Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/zakon-o-registru-smluv-i
Timestamp: 2019-10-20 00:32:44+00:00

Document:
Bulletin advokacie, odborný právnický portál | Zákon o registru smluv I.
Zákon o registru smluv I.
autor: JUDr. Václav Pilík, Ph.D., Mgr. Pavlína Seiferová
publikováno: 29.09.2016
Následující komentář, zpracovaný pro Bulletin advokacie online, se věnuje v našem právním řádu koncepčně zcela nové právní úpravě: zákonu č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv) (dále jen „zák. o registru smluv“). Tato nová právní úprava podrobuje valnou část smluv uzavíraných alespoň na jedné straně subjekty a orgány tzv. veřejného sektoru publikační povinnost ohledně obsahu a doprovodných dat o jimi uzavíraných smlouvách. Zákonodárce tak hodlá otevřít rozsáhlou možnost neformální kontroly předmětných smluvních vztahů a od této možnosti si slibuje zvýšení transparentnosti dotčené oblasti veřejného hospodaření.
Základní charakteristika zákona
Přestože zák. o registru smluv se svým smyslem i pojetím vztahuje především k subjektům a orgánům veřejného sektoru, ostatně je i takto obecně pojímán, je důležité si uvědomit, že jím stanovené povinnosti, jakož i důsledky jejich porušení platí stejnou měrou pro obě strany předmětných smluv, tj. i pro osoby práva soukromého, k tomu srov. § 2 odst. 1 cit. zák., podle něhož „se povinně uveřejňuje […] smlouva“.
Z možných koncepcí nové úpravy se prosadila ta, kterou zastával poslanecký a posléze i sněmovní návrh zákona a která spojuje administrativní uveřejňovací povinnost s civilními následky jejího (ne)dodržení. Civilní následky jsou to zcela zásadní, když splnění uveřejňovací povinnosti se klade jako podmínka účinnosti smlouvy a nesplnění této povinnosti nejenže brání nástupu účinnosti smlouvy, ale po uplynutí stanovené lhůty způsobuje zrušení smluvního vztahu s účinky ex tunc.
V průběhu legislativního procesu se objevila i jiná koncepce, která byla bližší vládě i Senátu a která administrativní uveřejňovací povinnost pro případ jejího nesplnění spojovala s – opět – administrativním následkem naplnění skutkové podstaty správního deliktu (správní kontrola a sankce měly být svěřeny Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže). Vazbu uveřejnění smlouvy na její účinnost tato koncepce nepředpokládala (s poukazem na možnou přísnost dopadu takové vazby a riziko s ní spojených praktických komplikací).
Geneze zákona o registru smluv
Úprava registru smluv je součástí aktuálně prosazované nové tzv. protikorupční legislativy, která má doplnit systém dosavadních nástrojů. Registr smluv jako veřejně přístupná evidence smluv uzavíraných některým z vypočtených kategorií kontrahentů má sloužit primárně jako nástroj neformální veřejné kontroly.
Od úpravy registru smluv si tvůrci nové úpravy slibují přínos k legalitě i efektivitě vynakládání veřejných prostředků na základě smluv uzavíraných se subjekty či orgány tzv. veřejného sektoru. Stejně tak je ovšem nová úprava předmětem výhrad nesených jak partikulárními zájmy, tak seriózními odbornými argumenty. Jinými slovy, nejen z právního hlediska je a minimálně po určitou dobu zůstane zdrojem kontroverzí.
Chronologie legislativního procesu
Právě řečené se odrazilo i ve značné délce a složitých peripetiích legislativního procesu.
Patří se předeslat, že přijatý a z podstatné části již účinný zák. o registru smluv představuje vlastně „druhý pokus“. Poslanecký návrh takového zákona (třebaže po legislativně technické stránce dosti odlišný, zejména značně důsledným využitím slovenského inspiračního vzoru) byl předložen již ve VI. volebním období Poslanecké sněmovny, a to jako sněmovní tisk č. 740, 2012;[1] jeho projednáván však skončilo s koncem volebního období.
Druhý – taktéž poslanecký – návrh, teprve završený platným a dnes již také z podstatné části účinným zákonem, byl rozeslán v následujícím, VII. volebním období Poslanecké sněmovny jejím tiskem č. 42, 2013. Započal tak legislativní proces, jehož průběh lze v základních datech vyjádřit takto:[2]
2. 12. 2013 předložení poslaneckého návrhu zákona,
4. 12. 2013 rozeslání poslaneckého návrhu zákona sněmovním tiskem č. 42/0 (dále jen „posl. náv.“),[3]
20. 12. 2013 zaslání stanoviska vlády k poslaneckému návrhu a rozeslání tohoto stanoviska sněmovním tiskem č. 42/1 (dále jen „vl. stan.“),[4]
29. 2. 2015 postoupení návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou Senátu jako tisk č. 126/0 (dále jen „sněm. náv.“),[5]
22. 10. 2015 vrácení návrhu zákona Senátem Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy usnesením č. 255 a doprovodné usnesení č. 256 (dále jen „sen. náv.“),
23. 10. 2015 doručení dokumentu Senátu Poslanecké sněmovně a jeho rozeslání sněmovním tiskem č. 42/12,[6]
24. 11. 2015 setrvání Poslanecké sněmovny na sněm. náv.,
27. 11. 2015 doručení zákona k podpisu prezidentovi,
3. 12. 2015 podepsání zákona prezidentem,
9. 12. 2015 doručení zákona k podpisu předsedovi vlády,
14. 12. 2015 vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů v částce 144 pod č. 340/2015 Sb.
Posl. náv. se v elementárních principech stanovení uveřejňovací povinnosti, jakož i principu podmínění účinnosti smlouvy řádným uveřejněním a související sankce zpětného zrušení, shoduje s přijatým zněním; bližší pohled na obsah posl. náv. však ukazuje oproti přijatému znění řadu rozdílů. Na rozdíl od přijatého znění, posl. náv. obsahoval novelizační ustanovení a ustanovení zmocňující k provedení své úpravy nařízením vlády.
Vládní stanovisko
Vl. stan. k posl. náv. v obecné rovině přivítalo snahu předkladatelů o zvýšení transparentnosti smluvních vztahů s tzv. veřejným sektorem, zároveň však poukazovalo na řadu slabin návrhu. Mj. poukázalo na nejasnosti ve vymezení smluv podléhajících povinnému uveřejnění, jakož i na tvrdost koncepce založené na podmínění účinnosti smlouvy řádným uveřejněním a navazující sankci zpětného zrušení smlouvy.
Adekvátně svému významu byla navrhovaná úprava v Poslanecké sněmovně předmětem množství pozměňovacích návrhů. Zvláštní význam má Komplexní pozměňovací návrh ke sněmovnímu tisku 42 poslanců Radka Vondráčka, Jana Chvojky a Jana Bartoška č. 2240 ze dne 27. 4. 2015 (dále jen „komplex pozm. náv.“), který obsahuje nové znění návrhu (nikoli pouze návrhy jednotlivých úprav) a stručné odůvodnění (text – byť bez členění pomocí nadpisů – obsahuje jak obecnou část, tak zvláštní část, členěnou podle jednotlivých paragrafů). Znění tohoto návrhu až na dílčí výjimky odpovídá přijatému znění zákona. Komplex. pozm. náv. tudíž představuje hlavní pramen autentického výkladu zák. o registru smluv.
Sněmovní návrh
Sněm. náv., postoupený Senátu, až na dílčí výjimky odpovídá přijetému znění zákona.
Senátní návrh
Senát vrátil sněm. náv. s pozměňovacími návrhy a průvodním usnesením. Sen. náv. zejména navrhoval odstranit podmínění účinnosti smlouvy řádným uveřejněním a navazující sankci zpětného zrušení smlouvy a namísto toho plnění uveřejňovací povinnosti vynucovat správním postihem. Doprovodné usnesení Senátu upozornilo, že zákon ve znění sněm. náv. může obsahovat řadu nepředvídatelných rizik, a navrhlo vládě, aby před účinností zákona nechala zpracovat analýzu rizik pro jednotlivé právnické osoby či jejich skupiny.
Přijatá verze
Poslanecká sněmovna po doručení sen. náv. setrvala na sněm. náv.
V dalším průběhu legislativního procesu byl přijatý zákon doručen prezidentu republiky, který nevyužil právo veta a zákon podepsal. Po podepsání předsedou vlády byl zákon odeslán k publikaci do Sbírky zákonů. Vyhlášením ve Sbírce zákonů v částce 144 pod č. 340/2015 Sb. dne 14. 12. 2015 nabyl platnosti.
Účinnost. Přechodný režim
Účinnost zákona je v jeho § 10 stanovena jako dělená, a to tak, že nastává dnem 1. 7. 2016, s výjimkou ustanovení § 6 a 7, zakotvujících uveřejnění smlouvy jako podmínku její účinnosti a navazující sankci zpětného zrušení smlouvy; účinnost těchto ustanovení je odložena o rok, tj. ke dni 1. 7. 2017.
V souvislosti s účinností je třeba zmínit přechodný režim dopadající na smlouvy, na něž by se vztahovala uveřejňovací povinnost, uzavřené přede dnem nabytí účinnosti zák. o registru smluv, po jeho účinnosti však doplněné, změněné, nahrazené nebo zrušené dohodou. V takovém případě se podle § 8 odst. 3 zák. o registru smluv uveřejní prostřednictvím registru smluv spolu s takovou dohodou i dotčená smlouva.
