, CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA, LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA
Sentencia C-286 de mayo 3 de 2017
Ref.: Expediente D-11669
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, “por medio de la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”
“Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y de Convivencia”.
“ART. 191.—Inutilización de bienes. Consiste en la inhabilitación total de los bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica.
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República y sobre el cual no ha habido pronunciamiento anterior.
3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad(34). Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.
En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante(35) en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y estos deben generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano o ciudadana, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inconstitucionalidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción. Estas consecuencias no implican una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento de fondo(36).
5. En relación con el artículo 90 constitucional, el demandante: i) identificó el objeto demandado —el inc. 2º del art. 191 de la L. 1801/2016—(37); ii) desarrolló el concepto de la violación(38); y iii) explicó que la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud de las facultades constitucionales otorgadas a este tribunal y por cuanto no ha habido pronunciamiento sobre la norma acusada(39). Por lo anterior, en principio, es viable el juicio de constitucionalidad propuesto; sin embargo, se debe evaluar el concepto de la violación para determinar la satisfacción de los presupuestos ya reseñados.
Desde este punto de vista, sería claro que cuando la norma indica: “lo anterior no implica que el infractor... impute cualquier responsabilidad patrimonial... al Estado”, esta establece una limitación a la posibilidad de alegar daños antijurídicos y buscar la reparación patrimonial de los mismos, cuando estos hubieren sido causados por agentes estatales que apliquen la medida correctiva de inutilización de bienes.
8. Se desprende del análisis anterior que la redacción de la norma genera una gran dificultad para entender su alcance, que a su vez conlleva a que la misma pueda interpretarse de dos formas, que en todo caso, como se deduce de lo expuesto, son ambas una derivación razonable de la norma acusada. Cuando se presenta esta situación, la Corte Constitucional, en virtud del derecho de acceso a la justicia (C.P., art. 229), debe evitar fallos inhibitorios, y en la medida de lo posible, procurar una solución y una decisión de fondo frente a todos los problemas y cuestiones jurídicas que se le plantean(40).
10. El demandante señala que el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 prevé una excepción al régimen de responsabilidad estatal. Para el accionante, esa excepción a la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado, cuando estos sean causados por la facultad de inutilizar bienes que se usen en actividades ilícitas en contra del ambiente, desconoce que en muchos casos los agentes de policía pueden incurrir en actuaciones que generan cargas que no son soportables por los ciudadanos. Por ello, considera que limitar la posibilidad de buscar una reparación por tales daños, contraviene abiertamente el artículo 90 constitucional.
13. De lo expuesto hasta el momento (análisis de aptitud y planteamiento del caso), se puede deducir que la norma impugnada suscita varios problemas hermenéuticos, por lo cual, la Corte encuentra necesario que previo al examen de constitucionalidad, se defina el contenido y el alcance del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016. En efecto, la procedencia de esta labor interpretativa, previa al juicio de constitucionalidad, ha sido aceptada por esta corporación(41) si concurren las siguientes circunstancias(42):
“(i) La presencia de una duda hermenéutica razonable, es decir, cuando una misma disposición admite distintas interpretaciones plausibles, por existir algún tipo de indeterminación, bien sea de tipo lingüístico (semántico(43) o sintáctico(44)), de tipo lógico (por una contradicción(45), un vacío(46), o una redundancia(47)), o de tipo pragmático(48).
(ii) La trascendencia o relevancia de la definición hermenéutica, bien sea porque de ello depende el juicio de constitucionalidad, o porque una o más de las interpretaciones posibles es contraria a la Constitución Política”.
En segundo lugar, la definición interpretativa del inciso 2º acusado tiene una evidente e indiscutible trascendencia constitucional, en tanto de ella depende el resultado del examen de compatibilidad normativa con la Carta Política. Es decir, resulta materialmente imposible establecer la compatibilidad de la norma del Código de Policía acusada y el artículo 90 constitucional, si previamente no se define el sentido y el alcance de aquella.
16. Inicialmente, para determinar el alcance y el contenido del precepto la Corte Constitucional puede acudir a los antecedentes, tanto históricos como legislativos, de la norma en cuestión. Sin embargo, en este estudio concreto se establece que, de un lado, no existen antecedentes históricos sobre la facultad de inutilización de bienes en el antiguo Código de Policía (D. 1355/70), y tampoco se encuentra ninguna cláusula similar o asimilable a la estipulada en el inciso 2º acusado.
De otra parte, después de revisar el trámite legislativo que surtió el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana (L. 1801/2016), se evidenció que desde la publicación del proyecto de ley inicial(49), pasando por los cuatro debates reglamentarios(50), hasta la aprobación del último informe de conciliación(51), este artículo 191 se mantuvo incólume en su redacción, y no generó ningún debate ni fue objeto de ninguna mención específica que permitiera develar su sentido y alcance en favor de una u otra interpretación.
17. En este punto es importante resaltar que la facultad de inutilización de bienes, tiene sus orígenes en la Decisión 774 de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones, por medio de la cual se adopta la política andina contra la minería ilegal(52) y se impone a los Estados miembros diferentes obligaciones, dentro de las cuales está la de regular en su legislación interna la posibilidad, entre otras, de inutilizar o demoler bienes o maquinaria usada para ejercer minería ilegal.
Dicha decisión fue adoptada y reglamentada tanto por el Congreso, mediante el artículo 106 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014(53), como por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2235 de 2012(54). A pesar de estos importantes antecedentes, en ninguno de estos cuerpos normativos se encontró una cláusula similar a la consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía, referente a la eventual exclusión de responsabilidad patrimonial del Estado derivada del uso de esta facultad por parte de las autoridades competentes.
18. Descartadas estas alternativas, la Corte podría hacer uso del método de interpretación sistemática de la norma, tal y como lo proponen algunos intervinientes. Así, en primer lugar, esta Corte encuentra que el artículo 191, hace parte del libro tercero, título I, capítulo II del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, sobre medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias, procedimientos, mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o conflictos. En ese engranaje, se define la inutilización de bienes como una de las medidas correctivas que pueden ser impuestas por las autoridades de policía para “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar o restablecer la convivencia”(55), que consiste en la inhabilitación total de los bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica.
Dentro de este tipo de medidas también están el decomiso(56), la remoción de bienes(57), la destrucción de bienes(58), la demolición de obra(59), entre otras. Todos estos medios comparten con la inutilización de bienes, que son facultades que, dentro del ámbito legal, están encaminados a proteger el orden público, pero que como consecuencia del actuar estatal generan necesariamente un detrimento, en principio soportable (porque su fuente es una actividad ilícita que se pretende corregir), sobre uno o más bienes. Sin embargo, la inutilización de bienes es la única de estas disposiciones que presenta una cláusula como la demandada en esta ocasión.
En contraste, (lectura restrictiva) b) si todas las medidas correctivas descritas pueden causar daños, en principio soportables, o no antijurídicos, ¿por qué solo limitar la posibilidad de reclamar, cuando se presente un daño antijurídico, cuando se trata del uso de la facultad de inutilización de bienes y no del resto de las medidas correctivas que afectan bienes? Debido a esa especialidad de la cláusula demandada, se hace difícil develar su sentido o alcance a partir de la lectura sistemática del Código Nacional de Policía. Sin embargo, la misma también constituye un indicio fuerte a favor de la lectura restrictiva.
