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Raúl Herrera Venegas
1 ESTUDIO: LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL CASO DE LA POBREZA ALIMENTARIA.
2 Fecha de elaboración: marzo 2017 Elaboró: Revisó: Lic. Paul Rodrigo Guzmán Correa Mtra. María Guadalupe Martínez Fischer Mtro. Julio de la Rosa Colaboró: Estrada Galván Aderlee 1
3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN 2 LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL CASO DE LA POBREZA ALIMENTARIA. 1.-PARAMETROS PARA DEFINIR LA POBREZA Y DESIGUALDAD POBREZA Y DESIGUALDAD ALIMENTARIA EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES CON TEMAS DE ALIMENTACIÓN 24 CONCLUSIÓNES 44 BIBLIOGRAFIA 49 2
4 INTRODUCCIÓN Entre los conceptos de pobreza y desigualdad existe un vínculo que se presenta en diferentes vertientes de la vida social, cultural y económica de la población. Esto, ya que la frontera entre ambos conceptos es difícil de establecer, pues se habla tanto de desigualdad económica o de una pobreza económica, lo mismo en los ámbitos sociales y culturales. Así, estos conceptos representan un problema para el desarrollo sustentable del país. Es por ello que resulta imperante la necesidad de su comprensión con el fin de crear políticas públicas que puedan disminuir los índices de pobreza y desigualdad. Se suele emplear el término pobreza para expresar carencias monetarias sin atender sus otras dimensiones, las cuales pueden permear el entorno sociocultural de un individuo. La pobreza incluye la falta de recursos e ingresos que son necesarios para desarrollar una vida sostenible o libre de carencias, e incluye un problema de derechos humanos ya que atañe la falta de capacidades básicas para vivir con dignidad, llegando a restringir los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las personas que se encuentran en esta situación, lo que nos lleva a una situación de desigualdad. Hoy en día entendemos la desigualdad como la diferencia que existe entre las personas que no cuentan con las mismos recursos económicos y que, por ello, los hacen pertenecer, por fuerza, a un grupo o situación desfavorable. Por ello, para que exista desigualdad siempre deben existir dos actores o grupos que se puedan contrastar, un actor o grupo con características que le favorezcan en la búsqueda de un desarrollo pleno; y, en 3
5 contraparte, un actor o grupo cuyas características no son igualmente favorables a sus circunstancias e impiden o dificultan su desarrollo pleno. A lo anterior habrá que añadir los distintos tipos de desigualdad como son: la desigualdad económica, la desigualdad de género, desigualdad jurídica, desigualdad entre etnias, desigualdad religiosa. De estos se pueden desprender otros tipos como la desigualdad en el acceso a la salud, en educación, en ingreso, de oportunidades. De tal forma, se debe entender que la pobreza y la desigualdad son males mundiales, los cuales han sido temas principales de diferentes estudios y foros alrededor del mundo, en los que se han planteado metas para su erradicación; como lo marcan los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Estos establecen 17 objetivos de los cuales 4 están directamente relacionados con la pobreza y la desigualdad, estos son: 1. Fin de la Pobreza; 2. Hambre Cero; 5. Igualdad de Género; y 10. Reducción de las Desigualdades. El cumplimiento de estos objetivos está planteando para el año En lo que concierne al Estado mexicano, éste, respondiendo a las necesidades de la población y atendiendo las recomendaciones internacionales, realiza, a través de su gobierno tanto federal como gobiernos estatales, políticas públicas para disminuir y tratar de erradicar estos dos males que son impedimentos para un correcto desarrollo integral a nivel nacional y estatal. De tal forma, el presente trabajo busca analizar y explicar los mecanismos de operación de políticas públicas encaminadas a erradicar el tema de la pobreza y 1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD]), Objetivos de Desarrollo Sostenible. 4
6 desigualdad, y más en específico, de la pobreza alimentaria 2, con el fin de explicar los avances que se han tenido en la materia en la Ciudad de México. Actualmente algunas dependencias del gobierno de la Ciudad de México operan un número importante de programas sociales destinados a atender las carencias alimentarias de los gobernados en estado de vulnerabilidad de la capital del país. Este despliegue operativo de programas es el reflejo de la creciente atención de las autoridades por erradicar el hambre de su demarcación. Preocupación en la que se ha involucrado la sociedad en su conjunto. El presente trabajo también es el resultado del análisis de cuatro programas destinados a atender los problemas de alimentación de la población vulnerable en la Ciudad de México. La Secretaría de Desarrollo Social de la Ciudad de México (SEDESO) opera dichos programas, bajo el marco normativo de sus respectivas Reglas de Operación. El diagnóstico complementario se realizó a partir del análisis de las Reglas de Operación de los programas: Aliméntate ; Pensión Alimentaria para Personas Adultas Mayores de 68 años Residentes en la Ciudad de México 2017 y Comedores Públicos, con especial énfasis en las reglas de operación del programa Aliméntate. Lo anterior con base en la información que la Secretaría de Desarrollo Social capitalina pone a disposición del público en general en su portal 3. Los comparativos numéricos que se muestran en este trabajo se sustentan en la información disponible que las dependencias de gobierno ponen a disposición del público, dichos comparativos no están previstos en las Reglas de Operación. 2 Que se refiere a la insuficiencia de recursos necesarios para adquirir los bienes alimentarios básicos. 3 (poner bien la nota) 5