Význam nové úpravy registru smluv se neprojevil jen v intenzivních diskusích v rámci legislativního procesu; po přijetí této úpravy se dále projevuje v tlacích na její novelizaci. Ke dni uzavření rukopisu tohoto komentáře je v legislativním procesu poslanecký návrh novely zák. o registru smluv, sněmovním tiskem č. 699 (VII. vol. obd., 2016).[7]
Provádění zákona o registru smluv
Zák. o registru smluv – oproti záměru posl. náv. – nezmocňuje k vydání prováděcího právního předpisu; tím narůstá význam nelegislativních nástrojů jeho provádění (stále ovšem limitovaný jejich právní nezávazností).
Metodika Ministerstva vnitra
Na úrovni ústřední státní správy byly Ministerstvem vnitra publikovány dva zásadní metodické materiály:[8]
Metodický návod k aplikaci zákona o registru smluv (odbor eGovernmentu Ministerstva vnitra, dále jen „zákl. metodika MV“),
Metodický návod aplikace zákona o registru smluv (soukromoprávní část) (zpracováno pro Ministerstvo vnitra Františkem Korbelem, Štěpánem Štarhou, Alexandrou Molitorisovou a Františkem Neuwirthem, dále jen „soukrpráv. metodika MV“).
Zákl. metodika MV se zabývá právní úpravou povinného uveřejňování smluv prostřednictvím registru smluv a důrazem na zavedení této úpravy do praxe smluvních stran; součástí je rovněž obecné doporučení k interní implementaci nové právní úpravy po stránce procesní i personální.
Soukrpráv. metodika MV analyzuje formou otázek a odpovědí, včetně právní argumentace, důležité souvislosti právní úpravy povinného uveřejňování smluv do soukromého práva. Podobně jako zákl. metodika MV, rovněž věnuje zvláštní pozornost praktickým otázkám.
Metodické dokumenty mohou na základě podnětů a zkušeností z praxe procházet úpravami; je proto třeba věnovat pozornost jejich aktuálnímu stavu. V tomto komentáři se odkazuje na zákl. metodiku MV ve verzi 1.3 (srpen 2016) a na soukrpráv. metodiku MV ve verzi z 1. 6. 2016.
Na úrovni stran smluv podléhajících uveřejňovací povinnosti (rovněž stran neuvedených ve výčtu § 2 odst. 1 zák. o registru smluv, neboť odpovědnost za splnění uveřejňovací povinnosti je ze zákona společná) je v závislosti na jejich velikosti, organizační složitosti a míře uzavírání takových smluv třeba přijmout vnitřní předpisy k jednotnému postupu povinného uveřejňování jimi uzavíraných smluv.
Vnitřní předpis má postihnout nejen vnitřní realizaci role smluvní strany při odeslání smlouvy k povinnému uveřejnění, ale také výchozí roli, kterou bude strana uplatňovat při vyjednávání obsahu konkrétní smlouvy (zaslání, kontrola, náhradní zaslání atd.). (Jinou věcí je, že druhý aspekt bude předmětem ujednání stran, nemůže být prosazen jednou z nich pouze s odkazem na její vnitřní předpisy a bez ohledu na vůli ostatních stran.)
Paragraf představuje standardní úvodní ustanovení. Co do obsahu výslovně vymezuje pouze předmět právní úpravy komentovaného zákona; k výslovnému vymezení účelu právní úpravy, s nímž se lze setkat v některých předpisech, nepřistupuje.
Následující komentář vykládá jak předmět, tak účel právní úpravy; předtím se však výklad zaměří na její povahu z hlediska metody regulace; naopak v samém závěru se s využitím dosavadního obsahu pokouší postihnout základní principy právní úpravy.
Vývoj ustanovení
Úvodní ustanovení v průběhu legislativního procesu prošlo změnami především v návaznosti na vývoj dalších ustanovení (srov. zejm. vývoj předmětu uveřejňovací povinnosti); zčásti však i na obecné legislativně formulační požadavky (srov. zejm. vývoj směrem k analytické formulaci, která zřetelně odděluje základní okruhy právní úpravy, čímž se stala sdělnější).
Posl. náv. vymezil předmět uveřejňovací povinnosti jako smlouvy, faktury a objednávky z hlediska institucionálního řešení uveřejnění spojil s Registrem smluv (původně s velkým počátečním písmenem).
Sněm. náv. hovořil již jen o uveřejňování smluv (nikoli faktur a objednávek) a rozdělil předmět úpravy; v rámci rozpracovaného vymezení předmětu úpravy zmínil jako její součást i zvláštní podmínky účinnosti některých smluv (podmínky účinnosti upravoval již posl. náv., jen je nevytkl v úvodním ustanovení).
Sen. náv. navrhl omezení formulace s ohledem na jím navržené vypuštění podmínění účinnosti smlouvy uveřejněním.
Přijatá verze odpovídá sněm. náv.
Charakter právní úpravy aneb první otázka k výkladu
K výkladu prvně vyhrazená otázka charakteru právní úpravy není jen teoretická, nýbrž má značný praktický význam interpretační i aplikační: metoda regulace ovlivňuje přístup k její interpretaci i aplikaci, je v tomto ohledu významnou „proměnnou“.
Povaha právní úpravy
Z hlediska metody regulace patří materie komentovaného zákona do oboru práva veřejného, přičemž konkrétní teoretický přístup k odlišování práva soukromého a veřejného patrně není s to tento náhled zásadně ovlivnit. Klíčovým argumentem takového zařazení je primární orientace právní úpravy k veřejnému zájmu ve spojení s administrativním charakterem jí uložených povinností. Jinými slovy, jakkoli zákon zasahuje do smluvních vztahů, které jsou z významné části charakteru soukromoprávního, charakter zásahu samotného odpovídá metodám práva veřejného. Zařazení je však třeba provést se dvěma dodatky.
První dodatek k zařazení úpravy do veřejného práva
Přes právě řečené nelze ovšem podceňovat vazby komentované veřejnoprávní úpravy na právo soukromé; ty jsou markantní a zároveň specifické. Nejde jen o výše řečené, že smluvní vztahy dotčené komentovaným zákonem jsou z významné části soukromoprávní, ale zejména také o důsledky (ne)dodržení uveřejňovací povinnosti podle komentovaného zákona (viz § 6, 7).
V této souvislosti si lze povšimnout, že komentovaný zákon se poněkud vymyká v kontextu pravidla o nezávislosti uplatňování práva soukromého i veřejného, nově kodifikovaného od 1. 1. 2014 (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dále jen „o. z.“). Jakkoli se výklad tohoto pravidla v podrobnostech liší, ba někdy pravidlo místo výkladu spíše čelí kritice, lze za základ vzít přístup, naznačený i konsolidovanou důvodovou zprávou o. z., že nejde o odtržení práva soukromého i veřejného, jako spíše o uvědomění si rozdílů zaměření, prostředků, zásad a dalších aspektů regulace;[9] s odkazem na tyto rozdíly jsou někdy chráněny soukromoprávní poměry přes nevyhovění veřejnoprávnímu rámci (srov. např. ochrana ujednání stran o nájmu jiného než obytného prostoru za účelem bydlení, vyjádřená v § 2236 odst. 1 větě druhé, popř. v odst. 2 o. z.). Komentovaný zákon, pokud jde o dodržování povinností jím stanovených (zejm. uveřejňovací povinnosti), volí v tomto ohledu přístup právě opačný. Není-li vyhověno povinnosti uveřejnění, předmětná smlouva nenabude účinnosti, ba dokonce bude od počátku zrušena; tyto nepříznivé, svou povahou soukromoprávní následky nastanou zásadně bez zřetele na druhou stranu. Účel komentované úpravy zde převažuje nad soukromoprávní úpravou chránící pokud možno právní jednání soukromníků. (Je otázkou, zda se v aplikační, zejména v soudní praxi objeví či dokonce prosadí tendence ke zmírnění tohoto přístupu s odkazem na pravidlo § 1 odst. 1 věty druhé o. z., takový vývoj se však nezdá příliš pravděpodobným.)
Druhý dodatek k zařazení úpravy do práva veřejného
Zařazení nelze vnímat jako absolutní (kategorické, bezvýjimečné atd.), nýbrž v kontextu všeobecně uznávaného poznatku, že soukromo-, resp. veřejnoprávní úpravu nelze doslova přikládat právním předpisům, jako spíše jednotlivým právním normám.[10] Je-li za soukromo-, resp. veřejnoprávní označena celá právní úprava (zejména právní předpis nebo jejich soubor), je to možné a z hlediska potřeby vystihnout její celkový charakter nejednou i jediné možné, leč s vědomím obecnosti či „přibližnosti“ této charakteristiky.
Předmět právní úpravy aneb druhá otázky k výkladu
Předmět právní úpravy, jako druhá otázka vyhrazená k výkladu § 1, je obecně důležitý zejména pro pochopení její působnosti.
Komentované ustanovení pak vymezuje konkrétně věcnou působnost, přičemž analytická formulace odděluje tři okruhy právní úpravy, totiž
„zvláštní podmínky účinnosti některých smluv“,
„uveřejňování těchto smluv prostřednictvím registru smluv“,
„registr smluv“.
Okruh vyjádřený slovy „zvláštní podmínky účinnosti některých smluv“ pojmenovává tu část úpravy, stanovící následky vycházející z civilněprávní (soukromoprávní) úpravy (ovšem zasahující i zákonem o registru smluv dotčené smlouvy veřejnoprávní).
Naproti tomu „uveřejňování těchto smluv prostřednictvím registru smluv“ je předmětem administrativněprávní (veřejnoprávní) povinnosti.
Konečně ustanovení zřizující „registr smluv“ je povahy institucionální (a tedy zase v principu veřejnoprávní) jde o institucionální zajištění klíčové uveřejňovací povinnosti (viz druhý okruh úpravy).