19. En segundo lugar, esta Sala encontró que en la Ley 1333 de 2009, que establece el procedimiento sancionatorio ambiental, se encuentran algunos artículos(60) que regulan esta facultad de inhabilitación total de bienes; sin embargo, en ninguna de estas referencias se establece una cláusula sobre la responsabilidad o la ausencia de esta respecto de la autoridad ambiental o del Estado, similar o parecida a la que se analiza en el presente caso. Por tanto, la lectura sistemática entre este régimen y el Código Nacional de Policía también se descarta para develar el alcance y finalidad del inciso 2º del artículo 191.
20. Ahora, quienes soportan la tesis sobre la lectura habilitante del inciso sostienen que esa es la forma “correcta” de entenderlo, debido a que se deriva de una interpretación sistemática y constitucional del ordenamiento jurídico, que permite al inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía ser compatible con la Constitución Nacional. Reafirman que el legislador solo quiso recalcar o reforzar el derecho que tienen las personas a reclamar por los daños antijurídicos causados por acción u omisión del Estado, consagrado en el artículo 90 superior.
21. Evidentemente esta interpretación generaría armonía entre el inciso acusado y la Constitución, por ello, en desarrollo del principio de conservación del derecho esta Corte debería avalar esa tesis y dar ese alcance y contenido a la disposición demandada. Sin embargo, sobre este punto, esta corporación también indicó, en Sentencia C-499 de 1998(61) (cita in extenso) que:
“De acuerdo con el principio hermenéutico de conservación del derecho, también conocido como principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, la Corte Constitucional no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser así, el juez de la Carta se encuentra en la obligación de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que esta sea entendida de acuerdo con la interpretación que se concilia con el estatuto superior. Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera tal que se conserve, al máximo, la voluntad del legislador.
Sin embargo, si la interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones —de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad— serían, en la práctica, equivalentes, siendo la última mucho más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre”.
22. En primer lugar, en virtud del principio hermenéutico del efecto útil del derecho(62), debe seleccionarse aquel significado que produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no generen consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica.
23. En segundo lugar, este entendimiento podría producir un efecto inconstitucional, pues de la lectura habilitante del inciso acusado es plausible derivar que el legislador únicamente autoriza a acudir a la justicia a todos aquellos que pretendan obtener una reparación de daños antijurídicos, cuando los mismos sean causados por la inutilización de bienes, excluyendo de esa posibilidad a aquellos que se causen a partir de las otras medidas correctivas que tienen como consecuencia el detrimento patrimonial de bienes, como la destrucción, el decomiso o la remoción, etcétera. Ello, pues como se evidenció ut supra solo esta medida, consagra la expresión acusada en esta ocasión.
Adicional a ello, esta lectura habilitante genera confusión frente al efecto del inciso en el ordenamiento jurídico, en tanto, puede llegar a limitar el derecho de quienes tienen vocación de demandar si, por ejemplo, este se admitiera como un requisito de procedibilidad de la acción contenciosa respectiva, pues ex ante el juez estaría obligado a verificar o no la eventual antijuridicidad del daño, pretermitiendo el análisis de fondo correspondiente en torno a la configuración o no de la responsabilidad estatal.
24. Por último, es claro que no sucede lo mismo con la interpretación restrictiva, ya que esta sí otorga consecuencias jurídicas a la consagración legislativa y, por ello, es sobre la cual debe recaer este juicio de constitucionalidad. En efecto, en virtud de esta opción, se establece una excepción en el régimen general de responsabilidad patrimonial del Estado, referente a la imposibilidad de imputar cargas económicas a este cuando, por acción u omisión de sus agentes, se genere un daño antijurídico so pretexto de la aplicación de la medida correctiva de inhabilitación total sobre bienes.
25. Así, definido el alcance y contenido del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, es necesario que precisar que en tanto el inciso 1º del referido artículo consagra que la inhabilitación aplica para los bienes que sean usados para el desarrollo de actividades ilícitas, es evidente que si esta situación se comprueba no habrá lugar a reparación, dado que en ningún caso puede entenderse que una actividad ilícita pueda ser fuente de reparación por parte del Estado. Es decir, la lectura restrictiva del inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía aplicaría solo en aquellos supuestos en que efectivamente hubiere lugar a un resarcimiento porque se presentó un daño antijurídico, debido a que, por ejemplo, el bien inhabilitado tuviera permiso de circular en el área protegida, o no estuviere involucrado en la comisión de comportamientos contrarios al ambiente, entre otros.
Lo anterior, ha sido reiterado tanto por la jurisprudencia de esta Corte(63) como por la del Consejo de Estado(64), de las cuales se deriva que de la ilicitud no se genera ningún tipo de derechos. En palabras del Consejo de Estado: “Es un principio conocido dentro de nuestro ordenamiento jurídico que aquel que comete un acto ilícito no puede obtener provecho de este”(65).
26. En conclusión, a pesar de que la interpretación habilitante podría ser más compatible con la Constitución (principio de conservación del derecho), pues simplemente replica y/o refuerza las facultades que todo ciudadano tiene en virtud de lo estipulado en artículo 90 superior, la misma debe ser descartada porque no genera ningún efecto ni consecuencia jurídica real en tanto presupone la consagración de una cláusula que habilita al poseedor, tenedor o propietario a ejercer un derecho que ya tiene; o si la genera esta puede ser inconstitucional, ya que hace referencia a una sola de las medidas correctivas y no del resto.
Orígenes de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ordenamiento jurídico colombiano(66)
28. Históricamente, el concepto de la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro país y su paulatina consolidación como institución en el ordenamiento jurídico colombiano, fue el resultado de la acuciosa labor hermenéutica de los jueces. En particular, de la Corte Suprema de Justicia(67) en sus orígenes, y más adelante, del Consejo de Estado(68).
La idea de que el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado fuera de creación básicamente jurisprudencial, obedeció a dos circunstancias históricas determinantes. En primer lugar, hasta principios del siglo XX, la tradición clásica de soberanía que imperaba en el campo jurídico y político, reforzaba y justificaba la potestad absoluta del Estado en el ejercicio del poder, y su correspondiente “irresponsabilidad”, por daños a terceros. En segundo lugar, ni en la ley, ni en la Carta Política anterior, se establecía una cláusula expresa que consagrara este tipo de responsabilidad(69), —en gran parte por la razón previamente enunciada—, lo que exigió respuestas de los jueces, al actuar en casos concretos.
29. Así, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional en otras oportunidades(70), los fundamentos de este tipo de responsabilidad se extractaron originalmente de normas del Código Civil, en momentos en que las nuevas realidades económicas relacionadas con un mayor intervencionismo, favorecían la idea de la responsabilidad estatal(71). Se entendió entonces que la responsabilidad patrimonial del Estado era un mecanismo de protección para los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual podía ocasionar daños, que requerían una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares(72).
En consecuencia, bajo reglas de derecho privado, la Corte Suprema de Justicia desarrolló entonces la jurisprudencia inicial en estas materias, y tal y como lo destacó la Sentencia C-644 de 2011(73) de esta corporación, “con la providencia del 22 de octubre de 1896, la Corte Suprema de Justicia sostuvo por primera vez, que a pesar de que las entidades estatales eran personas jurídicas, y por tanto, irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se encontraban obligadas a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios públicos”.