7 Así, pues, el trabajo estará dividido en dos secciones: en la primera se revisarán los diferentes conceptos que existen sobre pobreza y desigualdad tanto a nivel internacional, estatal y local, mientras que en la segunda parte se mencionará las políticas públicas que son utilizadas contra la pobreza y desigualdad alimentaria, del cual se desprende el siguiente diagnóstico: a. Destacar las deficiencias de la normatividad local en temas alimentarios con respecto a los objetivos que recomienda la FAO (Food and Agriculture Organization) en las normatividades locales respecto a los mismos temas. b. Llamar la atención en cuanto a la baja movilidad social que experimentan los grupos sociales vulnerables en las delegaciones de la Ciudad de México después de trece años de intensa inversión económica a través de los programas sociales. c. Destacar la necesidad primaria de generar un entorno favorable: Seguridad Alimentaria, para el ejercicio pleno del Derecho a la alimentación, lo que favoreceria la erradicación la desigualdad y pobreza alimentaria. 6
8 1.-PARAMETROS PARA DEFINIR LA POBREZA Y DESIGUALDAD El significado de pobreza tiene distintas concepciones de acuerdo a quién o a quienes se les pregunte, o de acuerdo al enfoque al que se le ponga atención. De manera general podemos señalar que la pobreza es la carencia de algo o la falta de algo; y la desigualdad la entendemos, desde una generalidad, como la inequidad o falta de igualdad. Pero la generalidad conceptual no refleja la complejidad social de quien padece esta circunstancia. Para tener más claros estos conceptos recurriremos a los principales organismos internacionales, así como las definiciones que son utilizadas en el ámbito gubernamental, tanto federal como local. En el ámbito internacional, las principales autoridades en la materia son el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En el caso de el Banco Mundial define a la pobreza como un fenómeno multidimensional, que incluye incapacidad para satisfacer las necesidades básicas, falta de control sobre los recursos, falta de educación y desarrollo de destrezas, deficiente salud, desnutrición, falta de vivienda, acceso limitado al agua y a los servicios sanitarios, 7
9 vulnerabilidad a los cambios bruscos, violencia y crimen, falta de libertad política y de expresión (THE WORLD BANK GROUP,1999: 2). Por su parte, el PNUD concibe a la pobreza como la incapacidad de vivir una vida tolerable. Significa la negación de oportunidades y de la denegación del desarrollo humano. Tiene que ver con que las personas puedan desarrollar su bienestar, entendiéndolo como el alcanzar una vida larga y saludable, teniendo acceso a la educación y disfruten de la libertad y dignidad. Para la CEPAL el estudio sobre la pobreza se centra en tres aspectos: la necesidad, el estándar de vida y la insuficiencia de recursos. En donde la necesidad hace referencia a la carencia de bienes y servicios materiales requeridos para vivir (artículos específicos). La necesidad puede ser medida por el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). El estándar de vida hace alusión al hecho de vivir con menos que otras personas, que puede ser medido por el método de Líneas de Pobreza e Indigencia. La insuficiencia de recursos se refiere a que no basta con que se cubran las necesidades para que una persona deje de ser pobre y puede ser medido por el método relativo que condiciona a la pobreza de acuerdo al nivel general de la riqueza. Desde el ámbito federal revisaremos principalmente las definiciones de dos instancias que es la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Para la SEDESOL la pobreza queda dividida en tres segmentos, los cuales son: pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza patrimonial. La primera abarca a los hogares que no cuentan con los recursos suficientes para adquirir la canasta básica. La 8
10 segunda hace referencia a los hogares que no pueden potenciar sus capacidades por medio de la salud o de la educación básica. La tercera se refiere a los hogares que cubriendo los rubros anteriores no les alcanza para satisfacer las necesidades de calzado, vestido, vivienda, energía eléctrica, combustible, alquiler, vivienda y transporte público. Para el CONEVAL una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación), y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias 4. En el ámbito local correspondiente a la Secretaria de Desarrollo Social de la Ciudad de México (SEDESO) se utiliza el mismo concepto que el CONEVAL, como establece el artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social: Artículo 36. Los lineamientos y criterios que establezca el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para la definición, identificación y medición de la pobreza son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social, y deberá utilizar la información que genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, independientemente de otros datos que se estime conveniente, 5 la información de los indicadores que es utilizada es la siguiente: I. Ingreso corriente per capita II. Rezago educativo promedio en el hogar III. Acceso a los servicios de salud Ley General de Desarrollo Social 9
