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Timestamp: 2018-08-15 02:49:32+00:00

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BOE.es - Documento BOE-A-2018-11278
Documento BOE-A-2018-11278
«BOE» núm. 189, de 6 de agosto de 2018, páginas 79415 a 79445 (31 págs.)
BOE-A-2018-11278
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 8 de noviembre de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 5.3 (letra b); 6.1, en la medida en que éste último establece la acción pública frente a los órganos jurisdiccionales; 12; 13; 14; 15; 16; 18; 19; 23, en relación exclusivamente con el suministro de gas y electricidad (apartados tercero y quinto 3 y 5); 30; 31; 33 (apartado segundo y apartado tercero, letras b y g); anexo I y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana. El Abogado del Estado expresamente invoca los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de producir la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
a) Primeramente, consigna un apartado de antecedentes donde destaca que el día 3 de noviembre de 2017 el Presidente del Gobierno decidió interponer este recurso, después de que la comisión permanente del Consejo de Estado emitiera el dictamen 89/2017 sobre la interposición del presente recurso, tal y como dispone el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado.
b) El escrito de interposición comienza señalando que se impugnan dos bloques diferenciados de preceptos: de una parte, los preceptos que directamente se relacionan con la función social de la vivienda y, de otra, los que establecen medidas para paliar la pobreza energética.
i) En relación con el primer bloque de preceptos impugnados los mismos regulan la función social del derecho de propiedad de la vivienda [arts. 5.3 b), 14, 15, 16, 18 19 y anexo II], la acción pública en materia de vivienda y la previsión de un contrato de arrendamiento obligatorio entre las entidades financieras y los propietarios, en relación con los procedimientos de ejecución hipotecaria (arts. 6.1 y 12), la expropiación forzosa del usufructo de vivienda (artículo 13 y anexo I), la definición de viviendas deshabitadas a efectos de la imposición de multas coercitivas para su uso y de la tipificación de infracciones y sanciones [arts. 19, 33, apartados segundo y tercero, letra b) y anexo II].
Señala el escrito del Abogado del Estado que la norma objeto de recurso puede incluirse en la serie de leyes autonómicas que han establecido medidas tendentes a afrontar el problema de la vivienda y que han sido impugnadas también por el Gobierno de la Nación. En efecto, han sido objeto de recursos de inconstitucionalidad el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril (recurso núm. 4286-2013), que ha dado lugar a la STC 93/2015, de 14 de mayo; la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (recurso núm. 7357-2013); la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra (recurso núm. 6036-2013); la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias (recurso núm. 1824-2015); y la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda (recurso núm. 1643-2016). Además, se han impugnado algunos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética (recurso núm. 2501-2016), los cuales son similares a los impugnados en el previo recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo (recurso núm. 5459-2015). A los anteriores se une el recurso de inconstitucionalidad núm. 4952-2016, contra determinados preceptos del Decreto-ley 3/2015, de 15 de diciembre, del Gobierno de Aragón, de medidas urgentes de emergencia social en materia de prestaciones económicas de carácter social, pobreza energética y acceso a la vivienda, así como el recurso núm. 4403-2017, contra la posterior Ley de las Cortes de Aragón 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales y con el acceso a la vivienda en la Comunidad Autónoma de Aragón. Finalmente, debe citarse el recurso de inconstitucionalidad núm. 1302-2017, contra los artículos primero (apartados decimo y undécimo y segundo (apartado segundo) de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2016, de 7 de junio, de reforma de la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de la vivienda de la región de Murcia, y de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del estatuto de los consumidores y usuarios de la región de Murcia.
Impugna, igualmente, el artículo 12 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, que se encuentra dentro del título III relativo a la «intervención para regular las situaciones sobrevenidas a consecuencia de desahucios», que regula las «medidas propuestas para garantizar la protección a las personas que están en procedimientos de ejecución hipotecaria», a cuyo fin declara que los deudores hipotecarios de viviendas podrán acogerse a dicha ley, siempre que se encuentren en situación de emergencia habitacional y cumplan los requisitos que, al respecto, se establezcan. Estas previsiones, en tanto que se insertan en el procedimiento de ejecución hipotecaria, se configuran como normas de naturaleza procesal y constituyen además una injerencia y una perturbación en la aplicación de la regulación estatal dictada para hacer frente a los desahucios.
ii) En relación con el segundo bloque de preceptos impugnados, los mismos recogen medidas para prevenir y paliar la pobreza energética. En dicho ámbito la impugnación se limita al suministro de gas y electricidad, pero no a las previsiones asociadas al suministro de agua potable. Al respecto, son objeto del recurso los artículos 23, apartados primero, tercero y quinto, así como, en relación con ellos, el apartado tercero g) del artículo 33 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por infringir el modelo estatal de consumidores vulnerables, que tiene carácter básico. Lo mismo ocurre con la imposición de obligaciones de servicio público para la garantía del suministro, que se integra dentro de las bases que el artículo 149.1.25 CE reserva al Estado. Así, la regulación autonómica impugnada vulneraría las normas dictadas por el Estado en ejercicio de las competencias reconocidas en los apartados 13 y 25 del artículo 149.1 CE.
2. Por providencia de 28 de noviembre de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Generalitat Valenciana y a las Cortes Valencianas, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 LOTC, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso —8 de noviembre de 2017— para las partes del proceso y desde el día en que apareciera publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, lo que se comunicó a los Presidentes de la Generalitat Valenciana y de las Cortes Valencianas. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana».
3. La Sra. Presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el día 7 de diciembre de 2017, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión de 5 de diciembre, había acordado la personación en este procedimiento y dio por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Por escrito registrado el día 13 de diciembre de 2017 el Sr. Presidente del Senado se expresó en iguales términos.
4. Por escrito registrado el día 15 de diciembre de 2017, la Directora General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, presentó escrito de personación y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones. Mediante providencia de la misma fecha, el Pleno acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por la Directora General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana y prorrogar el plazo concedido.
5. Por escrito registrado el día 19 de diciembre de 2017, el Letrado de las Cortes Valencianas, en la representación que legalmente ostenta de la Cámara, presentó escrito de personación y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones. Por medio de providencia de 20 de diciembre siguiente, el Pleno acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Letrado de la Comunidad Autónoma y prorrogar el plazo concedido.