A partir de este momento, se fue consolidando paulatinamente una jurisprudencia que puede describirse en tres etapas distintas, en las que el concepto de responsabilidad estatal evolucionó, así: (a) el de la responsabilidad indirecta del Estado, —que suponía que las personas de derecho público respondían por las acciones u omisiones de sus agentes, bajo el entendido de que se trataba del hecho de otro, ante el daño causado—(74); (b) el de la responsabilidad directa, —que admitía que quien provocaba el daño finalmente, era la persona natural al servicio del Estado, lo cual implicaba en últimas, que el verdadero causante del daño era la entidad pública de manera directa(75)—, y (c) el de la falla del servicio(76).
30. Más adelante, con la expedición de la Ley 167 de 1941, que otorgó al Consejo de Estado competencia para conocer de acciones reparatorias dirigidas contra entidades públicas(77), se dio inicio a un nuevo periodo en la evolución jurisprudencial del concepto de responsabilidad estatal(78). A partir de ese momento el Consejo de Estado creó una doctrina propia(79), y trató de consolidar una teoría de derecho público que pudiera separarse de los fundamentos extraídos de las instituciones del Código Civil(80).
El sostén normativo que adoptó entonces para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la administración pública, se extrajo tanto de los artículos 2º, 16 y 30 de la Constitución de 1886, —que consagraban respectivamente, el principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de sus habitantes y la garantía de los derechos adquiridos con justo título—, así como, del Código Contencioso Administrativo anterior(81). Con fundamento en estos presupuestos, el Consejo de Estado empezó a construir, sobre la base de la idea de falla del servicio, el criterio de imputación de la responsabilidad estatal(82), y superó la teoría civilista de la culpa(83). En consecuencia, el Consejo de Estado derivó la responsabilidad estatal del acto administrativo, y se centró en las ideas de la falta o falla del servicio(84) y del daño especial(85), entre otras.
En ese orden de ideas, antes de la Constitución de 1991 no se le imputaba responsabilidad al Estado por el hecho de otro, sino por el hecho propio, en razón a que las acciones u omisiones de los agentes del Estado se consideraban inescindiblemente vinculadas a la función pública que desempeñaban(86).
Adicional a ello, reconoció otros principios y derechos constitucionales que apoyan la idea de responsabilidad patrimonial del Estado, como la primacía de los derechos inalienables de la persona, la búsqueda de la efectividad del principio de solidaridad, la idea de igualdad frente a las cargas públicas, así como la obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños antijurídicos causados por el actuar del ente público, en atención a los artículos 1º, 2º, 13, 58 y 90 de la Constitución(87).
32. En segundo lugar, porque la responsabilidad patrimonial del Estado se entendió, a partir de 1991, como un mecanismo de protección de los administrados, bajo el supuesto de que el Estado “es el guardián de los derechos y garantías sociales y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre la víctima del daño antijurídico causado”(88).
De esta manera se concibió la idea de la indemnización por los daños antijurídicos causados, incluso, frente a aquellos daños fundados en la actividad lícita del Estado(89). En efecto, ha sido reiterada la jurisprudencia que reconoce esta consagración de la responsabilidad patrimonial del Estado, como “una garantía constitucional de las personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención”(90). Es más, se ha dicho explícitamente que “la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”(91).
33. Y en tercer lugar, en tanto el concepto de daño antijurídico establecido en el artículo 90 superior, se transformó efectivamente en el eje central de la responsabilidad del Estado a partir de la Constitución de 1991, dándole un mayor énfasis a la idea de daño, que a factores subjetivos como el dolo o la culpa. Lo anterior significó en la práctica, el paso de una idea clásica de responsabilidad patrimonial del Estado relacionada tradicionalmente con la falla del servicio, esto es, con la idea de una irregular actuación estatal bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía(92), a una hipótesis de responsabilidad patrimonial del Estado más amplia, ligada al daño antijurídico(93).
Por lo anterior, la responsabilidad del Estado por el daño antijurídico desplazó entonces al concepto subjetivo de antijuridicidad de la acción, y se centró en una perspectiva más objetiva de antijuridicidad del daño. En efecto, bajo la idea de daño antijurídico se incluyó la protección constitucional, no solo de los detrimentos causados por la actividad dolosa o culpable de la administración pública o de sus agentes, sino también de aquellos producidos por actividades perfectamente lícitas del Estado, pero que los ciudadanos de algún modo no estaban llamados a soportar.
35. El artículo 90 de la Constitución reza lo siguiente: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.
Una lectura cuidadosa de la norma en mención, permite evidenciar que en ella, hay dos premisas jurídicas distintas, aunque claramente relacionadas entre sí: la primera trata de la responsabilidad patrimonial del Estado y del deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable, generado por la acción o la omisión de las “autoridades públicas”. Y la segunda, trata de la responsabilidad de los agentes del Estado por el daño antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como “agente estatal” y del deber del Estado de actuar en repetición(94).
El fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado a la que alude el primer inciso se centra, como hemos visto, en el daño antijurídico, mientras que en el segundo inciso, se trata de la responsabilidad personal de sus agentes, que “solo ocurre en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente [sean] consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente”(95).
(i) En dicho artículo, se consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado que, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional y administrativa en varias oportunidades(96), incluye en principio, —o debería incluir—, “todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”(97). Sobre este punto, esta corporación ha indicado que, aunque existan diferentes regímenes de responsabilidad del Estado propuestos por el juez contencioso administrativo o por el legislador(98), esos diversos regímenes a partir de la Carta de 1991, deben considerarse “englobados por el constituyente bajo la noción de daño antijurídico”(99).
(ii) El mandato establecido en el artículo 90, es imperativo; es decir, ordena al Estado responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, y concede paralelamente a los asociados la protección a sus derechos y la garantía de una eventual indemnización ante daños antijurídicos que pueda generarle el Estado(100).
(iii) La responsabilidad que se establece en el artículo 90 se extiende a todas las autoridades estatales(101). Es decir, aunque el Estado desarrolla sus funciones por medio de órganos a cargo de agentes, funcionarios o autoridades públicas, sus actos le resultan siempre imputables directamente al ente público(102). Así mismo, debe recordarse que la responsabilidad patrimonial del Estado puede involucrar la acción u omisión de particulares que ejercen funciones públicas. De hecho, aunque la asunción de este tipo de funciones por parte de los particulares, no modifique su estatus jurídico ni les otorgue la categoría de servidores públicos(103), sí genera para ellos un incremento de sus responsabilidades frente al Estado y la sociedad. Por ende, los particulares, en el ejercicio de tales funciones, también pueden llegar a ser considerados responsables patrimonialmente por sus conductas dolosas o gravemente culposas en el ejercicio de competencias(104).
(iv) La responsabilidad del Estado no se limita a un ámbito en particular, como puede ser la responsabilidad extracontractual del Estado, por ejemplo. En efecto, la noción de daño antijurídico es aplicable tanto al ámbito contractual, precontractual y del acto administrativo, como al extracontractual, porque no se evidencian restricciones constitucionales en la materia(105). En este sentido, el Consejo de Estado ha reconocido igualmente que el artículo 90 superior, “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”(106).