11 IV. Acceso a la seguridad social V. Calidad y espacios de la vivienda VI. Acceso a los servicios básicos de la vivienda VII. Acceso a la alimentación nutritiva y de calidad VIII. Grado de cohesión social IX. Grado de accesibilidad a carreteras pavimentada Es con la ayuda de estos datos que se generan los índices de pobreza en la Capital, permitiendo, a su vez, contrastar la desigualdad existente. Lo anterior nos ayudará a generar un analisis como el siguiente, en donde el 1.0 se toma como el valor más alto. Es decir, en donde hay un mayor grado de Índice de Desarrollo Social y el de 0.7 se considerará un valor muy bajo: 10
12 6 En donde es posible detectar que delegaciones tienen más desigualdad que otras en cuanto a calidad de espacios y vivienda, acceso a salud, cuales tienen más rezago educativo, etc. Aquí sobresalen las delegaciones Benito Juárez y Miguel Hidalgo con índices arriba de 9.0 en el IDS, seguidas por un rango de.80 a.89 Cuauhtémoc, Coyoacán, Azcapotzalco, Iztacalco, Venustiano Carranza, Álvaro Obregón, Gustavo A. Madero, Cuajimalpa, y de 7.0 a 7.9 Magdalena Contreras, Tlalpan,, Iztapalapa, Tláhuac, Xochimilco y menores a estas cifras Milpa Alta. Las diferencias de los conceptos estriba en que la del BM se enfoca en el ingreso de las familias y su capacidad para adquirir bienes, la del PNUD que estimo la más completa
13 se enfoca en el desarrollo integral del ser humano, y la del CONEVAL en la carencia social. Revisado el concepto de pobreza, toca el turno al de desigualdad. En cuanto a la desigualdad se tomarán los conceptos que realizan la CEPAL, el Banco de México y el PNUD. La CEPAL explica la desigualdad desde la búsqueda de la igualdad, explicando que existen brechas sociales entre personas y en donde la igualdad es el ejercicio de la ciudadanía ejercido desde un mismo o igual punto de partida. La igualdad de derechos provee el marco normativo y sirve de base a pactos sociales que se reflejan en más oportunidades para quienes menos tienen (CEPAL 2010, p.11). En esta visión se busca establecer una sinergía entre la igualdad social y el dinamismo económico. El PNUD también parte de la igualdad en el sentido de capacidades, perspectiva basada en una visión anterior a los sucesos, pero que también requiere igualdad en el proceso, remite a una igualdad de la libertad efectiva de las personas para elegir entre opciones que consideran valiosas y cuyo valor se basa en argumentos fundados y plantea que la igualdad de capacidades no implica igualdad de resultados (PNUD, 2010 p.16-19). Este enfoque parte de la transmisión intergeneracional de la situación de la privación, y también se generan por los mecanismos de representación igualitaria, en donde existe una debilidad institucional y hay un bajo compromiso ciudadano. Mientras que el Banco Mundial identifica a la desigualdad como una variable de análisis necesaria que tiene por fin atender el problema de la pobreza, porque liga 12
14 directamente a la desigualdad como factor que hace prevalecer la pobreza y porque el crecimiento económico no llega a ser tan efectivo para combatir la pobreza en países en donde existe mayor desigualdad, por lo que para lograr la misma reducción de la pobreza, los países desiguales deben crecer más que los equitativos (BM, 2006, p.1). En este sentido el crecimiento económico debe estar acompañado de políticas que tiendan a la eliminación o reducción de la desigualdad, favoreciendo a quienes menos poseen para alcanzar una situación de vida mínima en la que se puedan desarrollar. Para el Banco Mundial la desigualdad es la desigualdad de ingreso. Un acercamiento al concepto de igualdad en México lo encontramos en el Glosario realizado por el Instituto Nacional de la Mujer (Inmujeres): El principio de que todos los seres humanos somos iguales, es el fundamento ético y político de una sociedad democrática. Puede explicarse desde dos enfoques: como igualdad de ciudadanía democrática o como igualdad de condición o de expectativas de vida. La primera se vincula con la idea de que a cada miembro de la sociedad le debe ser asegurado, de modo igualitario, un cierto catálogo de derechos básicos que, al desarrollar su proyecto de vida, le permita ejercer su condición de agente democrático. La segunda dimensión apunta a que una igualdad real importa, necesariamente, el establecimiento de un estado de cosas moralmente deseable, que garantice a cada ser humano el goce de un mínimo común de beneficios sociales y económicos. Cuando se hace referencia a la idea de igualdad tenemos: la igual dignidad de todo individuo, la igual participación, igualdad ante la 13
15 ley, igualdad política, igualdad en las condiciones materiales de vida y la igualdad de oportunidades. Implica una combinación de aspectos constitucionales y de justicia distributiva. Por un lado, será necesario tener en cuenta aspectos procedimentales, tales como proscribir limitaciones arbitrarias contra las oportunidades (prejuicios clasistas o raciales), y por otra, definir los principios básicos a través de los cuales dichos procedimientos se harán realidad. La igualdad presupone también la misma asignación de derechos igualitarios de distribución; es decir, la igualdad de satisfacción de ciertas necesidades fundamentales requiere, por su parte, normas equitativas de asignación, esto es, privilegios para los económicamente más frágiles (subsidios). El Estado debe de proveer imparcialidad e igualdad en la posesión y disfrute de los mismos derechos básicos de carácter político y económico e igual participación de los individuos en cualquier ámbito 7. De este concepto de igualdad utilizaremos el enfoque derivado de la igualdad de condiciones de expectativa de vida que garantice que las personas puedan acceder al pleno ejercicio de sus derechos y que estos le aseguren llevar una vida digna. De lo anterior podemos decir que el concepto de pobreza que se entiende y es utilizado en México y en la capital del país es definido por el CONEVAL, y que el concepto de desigualdad es aquello que no parte de una misma circunstancia social, o que 7 Inmujeres. Glosario de Genero. 14