6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 15 de enero de 2018, el Letrado de las Cortes Valencianas presentó escrito instando la desestimación del recurso, en atención a las alegaciones que, seguidamente, se resumen.
a) Afirma que la Ley 2/2017, aquí impugnada, constituye un nuevo mecanismo para desarrollar aquellas previsiones constitucionales y estatutarias que se refieren a la vivienda y a la protección social.
b) De acuerdo con el escrito del representante de las Cortes Valencianas la Ley 2/2017 establece medidas específicas que amplían, en ciertos casos, el perímetro del derecho a la vivienda con la finalidad de hacer frente a la emergencia social que afecta a aquellas personas que han perdido la vivienda o están en riesgo de perderla, como consecuencia de un empeoramiento de su situación económica.
c) A continuación, y, en relación con los preceptos impugnados de la Ley 2/2017 que se refieren a la pobreza energética, el escrito del Letrado de las Cortes Valencianas reproduce las alegaciones formuladas por el propio Letrado respecto a la impugnación realizada por el Gobierno de la Nación del artículo 3 de la Ley 3/2017, de 3 de febrero, para paliar y reducir la pobreza energética en la Comunidad Valenciana.
Después de la entrada en vigor de la Ley valenciana impugnada el Estado ha realizado una nueva determinación de su legislación básica, lo que plantearía, en su caso, la inconstitucionalidad sobrevenida de la norma autonómica, al haber ampliado o «ensanchado» la regulación básica.
En todo caso, señala el Letrado de las Cortes Valencianas que, si corresponde al Estado la legislación «básica», ello debe permitir a las Comunidades Autónomas su desarrollo normativo (y no sólo su ejecución), pues debe destacarse, a este respecto, que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana le atribuye a ésta expresamente la competencia para el «desarrollo» legislativo y la ejecución en materia de «régimen energético» (artículo 50.5 del Estatuto de Autonomía). Y es, precisamente, lo que ha hecho el legislador valenciano con la aprobación de la ley impugnada: concretar el marco normativo estatal.
Precisamente, el Tribunal Constitucional, en la STC 62/2016, de 17 de marzo, reconoció que «ninguna objeción podría efectuarse al desarrollo, por parte de legislador catalán de medidas asistenciales consistentes en prestaciones económicas tendentes a evitar la interrupción del suministro... las actuaciones autonómicas que pudieran adoptarse para proteger a los denominados consumidores vulnerables... deben, en todo caso, respetar las bases establecidas por el Estado en materia de energía» (FJ 11), siendo esta la fórmula utilizada por el Parlamento valenciano: establecer ayudas económicas para evitar la interrupción del suministro.
7. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 16 de enero de 2018, el letrado de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana presentó sus alegaciones solicitando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, con base en los fundamentos siguientes:
a) Comienza examinando las competencias del Estatuto de autonomía, el objeto de la ley recurrida y el derecho a la vivienda en la Constitución.
b) A continuación, examina los títulos competenciales alegados por el Estado, comenzando por el análisis del recogido en el artículo 149.1.1 CE, para concluir que tal título competencial, que puede ser un título habilitante para que el Estado regule las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, no es un título habilitante para solicitar la inconstitucionalidad de leyes autonómicas porque la regulación que introduzcan estas es diferente a la que pretende el Estado. Para el escrito del representante del Gobierno valenciano el recurso no explica en qué medida la ley recurrida impide que los ciudadanos valencianos ejerzan sus derechos en condiciones de igualdad.
c) Procede, a continuación, a examinar las concretas impugnaciones realizadas, considerando, en primer lugar, la que se refiere a la impugnación de los artículos 5.3 b), 14, 15,16, 18 y anexo I, 19, 33, apartados segundo y tercero b) y anexo II, que se refieren al concepto de vivienda deshabitada y las consecuencias que se derivan para los grandes tenedores.
Prosigue examinando la impugnación del artículo 6.1 de la Ley 2/2017 y considera el representante del Gobierno que la norma valenciana debe enmarcarse en el artículo 49.1.3 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia sobre las «normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del Derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalidad».
d) A continuación, aborda el escrito del Abogado del Gobierno de la Generalitat las impugnaciones en materia de suministro de electricidad y gas.
8. El Pleno, mediante providencia de 17 de enero de 2018, acordó incorporar a los autos ambos escritos de alegaciones y acordó oír al Abogado del Estado y a las Cortes Valencianas para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del levantamiento de la suspensión solicitado en el escrito de alegaciones del Abogado de la Abogacía General de la Generalitat valenciana.
9. Evacuado el trámite conferido, el Pleno del Tribunal dictó el ATC 30/2018, de 20 de marzo, y decidió mantener parcialmente la suspensión en su día acordada en este recurso de inconstitucionalidad, haciéndolo en relación con varios artículos de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda.
10. Mediante providencia de 3 de julio de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 5.3 (letra b); 6.1, en la medida en que establece la acción pública frente a los órganos jurisdiccionales; 12; 13; 14; 15; 16; 18; 19; 23, en relación exclusivamente con el suministro de gas y electricidad (apartados tercero y quinto); 30; 31; 33 (apartado segundo y apartado tercero, letras b y g); anexo I y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.
i) En relación con el primer bloque, el recurso se refiere, primeramente, a los artículos 5, apartado tercero, letra b); 14; 15; 16 y 18 y anexo II, 19 y 33, apartados segundo y tercero b) y 13 y anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por condicionar y modular el contenido del derecho de propiedad en tanto que se impone al propietario una obligación de uso de las mismas. Para el Abogado del Estado corresponde en exclusiva al Estado la determinación del contenido básico y primario del derecho de propiedad, en ejercicio de la competencia reconocida en el artículo 149.1.8 CE.
ii) En relación con el segundo bloque, se impugnan los artículos 23, apartados primero, tercero y quinto, así como, en relación con ellos, el apartado tercero g) del artículo 33 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por contravenir el modelo estatal de consumidores vulnerables que, al fundarse en el ejercicio de la competencia reconocida en el artículo 149.1.25 CE sobre las bases del régimen minero y energético, tiene carácter básico.
2. El contenido de los preceptos del denominado primer bloque resulta ser muy similar al de otras normas autonómicas en materia de vivienda que han sido ya impugnadas ante este Tribunal. Similitud que, igualmente, ha sido puesta de manifiesto por el Abogado del Estado en la propia demanda.
3. A partir de lo expuesto podemos ya examinar los diferentes motivos de impugnación del primer bloque de preceptos que ha planteado el Abogado del Estado, comenzando por la impugnación que se fundamenta en la alegada vulneración de los títulos competencias estatales en materia de ordenación de la economía (149.1.13 CE) y ordenación del crédito (art. 149.1.11 CE).
Sobre el alcance de la competencia exclusiva estatal ex artículo 149.1.13 CE y su relación con la competencia ex artículo 149.1.11 CE, este Tribunal ha recordado en la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 17, que «habida cuenta de la relevancia que presenta el sistema financiero para el funcionamiento de la economía en su conjunto, la presencia de una regla competencial específica, como es, en lo que ahora exclusivamente interesa, la relativa a la ordenación del crédito y la banca, no puede significar el completo desplazamiento de la regla competencial atinente a la planificación general de la actividad económica. Al respecto, este Tribunal ha declarado en repetidas ocasiones que dentro de la competencia de ‘ordenación general de la economía’ tienen cabida ‘las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’».