Terminologické souvislosti
K terminologickým souvislostem se patří poukázat, že komentovaný zákon důsledně hovoří o uveřejnění. Uveřejnění je třeba odlišovat od zveřejnění, o němž se v § 3018 o. z. stanoví, že „Povinnost zveřejnit údaje je splněna jejich zveřejněním v Obchodním věstníku, nestanoví-li jiný právní předpis jinak.“ Rozdíl mezi zveřejněním (v Obchodním věstníku) a uveřejněním (jiným způsobem) mají pokud možno ctít i jiné právní předpisy; činí tak i zák. o registru smluv [s jen zdánlivou výjimkou § 8 odst. 5 písm. a) – zde se totiž hovoří o zveřejňování smluv podle § 10d zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, dále též jen „rozpočtová pravidla ÚSC“, v souladu s pojmoslovím odkazovaného zákona].
Z hlediska věcné působnosti úpravy je třeba chápat jako klíčovou uveřejňovací povinnost, vyplývající z § 1, v části „uveřejňování těchto smluv prostřednictvím registru smluv“, ve spojení s § 2 komentovaného zákona. Tato povinnost má ovšem pro úpravu širší význam (nejenže profiluje její věcnou působnost, nýbrž je důležitá i pro další aspekty její působnosti a z obecného pohledu tvoří pomyslnou „osu“ úpravy jako celku). (V § 3 jsou pak z této povinnosti stanoveny výjimky.)
Rovněž osobní působnost třeba vnímat v úzkém sepětí s uveřejňovací povinností; z hlediska osobní působnosti komentovaného zákona jde totiž zejména o identifikování subjektů této povinnosti. K této otázce viz § 5 odst. 2.
Místní působnost se ve světle obecně konstatovaného veřejnoprávního charakteru úpravy koncentruje do její teritoriality. Úzký vztah má k této otázce ustanovení § 2 odst. 2 a § 3 odst. 2 písm. d).
K časové působnosti potom viz § 10, se zřetelem k § 9 a § 8 odst. 3.
Účel právní úpravy aneb třetí otázka k výkladu
Účel právní úpravy, jako třetí otázka vyhrazená k výkladu § 1, není, jak již řečeno, explicite zakotven. Zdrojem jeho poznání budou materiály legislativního procesu; tento zdroj je však třeba využívat s vědomím často podstatných změn, které návrh v průběhu legislativního procesu doznal.
Odůvodnění úpravy
V důvodové zprávě k posl. náv. se účel navrhované úpravy vysvětluje proti výchozímu právnímu stavu, na nějž se uvedený materiál dívá optikou, v níž „[p]ožadavek na uveřejňování smluv, na jejichž základě se nakládá s veřejnými prostředky a veřejným majetkem, je ve stávající české právní úpravě rozšířen jen v malé míře. V poslední době byl zakotven do zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, když s účinností od 1. dubna 2012 jsou veřejní zadavatelé povinni uveřejňovat smlouvy s hodnotou plnění minimálně 500 000 Kč (§ 147a).“ Oproti tomuto stavu má dojít k zásadnímu rozšíření požadavku uveřejnění.
Technická možnost tohoto rozšíření se opírá o dosaženou úroveň elektronizace veřejné správy.
Význam rozšíření vysvětluje zákonodárce takto: „Uveřejňování smluv, faktur a objednávek a tím i rozšíření okruhu osob a institucí, které se budou moci na veřejné (byť jen neformální) kontrole podílet, je nezbytné, neboť dosavadní zkušenost ukazuje, že stávající institucionalizované kontrolní mechanismy nejsou (a vzhledem k rozsahu činnosti a počtu vykonavatelů veřejné moci ani nemohou být) dostatečně efektivní. Jejich doplnění o prvky veřejné kontroly nakládání s majetkem státu, krajů, obcí a dalších subjektů je proto vysoce žádoucí. Výhodou veřejné kontroly je především její finanční a institucionální nenáročnost, neboť pokud se pro ni vytvoří podmínky, probíhá již sama o sobě zdarma, je univerzální, zcela nezávislá a působí nejen represivně (v podobě veřejného odsouzení nepravostí), ale především preventivně jako podpora odpovědného a transparentního nakládání s veřejnými prostředky.“
Ústavněprávní a právněpolitické souvislosti
Z ústavněprávního hlediska se účel nové úpravy v důvodové zprávě k posl. náv. klade do souvislosti s čl. 17 Listiny základních práv a svobod a čl. 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod tak, že „rozvíjí“ zde garantované právo na informace.
Z právněpolitického hlediska bývá nová úprava řazena do rámce tzv. protikorupční legislativy.
Reálné fungování nové úpravy
Jinou otázkou již je, zda a případně nakolik účel tak, jak byl pojat zákonodárcem, dojde reálného uplatnění. V daném směru nejde jen o míru aktivitního zapojení veřejnosti do neformální kontroly smluvních vztahů veřejného sektoru, ale také o možná rizika dopadů nové právní úpravy, zejména svázání – v legislativním procesu zejména sporného, leč nakonec přijatého – uveřejnění smlouvy s její účinností (blíže viz bod 2 vl. stan. a v tomto komentáři pak § 6). Za stavu, kdy výhrady byly vysloveny a zákon přijat, patrně nelze než ponechat tuto otázku na dobu umožňující zhodnocení zkušeností z praktikování předmětné úpravy.
Elementární principy nové úpravy
V návaznosti na výše uvedené lze výklad § 1 zák. o registru smluv uzavřít následujícím přehledem elementárních principů jeho právní úpravy:
Profilujícím je princip veřejnosti ve smyslu zpřístupnění obsahu vymezeného okruhu smluv obecné veřejnosti; přesněji jde o formální aspekt principu veřejnosti. V přijatém znění zákona však princip veřejnosti obsahuje i materiální aspekt, spočívající ve stanovení soukromoprávních následků (ne)uveřejnění smlouvy (§ 6 a 7).
Uveřejňovací povinnost platí pouze pro smlouvy (ve smyslu konsensu alespoň dvou stran, který vyvolává právní následky), avšak nejen pro smlouvy soukromoprávní. K okruhu uveřejňovaných smluv, jakož i k významu „uveřejnění smlouvy“ viz výklad k § 2.
Smlouvy, na něž se vztahuje uveřejňovací povinnost, jsou vymezeny jednou smluvní stranou; velmi zjednodušeně řečeno se jedná o stranu řazenou do tzv. veřejného sektoru. Důvodová zpráva k posl. náv. v této souvislosti hovoří o personálním znaku. [Vedle toho zmiňuje jako druhý znak formu smlouvy. Tento znak, který podle důvodové zprávy k posl. náv. „vyjímá z legální definice povinně uveřejňovaných smluv ty smlouvy, které nemají písemnou formu“, byl však v důsledku dalšího vývoje návrhu, jehož přijaté znění nakonec stanoví, že „[s]mlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, musí být uzavřena písemně.“ (§ 8 odst. 2), opuštěn.]
Uveřejňovací povinnost je komentovaným zákonem stanovena jako primární. Jejím splněním může být nahrazeno splnění uveřejňovací povinnosti podle jiných (výslovně vymezených) zákonů (§ 8 odst. 4, 5); ne naopak. Je však otázkou, zda nahraditelnost uveřejňování podle jiných zákonů uveřejňováním podle zák. o registru smluv bude v praxi skutečně využívána (např. oblasti veřejných zakázek, kde právní úprava vede ke komplexnímu způsobu vedení i uveřejňování dokumentace, by pominutí obsahu uveřejněného podle zák. o registru smluv v tomto kontextu působilo přinejmenším nepřehledně).
V této souvislosti lze formulovat jako další princip „centrální“ pojetí registru smluv.
Výklad o elementárních principech komentované úpravy budiž uzavřen podtržením jejího donucujícího (kogentního) charakteru. Ten, jakkoli v ní není výslovně stanoven, jednoznačně vyplývá z jejího obsahu a smyslu.
„V pochybnostech pro uveřejnění“ jako výkladový princip?
V rámci nejrůznějších informačních a metodických aktivit na poli registru smluv, zejména pak aktivit orientovaných na dotčenou smluvní praxi, pozorujeme rychlé konstituování dalšího výkladového principu, který lze vyjádřit slovy „v pochybnostech pro uveřejnění“. Tento princip reaguje na objevené nejasnosti právní úpravy. Na jedné straně skýtá patrně nejbezpečnější řešení z hlediska zájmu na zachování existence, platnosti a účinnosti smlouvy; z tohoto hlediska nelze než jej doporučit. Na druhé straně ovšem nelze přejít mlčením (což se, žel, nejednou děje), že z hlediska ústavní kautely zákonného základu ukládání povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), včetně jejich dostatečného a nepochybného vymezení, je krajně nežádoucí stav, kdy právní úprava neadresuje povinnost jasně, a osoba potom takovou povinnost plní pod tíhou nejistoty, zda jí vázána je, či není . Jako další aspekt nelze pominout ani kolizi snahy o co nejširší rozsah uveřejňovaných informací podle zák. o registru smluv a zájmu na ochraně údajů podle jiných zákonů, a to zejména z hlediska jejich výkladu a posouzení, zda daná informace podléhá ochraně či nikoli (srov. např. vztah k některým ustanovením o. z., např. o ochraně osobnosti nebo ochraně předsmluvních informací, k zákonu č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů).
K § 2, obecně
Paragraf zakotvuje uveřejňovací povinnost, v níž má komentovaný zákon svůj focus. Následující ustanovení zákona lze chápat jako jeho doplnění, pozměnění, upřesnění atd. To ovšem neumenšuje jejich interpretační a aplikační význam; naopak, komentovaný paragraf vyžaduje přístup důsledně systematický s těmito ustanoveními.