16 tiene un trato diferenciando socialmente hablando, como en la desigualdad económica, o la desigualdad de género, y que, en el mismo tenor de el concepto de pobreza posee diversas dimensiones. En cuanto a las políticas públicas que se llevan a cabo para eliminar o disminuir estos males, son creadas y puestas en práctica de acuerdo a la discrecionalidad de cada gobierno, en donde suelen ser favorecidos ciertos grupos por razones más de interés de otros grupos en el poder, que por la propia necesidad de algunas comunidades. En el siguiente apartado analizaremos las políticas públicas del gobierno de la Ciudad de México encaminadas a reducir y eliminar la pobreza alimentaria. Políticas que también contribuyen a disminuir la brecha de desigualdad entre la población, permitiendo el acceso a una alimentación de calidad a las personas que así lo requieran, facilitando el derecho a la alimentación. 2.-POBREZA Y DESIGUALDAD ALIMENTARIA Los programas sociales son políticas públicas encaminadas a satisfacer problemáticas sociales de apremiante atención, de tal manera que la instrumentación de los mismos responda a la interpretación que haga el gobernante en turno de la legislación vigente o en su caso, que el gobernante adecue la legislación para la aplicación del programa, con el objeto de atender la carencia en la población de un bien al que no tiene acceso. Un breve apunte cronológico de los programas sociales en México dará una idea de la cantidad que se han ideado, instrumentado y ejecutado por más de cuarenta años. El gobierno mexicano emprende las primeras acciones para el combate a la pobreza a partir de los setenta, en 1973 creó el Programa de Inversión para el Desarrollo Social (PIDER), con vigencia hasta el año de
17 Ulteriormente fue creada la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR ), se pretendió atender a la población en condición de pobreza. Conjuntamente se creó el Sistema Alimentario Nacional (SAM). La crisis económica de 1982 produjo un ajuste fiscal y administrativo en , los anteriores y otros programas fueron asimilados en acciones diversas del gobierno federal o de plano, eliminados. En se instauró el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) con fundamento en tres ejes de acción: a) Bienestar Social, b) Producción y c) Infraestructura con el objetivo de armonizar las acciones del gobierno para combatir la pobreza extrema. PRONASOL otorgó un significativo rol a la participación social a través de los Comités de Solidaridad, organizados a lo largo del país y requisito indispensable para acceder a los beneficios otorgados por el programa. Enfocado en la estrategia contra la pobreza, en 1997 se instituyó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), cuyo objeto de atender a la población en pobreza extrema de las zonas rurales, a través de transferencia monetaria condicionada directamente a las madres de familia que fueron seleccionadas con base en sus características económicas, con el requisito indispensable de que los menores asistieran a la escuela, primaria y secundaria, y la familia, a consultas médicas. 8 Evaluación Externa del Programa Oportunidades Tomo IV: Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias, Instituto Nacional de Salud Pública, México, Cfr.- Nora Claudia Lustig y Miguel Székely; México: Evolución económica, pobreza y desigualdad; Washington D.C. Diciembre pág. 4. Recuperado el 18 de abril del
18 El programa PROGRESA ha sufrido varios cambios nominales de 2012 a la fecha, transitó a Oportunidades (el programa con mayor presupuesto y cobertura en la historia de México), después, en 2014 a PROSPERA, programa de Inclusión Social. 10 Para darnos una idea de la amplia estructura que atiende los programas sociales en la Ciudad de México, enumeramos a continuación la dependencia, sus organismos desconcentrados y sus unidades administrativas descentralizadas así como su fundamento legal. La Administración Pública de la Ciudad de México está supeditada a la regulación que le establece la Ley Orgánica de Administración Pública del Distrito Federal (LOAP-DF), la que en su Artículo 28 dicta las atribuciones específicas de la Secretaria de Desarrollo Social (SDS) en materia de desarrollo social, alimentación entre otras. Para realizar su labor, la dependencia, cuenta con unidades administrativas descentralizadas y organismos desconcentrados que tienen a su cargo programas de política social, con fundamento en el artículo 7º del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. La fiscalización de manera ordenada y sistemática de todos y cada uno de los programas sociales existentes en la Ciudad 11 constituye un desafío por el gran número de programas que están distribuidos en distintas Secretarías del Gobierno de la Ciudad de México y en las 16 Delegaciones. En el año 2017, COPLADE (Comité de Planeación del Desarrollo de la Ciudad de México) aprobó 159 programas sociales, distribuidos en 5 10 Reglas de Operación de PROSPERA Según IPRO (Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza), en la Ciudad de México en 2014 se operaron 243 programas sociales. 17