A este respecto, la STC 93/2015, FJ 18, ya razonó que una medida autonómica como la prevista en la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz 6/2013, consistente en la expropiación del uso de la vivienda objeto de un procedimiento de ejecución, por un plazo máximo de tres años a contar desde el lanzamiento acordado por el órgano judicial, difiere sustancialmente y resulta incompatible con las medidas adoptadas por el Estado en ejercicio de su competencia, ex artículo 149.1.13 CE, para atender a las mismas necesidades. Esa misma conclusión, examinando las normas estatales posteriores al dictado de la STC 93/2015, se ha ratificado en la STC 16/2018, FJ 13, en la que se ha declarado que los apartados primero y segundo de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/2010, añadida por el artículo 7 de la Ley Foral 24/2013, que regulaban una expropiación de uso similar a la anterior, suponían «un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que, al interferir de un modo significativo en el ejercicio legítimo que el Estado hace de sus competencias (artículo 149.1.13 CE), menoscaba la plena efectividad de dicha competencia estatal». Más recientemente, en la STC 32/2018, de 12 de abril, FJ 5, se ha declarado inconstitucional y nula la disposición adicional primera de la Ley andaluza 4/2013, por idéntica razón. Y, finalmente, la STC 43/2018, de 26 de abril, FJ 4, ha declarado inconstitucional y nula la disposición adicional cuarta de la Ley canaria 2/2014, por los mismos motivos.
4. Una vez desestimado —a salvo de lo dispuesto en relación con el artículo 13 y el anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero—, que los preceptos referidos vulneren el artículo 149.1.13 CE, procede ahora examinar el resto de impugnaciones realizadas. Así, en primer lugar, el Abogado del Estado reprocha a los artículos 5, apartado tercero, letra b), 14, 15, 16, 18, 19 y 33, apartados segundo y tercero b) y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, que estos preceptos condicionen y modulen el contenido del derecho de propiedad, en tanto que imponen al propietario una obligación de uso de las viviendas, afectando así a su contenido esencial, indisponible para el legislador. También considera el Abogado del Estado que tales preceptos serían contrarios a las competencias estatales reservadas en los artículos 149.1.1 y 149.1.8, en relación con el artículo 33, todos de la Constitución Española.
5. Por su parte, los artículos 6.1 y 12 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, han sido impugnados por entender el Abogado del Estado que invaden la competencia estatal en materia procesal reconocida en el artículo 149.1.6 CE. Además, en el caso del artículo 12, por constituir una injerencia y una perturbación en la aplicación de la regulación estatal dictada para hacer frente a los desahucios.
a) Se impugna el artículo 6.1 solamente en cuanto prevé una acción pública ante los órganos jurisdiccionales para exigir el cumplimiento de la normativa sobre vivienda, pues el precepto dispone que «todas las personas, en ejercicio de la acción pública en materia de vivienda, pueden exigir ante los órganos administrativos y jurisdiccionales competentes el cumplimiento de la normativa en materia de vivienda».
Las representaciones procesales de las Cortes Valencianas y del Gobierno de la Generalitat no discuten el carácter procesal de la norma impugnada, si bien, en el caso del representante del Gobierno valenciano, se rechaza que se vulnere el artículo 149.1.6 CE, con el argumento de que la norma autonómica sería un desarrollo de normas estatales como las recogidas en el artículo 19 h) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando dispone que está legitimado en el orden contencioso administrativo «cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos en las Leyes», o en el artículo 11 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil que dispone una amplia legitimación en los procesos para la defensa de derechos e intereses de consumidores y usuarios.
Para el representante del Gobierno autonómico el precepto impugnado se justificaría en una competencia sustantiva autonómica, lo que le permitiría ampararse en la excepción a la que se refieren, tanto la propia disposición constitucional recogida en el artículo 149.1.6 CE, cuando dispone la competencia estatal sobre la «legislación procesal sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas»; como el artículo 49.1.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, cuando dispone la competencia autonómica sobre las «normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalidad».
De acuerdo con el artículo 149.1.6 CE, la legislación procesal corresponde a una competencia general del Estado, mientras que la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas por ese precepto constitucional es de orden limitado, pues está circunscrita a «las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas».
Por un lado, el Tribunal se pronunció sobre el alcance de esa competencia autonómica en estos términos: «la competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas» (SSTC 47/2004, FJ 4, y 2/2018, FJ 4).
Por tanto, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal para una Comunidad Autónoma si no viene justificada por una especialidad del derecho sustantivo autonómico [en este sentido SSTC 123/1988, de 23 de junio, FJ 2; 47/2004, FJ 15; 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e); 31/2010, de 28 de enero, FJ 27, y 21/2012, de 16 de febrero, FFJJ 7 y 9]. Le corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la Ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan desprender o inferir esas «necesarias especialidades» (SSTC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5; 47/2004, FJ 4; y 21/2012, FJ 7). Teniendo presente que la necesidad a que se refiere la cláusula competencial del artículo 149.1.6 CE «no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las Comunidades Autónomas» (SSTC 47/2004, FJ 5, y 2/2018, FJ 4).
Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, las citadas SSTC 47/2004 (FJ 5) y 2/2018 (FJ 4) señalaron que deben completarse tres operaciones para aplicar la salvedad competencial contenida en el artículo 149.1.6 CE y dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una «necesaria especialidad» procesal, que encuentra legitimidad constitucional en el artículo 149.1.6 CE: primero, ha de determinarse cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades; segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal y, por tanto general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico; y, finalmente, ha de indagarse si, entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales.
Por todo ello, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «y jurisdiccionales» del apartado primero del artículo 6 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por invadir el ámbito competencial reservado al Estado por el artículo 149.1.6 CE.
b) Se impugna el artículo 12 en tanto que, de acuerdo con el escrito del Abogado del Estado, se inserta en el procedimiento de ejecución hipotecaria, por lo que vulnera la competencia del Estado sobre legislación procesal y constituye, además, una injerencia y una perturbación en la aplicación de la regulación estatal dictada para hacer frente a los desahucios.
Para afrontar el análisis de este precepto es preciso ponerlo en relación con la normativa estatal en vigor, que ha sido aprobada con posterioridad a la de la norma autonómica ahora impugnada. A este respecto, el Estado ha dictado el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo, que ha modificado el precedente Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, así como la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social. La nueva normativa estatal, destinada a las personas que hayan sido objeto de ejecución y que se hallen situados en el umbral de exclusión, prevé la posibilidad de «solicitar y obtener del acreedor ejecutante de la vivienda, o de persona que actúe por su cuenta, el alquiler de la misma» (anexo del indicado Real Decreto-ley 5/2017, apartado cuarto) en aquellos supuestos en que se produzca la ejecución por desahucio de su vivienda habitual y el lanzamiento del deudor hipotecario ejecutado haya sido suspendido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1.1 de la Ley 1/2013, de 14 de mayo.