Za širší ohnisko úpravy komentovaného zákona lze označit spojení § 2 a 3, z něhož vyplývá následující konstrukce vymezení uveřejňovací povinnosti:
V § 2 odst. 1 je provedena pozitivní část vymezení; v § 3 – a z širšího pohledu také § 2 odst. 2 a § 5 odst. 6 – potom část negativní.
Jak pozitivní, tak negativní část vymezení kombinuje několik kritérií i metod; negativní část se však jeví přece jen o něco složitější (vedena je z více hledisek a různě konkrétně).
Pozitivní část je provedena s ohledem na povahu smlouvy a její strany.
Negativní část má podobu systému výjimek.
I širší ohnisko úpravy tvoří pouze základ stanovení uveřejňovací povinnosti; tu se projevuje výše zdůrazněný význam její systematické interpretace a aplikace. Tak např. samo uveřejnění smlouvy, o němž se hovoří v § 2 odst. 1, je třeba interpretovat v souladu s § 5 odst. 1; z § 2 a 3 samotných nevyplývá časový dopad povinnosti uveřejnění – ten je třeba posoudit, vedle klauzule účinnosti v § 10, také se zřetelem k § 8 odst. 3 a § 9 atd.
Rozumí se, že samotnou smlouvu je třeba chápat a posuzovat podle právní podstaty konsensu alespoň dvou stran působícího právní následky; samotné označení, ať stanovené právním předpisem, nebo uvedené v posuzovaném dokumentu, nemůže být rozhodující. Smlouvou jsou tedy – obecně a nejinak pro účely zák. o registru smluv – nejen tak označené smlouvy, ale také dohody, ujednání atd., pokud ovšem mají smluvní podstatu.
Jak indikuje popsaný význam povinnosti uveřejnění, její vymezení bylo v průběhu vývoje návrhu předmětem intenzivních diskusí i výrazných změn.
Nejvýraznější posun pozorujeme opět mezi posl. náv. a sněm. náv., zejména v těchto ohledech:
Sněm. náv. stanovil uveřejňovací povinnost pro smlouvy; posl. náv. v jedné ze dvou variant zvláště zmiňoval také pro objednávky a faktury.
Sněm. náv. stanovil uveřejňovací povinnost výslovně jak pro soukromoprávní smlouvy, tak pro smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci; posl. náv. hovořil o smlouvách obecně.
Sněm. náv. oproti posl. náv. podstatně propracoval vymezení povinnosti uveřejnění.[11]
Poslaneckou sněmovnou přehlasovaný sen. náv. navrhoval do vymezení povinnosti uveřejnění pouze dílčí zásahy, což bylo dáno odlišným zaměřením Senátu na obsah navrhovaného zákona (a vůbec odlišným pohledem Senátu na návrh zákona jako celek).
K § 2 odst. 1, návětí
Pozitivní část vymezení uveřejňovací povinnosti
Jak již řečeno, odstavec 1 představuje pozitivní část vymezení uveřejňovací povinnosti, formulovanou podle povahy smlouvy a její strany. Lze hovořit – spíše než o dvou kritériích – o dvojím kritériu, a to se záměrem zdůraznit propojení obou částí.
Propojení však není stejnoměrné. V případě soukromoprávních smluv je obecné, zatímco v případě smluv o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci záleží na tom, zda a příp. v jakém rozsahu je některá ze stran uvedených ve výčtu zákonem oprávněna k jejich uzavírání.
Konstrukci definice lze v její pozitivní části vystihnout tak, že uveřejňovací povinnost ve smyslu zák. o registru smluv je dána v případě, že (i) se jedná o smlouvu soukromoprávní nebo o veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci a že (ii) alespoň na jedné její straně je osoba, popř. vystupuje útvar uvedený ve výčtu § 2 odst. 1.
Smlouvy soukromo - a veřejnoprávní
Co do povahy smlouvy odstavec 1 rozlišuje dvě skupiny smluv, a to
soukromoprávní smlouvy,
smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci.
Soukromoprávní smlouvy lze vyložit a contrario smluv veřejnoprávních (jejichž obecná úprava kotví v části páté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „spr. řád“). Pozitivně potom tak, že se jedná o smlouvy, kde na jedné nebo i obou (více) stranách může stát nejen „běžný“ soukromník, ale i veřejnoprávní subjekt; postavení stran je však dáno privátní autonomií a vzájemnou rovností. Jinou, v daném ohledu již nepodstatnou věcí je, že pro kontraktaci některých subjektů buď přímo veřejnoprávních, nebo s vazbami na veřejnoprávní sféru může právní úprava stanovit zvláštní, přísnější režim (srov. např. právní úpravu zadávání veřejných zakázek); tu lze hovořit nanejvýše o důsledcích tzv. publicizace soukromého práva, ne však o nahrazení soukromoprávní povahy smlouvy povahou veřejnoprávní.
Soukromoprávní smlouvy podléhající povinnému uveřejnění prostřednictvím registru smluv jinak nejsou blíže vymezeny typem (zejm. zda se jedná o smlouvy typické či atypické, popř. smíšené) či druhem (např. zda se jedná o smlouvy úplatné či bezúplatné). Není rozhodné, zda má taková smlouvy zvláštní charakter (zda jde např. o smlouvu o smlouvě budoucí, rámovou smlouvu). Určující nejsou ani konkrétnější znaky (jako např. podoba plnění). Srov. ovšem ustanovením § 3 komentovaného zákona stanovené výjimky z uveřejňovací povinnosti.
Smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci jsou naopak, jak se ustálila i judikatura (srov. např. NSS 2 Afs 58/2007-56, Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb. Konf 14/2010-8, NSS 7 Afs 98/2013-22 aj.), smlouvami veřejnoprávními, a to tzv. subordinačními. Na straně poskytovatele stojí státní, popř. jiný správní orgán, který v rámci výkonu veřejné správy autoritativně rozhoduje, zda smlouvu o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci uzavře, nebo ne.
Jako dotace a návratné finanční výpomoci se obecně označují plnění z veřejných rozpočtů na stanovený účel (tzv. účelová vázanost dotace, resp. návratné finanční výpomoci). Rozdíl spočívá v tom, že zatímco řádně použité prostředky dotace se nevrací, prostředky návratné finanční výpomoci je příjemce povinen po uplynutí stanovené doby vrátit (poskytnutí je však bezúročné).
Poskytování dotací na smluvním základě (který není v oblast poskytování dotací a návratných finančních výpomocí jediným možným) je předmětem úpravy zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „rozpočtová pravidla“), rozpočtových pravidel ÚSC, ale také jiných právních předpisů (např. zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů).
Smlouva vs. jiné dokumenty
K povaze smlouvy se patří zmínit, že uveřejňovací povinnost míří skutečně pouze na smlouvy, a nikoli na jiné dokumenty.
Objednávky a faktury, jejichž povinné uveřejňování předpokládal, ovšem jen variantně, posl. náv., nejsou v komentovaném zákoně výslovně uvedeny. Nicméně je třeba dospět k závěru, že předmětem uveřejňovací povinnosti jsou tehdy, mají-li povahu smlouvy nebo smlouvu tvoří. (Otázkou zůstává, k jakému výkladu se přikloní praxe, pokud však obstojí výše naznačené pojetí, bude nutno tento způsob uzavírání smluv přizpůsobit požadavkům komentovaného zákona, a to s ohledem na požadavek písemné formy smlouvy podle § 8 odst. 2 zák. o registru smluv. Blíže viz komentář k tomuto ustanovení.)
V této souvislosti se nabízí možné vysvětlení názvu komentovaného paragrafu, znějícího „Uveřejňované dokumenty“, nikoli „Uveřejňované smlouvy“; toto znění zřetelněji reflektuje eventualitu smluv složených z více dokumentů.
Kritérium smluvní strany
Co do povahy smluvní strany je legislativně technické řešení postaveno na výčtové metodě. Jednotlivé kategorie jsou definovány právní formou právnické osoby (případně sui generis postavením) a)nebo osobou ustavující takovou právnickou osobu (případně mající na ní účast). Vypočtenými smluvními stranami, indikujícími uveřejňovací povinnost, jsou vždy stát, právnická osoba nebo orgán.
K povaze smluvní strany je vhodné dodat, že pro případy veřejnoprávních smluv označení smluvních stran v odstavci 1 zásadně neodpovídá označení smluvních stran v právních předpisech o dotacích, návratných finančních výpomocích a veřejnoprávních smlouvách: prve uvedený odstavec označuje osoby ve smyslu soukromého práva; posléze uvedené úpravy označují správní orgány. Tento rozdíl je ovšem třeba chápat jen jako formulační. V případech veřejnoprávních smluv, kdy podle právní úpravy poskytování dotací a návratných finančních výpomocí, jakož i právní úpravy veřejnoprávních smluv je poskytovatelskou stranou nikoli veřejnoprávní korporace, ale její orgán, bude zřejmě nezbytné vyložit odstavec 1 tímto způsobem; jinak by takové veřejnoprávní smlouvy (smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci) zůstaly ustanovením § 2 nepostiženy (ustanovení by je předvídalo v nesamostatném návětí, leč nikoli v navazujících pododstavcích).
Negativní část vymezení uveřejňovací povinnosti (obecně)
Negativní část definice spočívá především ve dvou kategoriích výjimek stanovených z okruhu smluv podléhajících uveřejňovací povinnosti, z nichž (i) výjimka podle § 3 odst. 1 se týká pouze částí smluv vymezených informacemi, které nelze poskytnout podle právních předpisů upravujících svobodný přístup k informacím, a (ii) výjimky podle § 3 odst. 2 se týkají zpravidla – ne však výlučně – celých smluv, vymezených podle různých kritérií.
