Source: http://www.tse.go.cr/juris/electorales/6839-E9-2012.html
Timestamp: 2018-01-20 15:17:31+00:00

Document:
TSE, 6839-E9-2012
N.° 6839-E9-2012.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiséis de setiembre de dos mil doce.
Gestión formulada por Raúl Alvarado Sibaja y otros ciudadanos para que este Tribunal autorice la recolección de firmas necesarias para convocar a un referéndum de iniciativa ciudadana y someter a consulta popular el proyecto de ley que denominan: “PROMOCION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO”.
1. Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 13 de diciembre de 2011, el señor Raúl Alvarado Sibaja y otros ciudadanos solicitaron a este Tribunal autorizar la recolección de las firmas necesarias con el fin de convocar a un referéndum de iniciativa ciudadana y someter a consulta popular el proyecto de ley que denominan: “PROMOCION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO” (folios 01 al 11).
2. En resolución de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2012, este Tribunal remitió el asunto al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para que analizara el texto del proyecto de ley desde el punto de vista formal y se pronunciara al respecto, conforme lo establece el artículo 6 inciso c) de la Ley sobre Regulación del Referéndum (folio 12).
3. Mediante oficio n.° CON-033-2012 del 08 de mayo de 2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal el día 10 de ese mismo mes y año, la señora Gloria Valerín Rodríguez, Directora del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, informó el resultado de la revisión practicada a la iniciativa, efectuó correcciones de forma al texto propuesto y destacó la presencia de aspectos de fondo que ameritan corrección (folios 19 a 42).
4. En oficio n.° DST-092-2012 del 05 de junio de 2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 06 de junio de 2012, la señora Valerín Rodríguez remitió diversos oficios que contienen los criterios rendidos como respuesta a las consultas facultativa y preceptiva efectuadas por su departamento y, según los cuales, emitieron pronunciamiento efectivo las siguientes instituciones (folio 43): el Instituto Nacional de Seguros, INS (folio 46), el Consejo Nacional de Producción, CNP (folios 50 a 52), la Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS (folios 57 a 60), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ARESEP (folios 63 y 64), el Concejo Municipal de Distrito de Paquera (folios 65 y 66), el Concejo Municipal de Distrito de Lepanto (folio 69), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, A y A (folios 70, 71, 143 y 144), la Municipalidad de Abangares (folio 73), la Municipalidad de Bagaces (folio 74), el Departamento de Asesoría Legal del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU (folios 75 a 79), el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, IAFA (folios 80 a 82), el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP (folios 91 a 99) y el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, ICODER (folio 100).
5. Mediante oficio n.° 256-090-2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 05 de junio de 2012, la señora Julieta Bejarano Hernández, jefe de la División Jurídica del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), se pronunció sobre el fondo de la iniciativa (folios 106 a 108).
6. Mediante oficio n.° PE-2012-00480 del 05 de junio de 2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal el día inmediato siguiente, el señor Guillermo Constenla U, Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros (INS) se pronunció sobre el fondo de la iniciativa (folio 112).
7. Mediante oficio n.° SG-153-12 del 06 de junio de 2012, presentado ante la Secretaría de este Colegiado el día 19 de ese mismo mes y año, el señor Raúl Barboza Calderón, Secretario General del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), comunicó el pronunciamiento rendido por la Junta Directiva de esa institución sobre el fondo de la iniciativa (folios 122 a 128).
8. En memorial del 16 de junio de 2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal el día 18 de ese mismo mes y año, el señor Alvarado Sibaja, proponente de la iniciativa, externó que las observaciones realizadas por el Departamento de Servicios Técnicos debían producir correcciones al texto y que esa función debía correr a cargo de esa misma dependencia (folios 114 a 121).
9. En resolución de las 14:05 horas del 04 de julio de 2012, la Presidencia de este Tribunal returnó el expediente al Magistrado Esquivel Faerron (folio 129).
10. En memorial del 10 de julio de 2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal el día 13 de ese mismo mes y año, el proponente Alvarado Sibaja se pronunció sobre el criterio rendido por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM (folio 134).