(vi) El Estado se encuentra obligado a repetir contra sus agentes y los mismos deben responder patrimonialmente, cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del agente(107). Al respecto esta corporación indicó que “... la responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado ‘no es de carácter sancionatorio (ni penal ni administrativo), sino resarcitorio, toda vez que la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución está prevista ‘para que el Estado la ejerza con el único propósito de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes’’”(108).
Elementos para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado. Concepto de daño antijurídico.
39. La noción de daño antijurídico a la que se refiere el artículo 90 superior, es un concepto normativo parcialmente indeterminado, que no tiene una definición explícita en la Constitución ni en la ley. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha dado un contenido normativo particular a tal noción, mediante una interpretación sistemática e histórica(109). Así, se ha entendido que el daño antijurídico es aquel perjuicio que le es generado a una persona y que esta no tiene el deber jurídico de soportar, razón por la cual, le corresponde una indemnización, como resultado de un reconocimiento dirigido a lograr la adecuada reparación de la víctima, y nunca bajo una óptica sancionatoria impuesta en contra del Estado o sus agentes(110).
Esta corporación(111) ha sostenido que para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, el daño: (i) ser cierto y personal y (ii) debe ser antijurídico. Se denomina daño antijurídico, no solo porque la conducta del autor de la lesión sea contraria al derecho, sino también porque el sujeto que sufre el daño, —esto es, el asociado, la persona o la víctima del Estado—, “no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio que se le ha infringido, creándose así una lesión injusta”(112) que debe ser indemnizada.
40. La antijuricidad del daño, en consecuencia, ocurre, en principio, cuando la actuación del Estado no se encuentra justificada, bien sea porque (i) no existe un título jurídico válido que autorice o admita el daño causado, —caso en el que el Estado no está legitimado para producir la afectación correspondiente— (derivado de una actuación ilícita), o (ii) cuando el daño excede las cargas que normalmente un individuo en la sociedad está obligado a soportar(113) (derivado tanto de actuaciones lícitas como ilícitas). De estos escenarios se deriva que existen algunos daños que los asociados sí están en la capacidad y obligación de soportar, por los cuales no responderá el Estado. En otras palabras, no toda lesión o daño resulta antijurídico, ni debe ser reparado por el Estado.
Con todo, para determinar si un daño es o no antijurídico, deben revisarse en cada caso las circunstancias en las que se produjo el mismo, en especial, la existencia de causales de justificación para la administración que admitan que la persona, en virtud de normas legales u otros factores, tiene el deber de soportar el daño que se le infringió, según corresponda. Como lo recuerda la Sentencia C-965 de 2003(114).
“... cuando el daño no reviste el carácter de antijurídico, en razón a que recae sobre un interés que no goza de la tutela del derecho o que el sujeto pasivo tiene el deber jurídico de soportar en detrimento de su patrimonio, no se configura la responsabilidad del Estado y este no se obliga a pagar una indemnización”.
De cualquier modo, la concepción general del daño antijurídico a partir del concepto de que este se configura cuando quien lo sufre no estaba obligado a soportarlo, constituye entonces según esta corporación(115), otra forma de plantear el principio constitucional según el cual la actividad de la administración estatal debe respetar la igualdad frente a las cargas públicas impuestas por el Estado (C.P., art. 13).
Esta idea se traduce, entre las causales de imputación, en el fundamento del “daño especial”, que resalta que la sociedad está obligada a indemnizar el daño excepcional o anormal ocurrido como consecuencia de la actividad lícita del Estado, cuando una actividad desplegada en interés de la colectividad puede lesionar sin más a solo algunos individuos de esa colectividad, afectándose con ello el principio de equidad(116).
41. Aunque el daño antijurídico es un elemento sine qua non de la responsabilidad patrimonial del Estado, no es el único requisito para que se dé la obligación de reparación(117). En efecto, aun existiendo un daño antijurídico concreto, se debe acreditar la existencia de un vínculo jurídico entre el daño y la actividad pública desplegada, de manera tal que el mismo pueda ser imputable al Estado. Por lo que una consecuencia natural de la ausencia de dicha relación causal, es la imposibilidad jurídica de imputar al Estado y a sus agentes la realización del daño y el reconocimiento de una reparación o indemnización en favor de la víctima o perjudicado.
La imputación del daño al Estado es un aspecto jurídico, que no debe confundirse con su causación material(118). De acuerdo con el principio de imputabilidad, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al Estado, cuando exista además un título jurídico de atribución, “es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública, compromete al Estado con sus resultados”(119).
Como lo ha reforzado el Consejo de Estado, “la imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto en ciertos eventos se produce una disociación entre tales conceptos, razón por la cual para imponer al Estado la obligación de reparar un daño es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ‘título jurídico’ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ‘imputatio juris’ además de la imputatio facti”(120).
42. Ahora bien, para obtener la indemnización por un daño antijurídico propinado por el Estado se requeriría, además, que la lesión sea el resultado de la actividad regular o irregular de las obligaciones estatales o del incumplimiento de las mismas (omisión)(121). Es decir, así como pueden derivarse daños antijurídicos de una actividad ilícita por parte del Estado, también pueden provenir de una conducta legítima(122). En este segundo supuesto, la antijuridicidad del daño se da, como se explicó, porque el afectado no tiene la obligación de soportar esa carga.
En este punto ha de aclararse que, este es el aspecto o elemento fáctico de la responsabilidad del Estado, pues está estrechamente relacionado con la verificación de que el daño se produzca realmente como consecuencia de la acción u omisión de una actividad o ente estatal. Así, se excluyen todos aquellos daños causados por terceros que no tengan relación con el Estado, por hechos producidos por la víctima (culpa exclusiva) o todos aquellos derivados de la fuerza mayor.
43. En suma, para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que le sea imputable al Estado(123) (causalidad jurídica), y que sea (c) producido por una acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes (causalidad material).
44. El artículo 150 de la Constitución Política, establece la cláusula general de competencia que atribuye al legislador (num. 2º) la posibilidad de expedir códigos en todos los ramos de la legislación, y de desarrollarlos de acuerdo a “los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional”(124). Esta facultad del legislador es amplia, pero como toda actividad dentro de un Estado social de derecho, esta no es absoluta y tiene límites establecidos en la misma Constitución. Como lo ha reconocido esta corporación, en especial en la Sentencia C-250 de 2011(125), tal libertad de configuración es constitucionalmente ejercida si:
“(i) [atiende] a los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad, entre otros; (ii) [vela] por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos(126) como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia; (iii) [obra] conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y (iv) [permite] la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228)(127)”.
De esta forma, al ser la Carta “el referente necesario y fundamento último de la actuación de los poderes constituidos... toda actuación debe condicionarse a la vigencia del Estado constitucional”(128). Por ello, el juez constitucional nunca puede concebir decisiones políticas o jurídicas como excepciones a la propia institución superior, so pena de incumplir su función de guardián y salvaguarda de la misma.
45. Ahora bien, debido a su pertinencia para la resolución del presente caso, es necesario traer a colación algunos ejemplos en los cuales esta Corte ha indicado que el artículo 90 impone algunos límites intransgredibles, incluso, para el poder legislativo, debido a que, como se indicó, este contiene no solo la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, sino además una garantía fundamental de los asociados que los protege, en virtud de la efectividad del principio de solidaridad, la idea de igualdad frente a las cargas públicas y la obligación de salvaguardar el patrimonio de los asociados, entre otros.