19 Secretarías de Gobierno; 9 Órganos Desconcentrados y 16 Delegaciones 12, lo que se traduce en 30 instituciones distintas, las cuales no cuentan con el personal especializado para dar seguimiento a los programas sociales, en términos de evaluación y fiscalización, lo que compromete de manera sustantiva el gasto público. En materia alimentaria se identifican, principalmente, 9 programas sociales, de los cuales cuatro son el objeto de este trabajo que se detallan en la tabla siguiente: PROGRAMA OBJETIVO GRUPO ATENDIDO 1 Aliméntate Dar cumplimiento a la Ley de Seguridad Población en Alimentaria y Nutricional para el Distrito general Federal y a la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal, mediante la entrega de un paquete alimentario; priorizando a aquellas que viven en colonias de bajo y muy bajo IDS, incorporándolas al Sistema para la Seguridad Alimentaria y Nutricional de la CDMX a través del programa Aliméntate. 2 Comedores Operar comedores públicos gratuitos que Población en públicos brinden raciones de alimento a la general META , 279 familias 20, 000 personas 12 Comité de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal (COPLADE)
20 población que viva, trabaje o transite por UT clasificadas como media, alta o muy alta marginación, así como aquellas zonas que presentan condiciones de pobreza, desigualdad y vulnerabilidad social de la CMMX. 3 Pensión Contribuir a la consecución de la Personas 525, 000 Alimentaria para seguridad alimentaria de las personas adultas personas personas adultas adultas mayores de 68 años, residentes en mayores de 68 mayores de 68 años la Ciudad de México, a través del años residentes en la otorgamiento, durante el año 2017, de Ciudad de una pensión no contributiva que México2017 promueva de manera integral un envejecimiento activo y saludable, respetando los derechos humanos de manera progresiva. 4 Comedores Fortalecer, consolidar y ampliar los Población en 5000 comunitarios procesos de organización, participación y construcción de ciudadanía en el general Personas ejercicio del derecho a la alimentación con alternativas alimentarias, sanas, equilibradas y accesibles al alcance de cualquier persona que habite o transite en la Ciudad de México, mediante la operación de Comedores Comunitarios ubicados preferentemente en unidades territoriales clasificadas preferentemente como de muy alta marginación, así como 19
21 alta y media en aquellas zonas que tienen condiciones socio-territoriales de pobreza, desigualdad y conflictividad social, bajo los principios de equidad social y de género. Se busca contribuir a garantizar el derecho a la alimentación de las personas. 3.-EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN En este apartado se revisarán los elementos que deben componer el concepto sobre el derecho a la alimentación ; así como entender la razón de la puesta en marcha de la cantidad de programas sociales durante los últimos años 13, debemos entender que la puesta en práctica de estos se da como respuesta contra el hambre en el mundo y su urgente atención, los cuales se han ido perfeccionando 14. Así, la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996 en Roma, convocada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), reunió a dirigentes de todo el mundo para renovar el compromiso contraído en la Conferencia en total operando actualmente. En: es la entidad federativa con más programas sociales registrados. 14 Para entender el desarrollo evolutivo del concepto Derecho a la Alimentación ver el CAP. III El Derecho a la Alimentación en el entorno Internacional. En Valle Flores, C. Norberto. El Derecho a la Alimentación y la Soberanía Alimentaria (El caso mexicano). México (2009). CEDIP. 20
22 Mundial de Alimentación de La convocatoria se dio en respuesta a una desnutrición generalizada y la creciente preocupación por la incapacidad de la agricultura para cubrir la ascendente demanda de alimentos. 15 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, en 1999, que es el encargado de vigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), acogió el Comentario General 12 acerca del derecho a la alimentación. 16 En el año 2000 la CDH instituyó el mandato del Relator especial sobre el derecho a la alimentación en la resolución 2000/10. La FAO en el 2003 erigió las líneas directrices de aplicación del derecho a la alimentación, lo firmaron los 187 Estados miembros de su consejo, con el fin de apoyar la realización progresiva del derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria. 17 En la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, los Jefes de Estado reafirmaron: ( ) el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre 18. En la Cumbre de 1996 se generó un plan de acción de doce puntos, fundados en la erradicación de la pobreza, en un entorno de paz y ( ) la seguridad alimentaria a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial. Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana En: 19 En: 21
23 En la Declaración Universal de los Derechos Humanos se establece por primera vez la alimentación como un derecho, posteriormente se inscribe en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Por lo anterior se puede afirmar que el marco social de seguridad alimentaria es el contexto en el cual la persona puede disfrutar plenamente del derecho a la alimentación, es un derecho que se reconoce en múltiples instrumentos nacionales e internacionales que se reviste multidimensionalmente de conceptos que lo condicionan para ejercerlo plenamente. Debe insistirse lo suficiente en que este derecho dista mucho del derecho a no tener hambre. El derecho a la alimentación es un derecho humano, reconocido por la legislación internacional, que protege el derecho de todos los seres humanos a alimentarse con dignidad, ya sea produciendo su propio alimento o adquiriéndolo 20. El ejercicio del derecho mencionado requiere que la persona, para alimentarse adecuadamente, cuente con medios económicos propios y acceso al insumo físico en cualquier momento, como lo establece el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a una alimentación adecuada o a medios para obtenerla En: 21 Tal y como reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité de DESC) en su Comentario General