11. En oficio del 24 de julio de 2012, presentado ante la Secretaría de este Tribunal ese mismo día, el señor Olman Madrigal Acuña, funcionario del Departamento de Servicios Técnicos, remitió oficios adicionales que contienen diversos criterios rendidos como respuesta a las consultas facultativa y preceptiva efectuadas y, según los cuales, emitieron pronunciamiento efectivo las siguientes instituciones (folio 137): la Municipalidad de Cartago (folios 139, 140, 181 y 182), la Municipalidad de Tibás (folios 141 y 142), el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, INCOP (folio 149 a 154), la Municipalidad de Zarcero (folio 155), la Municipalidad de Acosta (folio 156), la Municipalidad de San Ramón (folio 158), el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica (folio 171) y la Municipalidad de San José (folios 172 a 175).
12. En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
I.- Del derecho de los ciudadanos para aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución mediante la celebración de un referéndum: De conformidad con las reformas constitucionales a los artículos 102 inciso 9), 105, 123 y 124, efectuadas mediante ley n.° 8281 de 28 de mayo de 2002, así como la implementación de la Ley sobre Regulación del Referéndum n.° 8492, vigente desde el 4 de abril de 2006, los ciudadanos tienen el derecho de aprobar o derogar leyes y aprobar reformas parciales a la Constitución Política por intermedio del instituto jurídico del referéndum y mediante el ejercicio del sufragio.
En la resolución n.° 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril de 2007 este Tribunal reflexionó sobre el tema, en el siguiente sentido:
“La democracia representativa supone que, no obstante que la soberanía reside en la nación (art. 2º de la Constitución), su voluntad se expresa por intermedio de leyes elaboradas por sus representantes, cuyo respeto y acatamiento condicionará la validez del ejercicio de las funciones jurisdiccional y administrativa. El pueblo, a través del sufragio, delega en el cuerpo parlamentario el ejercicio de esa potestad legislativa (art. 105 constitucional).
No obstante lo anterior y en virtud de una reforma experimentada por la Constitución Política en el año 2003, se pasó a entender que el Gobierno de la República, además de “representativo”, es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esta reformulación del numeral noveno constitucional cobra sentido a la luz de la modificación que simultáneamente sufrió el artículo 105 de la Carta Fundamental. Aunque se mantuvo el principio según el cual la potestad legislativa está, por regla general, en manos de la Asamblea por delegación popular, se innovó la normativa para prever que, excepcionalmente, el pueblo pueda avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto del referéndum (…).”.
La reforma constitucional que comentamos es, sin duda alguna, una de las más trascendentales que se ha producido desde la promulgación de la Carta de 1949, no sólo porque la actualiza con la introducción de un instituto usual en el constitucionalismo contemporáneo mundial, sino, especialmente, porque el mismo ofrece oportunidades extraordinarias de profundización democrática.”.
Al amparo de las disposiciones constitucionales y legales supra mencionadas, se establecieron tres vías por las cuales se puede solicitar la convocatoria de un referéndum. Así, se autoriza su convocatoria cuando lo solicite un cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (“referéndum ciudadano”), la Asamblea Legislativa por acuerdo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros (“referéndum legislativo”) o el Poder Ejecutivo cuando cuente con el respaldo de al menos veintinueve diputados (“referéndum por gestión del Ejecutivo”).
En el primero de éstos se enmarca la solicitud formulada en el presente expediente.
II.- Sobre el trámite correspondiente a la modalidad de referéndum por iniciativa ciudadana. De conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II, Sección I, de la Ley sobre Regulación del Referéndum, la convocatoria bajo la modalidad de “iniciativa ciudadana” obliga al cumplimiento de una serie de etapas previas, según lo regulan los artículo 6, 7, 8 y 9 de la citada ley, entre las que destacan: a) la evaluación formal del proyecto normativo por parte del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa; b) la recolección de al menos un 5% de firmas de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, trámite que deberá realizarse en el plazo de nueve meses, prorrogable por un mes más; y c) la verificación por parte del Tribunal Supremo de Elecciones de la autenticidad de las firmas recolectadas, procedimiento que deberá cumplirse en un plazo de treinta días hábiles (artículo 9).