En efecto, el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo, ha dado nueva redacción a los apartados cuarto y quinto del anexo del código de buenas prácticas aprobado por el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, para permitir el alquiler de la vivienda habitual en los términos antedichos. Igualmente, ha añadido un nuevo párrafo al artículo 1.1 de la Ley 1/2013, que dispone que durante el plazo de suspensión del lanzamiento, «el ejecutado situado en el umbral de exclusión podrá solicitar y obtener del acreedor ejecutante de la vivienda adherido al Código de Buenas Prácticas para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual, aprobado por el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, o persona que actúe por su cuenta, el alquiler de la misma en las condiciones establecidas en el apartado 5 del anexo de dicho Código».
Se trata de previsiones, la autonómica impugnada y la estatal referida, no coincidentes, en principio, en el tiempo, pues el alquiler previsto en el artículo 12 de la Ley valenciana será aplicable una vez haya finalizado la moratoria prevista en el artículo 1.1 de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, moratoria que constituye el presupuesto para poderse acoger, en el supuesto de encontrarse en el umbral de exclusión, al alquiler previsto en la norma estatal, que tiene lugar, según esta última, durante el período de tiempo en que rija la suspensión del lanzamiento de la vivienda. Así, el artículo 12 de la Ley 2/2017, aquí impugnado, establece que «en caso de que tengan concedidas medidas estatales de moratoria, podrán acogerse a esta ley (la valenciana) cuando finalice la mencionada moratoria». La norma autonómica es clara al prever así, y en principio, una aplicación sucesiva a la estatal en aquellos supuestos en los que el lanzamiento del deudor hipotecario ejecutado haya sido suspendido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1.1 de la Ley 1/2013, de 14 de mayo. Se advierte, pues, una diferencia temporal en el funcionamiento de ambas medidas, según que la norma sea la autonómica o la estatal; en la primera, operaría una vez finalizado el período previsto por la norma estatal para la suspensión del lanzamiento; en cambio, en la segunda, la medida de alquiler tiene lugar durante el período de suspensión de dicho lanzamiento.
Igualmente, el régimen jurídico del arrendamiento de la vivienda presenta diferencias entre la norma autonómica y la estatal, puesto que, mientras que la primera se configura como un «arrendamiento con opción de compra», en cambio la segunda lo limita al «alquiler», que es prorrogable por años a voluntad del arrendatario (hasta un límite de cinco anualidades, susceptible de ampliación hasta otras cinco adicionales), pero sin la particularidad específica de la opción de compra que prevé la norma autonómica. Del mismo modo, se aprecian diferencias en la determinación de los importes de las rentas de ambas modalidades de contrato, pues en el apartado segundo, letras a) y b) del artículo 12 de la Ley valenciana se determinan, respectivamente, el precio base del contrato de opción de compra y el de la renta mensual del alquiler; en la norma estatal, en cambio, se fija una renta anual máxima para el mismo (apartado cuarto, párrafo primero del anexo). Por último, el ámbito subjetivo de cobertura difiere en la norma autonómica (art. 12.1, párrafo segundo) del que aparece previsto en la estatal (art. 3, apartado primero del Real Decreto-ley 6/2012, en la nueva redacción que le proporciona el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 5/2017).
Para resolver el grado de interferencia de tal consecuencia sancionadora debemos acudir a la doctrina recogida en la STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 16, en la que reconocimos que una reacción sancionadora como la que se recogía en el artículo 66.1 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por el artículo 5 de la Ley Foral 24/2013 «es apta para producir una cierta incidencia negativa en la solvencia de las entidades de crédito porque reduce el valor de sus activos inmobiliarios, ya se trate de préstamos cuyo colateral sean bienes vinculados a una iniciativa inmobiliaria, ya se trate directamente de suelo o construcciones adjudicadas como consecuencia de una deuda impagada». Con base en tal argumentación es indudable que la Ley 2/2017, aquí impugnada, con seguridad también generará algún efecto peyorativo.
6. Pasando ya al enjuiciamiento de aquellos preceptos que conforman el segundo bloque del recurso de inconstitucionalidad, vinculado a la denominada pobreza energética, hemos de referirnos ahora al artículo 23, apartados primero, tercero y quinto, así como en relación con este, al apartado tercero g) del artículo 33 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, que, de acuerdo con el escrito del Abogado del Estado, infringen el modelo estatal de consumidores vulnerables, establecido por el Estado en ejercicio de las competencias reconocidas en los apartados 13 y 25 del artículo 149.1 CE, que tendría carácter básico.
Ello obliga a atender «al contenido de los preceptos controvertidos», «al carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas en conflicto» (STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3), así como a la primacía de los títulos competenciales específicos, de preferente aplicación, frente a los generales.
«Artículo 23. Medidas para prevenir y para paliar la pobreza energética.
1. Las administraciones públicas garantizarán el derecho de acceso a los suministros básicos de agua potable, de gas y de electricidad a las personas y unidades de convivencia en situación de riesgo de exclusión residencial, mientras dure dicha situación, como componente del derecho a la vivienda con independencia de que la ocupación derivase del título de propiedad, alquiler o cualquier otro derecho que les permita disponer del uso de la vivienda.
3. En cumplimiento de las previsiones de esta ley, y sin perjuicio de las competencias estatales en la materia, el Consell podrá establecer reglamentariamente aquellas obligaciones de servicio público que las compañías suministradoras deberán cumplir para prevenir los cortes de suministro en los casos mencionados. Las administraciones públicas podrán celebrar los acuerdos o convenios necesarios con las compañías de suministro de agua potable, de gas y de electricidad a fin de garantizar que concedan ayudas a fondo perdido a las personas y unidades de convivencia en situación de riesgo de exclusión residencial o les apliquen descuentos muy notables en el coste de los consumos mínimos, de conformidad con las obligaciones de servicio público establecidas.
5. Las empresas suministradoras de estos servicios que deban realizar un corte de suministro deben solicitar previamente un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o la unidad de convivencia se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial, de acuerdo con los procedimientos contemplados en la legislación autonómica en materia de pobreza energética o cualquier norma posterior que sustituya a esta.»
«Artículo 33. Infracciones.