24 Así mismo: El derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra por dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a la que pertenece el consumidor y garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna 22. Además de lo anterior, el derecho humano a la alimentación deberá lograr el desarrollo integral, y el de que la población mantenga una vida sana y culturalmente pertinente. Este se liga a que es un derecho y como tal se ejerce o se reclama, no una prestación benéfica limitativa como el derecho a no tener hambre. Derecho a la Alimentación: El derecho a una alimentación adecuada es el derecho humano de las personas, sea en forma individual o colectiva, de tener acceso en todo momento a alimentos adecuados, inocuos y nutritivos con pertinencia cultural, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, mantener una vida sana y lograr un desarrollo integral. Este derecho humano comprende la accesibilidad, disponibilidad, uso y estabilidad en el suministro de alimentos adecuados 23. Se aprecia que el derecho a la alimentación está integrado multidimensionalmente por términos indisociables. Además este derecho se nutre de conceptos e incrementa 22 Para el Relator Especial. 23 Proyecto de Ley Marco El Derecho a la Alimentación y Soberanía Alimentaria, XX Reunión de la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca. Buenos Aires. Argentina. CAPÍTULO III, ÁMBITOS ESPECÍFICOS DE PROTECCIÓN. 23
25 paulatinamente la demanda en el cumplimiento de todos y cada uno de ellos. Si alguno de ellos falta se desvirtúa el derecho, se pierde su plenitud y se limita su ejercicio pleno. Es posible distinguir el reto que implica que algún programa integre todos y cada uno de los preceptos que componen el derecho humano a la alimentación. La reivindicación que impone el derecho a la alimentación es muy alta y exige su ejercicio pleno. Jamás será una prestación estatal: es un derecho humano, social potestad exclusiva del portador, que tiene en la más alta estima la dignidad de la persona así como su desarrollo pleno dentro de la sociedad. Como ha sido analizado se puede decir que el derecho humano a la alimentación tiene varias definiciones y múltiples elementos que lo componen. Para los fines de este trabajo, se tomará como definición la que aparece en la observación general #12 y sus dos contenidos básicos, con el objetivo de comparar los alcances de los cuatro programas sociales del capítulo cuarto. El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El Comité considera que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende lo siguiente: La disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada. La accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos. 24
26 4.-EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN TEMAS DE ALIMENTACIÓN La evaluación de cualquier acción de gobierno es indispensable en un Estado de Derecho Democrático porque sus acciones se financian con recursos que la sociedad en su conjunto aporta para su funcionamiento. En materia de carencia alimentaria la evaluación adquiere relevancia: ya que son las acciones encaminadas a contribuir a la consecución de la seguridad alimentaria y a una menor malnutrición de los gobernados. La evaluación de los programas sociales es una tarea indispensable ya que el proceso de democratización en el país ha conducido a que los gobernados exijan de los gobernantes la obligación de transparentar la cuenta pública, 24 para fomentar la cultura de transparencia y rendición de cuentas. 24 Con el primer gobierno de alternancia se promulgó la LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL, Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de
27 El congreso de la Unión, en 1998, impuso el requisito a todos los programas sociales de contar con Reglas de Operación que contuvieran información básica del diseño del Programa, sus objetivos, indicadores de desempeño, población beneficiaria y mecanismos de operación 25. En 1999 establece la obligatoriedad de incluir la evaluación una vez al año por evaluadores externos, esta información será de carácter público. Por tanto, las reglas de operación son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia 26. Establecen el modo en que los beneficiarios deben de solicitar los recursos públicos y los criterios que debe seguir la autoridad para su asignación. Para que un programa social sea eficaz debe ser el resultado de un diseño explícito fincado en estudios diagnósticos, lineamientos generales para su operación, identificación de una población objetivo, prospectiva y reglas de operación 27 ; las cuales deberán ser claras respecto a su duración, tarea, resolución de un problema. En caso de no lograrlo en una primera etapa, debe prever el camino para su evolución y así lograr su objetivo. Por tanto, las Reglas de Operación son la principal directriz en la evaluación y fiscalización de un Programas Social. En concordancia con lo anterior el Consejo para la Evaluación y Desarrollo del D.F. presentó el documento Evaluación de Programas de Desarrollo Social: La Experiencia del Distrito Federal y apunta en este documento: 25 Manuel Fernando Castro, El Sistema de M&E de México: Un Salto del nivel sectorial al nacional; Serie de documentos de trabajo DCE, No. 20, IEG-Banco Mundial, p 4 26 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Informe de pobreza y evaluación. Distrito Federal, México, DF CONEVAL Lineamientos para la elaboración de las reglas de operación de los programas sociales para el ejercicio 2016; Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal. Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 30 de octubre del P