K uvedeným výjimkám lze přiřadit (iii) výjimku stanovenou v § 2 odst. 2 z okruhu osob a orgánů vypočtených v § 2 odst. 1 a (iv) výjimku stanovenou v § 5 odst. 6 z výčtu povinných metadat.
Konkrétně k výjimkám viz komentáře k příslušným ustanovením.
K § 2 odst. 1 písm. a)
Obecná otázka postavení státu (České republiky) v právních vztazích je složitá a může být předmětem různých právních náhledů.
V případech soukromoprávních smluv je naznačená otázka s praktickými zřeteli odsunuta ustanovením § 18 o. z.: „Stát se v oblasti soukromého práva považuje za právnickou osobu. Jiný právní předpis stanoví, jak stát právně jedná.“ Jiným právním předpisem je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zák. o majetku ČR“), podle něhož stát vystupuje v oblasti soukromého práva organizačními složkami státu (§ 3 až 5a).
„Organizační složkami státu jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis anebo tento zákon (§ 51); obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu.“ (§ 3 odst. 1 zák. o majetku ČR). Odkazovaný zákon rovněž připouští, že „[k] plnění úkolů v rámci své působnosti může organizační složku podle tohoto zákona jménem státu zřídit i ministerstvo“ (§ 4 odst. 1 i.p. zák. o majetku ČR). Organizační složky výslovně nejsou právnickými osobami (§ 3 odst. 2 zák. o majetku ČR).
Odkazovaný zákon rovněž upravuje, která osoba v rámci příslušné organizační složky za stát jedná (§ 7).
K veřejnoprávním smlouvám, kde příslušná úprava poskytování dotací nebo návratných finančních výpomocí označuje stranu poskytovatele nikoli jako stát, nýbrž jako jeho orgán, viz obecně výše.
Povinnosti uveřejnění nepodléhají ze své podstaty zápisy, jimiž se podle § 19 zák. o majetku ČR převádí majetek mezi organizačními složkami státu; tyto úkony nejsou smlouvami.
K § 2 odst. 1 písm. b)
Územní samosprávné celky jsou svébytnými veřejnoprávními korporacemi s ústavně zaručeným postavením (čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR). Jsou jimi obce a kraje (čl. 99 Ústavy ČR).
Obcemi jsou pak i městyse a města [§ 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů].
Pod písmeno b) patří též Praha, jejíž postavení jako hlavního města České republiky, kraje a obce upravuje zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zák. o Praze“).
K veřejnoprávním smlouvám, kde příslušná úprava poskytování dotací nebo návratných finančních výpomocí označuje stranu poskytovatele nikoli jako územní samosprávný celek, nýbrž jako jeho orgán, viz obecně výše.
Městské části a obvody
Část formulace „včetně městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy“ vyvolává dosti podstatnou otázku, zda má působit jako účelové vymezení (zahrnující do územních samosprávných celků také vypočtené nižší útvary) s platností pro celý zákon, nebo zda je relevantní jen v písmeni b). Zákon totiž o územních samosprávných celcích hovoří i na dalších místech, avšak již bez citovaného doplňku; potom je otázkou, zda se územním samosprávným celkem rozumí např. i městská část hlavního města Prahy, nebo ne [tak např. se lze ptát, zda se příspěvkovou organizací územního samosprávného celku podle písmene h) rozumí i příspěvková organizace městské části hlavního města Prahy].
Smysl právní úpravy patrně svědčí kladnému stanovisku. Z hlediska legislativně formulačního (kdy nelze přejít, že uvažované účelové rozšíření pojmu územní samosprávný celek není vyjádřeno ani účelovou legální definicí, ani legislativní zkratkou) a především z hlediska ústavní garance územní samosprávy (kdy lze právem žádat, aby jakýkoli zásah do činnosti územních samosprávných celků měl jasnou oporu v zákoně, nikoli jen oporu v jednom z možných výkladů zákona) se však kladné stanovisko minimálně komplikuje. Soudím nicméně, že de lege lata skýtá argument smyslem právní úpravy ve spojení s argumentem racionalitou právní úpravy (formulovaným tak, že racionální úprava by interpretovaný doplněk jistě neomezovala jen na jedno ustanovení) kladnému stanovisku ještě dostatečnou oporu. Jistotu o přijetí tohoto přístupu praxí však mít nelze. De lege ferenda by proto bylo namístě zvážit zpřesnění právní úpravy.
K části formulace „včetně městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy“ lze ještě dodat, že není příliš zřejmý smysl samostatného uvedení městského obvodu územně členěného statutárního města, jestliže (i) obecní zřízení zná nejen městské obvody, ale i městské části územně členěných statutárních měst [srov. § 4 odst. 2, § 5 odst. 2, § 130 písm. a)], a (ii) městské obvody i městské části územně členěných statutárních měst nejsou, na rozdíl od městských částí hlavního města Prahy, vybaveny ani částečnou právní subjektivitou [srov. § 4 odst. 2, § 5 odst. 2 obecního zřízení proti § 3 odst. 2 zák. o Praze]. V případech soukromoprávních smluv je zmínka o územních obvodech územně členěných statutárních měst irelevantní, neboť stranou takové smlouvy může být toliko osoba v právním smyslu (popř. útvar s částečnou právní subjektivitou, a to v jejích mezích); eventualita sjednání takové smlouvy orgány městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města, pro potřeby městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města apod. na uvedeném nic nemění. Je otázka, zda zákonodárce počítá s významem zmínky o územních obvodech územně členěných statutárních měst (ne již o městských částech územně členěných statutárních měst) pro veřejnoprávní smlouvy.
K § 2 odst. 1 písm. c)
Státní příspěvkové organizace jsou specifickou právní formou právnické osoby. Jedná se o právnické osoby zřizované státem k plnění jeho úkolů a vybavené atributy právnické osoby, ne však atributem způsobilosti mít vlastní majetek. Režim státních příspěvkových organizací je dán úpravou zák. o majetku ČR, především však rozpočtových pravidel; k tomu musí přistoupit příslušná statusová úprava. Na rozdíl od právních forem právnických osob soukromého práva, ale také např. příspěvkových organizací územních samosprávných celků statusová úprava státních příspěvkových organizací není ani zčásti obecná, nýbrž je roztříštěna do konkrétních zákonů.
K § 2 odst. 1 písm. d)
Státní fondy, zřizované jako právnické osoby pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými, jsou obecně upraveny rozpočtovými pravidly. Tam srov. zejm. § 28, kde kotví statusová část úpravy, koncipovaná spíše jako rámcová, zejména nezřizující ani neumožňující na základě téhož zákona zřídit státní fond. Tato obecná úprava předpokládá vydání zvláštního zákona, kterým musí být každý státní fond zřízen – a kterým je teprve zřízen (§ 28 odst. 1), a to včetně náležitostí, které má úprava řečeného zvláštního zákona naplnit (§ 28 odst. 2).
K § 2 odst. 1 písm. e)
Veřejná výzkumná instituce je označení svébytné právní formy právnické osoby upravené zákonem č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů. Veřejná výzkumná instituce může být zřízena Českou republikou nebo územním samosprávným celkem; jménem České republiky plní funkci zřizovatele této instituce Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, jiný ústřední orgán státní správy nebo Akademie věd České republiky v postavení organizačních složek České republiky (§ 2 odst. 2 cit. zák.). Veřejná výzkumná instituce jako právnická osoba vzniká dnem, ke kterému je zapsána do rejstříku veřejných výzkumných institucí, vedeného Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (§ 4 odst. 1, § 6 odst. 1 věta druhá cit. zák.).
Z hlediska svého poslání podobně profilované instituce, které však nejsou veřejnými výzkumnými institucemi ve smyslu zákona č. 341/2005 Sb., nelze pod písmeno e) podřadit; není však vyloučeno jejich zařazení do jiné kategorie výčtu v odstavci 1.
Veřejná vysoká škola je jednou ze tří kategorií členění vysokých škol podle § 2 odst. 7 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů: „Vysoká škola je veřejná, soukromá nebo státní. Státní vysoká škola je vojenská nebo policejní.“ Veřejná vysoká škola je právnická osoba sui generis. Zřizuje a zrušuje se zákonem (§ 5 odst. 1 cit zák., s logickou výhradou historických univerzit).
V kontextu členění vysokých škol podle § 2 odst. 7 zákona č. 111/1998 Sb. je třeba dovodit, že pod písmeno e) komentovaného paragrafu nespadají již státní vysoké školy (vysoké školy vojenské nebo policejní). Je otázkou, zda záměr zákonodárce byl vskutku takový. V každém případě užití extenzivního výkladu nebo dokonce analogie k dovození opaku není z hlediska ústavní ústavního podmínění ukládání právních povinností (mj.) zákonným základem (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) přijatelné.
K § 2 odst. 1 písm. f)
Dobrovolný svazek obcí (dobrovolný svazek krajů jako obdoba dobrovolného svazku obcí upraven není) je svébytná právní forma právnické osoby upravená v § 49 až 53 obecního zřízení. Jedná se o právnickou osobu (§ 49 odst. 3 cit. zák.) s podstatou sdružení obcí za účelem ochrany a prosazování společných zájmů členů. Právní osobnosti svazek nabývá zápisem do rejstříku svazků obcí vedeného u krajského úřadu příslušného podle sídla svazku obcí (§ 49 odst. 4 věta první cit. zák.).