3. Tendrán la consideración de infracciones muy graves:
g) No garantizar por parte de la empresa suministradora los suministros básicos de acuerdo con lo establecido por esta ley y no cumplir las obligaciones de servicio público que se hayan establecido al respecto.»
a) En relación con la impugnación del apartado primero del artículo 23, lo controvertido no es que el legislador autonómico no pueda tener como objetivo general garantizar el derecho de acceso a los suministros básicos de gas y de electricidad de las personas y unidades de convivencia en situación de riesgo de exclusión social, sino la repercusión que pudieran tener las concretas medidas de tutela de los consumidores vulnerables en la financiación del sistema eléctrico. Sin embargo, del apartado impugnado no se deriva repercusión alguna sobre el régimen económico del sistema eléctrico pues el mismo únicamente establece un genérico mandato de protección. Serán las concretas medidas de tutela que, en su caso, se adopten, las que deberán examinarse, desde la perspectiva de la vulneración competencial aducida por el Abogado del Estado, para el que es pacífico que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden establecer, por ejemplo, ayudas en diferentes modalidades destinadas a garantizar el suministro eléctrico a las personas que se encuentren en dificultad económica, siempre que dichas ayudas no interfieran en el sistema de costes e ingresos regulados a nivel estatal. Es por ello por lo que no cabe apreciar la inconstitucionalidad alegada en relación con el apartado 1 del artículo 23, debiéndose en este punto desestimar la impugnación.
b) En relación con la impugnación del apartado tercero del artículo 23 tampoco cabe considerar que se produzca una interferencia en el sistema de costes e ingresos o en las condiciones en las que podrá ser suspendido el suministro, reguladas a nivel estatal, pues la primera frase del apartado tercero del artículo 23, además de remitir a un posible desarrollo reglamentario de las concretas obligaciones de servicio público que las compañías suministradoras deberán cumplir, ajusta tal eventual desarrollo a las competencias estatales en la materia, a través de la correspondiente cláusula «sin perjuicio». Será tal desarrollo reglamentario el que, en su caso, será susceptible de ser controlado para determinar su adecuación al sistema constitucional de distribución de competencias.
c) A distinta conclusión se ha de llegar respecto de la obligación recogida en el apartado quinto del artículo 23, que prescribe que las empresas suministradoras, que deban realizar un corte de suministro, soliciten previamente un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o la unidad de convivencia se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial; en tales casos el precepto contradice el régimen dispuesto por el legislador básico estatal.
i) En efecto, el Estado con fundamento en su competencia en materia de bases del régimen energético (art. 149.1.25 CE) ha dictado una serie de normas relativas al corte de suministro. El enjuiciamiento del apartado impugnado requiere examinar, como hemos hecho en la STC 54/2018 que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 5459-2015 a la que cabe remitirse, la incidencia de las modificaciones introducidas con posterioridad a la adopción de la disposición impugnada en la normativa básica estatal reguladora del sector eléctrico (ius superveniens).
– Se prevén distintas categorías de consumidores vulnerables (art. 45.1 LSE), que serán tenidas en cuenta en la escala de cuantificación del valor base (o tarifa de último recurso); la diferencia entre el valor del precio voluntario para el pequeño consumidor y el valor base, que podrá ser diferente según las antedichas categorías de consumidores vulnerables, se cubre a través del bono social (art. 45.3 LSE), a asumir como obligación de servicio público por las empresas comercializadoras de energía eléctrica (art. 45.4 LSE).
Los artículos 3 a 5 del Real Decreto 897/2017 definen el concepto de «consumidor vulnerable». Tiene esta consideración la persona física titular del punto de suministro en su vivienda habitual que acredite que su renta anual o, en su caso, la renta conjunta anual de la unidad familiar a la que pertenece, es igual o inferior a un determinado umbral referido al indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM), que varía en función del número de miembros que compongan la unidad familiar. El umbral se incrementa en medio punto porcentual si concurren determinadas circunstancias (discapacidad, violencia de género, víctimas de terrorismo). Con independencia de la renta, son, asimismo, considerados consumidores vulnerables las familias numerosas y los pensionistas del Sistema de la Seguridad Social por jubilación o incapacidad permanente que perciban la pensión mínima fijada en cada momento y no cuenten con otros ingresos. El artículo 3.4 concreta las condiciones de los consumidores «vulnerables severos», para las rentas más bajas.
Por último, el artículo 4 define, como consumidor vulnerable severo «en riesgo de exclusión social», al atendido por los servicios sociales de una Administración autonómica o local que financie, al menos, el 50 por 100 del importe de la factura eléctrica.
– Para los consumidores vulnerables acogidos al bono social, se amplía de dos a cuatro meses el plazo para la interrupción del suministro por impago (art. 52.3, párrafo segundo LSE y artículo 19.4 del Real Decreto 897/2017).
– Se establece un nuevo tipo de suministro esencial, no susceptible de suspensión: el de la vivienda habitual de las personas físicas que tengan la condición de consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social, acogidos a tarifas de último recurso y que sean atendidos por los servicios sociales de la Administración autonómica o local, que financie al menos el 50 por 100 del importe de su factura [art. 52.4 j) LSE y artículos 4 y 20 del Real Decreto 897/2017]. Su cofinanciación se considera obligación de servicio público para las empresas comercializadoras de energía eléctrica (art. 45.4 LSE), que asumen el coste restante de la factura, en los términos regulados en los artículos 13 a 17 del Real Decreto 897/2017.
El referido régimen jurídico aplicable a los consumidores vulnerables se debe enmarcar en el régimen sobre el corte de suministro, cuyo proceso material se ha regulado, entre otros preceptos, en el artículo 19 del Real Decreto 897/2017, que, en su apartado tercero, ha dispuesto que «una vez que el comercializador tenga constancia de la notificación del primer requerimiento fehaciente de pago o, en caso de que éste haya sido infructuoso, una vez realizado el segundo requerimiento fehaciente, el comercializador remitirá por medios electrónicos al órgano que designe cada Comunidad Autónoma, único para todo el ámbito de la Comunidad, el listado de los puntos de suministro de electricidad a los que se haya requerido el pago de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2, indicando la fecha a partir de la cual el suministro de electricidad puede ser suspendido. Esta comunicación se llevará a cabo con el fin de poner en conocimiento de las Administraciones Autonómicas, o de los órganos que éstas determinen, estas situaciones de impago y puedan ser adoptadas las medidas necesarias que en su caso se consideren oportunas».
Así, la obligación recogida en el apartado quinto del artículo 23 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, de que las empresas suministradoras que deban realizar un corte de suministro soliciten previamente un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o la unidad de convivencia se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión, contradice el régimen dispuesto por el Estado sobre el régimen de corte de suministro, que precisamente ha previsto en su normativa básica la obligación del comercializador de remitir «por medios electrónicos al órgano que designe cada Comunidad Autónoma…el listado de los puntos de suministro de electricidad a los que se haya requerido el pago de acuerdo…indicando la fecha a partir de la cual el suministro de electricidad puede ser suspendido». Esta obligación de comunicación tiene como objetivo declarado según el propio artículo 19.3 del Real Decreto 897/2017 «poner en conocimiento de las Administraciones Autonómicas, o de los órganos que éstas determinen, estas situaciones de impago y puedan ser adoptadas las medidas necesarias que en su caso se consideren oportunas».
ii) En el sector gasista, la posibilidad de garantizar una protección específica a los denominados clientes vulnerables se recoge en el artículo 57 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH), en la nueva redacción dada por el artículo 2 del Real Decreto-ley 13/2012, que regula, tanto la tarifa de último recurso, como la posibilidad de que el Ministro de Industria, Energía y Turismo establezca «condiciones específicas de suministro para determinados consumidores que, por sus características económicas, sociales o de suministro, tengan la consideración de clientes vulnerables».