28 Las evaluaciones permiten medir la eficacia y efectividad de las acciones emprendidas por el Gobierno, toda vez que cada una de las acciones gubernamentales implica el uso de recursos públicos limitados. Por ello, en la actual administración del Gobierno de la Ciudad los procesos de evaluación y monitoreo de los programas y acciones sociales son de vital importancia, ya que los resultados de una evaluación permiten contar con un panorama más amplio respecto de la situación que guardan los ciudadanos y las problemáticas que enfrentan (p. 9). Aunque las reglas de operación contienen los criterios de evaluación de los programas sociales, al tratar de consultar los resultados numéricos de las evaluaciones practicadas nos encontramos con dificultades: la página no permite el acceso a las evaluaciones externas, aunque las ofrece 28. Por tal razón hemos construidos los cuadros con la información disponible: Cuadro Gasto Social del Gobierno del Distrito Federal año Millones de pesos invertidos en Gasto Social Presupuesto para el mismo ejercicio fiscal de la SEDESO $ ,181,753, $ ,511, De la página 5 donde presenta la gráfica 1 y la información que proporciona las respectivas direcciones electrónicas se elaboró el cuadro Resulta extraño los montos que se manejan en el documento ya que el presupuesto para la Secretaria de Desarrollo social es el que se marca en cada ejercicio Protección Social, Art. 7º 32 Art. 4º 27
29 2007 $ ,909, $ ,250,887, $ ,870,191, $ ,535,927, $ ,469,382, $ ,568,204, n/a 1,593,292, n/a 7,976,551, n/a 8,568,204, n/a 9,250,423, n/a 10,284,013, n/a 11,035,713, Fuente: Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal con datos de la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal, Cuenta Pública (2013) y las notas a pie 28 a la 35. El Consejo para la Evaluación y Desarrollo del D.F. presentó el documento Evaluación de Programas de Desarrollo Social: La Experiencia del Distrito Federal. También establece que: La mayor proporción de los programas sociales, de acuerdo al derecho que atienden, se concentran en salud, educación, equidad y alimentación, con 14.8%, 14.6%, 13.7% y 12.9% respectivamente; 33 Art. 4º 34 Art. 8º 35 P P P P.3 28
30 derechos considerados como fundamentales para cualquier individuo de una sociedad (p. 8; gráfica 4). De donde se extrae que el Gobierno de la Ciudad ha invertido en Programas Sociales destinados a la alimentación: ver cuadro 2. año Millones de pesos invertidos en Millones de pesos invertidos programas gasto social de alimentación (12.9% destinado a alimentación) $26,054, $3,360, $30,359, $3,916, $35,962, $4,639, $42,702, $5,508, $43,809, $5,651, $45,146, $5,823, $48,530, $6,260, $48,608, $6,270, n/a n/a TOTAL $321,170, $41,430, Cuadro 2 Fuente: Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal con datos de la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal, Cuenta Pública (2013) y el 29
31 porcentaje de 12,9% que destina a alimentación. El Índice de Desarrollo Social del Distrito Federal (IDS) es un indicador que permite clasificar a las delegaciones, colonias y manzanas del Distrito Federal según su Grado de Desarrollo Social, además de hacer comparaciones a través del tiempo. La forma en que se generó dicho índice obedece a un análisis respecto de la satisfacción de necesidades relacionadas con: a) los derechos de acceso a bienes y servicios gubernamentales (agua potable y eliminación de excretas); b) la propiedad de activos de consumo (vivienda y sus características); y, c) los niveles educativos, las habilidades y destrezas, entendidos como expresiones de la capacidad de entender y hacer (p. 35). Llama la atención que después de invertir más de $321, 170, en Desarrollo social, solamente tres Delegaciones hayan modificado su estatus de bajo a mediano. En otros casos, como la delegación Milpa Alta sin movilidad. Ver cuadro 3. Mapa 1. Índice de Desarrollo Social de 2005 a 2017, a nivel Delegación Delegación Nivel de desarrollo Nivel de desarrollo Nivel de desarrollo Variación social 2005 social 2010 social 2017 Álvaro Obregón BAJO BAJO MEDIO SUBIÓ Azcapotzalco MEDIO MEDIO MEDIO IGUAL Benito Juarez ALTO ALTO MUY ALTO SUBIÓ 30
32 Coyoacán MEDIO MEDIO MEDIO IGUAL Cuajimalpa de BAJO BAJO BAJO IGUAL Morelos Cuauhtémoc MEDIO MEDIO MEDIO IGUAL Gustavo A. BAJO MEDIO MEDIO SUBIÓ Madero Iztacalco BAJO MEDIO MEDIO SUBIÓ Iztapalapa BAJO BAJO BAJO IGUAL Magdalena BAJO BAJO BAJO IGUAL Contreras Miguel Hidalgo MEDIO MEDIO MUY ALTO SUBIÓ Milpa Alta MUY BAJO MUY BAJO MUY BAJO IGUAL Tláhuac BAJO BAJO BAJO IGUAL Tlalpan BAJO BAJO BAJO IGUAL Venustiano BAJO MEDIO MEDIO SUBIÓ Carranza Xochimilco BAJO BAJO BAJO IGUAL Cuadro 3 Fuente: Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal Páginas 38 y 39, Fuente 2017: El Comité de Evaluación especifica que se han realizado 368 evaluaciones de la siguiente manera: en 2009, 87; 2010, 93; 2011, 60 y en 2012, 128; con los siguientes tópicos: Diagnóstico, Operación y Resultados, Evaluación Global, Satisfacción. Para el 2013 se programaron las siguientes evaluaciones externas: 31