Jsou-li obce dobrovolně účastny na jiné sdružovací formě s právní subjektivitou, na smlouvu s takovou právnickou osobu povinnost uveřejnit smlouvy prostřednictvím registru smluv podle písmene f) nedopadá; nicméně může pro ni vyplynout z ustanovení jiného písmene [např. písmene j)].
K § 2 odst. 1 písm. g)
Postavení regionálních rad regionů soudržnosti upravuje zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, zejm. v § 16 až 18. Regionální rady regionů soudržnosti jsou právnickými osobami (svébytnou právní formou, srov. § 16 odst. 2 cit. zák.); zřizovány jsou uvedeným zákonem (§ 16 odst. 1).
Zákon č. 248/2000 Sb. upravuje též evropské seskupení pro územní spolupráci; jedná se o adaptační úpravu [tato úprava adaptuje český právní řád na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1082/2006 ze dne 5. července 2006 o evropském seskupení pro územní spolupráci (ESÚS), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1302/2013]. Ani v případě, že se jedná o seskupení se sídlem v České republice, které je právnickou osobou a vzniká dnem zápisu do registru seskupení vedeného Ministerstvem pro místní rozvoj, nejde o kategorii vypočtenou v komentovaném odstavci 1, a tedy samotná povaha právnické osoby není spojena s povinností uveřejnění prostřednictvím registru smluv; to však a priori nevylučuje splnění podmínek některého z pododstavců (písmen).
K § 2 odst. 1 písm. h)
Příspěvkové organizace územních samosprávných celků obecně upravují rozpočtová pravidla ÚSC, zejm. v § 27 až 37b. Územní samosprávný celek zřizuje takovou právnickou osobu pro činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují „samostatnou“ právní subjektivitu (§ 27 odst. 1 cit. zák.). Na rozdíl od státních příspěvkových organizací, příspěvkové organizace územních samosprávných celků mohou mít již podle obecné úpravy vlastní majetek [§ 27 odst. 2 písm. e) a § 27 odst. 3 cit. zák.]
Zřizovatelem příspěvkové organizace územního samosprávného celku může být kraj a obec. Zda pod písmeno h) patří i smlouvy uzavírané příspěvkovými organizacemi městských částí hlavního města Prahy, závisí na tom, zda odstavec 1 písm. b) bude interpretován ve smyslu účelové zkratky územního samosprávného celku zahrnující také městské části hlavního města Prahy; k této otázce viz výše [komentář k § 2 odst. 1 písm. b), rubrika „Městské části a obvody“]. (Městské části a obvody územně členěných statutárních měst nejsou nadány ani částečnou právní subjektivitou, proto jakkoli mohou působit při zřizování příspěvkových organizací města, nejsou jejich zřizovateli chápanými ve smyslu právních subjektů.) Zřizovatelem příspěvkové organizace nemůže být dobrovolný svazek obcí [§ 23 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel ÚSC i.c. čl. 99 Ústavy ČR a contrario].
K § 2 odst. 1 písm. i)
Ústavy založené státem nebo územním samosprávným celkem
Ústav jako svébytnou právní formu zavádí o. z.; tato právní úprava na nastoupit na místo právní formy obecně prospěšné společnosti, jejíž úprava byla novým o. z. zrušena (§ 3080 bod 163). Podle § 402 o. z. je ústav „právnická osoba ustavená za účelem provozování činnosti užitečné společensky nebo hospodářsky s využitím své osobní a majetkové složky. Ústav provozuje činnost, jejíž výsledky jsou každému rovnocenně dostupné za podmínek předem stanovených.“
Z písmene j) vyplývá uveřejňovací povinnost jen pro smlouvy uzavřené ústavy „založenými“ státem nebo územním samosprávným celkem. V této souvislosti vyvstává několik otázek.
Ústav spoluzaložený státem nebo územním samosprávným celkem
Například, zda uvedená povinnost platí i v případě spoluzaložení ústavu státem nebo územním samosprávným celkem? Existují argumenty pro i contro. Za rozhodující argument však považuji požadavek vysoké konzistence celkového přístupu k posuzování uveřejňovací povinnosti podle zák. o registru smluv v jednotlivých případech; zejména žádoucí je dodržet stejný přístup ve vztahu ke všem stranám uvedeným ve výčtu § 2 odst. 1, resp. uplatnit odchylný přístup, jen pokud to zákon nepochybně vyžaduje. Na základě uvedeného argumentu soudím, že na případy ústavů spoluzaložených státem nebo územním samosprávným celkem je třeba vztáhnout hledisko většinové majetkové účasti podle písmene n).
Ústav založený městskou částí hlavního města Prahy
Další otázkou, zda pod písmeno i) patří i smlouvy uzavřené ústavy městských částí hlavního města Prahy, závisí na tom, zda odstavec 1 písm. b) bude interpretován ve smyslu účelové zkratky územního samosprávného celku zahrnující také městské části hlavního města Prahy; k této obecnější otázce viz výše [komentář k § 2 odst. 1 písm. b), rubrika „Městské části a obvody“].
Ústav založený dobrovolným svazem obcí
V praxi se může vyskytnout otázka, zda pod písmeno i) spadá i ústav založený dobrovolným svazkem obcí. Podle mého soudu je třeba tuto otázku řešit podle obecného písmene n), nikoli podle písmene i).
Požití písmene i) by znamenalo široký výklad územního samosprávného celku včetně dobrovolných svazků obcí, pro jaký však zákon nedává oporu. [To na rozdíl od širokého výkladu územního samosprávného celku podle písmen h), i), j), n) včetně městské části hlavního města Prahy, kterému může skýtat jistou oporu ustanovení písmene b).]
Dodatečný vstup do postavení zakladatele
Konečně se lze ptát, zda se založením státem nebo územním samosprávným celkem podle písmene i) rozumí jen případy, kdy uvedené subjekty ústav založily, nebo i případy, kdy až následně vstoupily do postavení zakladatele. [Zde se patří obecně podotknout, že právní možnost změny zakladatele ústavu může být vnímána jako sporná. Svědčí jí však judikatura[12] k (t.č. již zrušené) úpravě obecně prospěšných společností, které lze vnímat jako „předchůdce“ ústavů, jakož i odkaz na tuto judikaturu komentářem[13] k aktuální úpravě ústavů v o. z.] S uvážením účelu komentované úpravy a širšího výkladu pojmu zakladatele (který, alespoň podle zmíněné předrekodifikační judikatury a její citace porekodifikačním komentářem, může zakladatelem být, nebo se jím stát následně, změnou zakladatele)[14] lze podle mého názoru připustit posléze uvedený (širší) výklad.
K § 2 odst. 1 písm. j)
Obecně prospěšná společnost je právní formou právnické osoby soukromého práva. Upravena byla zákonem č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Tato úprava byla zrušena novým občanským zákoníkem (viz § 3080 bod 163). Od jeho účinnosti (1. 1. 2014) nemohou vznikat nové obecně prospěšné společnosti. Ty dříve vzniklé podle přechodného ustanovení § 3050 o. z. buď mohou pokračovat v dosavadní právní formě, přičemž jejich práva a povinnosti se řídí dosavadními právními předpisy (zejm. zrušenou úpravou zákona č. 248/1995 Sb.), nebo mohou využít právo změnit svou právní formu na ústav, nadaci nebo nadační fond podle o. z.
Z písmene j) vyplývá uveřejňovací povinnost jen pro smlouvy uzavřené obecně prospěšnými společnostmi „založenými“ státem nebo územním samosprávným celkem. V této souvislosti vznikají obdobné otázky jako nad písmenem i); principiálně obdobné musí potom být jejich řešení.
K § 2 odst. 1 písm. k)
Úprava právní formy státního podniku je předmětem zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů. Státní podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost (§ 1 odst. 1). Zakladatelem této právnické osoby je stát; jeho jménem vykonává zakladatelské funkce ministerstvo příslušné podle předmětu podnikání, pokud zákon nestanoví jinak (§ 2 odst. 1).
Národní podnik, na rozdíl od státního podniku, patří již k historickým právním formám právnických osob podle tuzemského práva. Úprava této právní formy byla zrušena s hospodářským zákoníkem (zákon č. 109/1964 Sb.), ovšem bez dotčení existence právnických osob v této právní formě. V současnosti je nicméně existující a aktivní právnickou osobou v této právní formě zřejmě jen Budějovický Budvar, n. p.
Patří se zmínit, že záměr vyloučení Budějovického Budvaru, n. p., je základem prvního návrhu (opět poslaneckém) novelizace zák. o registru smluv.[15]
K § 2 odst. 1 písm. l)
Zdravotní pojišťovně je třeba rozumět konzistentně s § 40 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož veřejné zdravotní pojištění provádějí jednak Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, jednak resortní, oborové, podnikové, popřípadě další pojišťovny.
Všeobecnou zdravotní pojišťovnu České republiky zřídil a její postavení upravuje zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Všeobecná zdravotní pojišťovna je právnickou osobou sui generis. V právních vztazích vystupuje svým jménem, může nabývat práv a povinností a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající (§ 2 odst. 2 cit. zák.).
Resortní, oborové, podnikové, popřípadě další pojišťovny upravuje zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů. Jedná se o jiné zdravotní pojišťovny než Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, které provádějí veřejné zdravotní pojištění. K tomu je třeba povolení udělovaného Ministerstvem zdravotnictví (§ 3 odst. 1 cit. zák.). O povolení může požádat pouze právnická osoba (§ 4 odst. 1 cit. zák.).
K § 2 odst. 1 písm. m)
Jak Český rozhlas, tak Česká televize jsou v českém právním řádu zřízeny a zakotveny jako právnické osoby sui generis „vlastními“ statusovými zákony, totiž zákonem č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů (§ 1 odst. 1, 2), resp. zákonem č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů (§ 1 odst. 1, 2).