En materia de suministro de gas, el artículo 88.3 LSH regula la suspensión del suministro por impago, sin prever excepciones para los consumidores vulnerables o en situación de pobreza energética. El Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural tampoco contempla la prohibición de suspensión del suministro para tales personas. Así, el procedimiento de corte del suministro de gas se regula de forma general en el artículo 56 del referido Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, el cual prevé que sea la administración competente en materia de energía, en este caso la autonómica, la que pueda decidir si se autoriza o no la suspensión de tal suministro. De acuerdo con el apartado segundo del referido artículo 56 del Real Decreto 1434/2002, «la interrupción del suministro se llevará a cabo por la empresa distribuidora, quien lo comunicará al usuario de forma fehaciente con una antelación mínima de seis días hábiles. En dicha comunicación deberá figurar la fecha de suspensión del suministro y la causa del mismo. El usuario podrá recurrir, en un plazo máximo de seis días, a la Administración competente, la cual resolverá sobre la suspensión en un plazo máximo de veinte días, entendiéndose desestimada en caso de no existir resolución expresa. En caso de que el usuario recurra la suspensión del suministro, deberá remitir copia del recurso presentado a la empresa distribuidora, que no podrá proceder a la suspensión del suministro mientras no haya resolución por parte de la Administración».
Esta normativa estatal es formalmente básica (disposición final primera del Real Decreto 1434/2002) y, materialmente, debe asimismo reputarse básica, en tanto que forma parte del «régimen homogéneo que asegura un tratamiento común en cuanto a las consecuencias derivadas del impago del suministro eléctrico y de gas en todo el territorio nacional» (STC 62/2016, FJ 10).
a) Declarar que el artículo 5.3 b) de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana es conforme a la Constitución, interpretado de acuerdo con el fundamento jurídico 4 de la presente Sentencia.
b) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «y jurisdiccionales» del apartado primero del artículo 6 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana
c) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado cuarto del artículo 12; del artículo 13 y del anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.
d) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad, en cuanto resultan aplicables a los sectores energéticos del gas y la electricidad, del apartado quinto del artículo 23 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana
e) Desestimar el recurso en todo lo demás.
Dada en Madrid, a cinco de julio de dos mil dieciocho.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5425-2017
1. En el Voto particular que formulé a la STC 62/2016 ya expuse las razones por las que consideraba que aquella normativa autonómica no era inconstitucional. Ahora debo reincidir en aquella posición discrepante reiterando que (i) las medidas controvertidas tienen un más adecuado encuadre competencial en las materias de consumo y servicios sociales que en las materias de régimen energético y planificación general del sistema económico y (ii) la normativa estatal en la materia tampoco puede ser considerada materialmente básica. Estas razones por los motivos que expondré más adelante considero que siguen manteniéndose vigentes y son determinantes como argumentos principales para sustentar la constitucionalidad de esta normativa impugnada al haber sido dictada dentro del ámbito de competencias de la Comunitat Valenciana.
2. Las medidas controvertidas tienen un más adecuado encuadre competencial en las materias de consumo y servicios sociales que en las materias de régimen energético y planificación general del sistema económico: La opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia, por remisión a lo expuesto en la STC 62/2016, viene a considerar que el contenido y finalidad de la regulación ahora impugnada tanto en lo que se refiere a los suministros de electricidad como a los de gas, por incidir directamente en la configuración del contenido del régimen jurídico de las empresas comercializadoras, hace prevalente la materia competencial del régimen energético. Reitero, como puse de manifiesto en el Voto particular a la STC 62/2016, que no puedo compartir esa afirmación. En el caso de la normativa de protección a los consumidores de energía en situación de riesgo de exclusión residencial diseñada en los preceptos impugnados, a diferencia de lo que se planteaba en la STC 32/2016, de 18 de febrero, no se aprecia ninguna nota que permita afirmar que es una regulación de carácter sistémico que afecte al régimen energético. Más bien, con el telón de fondo de los mandatos constitucionales del artículo 51.1 CE de que «[l]os poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos» y del artículo 128.1 CE de que «[t]oda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general», se pone de manifiesto que se están regulando determinadas garantías —eso sí en el marco del sector energético— en protección de los consumidores vulnerables por estar inmersos en situaciones de pobreza energética. Estas garantías consisten en que, en la prestación del servicio de suministro doméstico de energía dentro del ámbito territorial de la Comunitat Valenciana, se flexibilizan las específicas medidas del régimen de interrupción de los suministros de electricidad y gas. En ese sentido, no es una normativa que se despegue de una regulación sobre derechos básicos de los consumidores y usuarios en el sentido definido, por ejemplo, en el artículo 8 a) y f) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, cuando establece que «[s]on derechos básicos de los consumidores y usuarios: a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad … f) La protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial ante situaciones de inferioridad, subordinación e indefensión».
A esa misma conclusión puede llegarse si se atiende a que la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, y la Directiva 2009/73 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, que son las que regulan la obligación nacional de establecer una normativa que garantice una protección adecuada de los clientes vulnerables en situaciones de pobreza energética, establecen esa previsión dentro de un artículo intitulado «obligaciones de servicio público y protección del cliente».
3. La normativa estatal que se establece como de contraste no tiene carácter materialmente básico: La opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia, por remisión a lo expuesto en la STC 62/2016, afirma que tiene el carácter materialmente básico la normativa estatal en la materia, ahora constituida, en cuanto al sector eléctrico, por las modificaciones realizadas en la Ley del sector eléctrico (LSE) por el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, y desarrolladas por el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre; y, en cuando al sector gasista, sin modificación respecto del momento en que se dictó la STC 62/2016. En dicha resolución se fundamentó esa afirmación en que tales preceptos establecen derechos y obligaciones para los diversos sujetos intervinientes en el sector del suministro eléctrico y gasista garantizando un régimen homogéneo que asegura un tratamiento común en todo el territorio nacional en cuanto a las consecuencias derivadas del impago del suministro eléctrico y de gas y que estos sectores energéticos son de gran importancia para el conjunto de la economía nacional y para la totalidad de los otros sectores económicos y la vida cotidiana.