33 I.-Evaluación de proceso y de resultados del presupuesto con enfoque de derechos humanos. II.-Evaluación de proceso y de resultados del presupuesto con enfoque de Género. III.-Estudio sobre el proceso de elaboración y diseño del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal y del Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal, IV.-Evaluación de resultados de la política de inclusión en la educación media superior del Gobierno del Distrito Federal. V.-Estudio sobre el análisis del impacto de la política de inclusión en la educación media superior del Gobierno del Distrito Federal en la vida cotidiana de las y los jóvenes. VI.- Evaluación del impacto de la política de apoyos productivos del FONDESO. VII.-Estudio del índice de desarrollo social del Distrito Federal como instrumento de planificación del desarrollo. VIII.-Elaboración de la metodología para la medición de la pobreza (p. 14). Como resultado de avances en las evaluaciones internas, se obtuvieron avances, entre otros, en la sistematización de los procesos de evaluación, identificar y plenamente de la problemática: ver cuadro 4. Cuadro 4. Avances y Principales Resultados de la Evaluación Interna 2012 programa avances Conclusiones relevantes Pensión Se logró sistematizar los Con las acciones sociales 32
34 Alimentaria procesos de evaluación previos realizadas en beneficio de los para de dicho programa adultos mayores se contribuye al Adultos contemplando no sólo el diseño fortalecimiento de la autonomía Mayores y operación de éste sino y a incrementar su grado de de 68 Años además se incorporan independencia. elementos de la satisfacción que presentan los beneficiarios de esta acción de gobierno. Además de ello se detectaron como áreas de oportunidad mejorar la eficacia en cuanto al número de visitas de las Profesionales de Servicios a Adultos Mayores, en las cuales se garantice el la calidad en la atención. Se encontró la necesidad de Programa de Entre otras cosas se logró afianzar la línea base del programa además de identificar modificar los menús tomando en cuenta las necesidades y gustos de la población objetivo, así como Comedores plenamente la problemática el valor nutricional con el aporte Públicos que atiende dicho programa. calórico requerido por los beneficiarios del programa. Fuente: el cuadro 9 del el Consejo para la Evaluación y Desarrollo del D.F. Evaluación de Programas de Desarrollo Social: La Experiencia del Distrito Federal. En el mismo sentido de la evaluación de los programas sociales, CONEVAL desarrolla los siguientes conceptos: 33
35 Línea de bienestar. Es la suma de los costos de la canasta alimentaria y no alimentaria, permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades básicas, aún si hiciera uso de todo su ingreso. Línea de bienestar mínimo. Equivale al costo de la canasta alimentaria, permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada. Pobreza. Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Pobreza extrema. Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias, de seis posibles, dentro del Índice de Privación Social y que, además, se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Las personas en esta situación disponen de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana. El 2.2% del total de la población del Distrito Federal se encontraba en situación de pobreza extrema, lo que significa que 193,392 personas tuvieron tres o más carencias 34
36 sociales y no tuvieron un ingreso suficiente para adquirir una canasta alimentaria; el promedio de carencias de esta población fue de 3.5. El porcentaje de población con carencia por acceso a la alimentación disminuyó de 15.6 a En términos absolutos el número de personas con esta carencia aumentó de 1,366,620 a 1,367,037 personas, es decir, el número de personas con carencia por acceso a la alimentación se incrementó en 417 personas. Asimismo, el porcentaje de población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, es decir, con un ingreso insuficiente para adquirir una canasta alimentaria aumentó de 5.3 a 6.0, lo que significó un incremento de 463,760 a 526,746 personas. El Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) nos indica la capacidad de las personas para adquirir la canasta básica por medio de su trabajo, es decir la autodeterminación para alimentarse por sus propios medios. El aumento de este índice establece la disminución del número de personas con esta capacidad. El ITLP no constituye una medición de pobreza puesto que no comprende todas las fuentes de ingreso, ni todas las dimensiones establecidas en la LGDS ni en la metodología para la medición de la pobreza del CONEVAL. La fuente de información para la estimación del ITLP es la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Sin embargo, se analiza porque el trabajo es la principal fuente de ingreso para la gran mayoría de los hogares mexicanos y por su disponibilidad trimestral El CONEVAL actualiza el ITLP cada trimestre. Las estimaciones del ITLP y las fechas de su actualización pueden consultarse en la página de internet del CONEVAL. En 35
37 Como muestra el cuadro dos de 2005 al 2012 se ha incrementado la inversión en gasto social, del cual el 12.9% se invierte en materia alimentaria, el aumento es proporcional, en contraste en el mismo periodo el Ingreso per Cápita en el DF 40 ha disminuido, lo que implica que cada vez mayor número de persona se aleja de la posibilidad de alcanzar la soberanía alimentaria privada. Cuadro 5. Gasto Social del Gobierno del Distrito Federal año Presupuesto para el mismo ejercicio fiscal de la SEDESO ITLP-IS Ingreso laboral per cápita ,181,753, $ ,511, $ ,909, $ ,250,887, $ ,870,191, $ Promedio, la información es trimestral. Deflactada de origen. En IS_2014/ITLP_IS%20Ingresos%20laborales%20per%20capita.pdf 42 Protección Social, Art. 7º 43 Art. 4º 44 Art. 4º 45 Art. 8º 46 P

References: artículo 36
 Artículo 36
 Artículo 28
 artículo 7
 resolución 
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