46. En efecto, la Sentencia C-333 de 1996(129) estudió la constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 80 de 1993(130) y declaró su exequibilidad condicionada. En la demanda se indicaba, entre otras cosas, que ese artículo violaba la cláusula general de responsabilidad del Estado, pues la reducía solo al ámbito contractual y dejaba por fuera la posibilidad de la reparación de los daños antijurídicos que pudieran causarse entre Estado y contratista, pero que no fueran derivados del contrato como tal.
En cambio, la disposición impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 es el único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que, como se ha visto, consagra una cláusula general de responsabilidad que engloba los distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declarará la citada expresión exequible, pero de manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de la Constitución es directamente aplicable en este campo”.
47. De otro modo, en la Sentencia C-254 de 2003(131) se realizó la revisión oficiosa de la Ley 766 del 31 de julio de 2002 “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre asistencia en caso de accidente nuclear o emergencia radiológica’ aprobada en Viena el 26 de septiembre de 1986”. En el artículo 10 del convenio se establecía que el régimen de reclamaciones e indemnizaciones previsto, era subsidiario de acuerdos a los que pudieran llegar los Estados parte, los cuales, de realizarse, debían aplicarse prioritariamente.
... este concepto armoniza sistemáticamente con la regulación constitucional de los derechos individuales, pues se entiende que ante el incremento de la actividad del poder público se impone la necesidad de reforzar los mecanismos de protección de los particulares, ‘al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades’”(132).
“Así pues, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la especializada del Consejo de Estado han dedicado sus reflexiones a delimitar el alcance del artículo 90 de la Carta, al punto que podría decirse, a propósito del artículo 10 de la convención sub examine, que si del texto de la convención surge un título jurídico constitucional del cual pudiera derivarse que el Estado asume cierta responsabilidad por los perjuicios ocasionados durante la asistencia, independientemente de que los mismos hayan sido causados por agentes internacionales, el daño antijurídico debería ser indemnizado por el Estado colombiano”.
48. Ahora bien, en la Sentencia C-542 de 2005(133) se estudió la constitucionalidad del artículo 25 del antiguo Código Contencioso Administrativo, que establecía el derecho de formulación de consultas a las entidades públicas. Allí se instituía que “las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. En esa ocasión el demandante indicó que este inciso constituía una exclusión de responsabilidad patrimonial del Estado que vulneraba los artículos 2º, 6º y 90 de la Constitución.
En la referida sentencia se concluyó que existe una distinción importante entre la expedición de actos administrativos y las respuestas al derecho de formulación de consultas(134). En específico, se indicó que los conceptos emitidos en virtud de la norma acusada, “son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente” de los cuales no puede generarse obligaciones estatales y, por ende, no puede derivarse de ellos responsabilidad alguna. Sobre este punto, la Corte insistió:
En este orden de ideas, la norma contenida en el artículo 6º de la Constitución Nacional establece tres criterios para determinar la responsabilidad de los servidores públicos. Primero, por infringir la Constitución y las leyes; segundo, por omisión en el ejercicio de sus funciones; tercero, por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el evento en que la actuación de la autoridad pública que emite el concepto se pueda subsumir bajo uno o algunos de esos criterios, es claro que la autoridad pública debe responder.
Es justamente la necesidad de que la administración rinda cuentas, la que marca el signo distintivo de un Estado social y democrático al servicio de los ciudadanos. Tanto lo dispuesto en el artículo 6º como lo establecido en el artículo 90 obedece a esa orientación.
Así pues, la Corte declaró exequible la norma, en tanto de la solo emisión de los conceptos no podría derivarse una eventual responsabilidad patrimonial del Estado, por la naturaleza misma de tales conceptos. Sin embargo, se dejó claro que si se configuran los elementos referidos en los artículos 6º y 90 superiores, el Estado deberá responder patrimonialmente.
49. Más adelante en la Sentencia C-083 de 2006(135) se estudió una demanda de constitucionalidad por omisión legislativa relativa, en contra del artículo 86 del antiguo Código Contencioso Administrativo que regulaba la acción de reparación directa(136). En esa ocasión el accionante indicaba que ese artículo vulneraba la cláusula general de responsabilidad establecida en el artículo 90 constitucional, en tanto excluía la posibilidad de demandar en reparación directa los daños antijurídicos causados por los hechos del legislador como tal.
Allí se explicó que del artículo 90 de la Constitución se desprende una cláusula general de responsabilidad que no admite excepciones que restrinjan su ámbito de aplicación, pues ello sería contrario al espíritu que se planteó en la Carta de 1991. En efecto se explicó(137):
“... tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que este sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.
“... como bien señalan algunos intervinientes el precepto demandado es susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y “omisión” no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional”.
50. Por último, en la Sentencia C-410 de 2015(138) se estudió la constitucionalidad de algunos artículos(139) de las leyes 1682 de 2013(140) y 1450 de 2011(141), que regulaban el saneamiento por motivos de utilidad pública de los bienes adquiridos por el Estado para el desarrollo de la infraestructura en transporte. Los apartes demandados eran disposiciones encaminadas a evitar que las acciones indemnizatorias fundamentadas en cualquier causa, pudiesen ser dirigidas contra la entidad pública adquirente.
“El artículo 90 de la Carta Política establece: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Ese precepto constitucional advierte que cada vez que una persona sufra un daño antijurídico que no esté en deber de soportar, este debe ser reparado. La norma citada no establece excepción alguna que permita concluir que pueden existir casos en los que se excluya la responsabilidad del Estado, máxime cuando esa figura encuentra sustento en la dignidad humana de la persona”.
“A la luz de lo anterior, no puede entenderse tampoco que la responsabilidad del Estado con ocasión del saneamiento de los vicios sea automática. Queda a cargo del juez la valoración de los hechos frente a las pruebas para establecer, en las circunstancias que generan el saneamiento de los derechos de propiedad, la responsabilidad de la entidad o la de cualquiera de los miembros de la cadena de tradición del inmueble”.
Como se indicó ut supra, antes de entrar a analizar la constitucionalidad del inciso acusado, se aclara que, en tanto el inciso 1º del artículo 191 consagra que la inhabilitación aplica para los bienes que sean usados para el desarrollo de actividades ilícitas, es evidente que si esta situación se comprueba no habrá lugar a reparación, dado que en ningún caso puede entenderse que una actividad ilícita pueda ser fuente de reparación por parte del Estado. Es decir, el objeto de esta providencia se restringe a pronunciarse sobre los eventos en los cuales hubiere lugar a un resarcimiento porque se presentó un daño antijurídico (en los términos arriba reseñados), debido a que, por ejemplo, el bien inhabilitado tuviera permiso de circular en el área protegida, o no estuviere involucrado en la comisión de comportamientos contrarios al ambiente, entre otros(142).
Así, si la noción de daño antijurídico se basa en la teoría de la igualdad frente a las cargas públicas soportables por los asociados y la efectividad del principio de solidaridad (C.N., arts. 1º, 2º y 13), podría aceptarse el razonamiento bajo el cual se indique que el daño o perjuicio que se cause por la inhabilitación total de un bien es, en cualquier caso, un daño soportable por la víctima porque ese bien estaba siendo usado para ocasionar un comportamiento contrario a la ley. En otras palabras, ese sería un daño que no rompe el equilibrio entre los administrados ni excede la carga común que debe soportar un infractor de un bien usado para desarrollar una actividad ilegal en contra de un bien jurídico protegido.