En segundo lugar, la STC 32/2016, de 18 de febrero, en que se analizaba la prohibición prevista en el artículo 52.4 LSE de interrumpir los suministros considerados esenciales, también resulta relevante. En esta Sentencia se rebate la alegación del Abogado del Estado de que la fijación de dichos suministros esenciales afectaba al régimen económico del sector, afirmando que «[l]os sujetos afectados por esta ininterrumpibilidad son los comercializadores, cuya actividad no tiene el calificativo legal de regulada y cuyo interés en cobrar sus créditos resulta asegurada por las acciones jurisdiccionales de que disponen, y, además, por la regla establecida en el propio texto legal, a través de la que, como se ha mencionado anteriormente, pueden afectar cualquier pago del titular del servicio al abono de las facturas impagadas de servicios esenciales» (FJ 13).
4. La normativa estatal en lo que se refiere al suministro de gas, aunque pudiera ser considerada básica, no agota el sistema de protección de los consumidores vulnerables inmersos en una situación de pobreza energética. En el Voto particular que formulé a la STC 62/2016 defendí tanto para el suministro de electricidad como para el de gas que, incluso aunque la normativa estatal en la materia pudiera ser considerada básica, no cabía entender que agotaba el sistema de protección de consumidores vulnerables. Esa posición, como ya he advertido anteriormente, al haberse establecido sobrevenidamente una normativa específica en relación con el suministro eléctrico mediante los citados Real Decreto-ley 7/2016 y Real Decreto 897/2017, ya solo cabe mantenerla en relación con el suministro de gas.
En efecto, el artículo 3.3 de la Directiva 2009/73/CE, por la que se establecen normas comunes para el mercado interior del gas natural, dispone que «[l]os Estados miembros adoptarán las medidas oportunas para proteger a los clientes finales y, en particular, garantizarán una protección adecuada de los clientes vulnerables. A este respecto, cada uno de los Estados miembros definirá el concepto de cliente vulnerable que podrá referirse a la pobreza energética y, entre otras cosas, a la prohibición de desconexión de dichos clientes en períodos críticos». La trasposición y desarrollo de la concreta previsión comunitaria respecto de consumidores vulnerables fue afrontada por el Real Decreto-ley 13/2012, que fue el que dio nueva redacción al vigente artículo 57.3 de la Ley del sector de hidrocarburos (LSH), en que se establece que «el Ministro de Industria, Energía y Turismo podrá establecer condiciones específicas de suministro para determinados consumidores que, por sus características económicas, sociales o de suministro, tengan la consideración de clientes vulnerable». Sin embargo, ninguna normativa de desarrollo reglamentario se ha establecido respecto de los consumidores de suministro de gas vulnerables.
5. No existe una contradicción entre la normativa estatal en lo referente al suministro de gas y la regulación autonómica controvertida sino que es el desarrollo de normas complementarias vinculadas a situaciones de vulnerabilidad económica: Por lo que se refiere al suministro de gas —ya que este razonamiento tampoco es ahora aplicable al suministro eléctrico, tras la situación implantada con el Real Decreto-ley 7/2016 y Real Decreto 897/2017— se mantiene en su integridad la apreciación que ya hice en el Voto particular a la STC 67/2016 de que, incluso en el caso en que pudiera llegar a afirmarse que la regulación prevista en el artículo 57.3 LSH, respecto de los consumidores vulnerables tuvieran el carácter materialmente básico, sin embargo, tampoco puede concluirse que exista una contradicción normativa. Como se ha expuesto, la Ley del sector de hidrocarburos y su normativa de desarrollo reglamentario, a diferencia de lo previsto en la actual legislación del sector eléctrico, todavía no establecen una definición de consumidor vulnerable ni las medidas a adoptar para atender a esas situaciones de vulnerabilidad. Ese vacío regulatorio impide afirmar que la normativa autonómica controvertida puede ser contraria a una regulación inexistente por falta de desarrollo reglamentario. De ese modo, aun considerando que esta normativa estatal pudiera tener la consideración de básica, si hay una renuncia expresa a establecer ese desarrollo normativo por parte del Estado, entonces la normativa autonómica podrá establecer una regulación propia que ocupe el espacio normativo abandonado por el Estado.
Madrid, a cinco de julio de dos mil dieciocho.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5425-2017, y al que se adhiere el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García
El artículo 12 «crea» «una nueva obligación entre la entidad financiera, la filial inmobiliaria o entidad de gestión de activos que resulte adjudicataria del remate y el propietario comprador y deudor», constituyendo el correlativo «derecho de este último a poder contratar un arrendamiento con opción de compra que evite el lanzamiento de esta vivienda». Y su apartado cuarto, anulado en la Sentencia de la que respetuosamente discrepo, permite a la Generalitat, si la entidad ejecutante se niega a suscribir el contrato de alquiler, incoar el procedimiento de expropiación del usufructo de la vivienda regulado en el artículo 13. Comoquiera que este artículo 13, que regula junto con el anexo I de la ley esta expropiación del usufructo de la vivienda, se considera inconstitucional y nulo en el fundamento jurídico 3, esa nulidad arrastra, por conexión o consecuencia, la del apartado cuarto del artículo 12 de acuerdo con el razonamiento de la mayoría [fundamento jurídico 5 b)].
Las Sentencias constitucionales mencionadas consideraron que las expropiaciones de uso de viviendas incursas en procedimientos de ejecución hipotecaria distorsionaban o alteraban el equilibrio de las medidas de la Ley estatal 1/2013 antes citada, en particular la suspensión de lanzamientos sobre viviendas habituales de personas vulnerables establecida en su artículo 1. Mediante esta Ley 1/2013, dice la STC 93/2015, FJ 17, «el Estado define… la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado». Es decir, que de conformidad con esta doctrina que se reitera en la Sentencia, no pueden las Comunidades Autónomas aprobar medidas con el mismo objeto (viviendas hipotecadas ejecutadas) destinatarios (entidad de crédito ejecutante, o sus filiales e inmobiliarias, y ejecutado) y finalidad que las aprobadas por el Estado, por resultar incompatibles, por distorsionadoras, con éstas.
Sin embargo, la Sentencia de la mayoría no extiende esta doctrina sobre las expropiaciones de uso de viviendas a la obligación de arrendamiento con opción de compra regulada en el artículo 12 (salvo a su apartado cuarto), y desestima el recurso contra el resto de los apartados del precepto porque considera, citando la STC 16/2018, FJ 16, que la sanción económica por incumplimiento de esta obligación no «interfiere de modo significativo en la efectividad de las medidas estatales de política económica» (las antes aludidas de la Ley estatal 1/2013).