K § 2 odst. 1 písm. n)
Význam ustanovení
Na posledním místě v odstavci 1 je uveřejňovací povinnost vztažena ke smlouvě, jejíž stranou je „právnická osoba, v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby“. Vzhledem k položkám vypočteným v předchozích písmenech lze tuto chápat jako doplňkovou; ne však jako nevýznamnou.
Doplňkovost povinnosti podle písmene n) možno spatřit z několika pohledů, které se však od sebe výrazně neliší:
Zatímco předchozí písmena staví na dosti konkrétním vymezení smluvní strany (často pomocí právní formy, popř. v kombinaci se zakladatelem), toto písmeno využívá vymezení smluvní strany většinovou majetkovou účastí státu nebo územního samosprávného celku v ní.
V případě státu a územních samosprávných celků jsou smluvní vztahy sledovány s „přesahem“ do vztahů jimi (vymezeným způsobem) ovládaných osob. ¨
Lze si povšimnout, že odstavec 1 vymezuje kontrahenty „ve sféře vlivu“ státu nebo územních samosprávných celků nejen pod písmenem n), ale i pod některými jinými písmeny [např. h), i), j)]; tam se však jedná právě o výše zmíněný konkrétní způsob vymezení, zatímco v písmeni n) o způsob doplňkový, vedený obecně. Obecné ustanovení však může mít význam pro výklad konkrétního ustanovení, jak ukazuje například komentář k písmeni i), rubrika „Ústav spoluzaložený státem nebo územním samosprávným celkem“.
Jak již řečeno, doplňkový význam písmene n) nelze chápat jako marginální; spíše naopak. Srov. již dikci ustanovení; to hovoří o právnické osobě, aniž klade konkrétní podmínky stran její povahy (např. právní formy); podmínkou je jen vymezený vztah ke státu nebo územnímu samosprávnému celku.
Kritérium většinové majetkové účasti
Řečený vztah je vyjádřen ve většinové majetkové účasti státu nebo územního samosprávného celku na kontrahentovi.
Výklad kritéria není jednoduchý. Podle mého soudu však může dobře vyjít z materiálů ideových zastánců k návrhu zák. o registru smluv alespoň potud, že většinová majetková účast je výsečí většinové účasti.[16] Patří se upozornit, že v legislativním procesu se objevil i návrh na stanovení obecnějšího kritéria většinové účasti bez ohledu na její povahu;[17] tento se však neprosadil. S ohledem na jasnou formulaci potom není prostor pro úvaze o širším výkladu většinové majetkové účasti ve smyslu písmene n), potažmo uveřejňovací povinnosti podle tohoto písmene [dodejme, že plně v souladu s přístupem tohoto komentáře, který se ve sporných případech nevyhýbá úvahám o širším výkladu uveřejňovací povinnosti, leč jen v mezích ústavní kautely o ukládání právních povinností (mj.) na dostatečném zákonném základě]; většinová účast jiné než majetkové povahy není pro účely písmene n) relevantní.
Výklad se musí vypořádat s otázkou, zda se účastí rozumí pouze účast vyjádřená v podílu na korporaci, nebo i účast na právnické osobě jiného než korporačního typu. K formulaci většinová majetková účast v právnické osobě možno předeslat, že jakkoli se v českém právním řádu neobjevuje poprvé, patrně dosud není rozptýlena pochybnost o její jasnosti.[18] Se zřetelem k účelu právní úpravy a s přihlédnutím k pokračování písmene n), kde se hovoří o právnické osobě obecně (nikoli jen o korporacích), a příp. také k jinému výskytu spojení majetková účast v právnické osobě,[19] lze nicméně dovodit, že většinová majetková účast v právnické osobě není omezena na majetkovou účast v korporaci.
Zcela jasno není na první pohled ani v případě, kde má většinovou majetkovou účast v právnické osobě několik územních samosprávných celků, resp. stát a územní samosprávný celek, resp. stát a několik územních samosprávných celků až společně (sám o sobě žádný z nich). Jelikož formulace ustanovení takovému výkladu nebrání a účel právní úpravy se zdá mu vyhovovat, kloním se k výkladu písmene n), který postihuje rovněž tyto eventuality.
Výslovného upřesnění zákonodárcem se většinové majetkové účasti dostalo v tom směru, že zahrnuje i účast prostřednictvím jiné osoby. Smyslem je, aby se uveřejňovací povinnost „neztrácela“ v někdy komplikovaných strukturách majetkové účasti v právnických osobách.
Aplikace kritéria většinové majetkové účasti státu nebo územního samosprávného celku v právnické osobě musí počítat s jeho možným vývojem v čase: posuzovaná většinová majetková účast může být – i opakovaně – nabývána i pozbývána. Pro tyto případy je třeba vzít za rozhodný okamžik uzavření smlouvy.
K § 2 odst. 2
V odstavci 2 kotví první z výjimek přiřazených k výjimkám podle odstavce 3. Tato výjimka je však vzhledem k nedostatku přesvědčivého odůvodnění vnímána jako kontroverzní.
Z formulace „Odstavec 1 se nevztahuje na právnickou osobu založenou podle jiného než českého práva, která působí převážně mimo území České republiky.“ lze dovodit právě jen to, že odstavec 2 stanoví výjimku z osob podle odstavce 1; nikoli ze smluv podle odstavce 1. To znamená, že smlouva, jejíž jedné straně svědčí odstavec 2, avšak druhá strana spadá pod odstavec 1, ale výjimka podle odstavce 2 (ani podle jiného ustanovení) jí nesvědčí, podléhá uveřejňovací povinnosti podle odstavce 1.
Právnická osoba podle odstavce 2 je vymezena kumulací dvou kritérií, z nichž kritérium založení podle jiného než českého práva je vcelku jasné (s poznámkou, že založení je třeba rozumět šířeji než jako ustavení zakladatelským právním jednáním podle § 122 o. z., důsledné lpění na legislativním pojmosloví zde není namístě), a kritérium převážného působení v zahraničí naopak dosti vágní. Otázka, kdy právnická osoba působí převážně v zahraničí, je nejasná a její konkretizace obtížná. V některých případech může zůstávat sporná; dotčeným právnickým osobám potom nezbude, než z opatrnosti uzavřenou smlouvu uveřejnit (podvolit se povinnosti, které se podvolit nechtěly a která na ně třeba ani nedopadá), nebo čelit nejistotě ohledně její účinnosti (a existence jí založeného vztahu); lze jen doufat, že se takových případů nevyskytne mnoho.
smlouvu, jestliže výše hodnoty jejího předmětu je 50000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo nižší,
smlouvu o poskytování a úhradě zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění a smlouvu o úhradě léčivých přípravků obsahujících očkovací látky pro pravidelná očkování podle antigenního složení očkovacích látek stanoveného Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví, které jsou uveřejňovány podle zákona o veřejném zdravotním pojištění,
K § 3, obecně
Paragraf upravuje dvě kategorie výjimek [k systému výjimek viz komentář k § 2 odst. 1, návětí, pod rubrikou „Negativní část vymezení uveřejňovací povinnosti (obecně)“]. Výjimka podle odstavce 1 se vztahuje pouze na část smlouvy tvořenou údaji, které nelze poskytnout na základě předpisů o svobodném přístupu k informacím; výjimky podle odstavce 2 zpravidla na celou smlouvu [ne však vždy – srov. písmeno b), v němž formulovaná výjimka platí pouze pro „technickou předlohu, návod, výkres, projektovou dokumentaci, model, způsob výpočtu jednotkových cen, vzor a výpočet“, tedy nikoli pro smlouvu jako celek].
Podle toho lze rozlišovat výjimky omezující a vylučující (výluky plné a částečné atd.), odpovídající, třebaže ne přesně, odstavcům 1 a 2.
Důvodová zpráva k posl. náv. rozlišuje výjimky podle odstavce 1 jako „obligatorní“ a výjimky podle odstavce 2 jako „fakultativní“. (Jakkoli se ustanovení o výjimkách z uveřejňovací povinnosti během legislativního procesu vyvíjelo, uvedené rozlišení, včetně jeho smyslu, zachovalo.) Konkrétně tak, že v případě tzv. obligatorních výjimek platí, že „ustanovení, které obsahuje informaci, jež se podle zákona o svobodném přístupu k informacím neposkytuje, se v Registru smluv neuveřejňuje“, kdežto v případě tzv. fakultativních výjimek „[t]akovéto smlouvy není povinnost uveřejňovat a případné neuveřejnění tak nemá žádné právní důsledky na jejich účinnost. I tyto smlouvy však lze uveřejnit na základě dobrovolného rozhodnutí subjektu uvedeného v § 2 odst. 1, za podmínek ochrany informací podle § 3 odst. 1.“
V literatuře se lze setkat ještě s rozlišením výjimek podle odstavce 1 jako „obecných“ a výjimek podle odstavce 2 jako „zvláštních“.[20]
Členění samotná ovšem nejsou tak důležitá jako pochopení podstaty a významu výjimek.
Rozumí se, že výjimky se vztahují k uveřejňovací povinnosti podle § 2 zák. o registru smluv; případná publikační povinnost podle jiného právního předpisu těmito výjimkami není dotčena [srov. odstavec 2 písm. k)].
V souvislosti s případy publikační povinnosti stanovené jiným právním předpisem je vhodné připomenout, že tato povinnost sama o sobě (ani ve spojení s argumentem, že požadavku publikace je učiněno zadost, třebas jiným způsobem než prostřednictvím registru smluv) nevylučuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv (jinými slovy, sama o sobě nerozšiřuje výčet výjimek z povinnosti uveřejnění v registru smluv).