En efecto, según una lectura sistemática del Código de Policía esa medida correctiva solo es aplicable cuando el o los bienes son usados para afectar el sistema integral nacional de áreas protegidas, Sinap, y las áreas de especial importancia ecológica, y para el desarrollo de minería ilegal, en los siguientes supuestos de hecho (arts. 103 y 105 del Código):
— Ocupar ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente.
— Transitar con naves o vehículos automotores no autorizados, fuera del horario y ruta establecidos y/o estacionarlos en sitios no señalados para tales fines en áreas protegidas.
— Vender, comerciar o distribuir productos comestibles de cualquier índole, con excepción de aquellos autorizados expresamente al interior de áreas protegidas.
— Desarrollar actividades mineras de exploración, explotación, o minería de subsistencia o barequeo en bocatomas y áreas declaradas y delimitadas como excluibles de la minería tales como parques nacionales naturales, parques naturales regionales, zonas de reserva forestal protectora, páramos y humedales Ramsar.
— Realizar exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional, autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, declaratoria de área de reserva especial, subcontratos de formalización o contrato de operación minera y sin la obtención de las autorizaciones ambientales necesarias para su ejecución.
— Explorar y explotar los minerales en playas o espacios marítimos sin el concepto favorable de la autoridad competente, además de los requisitos establecidos en la normativa minera vigente.
— Producir, almacenar, transportar, trasladar, comercializar o procesar insumos químicos utilizados en la explotación ilícita de minerales.
— Beneficiar minerales sin el certificado de inscripción en el registro único de comercializadores, Rucom, o sin estar en el listado de este registro cuando la planta se encuentra dentro de un título minero.
— En caso de que algunas de las actividades descritas se realicen directa o indirectamente por organizaciones criminales o grupos al margen de la ley o en beneficio de los mismos, procederá la inutilización o destrucción del bien.
Por lo anterior, y en tanto se comprueben las hipótesis referenciadas, el artículo 191 del Código de Policía estaría solo presumiendo que en estos casos, el daño que eventualmente se derive del uso de la facultad por parte de los agentes de policía, no tendría la connotación de antijurídico. Por ende, el análisis de la responsabilidad patrimonial favorecía, en principio, al Estado eximiéndolo de pagar cualquier tipo de reparación, pues no todo daño causado por la actividad estatal (lícita o ilícita), es antijurídico.
54. Ahora bien, ante esta eventualidad, la Sala Plena debe preguntarse ¿a quién le corresponde definir si un daño es o no antijurídico? Según lo ha establecido esta corporación, esta definición es una competencia principal del juez ante quien se presenta la solicitud de reparación del daño causado, lo anterior, pues cómo se indicó, una de las características derivadas del artículo 90 constitucional es que la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado está estrechamente relacionada con el derecho de los administrados de acceder a la justicia(143).
56. Para ello se recalcó que del artículo 90 superior se desprende un límite intransgredible para el legislador que es precisamente el quebrantado con la consagración legal de una cláusula que excluye ad initio la posibilidad de reclamar y probar la ocurrencia de daños antijurídicos por una acción u omisión del Estado. Así es claro que, a pesar de que en principio los daños derivados de la inutilización de bienes podrían llegar a ser cargas soportables por quienes infringen la ley, no puede generarse una exclusión objetiva de responsabilidad del Estado, pues esa exoneración solo puede ser declarada por un juez de la República en cada caso concreto.
60. Así, en aplicación de los principios interpretativos de conservación del derecho y del efecto útil del mismo, se desestimó la lectura habilitante del inciso 2º acusado, en tanto era redundante y eliminaba las consecuencias jurídicas prácticas del ejercicio legislativo. En contraste, se concluyó que el inciso demandado consagraba una excepción al régimen general de responsabilidad patrimonial del Estado, pues se parte de que la inutilización de bienes es una medida aplicable solo para frenar la acometida de actividades ilegales.
63. Para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que le sea imputable al Estado(144) (causalidad jurídica) y que sea (c) producido por una acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes (causalidad material).
64. El legislador, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 150 de la Carta Política, goza de un amplio margen de autonomía y libertad para definir el contenido de las leyes. No obstante, tal autonomía y libertad no es absoluta, debido, entre otras razones, a que Colombia está constituido como un Estado social de derecho en el cual todas las actuaciones encuentran diversos límites, de los cuales el más importante es la Constitución. Así, el núcleo esencial del artículo 90 superior que consagra el régimen general de responsabilidad estatal, se erige como uno de estos límites intransgredibles por el actuar legislativo.
(34) Dice norma citada: “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
(35) Corte Constitucional. Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(36) Corte Constitucional. Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
(37) Folio 1 de la demanda.
(38) Folio 2 de la demanda.
(39) Folio 3 de la demanda.
(40) Corte Constitucional. Cfr. entre otras, sentencias C-539 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-683 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-924 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-1017 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-692 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(41) Corte Constitucional. Ver especialmente la Sentencia C-893 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En la cual se condensaron las directrices para el uso de “la facultad de la Corte Constitucional para interpretar disposiciones cuya aplicación corresponde a otros operadores jurídicos, en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta”. Ver también, entre otras, las sentencias C-109 de 1995 y C-496 de 2004, en ambas, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1436 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1255 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-128 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-224 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerreo Pérez.
(42) Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(43) “Las indeterminaciones semánticas se refieren al significado de las palabras, bien sea porque tienen un alto nivel de generalidad o vaguedad, o bien sea porque son ambiguas”.
(44) “Las indeterminaciones sintácticas se refieren a la construcción gramatical como tal, tal como ocurre con las denominadas ambigüedades sintácticas”.
(45) “Las contradicciones se presentan cuando a un mismo supuesto o hipótesis de hecho se atribuyen consecuencias jurídicas diversas e incompatibles”.
(46) “El vacío se presenta cuando una hipótesis fáctica carece de consecuencia jurídica expresa en el ordenamiento”.
(47) “La redundancia se presenta cuando un mismo supuesto o hipótesis de hecho es contemplada por diversas disposiciones jurídicas, de manera concordante y reiterativa”.
(48) “Sobre las indeterminaciones en el derecho, ver Genaro Carrió, Notas sobre derecho y lenguaje, Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, 1994”.
(49) Gaceta del Congreso 554 de 2014.
(50) Gacetas del Congreso 290-304 de 2015, 740-843 de 2015, 326 de 2016 y 414 de 2016.
(51) Gacetas del Congreso 440 y 441 de 2016
(52) ART. 5º—Medidas de prevención y control. Los Países Miembros adoptarán las medidas legislativas, administrativas y operativas necesarias para garantizar la prevención y control de la minería ilegal, en particular con el objeto de:
(53) ART. 106.—Control a la explotación ilícita de minerales. Reglamentado por el Decreto Nacional 2235 de 2012. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional.
(54) Sobre destrucción de maquinaria pesada y sus partes utilizada en actividades de exploración o explotación de minerales sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
(55) Según las disposiciones del código, la inutilización de bienes puede aplicarse cuando se presentan las siguientes conductas:
ART. 103.—Comportamientos que afectan las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas, Sinap, y áreas de especial importancia ecológica. Los siguientes comportamientos afectan las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas, Sinap, y áreas de especial importancia ecológica y por lo tanto no se deben efectuar:
1. Ocupar ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente.
5. Vender, comerciar o distribuir productos comestibles de cualquier índole, con excepción de aquellos autorizados expresamente.