De previo a determinar la admisibilidad de la solicitud de recolección de firmas, corresponde a este Tribunal verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 6, que al efecto establece:
“Artículo 6.- Solicitud de recolección de firmas. El trámite del referéndum de iniciativa ciudadana será el siguiente:
c) El TSE remitirá el texto del proyecto normativo a la Asamblea Legislativa, a fin de que sea evaluado desde el punto de vista formal por el Departamento de Servicios Técnicos, el cual se pronunciará en un lapso de ocho días hábiles, luego de realizar las consultas obligatorias correspondientes. Si el texto contiene vicios formales, dicho Departamento los subsanará de oficio y devolverá el texto corregido al Tribunal
e) El interesado en la convocatoria a referéndum contará con un plazo hasta de nueve meses para recolectar las firmas a partir de la publicación indicada. De vencerse dicho plazo sin haber recolectado las firmas respectivas, el interesado podrá solicitar ante el Tribunal una prórroga hasta por un mes más. Expirado este plazo adicional, se denegará cualquier petición de prórroga adicional y la gestión se archivará sin más trámite.”.
En la especie, esta Autoridad Electoral verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en los incisos a) y b).
Como etapa posterior e inmediata, mediante auto de las 14:30 horas del 26 de marzo de 2012 (folio 12), este Tribunal remitió el asunto al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para que analizara el texto del proyecto de ley desde el punto de vista formal y se pronunciara al respecto, conforme lo establece el inciso c) de la norma citada.
Como producto de la intervención de esa dependencia y al encontrarse el expediente en fase procesal de admisibilidad, resulta fundamental abordar los siguientes aspectos en forma independiente:
1) Sobre la evaluación efectuada, desde el punto de vista formal, por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Como respuesta a la gestión formulada por este Tribunal, mediante oficio n.° CON-033-2012 del 08 de mayo de 2012 (folios 19 a 42), la señora Gloria Valerín Rodríguez, Directora de ese departamento legislativo, informó el resultado de la revisión practicada a la iniciativa, efectuó correcciones de forma al texto propuesto y destacó la presencia de aspectos de fondo que ameritan corrección, en los siguientes términos: a) que la definición utilizada para describir el contenido de Ia figura "institución", establecida en el inciso b) del artículo 2, no se ajusta al rigor técnico que exige el cumplimiento del principio de seguridad jurídica en términos generales, porque con esa definición se propone clasificar de manera similar a entidades y órganos de naturaleza jurídica distinta aún cuando éstos pertenezcan al sector público centralizado o descentralizado; b) que el inciso a) del artículo 3 señala que las “comisiones de control ciudadano” fungirán como “entes observantes" de las instituciones del Estado lo que propone crear verdaderas entidades de derecho. Sin embargo, su naturaleza jurídica no está claramente definida, lo que puede provocar un problema de seguridad jurídica dentro del sistema de control que se pretende implementar y que atenta contra el principio de legaIidad que debe observar todo sujeto de derecho público; c) que el inciso b) del artículo 3 es ambiguo ya que permite la creación de “otras Instituciones" sin definir a cuáles instituciones se refiere y autoriza al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y a las propias comisiones "previamente existentes" a crear más comisiones sin que se establezca cuáles son las funciones de éstas últimas y a qué sujetos va a controlar, lo que puede vulnerar el principio de seguridad jurídica; d) que el artículo 4 lesiona el principio de autonomía administrativa que cobija a todas las instituciones autónomas en virtud de que merma considerablemente los poderes de autoadministración de las "instituciones" que son objeto de control. En su criterio, los incisos a, b, c, d y e del artículo en comentario limitan la independencia en materia financiera y administrativa de esas instituciones lo que perjudica la actuación en la toma de decisiones sobre los asuntos que competen al ente en cada caso en específico; e) que el inciso h) del artículo 4 atribuye a las “comisiones de control" una competencia que riñe con el ejercicio de la función que la ley otorga al Consejo de Gobierno correspondiente a nombrar a los miembros que conforman las juntas directivas de las diferentes instituciones autónomas; f) que en el artículo 5 se debe consignar que el plazo legal que tienen las instituciones para entregar la información solicitada por las comisiones de control ciudadano es de 10 días hábiles de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley N° 7135, Ley de la Jurisdicción Constitucional del 11 de octubre de 1989 y; g) que el artículo 10 señala que las personas que han sido rechazadas por el Tribunal Supremo de Elecciones para postularse a alguna de las comisiones tendrán la posibilidad de presentar un recurso de apelación contra la decisión de esa autoridad. En ese sentido señalan que, en esta materia, resulta factible aplicar las normas que sobre la materia de recursos contiene la Ley General de la Administración Pública. Bajo ese contexto, el artículo 343 clasifica los recursos en ordinarios y extraordinarios, siendo los primeros el de revocatoria o reposición y el de apelación, y el segundo el de revisión. El artículo 344 inciso 2) estipula que "si el acto recurrible emanare del inferior, cabrá sólo el recurso de apelación; si emanare del jerarca, cabrá el de revocatoria". Por su parte, en lo que interesa, el artículo 345 indica que proceden los recursos ordinarios contra el acto final y el inciso 2) señala: "La revocatoria contra el acto final del jerarca se regirá por las reglas de la reposición del Código Procesal Contencioso Administrativo". Finalmente, el numeral 346 inciso 1) establece que: "Los recursos ordinarios deberán interponerse dentro del término de tres días tratándose del acto fina". Que dado lo anterior, estiman que si el Tribunal Supremo de Elecciones funge como jerarca al momento de dictar el acto, el recurso que debe plantearse es el de revocatoria (que sigue las reglas de la reposición) y el plazo que correría para su interposición es de tres días ya que se trata del acto final.