En primer lugar, porque con ese modo de razonar la Sentencia modifica el objeto de enjuiciamiento, que desplaza del artículo 12, recurrido por el Presidente del Gobierno como norma que «crea» o establece esta «nueva obligación» y correlativo derecho de alquilar con opción de compra, a los artículos donde se tipifica la infracción por incumplimiento de esa obligación y la sanción aparejada a la misma [arts. 33.3 b) y 34.2]. De manera que, de ahora en adelante, si se acepta este modo de razonar, cualquier obligación legal será constitucional si la sanción prevista para el caso de su incumplimiento no es contraria a la Constitución, lo que, obviamente, no tiene ningún sentido, pues el objeto del recurso no era la constitucionalidad de la infracción y de la sanción tipificadas en los artículos 33.3 b) y 34.2 de la Ley 2/2017, sino la conformidad con la Constitución de la «nueva» obligación «creada» en el artículo 12 de la ley. De hecho, el fundamento jurídico 16 de la STC 16/2018 en que se apoya la decisión de la mayoría en este punto enjuiciaba precisamente el precepto de la ley en aquel caso recurrida en que se tipificaba la infracción de incumplir la obligación de destinar la vivienda a uso habitacional (el «tipo» infractor previsto en el art. 66.1 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por la Ley Foral 24/2013 objeto de recurso), y no la norma general sobre el establecimiento del deber cuyo incumplimiento llevaba aparejada una sanción económica (la constitucionalidad de esta obligación se examina separadamente en el fundamento jurídico 5 de esa STC 16/2018).
Que una expropiación forzosa de usufructo (art. 13 y anexo I) y un arrendamiento forzoso (art. 12) producen los mismos efectos no parece necesitar demasiadas explicaciones. Así resulta incluso de la propia Ley de expropiación forzosa de 1954 (art. 1, objeto de la ley, y artículos 108 y ss., sobre las indemnizaciones por «ocupaciones temporales»). Por otra parte, la Constitución, en el artículo 33.3, ni siquiera emplea el término «expropiación forzosa», limitándose a regular las garantías de los propietarios frente a las privaciones singulares de «bienes y derechos» por acción de los poderes públicos («Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes»). Y la aplicación de las garantías del artículo 33.3 a los arrendamientos ha sido establecida en la STC 89/1994, de 17 de marzo, FFJJ 4 y 5.
Por otra parte, y al igual que sucedía en las leyes anteriores mencionadas y en el artículo 13 y anexo I de esta misma Ley 2/2017, también este artículo 12 «está orientad[o] a cubrir la misma necesidad de vivienda» a que se refiere la Ley estatal 1/2013 (la expresión entrecomillada es del fundamento jurídico 3 de la Sentencia de la mayoría para fundamentar la inconstitucionalidad del art. 13 y anexo I). Tanto es así que la Ley 1/2013 incluye ya desde su redacción originaria, junto con otras medidas de protección de deudores hipotecarios (singularmente la suspensión de lanzamientos), la constitución de un fondo social de viviendas destinado a «facilitar el acceso» de las personas en situación de especial vulnerabilidad definidas en la propia ley «a contratos de arrendamiento con rentas asumibles en función de los ingresos que perciban» (disposición adicional primera de la Ley 1/2013, valorada expresamente en las SSTC 93/2015, FFJJ 17 y 18, y 16/2018, FJ 12). No solo eso: tras el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo, el «Código de Buenas Prácticas» a que se pueden adherir las entidades de crédito incluye entre sus medidas el «derecho de alquiler» de la vivienda con precio tasado (art. 1 de la Ley 1/2013 y apartado cuarto del anexo del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, en la redacción dada por el citado Real Decreto-ley 5/2017). De modo que, tras esta Sentencia, se da la paradoja de que de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal —una jurisprudencia que reitera el fundamento jurídico 3 de esta misma Sentencia— son incompatibles con la legislación estatal sistemas de «expropiación» de uso de viviendas cuando la legislación estatal de protección de deudores hipotecarios no contempla ninguna medida que sea formalmente una «expropiación», y sin embargo, según esta misma jurisprudencia constitucional, es compatible con esa misma normativa estatal la obligación de constituir un alquiler forzoso cuando la normativa estatal dictada al amparo del artículo 149.1.13 CE sí contempla esa misma medida (la obligación de la entidad ejecutante y el correlativo derecho del ejecutado a constituir un arrendamiento sobre la vivienda objeto de un proceso de ejecución hipotecaria) pero haciéndolo de manera diferente (solicitud en el plazo de 6 meses desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 5/2017, arrendamiento por cinco años prorrogables anualmente por mutuo acuerdo durante cinco años adicionales, y sin opción de compra). La incoherencia entre ambos pronunciamientos es evidente.
En mi opinión, que es la plasmada en las Sentencias anteriores del Tribunal ya mencionadas, habiendo regulado el Estado de una determinada forma la obligación de las entidades de crédito de constituir un arrendamiento sobre viviendas incursas en procedimientos de ejecución hipotecaria a solicitud del ejecutado, el Tribunal debe respetar la ponderación de intereses efectuada por el legislador estatal al haberlo reglamentado así, y no de otro modo, pues ésta es una valoración no solo técnica (económica, contable) sino fundamentalmente política (qué protección de los deudores hipotecarios es compatible con la estabilidad del sistema financiero que se quiere conseguir para reducir los balances negativos de los bancos, facilitar el crédito y activar así la economía) que este Tribunal no puede cuestionar, por exceder del control estrictamente jurisdiccional que tiene encomendado. Entiendo por ello, de acuerdo con esa misma jurisprudencia, que la regulación diferente y más gravosa del mismo instituto de arrendamiento forzoso efectuada por una Comunidad Autónoma menoscaba la competencia del Estado, amparada en el artículo 149.1.13 CE, para regular el sistema financiero por la importancia de éste para el funcionamiento de la economía en su conjunto, reconocida en múltiples Sentencias de este Tribunal y en particular en las de esta serie de leyes autonómicas de vivienda, al interferir en los objetivos de «reorganización y recapitalización del sector financiero», «normalizar los mercados hipotecarios» y «asentar el funcionamiento el sistema financiero» a que atienden las normas estatales citadas (STC 93/2015, primera de esta serie, FJ 17).
Madrid, a cinco de julio de dos mil dieciocho.–Ricardo Enríquez Sancho.–Santiago Martínez-Vares García.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 5425/2017 (Ref. BOE-A-2017-14166).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad de lo indicado del art. 6; los arts. 12.4, 13, 23.5, anexo I y la constitucionalidad el art. 5.3.b) interpretado de acuerdo con el fj 4, de la Ley 2/2017, de 3 de febrero (Ref. BOE-A-2017-2421).

References: artículo 22
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 artículo 33
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 34
 artículo 161
 artículo 30
 artículo 88
 artículo 3
 artículo 149
 artículo 6
 artículo 49
 artículo 149
 artículo 33
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
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 artículo 7
 artículo 13
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 artículo 11
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 149
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 artículo 13
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 artículo 149
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