ART. 105.—Actividades que son objeto de control en el desarrollo de la minería. Las siguientes actividades son contrarias a la minería y por lo tanto no deben efectuarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas o a la imposición de medidas preventivas de que trata la Ley 1333 de 2009, según sea el caso y sin perjuicio de las de carácter penal o civil que de ellas se deriven:
11. Beneficiar minerales sin el certificado de inscripción en el registro único de comercializadores, Rucom, o sin estar en el listado de este registro cuando la planta se encuentra dentro de un título minero.
PAR. 3º—Sin perjuicio de las medidas correctivas establecidas en el parágrafo primero del presente artículo, en caso que algunas de las actividades descritas se realicen directa o indirectamente por organizaciones criminales o grupos al margen de la ley o en beneficio de los mismos, procederá la inutilización o destrucción del bien.
(56) ART. 179.—Decomiso. Es la privación de manera definitiva de la tenencia o la propiedad de bienes muebles no sujetos a registro, utilizados por una persona en comportamientos contrarios a las normas de convivencia, mediante acto motivado.
PAR. 1º—Los bienes muebles utilizados en la comisión de los comportamientos contrarios a la convivencia contenidos en el presente código, serán decomisados.
PAR. 2º—Cuando se trate de bebidas, comestibles y víveres en general que se encuentren en mal estado, o adulterados, o medicamentos vencidos o no autorizados por las autoridades de salud, o elementos peligrosos, el inspector de policía ordenará su destrucción, sin perjuicio de lo que disponga la ley penal.
(57) ART. 187.—Remoción de bienes. Es la orden dada a una persona para que remueva de manera definitiva bienes muebles de su propiedad, bajo su posesión, tenencia o bajo su responsabilidad cuando contraríen las normas de convivencia.
(58) ART. 192.—Destrucción de bien. Consiste en destruir por motivos de interés general un bien mueble cuando implique un riesgo o amenaza a la convivencia o al ambiente, o sea utilizado de manera ilegal con perjuicio a terceros. El personal uniformado de la Policía Nacional, definirá si la destrucción de bien deberá ser inmediata, en el sitio o si debe ser llevado a un lugar especial para tal fin.
(59) ART. 194.—Demolición de obra. Consiste en la destrucción de edificación desarrollada con violación de las normas urbanísticas, ambientales o de ordenamiento territorial, o cuando la edificación amenaza ruina, para facilitar la evacuación de personas, para superar o evitar incendios, o para prevenir una emergencia o calamidad pública.
(60) Estos artículos son:
“ART. 38.—Decomiso y aprehensión preventivos. Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma.
Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor. Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el acta correspondiente”...
ART. 51.—Destrucción o inutilización. En los eventos en que los especímenes de fauna y flora silvestres, productos, implementos, medios y elementos objeto de aprehensión representen riesgo para la salud humana, animal o vegetal o se encuentren en estado de descomposición o amenacen en forma grave al medio ambiente o los recursos naturales, la autoridad ambiental competente determinará el procedimiento adecuado para su destrucción o inutilización, previo levantamiento y suscripción de acta en el cual consten tales hechos para efectos probatorios...
... 3. Destrucción, incineración y/o inutilización. En los casos en que el material animal objeto de decomiso represente riesgos para la salud humana, animal o vegetal, la autoridad ambiental competente dispondrá el procedimiento adecuado para su destrucción o inutilización. De igual forma, se procederá en los casos en los que se haya efectuado decomiso de pieles, pelos, carne, colmillos, garras y otros productos de origen animal...
... 3. Destrucción, incineración o inutilización. Cuando el material vegetal decomisado represente peligro para la salud humana, animal o vegetal, la autoridad ambiental dispondrá el procedimiento adecuado para su destrucción o inutilización”.
(62) Corte Constitucional. Ver entre otras, sentencias C-683 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-929 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-1017 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-692 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(63) En palabras de esta Corte Constitucional: “... el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”. Sentencia T-336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández. Ver también C-1007 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-555 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
(64) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera, Subsección C. C.P. Enrique Gil Botero. Radicado 05001232500019942279 01. Sentencia del 25 de abril de 2012.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C, C.P. Enrique Gil Botero. Radicado 05001-23-25-000-1993-01854-01(22163). Sentencia del 28 de marzo 2012. En el mismo sentido, esa misma corporación ha precisado que: “... no constituyen elementos del daño la anormalidad, ni la acreditación de una situación legítima o moralmente aceptada; cosa distinta será la determinación de si la afectación proviene de una actividad o recae sobre un bien ilícito, caso en el que no habrá daño antijurídico derivado de la ilegalidad o ilicitud de la conducta de la víctima... De allí que, la Sala no prohíja interpretaciones ya superadas según las cuales era preciso que se acreditara una situación legítima - una cosa es la legitimidad de una situación y otra diferente es la ilicitud de la conducta o antijuricidad subjetiva de la acción desencadenante del daño”.
(65) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 11001-03-15-000-2014-01993-01(AC). Sentencia del 16 de abril de 2015.
(66) Las consideraciones desarrolladas en este aparte son parcialmente extraídas de la Sentencia C-957 de 2014, cuya ponencia también correspondió a este despacho (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
(67) Corte Suprema de Justicia. Ver sentencia del 22 de octubre de 1896, citada por la Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(68) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(69) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(70) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(71) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(72) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(73) M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(74) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. El sostén original de esta tesis parte de la idea de culpa en contra de la persona jurídica, pues se supone que esta ha debido de elegir bien a sus agentes (culpa in eligiendo) o ha debido vigilarlos diligentemente (culpa in vigilando).
(75) Cfr. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(76) Corte Suprema de Justicia, sentencia del junio 30 de 1962, M.P. José J. Gómez. La tesis de falla del servicio público o culpa de la administración, se estructuró bajo el supuesto de que “entre los deberes sociales del Estado sobresale el de prestar a la colectividad servicios públicos eficientes, así que fallando estos, deja de cumplir el ordenamiento constitucional y debe reparar el daño”. Como lo reconoció esta Corte previamente en la Sentencia C-285 de 2002, la responsabilidad indirecta del Estado se sustentó por la Corte Suprema de Justicia básicamente, en los artículos 2347 y 2349 del Código Civil, mientras que la responsabilidad directa, lo hizo en el artículo 2341 de ese mismo estatuto, incorporando la teoría de la culpa de la administración a la explicación de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado
(77) La Ley 167 de 1941 creó la acción de restablecimiento del derecho y otorgó la competencia para conocerlas al Consejo de Estado; sin embargo esta competencias solo se ejerció después del Decreto-Ley 528 de 1964 debido a que existía un conflicto entre esta norma y el Código de Procedimiento Civil que disponía que estas acciones eran competencia de la Corte Suprema de Justicia.
(78) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(79) El Decreto-Ley 528 de 1964 trasladó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo las competencias que anteriormente detentaba la Corte Suprema de Justicia, en asuntos concernientes a la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado.
(80) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(81) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(82) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(83) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(84) En términos generales, la falla del servicio puede ser descrita así: si como consecuencia de un mal funcionamiento del servicio, su no funcionamiento o el funcionamiento tardío del mismo se causa una lesión o un daño, el Estado es responsable, y por consiguiente está en la obligación de indemnizar los perjuicios ocasionados.