Como parte del proceso, el departamento citado también efectuó consultas facultativas y preceptivas sobre el texto de ley, que generaron la respuesta de las siguientes instituciones: el Instituto Nacional de Seguros, INS (folio 46 y 112), el Consejo Nacional de Producción, CNP (folios 50 a 52), la Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS (folios 57 a 60), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ARESEP (folios 63 y 64), el Concejo Municipal de Distrito de Paquera (folios 65 y 66), el Concejo Municipal de Distrito de Lepanto (folio 69), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, A y A (folios 70, 71, 143 y 144), la Municipalidad de Abangares (folio 73), la Municipalidad de Bagaces (folio 74), el Departamento de Asesoría Legal del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU (folios 75 a 79), el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, IAFA (folios 80 a 82), el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP (folios 91 a 99), el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, ICODER (folio 100), el Instituto Costarricense de Electricidad, ICE (folios 106 a 108) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM (folios 122 a 128).
Asimismo, tal como lo advierte el departamento técnico a folio 23, en virtud de que el texto de la iniciativa asigna a esta Magistratura Electoral participación en el proceso de selección de los candidatos a miembros de las “comisiones de control ciudadano”, resulta imperativo e ineludible que, en aplicación analógica del proceso de consultas en sede legislativa, el presente expediente comprenda e incluya el criterio específico y objetivo vertido por esta institución, tal como se analizará infra.
2) Sobre el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones sobre la iniciativa presentada. Sobre el particular, en lo que atañe a la función de esta Magistratura, de la exposición de motivos y del contenido de la iniciativa se desprenden dos aspectos concretos que merecen especial consideración y pronunciamiento. En primer lugar, la adjudicación a este Tribunal de la función de seleccionar a los candidatos a miembros de las “comisiones de control ciudadano” y, en segundo lugar, la facultad que se otorga al interesado de presentar un recurso de apelación, en ese mismo contexto, por declarar inadmisible alguna candidatura (artículos 9 y 10).
En torno al primer aspecto es importante señalar que, como competencia genérica, el ordinal 99 de la Carta Fundamental dispone que “La organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido”. A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución, este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” comprenden los propios de la emisión del voto y todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Organismo Electoral, según se desprende de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema, incluidos desde luego, la constitución, organización, dirección y funcionamiento en general de los partidos políticos y la elección y ejercicio del cargo de sus representantes o candidatos.
Esta línea argumentativa es congruente con lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto n°. 2000-07158 de las 14:59 horas del 16 de agosto del 2000 en el que analizó el fenómeno de la “electoralidad” y señaló, en lo que interesa que " la aplicabilidad de este concepto debe estar reservada para aquellas circunstancias en que se encuentre en juego la legitimación democrática o los derechos político–electorales de los ciudadanos, en función de los procesos generales en que ellos participen, no pudiendo extenderse a procesos eleccionarios especiales, de carácter institucional o corporativo”.
Por ende, los demás actos y resoluciones que no tengan esa naturaleza, están fuera de esa competencia genérica por imperativo del principio de legalidad al cual está sujeto este Organismo.