(85) El Consejo de Estado aplicó por primera vez el régimen de responsabilidad objetiva fundada en la noción de daño especial, en la sentencia del 29 de julio de 1947, en el caso del periódico “El Siglo S.A.”. En esa sentencia se indicó, con fundamento en el principio de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, que si un ciudadano, como consecuencia del obrar de la administración se veía obligado a soportar una carga más onerosa que la que correspondía soportar a los demás ciudadanos y sufría un perjuicio por ese actuar, tenía derecho a ser indemnizado. Ver adicionalmente, Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(86) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil
(87) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia C-778 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(88) Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(89) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(90) Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia C-619 de 2002 Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.
(91) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(92) Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(93) Pueden revisarse sobre esta afirmación, en particular, la Sentencia C-381 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y la Sentencia C-285 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Adicionalmente pueden consultarse las sentencias C-04/96, C-037/96, C-333/96, C-358/96, C-274/98, C-088/2000, C-430/2000, C-100/2001, C-832/2001, C-840/2001, C-892/2001 y C-1149/2001, entre otras.
(94) Corte Constitucional. Sentencia C-778 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(95) Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(96) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se destaca de esta sentencia precisamente, que la Corte consideró que el artículo 90 de la Carta era una cláusula general de responsabilidad estatal, lo que significa que la idea del daño antijurídico incluye los diferentes tipos de responsabilidad en los que puede incurrir el Estado, entre otros, la responsabilidad contractual y extracontractual. Al respecto puede verse también la Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(97) Corte Constitucional. Sentencia C-892 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(98) En la Sentencia C-892 de 2001, por ejemplo, la jurisprudencia sostuvo que, en el orden constitucional vigente, el instituto resarcitorio de la mora también encuentra sustento jurídico en el principio de responsabilidad patrimonial de la administración pública (C.P., art. 90). En la Sentencia C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en el campo de la responsabilidad contractual, aclaró la Corte, que la obligación estatal de pagar intereses de mora es a su vez consecuencia del carácter sinalagmático de las prestaciones recíprocas del contrato y de la naturaleza objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado, representado en el daño antijurídico que sufre el contratista al no poder disponer a tiempo de los recursos que ha adquirido con justo título. Ello justifica que la mora se reconozca como un derecho irrenunciable del contratista particular afectado con el incumplimiento estatal.
(99) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(100) Cfr. “... el actual régimen constitucional establece la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y que este le sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial”. Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también: C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(101) Corte Constitucional. Sentencia C-484 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. “... una responsabilidad de carácter institucional, que abarca no solo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”.
(102) Corte Constitucional. Sentencias C-338 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas; C-619 de 2002,M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil. En efecto, la personalidad jurídica y política reconocida a los órganos del Estado, le confieren capacidad para desarrollar y ejecutar sus fines, y para constituirse en el centro de la imputación jurídica en lo que tiene que ver con sus competencias, lo que le permite a los asociados formular en su contra las pretensiones de responsabilidad patrimonial que le correspondan.
(103) Cfr., entre otras, las sentencias C-563 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(104) La Constitución Política, en efecto, promueve y autoriza la participación de los particulares en el cumplimiento de los fines del Estado y en el desarrollo de las funciones públicas y administrativas (C.P., arts. 123 y 210), de manera tal, que de acuerdo con el régimen legal aplicable, también los particulares pueden llegar a ser responsables patrimonialmente en ejercicio de sus funciones públicas, como si se tratara de agentes estatales, si se acreditan las conductas de dolo y culpa grave en el ejercicio de las mismas, que exige el ordenamiento. Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas.
(105) En la Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte estudió una demanda en contra del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, que consagraba “el deber de las entidades públicas de responder por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicas que les fueran imputables y que causaran perjuicio a los contratistas”. La demanda se centraba en que la norma violaba el artículo 90 superior, porque la disposición acusada consagraba una responsabilidad contractual limitada del Estado, que dependía de la legitimidad de la conducta que el agente del Estado desplegara, y no de la existencia de un daño antijurídico imputable al Estado, independientemente de que fuera fruto de una actuación regular o irregular de la administración, conforme al artículo 90 superior. La Corte concluyó que la norma era exequible siempre y cuando se entendiera que ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual. Porque la disposición impugnada podía generar situaciones inconstitucionales si se concluyera que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993, es el único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que consagra una cláusula general de responsabilidad que engloba los distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declaró la expresión exequible, pero de manera condicionada, precisando que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo contractual, ya que el artículo 90 de la Constitución es directamente aplicable en este campo.
(106) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
(107) Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas.
(108) Corte Constitucional. Sentencia T-1257 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(109) Entre los elementos históricos y originarios de análisis, la Corte encontró que en la Asamblea Nacional Constituyente se tomó en consideración la expresión del artículo 106 de la Constitución española que consagraba el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufrieran en sus bienes y derechos, por parte del Estado, salvo fuerza mayor o el funcionamiento de los servicios públicos, para definir el daño antijurídico.
(110) Corte Constitucional Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. El daño antijurídico se ha descrito también por la jurisprudencia contenciosa administrativa, como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar”. Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993. Citada por la Sentencia C- 043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(111) Corte Constitucional Sentencia C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(112) Cfr., entre otras, las sentencias C-333 de 1996 y C-892 de 2001.
(113) Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(115) Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(116) Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(117) Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(118) Corte Constitucional. Sentencias C-254 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(119) Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(120) Consejo de Estado. Sentencia de 13 de julio de 1993, loc. cit.
(121) Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(122) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(123) Al respecto también ver: Corte Constitucional. Sentencias C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-619 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-338 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas.
(124) Corte Constitucional. Sentencia C-233 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(125) M.P. Mauricio González Cuervo.
(126) Sentencia C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(127) Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(128) Corte Constitucional. Sentencia C-047 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(129) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(130) ART. 50.—De la responsabilidad de las entidades estatales. Las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.
(131) M.P.(sic)
(132) Sentencia C-333/96.
(133) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(134) La sentencia explicó que equipararlos, por regla general, “significaría conferir a todas las autoridades públicas la posibilidad de legislar y atentaría contra el principio de legalidad establecido en el artículo 121 de la Constitución. Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no”.
(135) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(136) Acción de reparación directa. ART. 86.—Modificado por el art. 16, Decreto Nacional 2304 de 1989, modificado por el art. 31, Ley 446 de 1998. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de la otra entidad pública.
(137) Si bien en esta sentencia se explica que existen 2 elementos de la responsabilidad y en esta sentencia se estudian 3, lo cierto es que ello ocurre porque para algunos sectores de la doctrina y la jurisprudencia la causalidad material y el título de imputación de responsabilidad, son elementos que deben ser estudiados de manera conjunta.
(138) M.P. Alberto Rojas Ríos
(139) Artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013: Saneamientos por motivos de utilidad pública. La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes gozará en favor de la entidad pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente.
(140) Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.
(141) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
(142) Es claro que no se trata de definir ex ante la posibilidad que tiene el ciudadano a demandar, ni tampoco de establecer condiciones que deben ser definidas por el juez a posteriori, es decir, al interior del proceso como tal, encaminadas a establecer si hay lugar o no a la reparación y en qué condiciones.
(143) Fundamento jurídico 29 (V) de esta sentencia.
(144) Al respecto también ver: Corte Constitucional. Sentencias C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-619 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-338 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas.

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