En la especie, del análisis integral de la iniciativa de ley formulada, bajo la lógica de la armonización integral del acervo normativo electoral y los precedentes que esta Magistratura ha dictado, se desprende, de manera inequívoca e indiscutible, que la función que se asigna a estos Organismos de seleccionar a los candidatos que, mediante sorteo y designación aleatoria, serán escogidos para formar parte de “comisiones ciudadanas de control institucional” no está relacionada con la materia electoral, no pretende regular actos relativos al sufragio, no se vincula directa o indirectamente con el proceso electoral ni incide en las labores de Administración Electoral que ejerce este Tribunal, como encargado de organizar y arbitrar procesos electorales.
En efecto, los procesos de inscripción de candidaturas en el contexto que expone el proyecto de ley, así como la forma en que se verifique esa designación y sus requisitos, procedimientos, formalidades, términos, límites y condiciones son aspectos desvinculados a los procesos electorales cuya dirección, organización y fiscalización compete a este ámbito y resultan totalmente ajenos al giro competencial de estos organismos electivos o consultivos.
En mérito de lo expuesto, este Colegiado es del criterio que resulta impropio e inadecuado asignar la función descrita al Tribunal Supremo de Elecciones.
En torno al segundo aspecto, referido a la facultad del interesado de presentar un recurso de apelación contra este Tribunal por declarar inadmisible alguna candidatura, se entiende improcedente bajo la misma línea argumentativa que objeta la participación del Órgano Electoral en ese proceso. En todo caso, el mecanismo de impugnación no lo sería el recurso de apelación sino el de revisión, en los términos señalados por el Departamento de Servicios Técnicos.
III.- Sobre la procedencia de otorgar traslado a los proponentes sobre el contenido de las observaciones “de fondo” rendidas por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea legislativa y por las instituciones consultadas: Todo proyecto de ley presentado a la corriente legislativa puede ser objeto de modificaciones como producto del ejercicio del derecho de enmienda del que goza el legislador ordinario. Ello permite corregir aspectos de legalidad o constitucionalidad e introducir variantes por razones de conveniencia u oportunidad. Por la naturaleza de los procesos de referéndum la posibilidad de enmienda se encuentra suprimida ya que no existe mecanismo para modificar un texto propuesto una vez que ha sido publicado.
En la especie se verifica, a folios 114 a 121, que el proponente Alvarado Sibaja tomó nota de las observaciones realizadas a la iniciativa de ley y reconoció la necesidad de que tales enmiendas sean integradas al texto propuesto. Tomando en consideración que el expediente se encuentra en fase procesal de admisibilidad y a fin de no hacer nugatorio su interés de ver reformulado el contenido de la iniciativa a la luz de las observaciones “de fondo” contenidas en los criterios vertidos por el Departamento de Servicios Técnicos y por los consultados, DE PREVIO A RESOLVER SOBRE LA PROCEDENCIA DE AUTORIZAR LA RECOLECCIÓN DE FIRMAS SOLICITADA, lo procedente es poner en conocimiento de los proponentes la información integral contenida en el expediente a fin de concederles la posibilidad de que, EN EL PLAZO DE UN MES CONTADO A PARTIR DE LA COMUNICACIÓN DE ESTA RESOLUCIÓN, reformulen la propuesta o manifiesten expresamente su voluntad de mantener la versión actual, bajo el apercibimiento de que en caso de incumplimiento, se ordenará el archivo de la gestión sin más trámite.
De previo a resolver sobre la procedencia de autorizar la recolección de firmas solicitada, se pone en conocimiento de los proponentes la información integral contenida en el expediente a fin de concederles la posibilidad de que, EN EL PLAZO DE UN MES CONTADO A PARTIR DE LA COMUNICACIÓN DE ESTA RESOLUCIÓN, reformulen la propuesta o manifiesten expresamente su voluntad de mantener la versión actual, bajo el apercibimiento de que en caso de incumplimiento, se ordenará el archivo de la gestión sin más trámite. Notifíquese a los proponentes.
Exp. 502-Z-2011
Proyecto de ley “PROMOCION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO”.

References: resolución 
 artículo 6
 resolución 
 resolución 
 artículo 105
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 27
 artículo 32
 artículo 10
 artículo 343
 artículo 344
 artículo 345