Komentované ustanovení se od posl. náv. ve svém odstavci 1 obsahově neměnilo (formulačně ano, srov. se sněm. náv.); odstavec 2 pak zaznamenal výrazný posun mezi posl. náv. a sněm. náv., včetně vynětí „malých“ obcí a jimi zřízených právnických osob z uveřejňovací povinnosti [písmeno l)].
Sen. náv. navrhoval doplnění okruhu výjimek podle sněm. náv. o „dohodu o poskytnutí dotace podle § 11 odst. 4 až 6 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu“ a „smlouvu, při jejímž plnění žádná ze smluvních stran nepoužije finanční prostředky z veřejných rozpočtů“; k tomu však s ohledem na osud pozměňovacích návrhů Senátu nedošlo.
K § 3 odst. 1
Charakter výjimky
Výjimka (pouze) omezující uveřejňovací povinnost podle § 2 o „informace, které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím“ se – již z odkazovacího způsobu formulace – co do důvodů omezení odkazuje na příslušné předpisy. Uvedené důvody mohou spočívat ve sféře soukromé i veřejné. Všem je společné, že jimi reprezentovaný zájem zákonodárce uznává za nadřazený právu na informace.
Jakkoli se hovoří o předpisech, nikoli o právních předpisech (upravujících svobodný přístup k informacím), mají se na mysli pouze právní předpisy; případné vyloučení nebo omezení práva na informace mimo právní předpisy (např. pouze vnitřním předpisem) je irelevantní (pro právní úpravu svobodného přístupu k informacím, a potom i pro právní úpravu registru smluv).
Použití výjimky
Soudím, že výjimku podle odstavce 1 lze dovodit vždy jen s odkazem na ten právní předpis o svobodném přístupu k informacím, do jehož působnosti posuzovaná informace nebo jejich soubor patří.
Formulaci „informace, které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím“ je třeba vykládat nejen ve smyslu vyloučení povinnosti poskytnout informace, ale také ve smyslu omezení takové povinnosti. Není totiž důvod, aby úprava registru smluv spolu s důvody výjimek upravených předpisy o svobodném přístupu k informacím nepřevzala i rozsah těchto výjimek (rozsahem výjimek je potom třeba rozumět rozsah nejen věcný, ale i časový).
Předpisy upravující svobodný přístup k informacím
Obecným právním předpisem upravujícím svobodný přístup k informacím je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zák. o svobodném přístupu k informacím“) K výlukám a omezením práva na informace podle tohoto zákona viz ustanovení jeho § 7 (utajované informace), § 8a (informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje), § 8b (informace o příjemcích veřejných prostředků), § 9 (obchodní tajemství), § 10 (informace o důvěrných majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem podle zákona, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení), § 11 (další omezení práva na informace); dále také ustanovení § 12, které upravuje podmínky omezení práva na informace podle zák. o svobodném přístupu k informacím a které se promítá i do omezení uveřejňovací povinnosti podle zák. o registru smluv.
Z dalších předpisů upravujících svobodný přístup k informacím lze uvést zejm. zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, ale i další, jako např. zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů.
K předpisům upravujícím svobodný přístup k informacím je třeba zařadit i právní úpravu zadávání veřejných zakázek. V souvislosti s přijetím nového zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále též jen „zák. o zadávání veř. zakázek č. 134/2016 Sb.“) je třeba upozornit na jeho ustanovení § 218 odst. 2 písm. b), podle něhož „[z]adavatel neposkytne podle zákona o svobodném přístupu k informacím […] důvěrnou informaci podle odstavce 1; to neplatí pro informace, které má zadavatel povinnost podle tohoto zákona uvést ve zprávě o hodnocení, oznámení o výběru dodavatele, výsledku posouzení splnění podmínek účasti vybraného dodavatele nebo v písemné zprávě zadavatele.“ Za důvěrné se podle odkazovaného odstavce 1 „považují údaje nebo sdělení, které dodavatel poskytl zadavateli v zadávacím řízení a označil je jako důvěrné.“ Tyto informace neztrácejí důvěrnou povahu, spojenou se zákazem jejich poskytnutí zadavatelem jako povinným subjektem podle zák. o svobodném přístupu k informacím, ani později. Jako takové rovněž spadají do výjimky podle § 3 odst. 1 zák. o registru smluv.
K § 3 odst. 2, návětí
K významu a použití výjimek srov. obecný výklad výše, včetně poznámky o převážně (zcela) vylučující povaze výjimek podle odstavce 2 (proti pouze omezující povaze výjimky podle odstavce 1).
K § 3 odst. 2 písm. a)
Výjimkou pro „smlouvu vzniklou v rámci právního jednání s fyzickou osobou, která jedná mimo rámec své podnikatelské činnosti“ se zřejmě sleduje vyloučení transakcí, jejichž uveřejnění nepřiměřeně zasahuje do poměrů „běžného soukromníka“. Možno tak soudit zejména z odůvodnění výjimek v posl. náv., které lze považovat za „předchůdce“ této výjimky.[21] Do této výjimky spadají např. smlouvy s fyzickými osobami jako zaměstnanci, jako příjemci různých veřejných služeb atd.
Zdá se však, že dobrá obecná čitelnost záměru výjimky nejde ruku v ruce s možností konkrétně vymezit rozsah výjimky. Není totiž zcela jasné, jak široký je onen „rámec právního jednání“ s fyzickou osobou. Jistě půjde o případy, kdy ve výsledku kontraktace fyzická osoba jako nepodnikatel uzavře smlouvu (která by – nebýt výjimky podle komentovaného písmene – podléhala uveřejňovací povinnosti podle § 2). Otázkou však je, zda – a případně o jaké případy může jít dále.
Jednání fyzické osoby mimo rámec své podnikatelské činnosti
Podnikatelskou činnost je třeba interpretovat systematicky s materiálním vymezením podnikatele v soukromém právu (§ 420 odst. 1 o. z.). V důsledku této interpretace se nemůže dovolávat výjimky podle písmene a) fyzická osoba, která podniká bez příslušného veřejnoprávního oprávnění.
Z formulace „jedná mimo rámec své podnikatelské činnosti“ se může zdát, jako by měl zákon na mysli pouze fyzické osoby, které jsou podnikateli, někdy jako podnikatelé vystupují, leč v daném případě nikoli. Do výjimky ovšem nepochybně spadají také fyzické osoby, které podnikateli nejsou (a jako podnikatelé nevystupují v žádném případě). Podobné formulace jsou ostatně obsaženy i v jiných právních předpisech (srov. např. § 419 o. z.).
Výjimka z výjimky
Výjimka podle písmene a) však „neplatí, jde-li o převod vlastnického práva osoby uvedené v § 2 odst. 1 k hmotné nemovité věci“; jedná se tedy o výjimku z výjimky. Tato platí pouze pro převody vlastnického práva směrem od osoby uvedené v § 2 odst. 1 a jen ohledně věci, která je současně hmotná a nemovitá.
Osobou uvedenou v § 2 odst. 1 se rozumí kterákoli osoba uvedená v tam provedeném výčtu.
Legální vymezení hmotných věcí viz v § 496 odst. 1 o. z.; nemovitých věcí v § 498 odst. 1 o. z. Podle komentovaného písmene musí mít věc obě vlastnosti.
K § 3 odst. 2 písm. b)
„Technickou předlohu, návod, výkres, projektovou dokumentaci, model, způsob výpočtu jednotkových cen, vzor a výpočet“ vyňal z uveřejňovací povinnosti již posl. náv., a to s odůvodněním, že „jejich uveřejňování není nezbytné z hlediska předkladatelem sledovaného cíle vyšší transparentnosti smluv a nakládání s veřejným majetkem, administrativní zátěž spojená s uveřejňováním takových dokumentů není vyvážena odpovídajícími přínosy veřejnému zájmu“; současně poukázal na možnost dobrovolného uveřejnění v mezích zákonné ochrany některých informací. Mám za to, že druhá – a patrně významnější – část odůvodnění tkví ve snaze eliminovat – v případech vypočtených dokumentů jistě významné – riziko dotčení práv duševního vlastnictví.
Pojmům technická předloha, návod, výkres, projektová dokumentace, model, způsob výpočtu jednotkových cen, vzor a výpočet je nutno rozumět v kontextu odborného pojmosloví a konkrétní oblasti. Samotné označení není pro uplatnění výjimky podle písmene b) rozhodující [tedy výjimka se vztahuje též na dokument (popř. jeho část), pokud je obsahově například technickou předlohou, i když je označen jinak nebo není vůbec označen, naopak ne na dokument, který nese označení odpovídající některé kategorii legálního výčtu, obsahově však žádné z těchto kategorií neodpovídá].
Rozumí se, že výjimka podle písmene b) se netýká ostatního obsahu smlouvy (obsahu, který nespadá do výčtu podle tohoto písmene).
K § 3 odst. 2 písm. c)
Účelem výjimky pro „smlouvu, která se týká činnosti zpravodajských služeb a Generální inspekce bezpečnostních sborů nebo činnosti orgánů činných v trestním řízení při předcházení trestné činnosti, vyhledávání nebo odhalování trestné činnosti nebo stíhání trestných činů nebo zajišťování bezpečnosti nebo obrany České republiky“ je chránit uvedenými činnostmi realizované bezpečnostní zájmy; tyto mají přednost před zájmem na transparentnosti smluvních vztahů veřejného sektoru.
Vymezení smlouvy tak, že „se týká“ alternativně vypočtených činností, je dosti obecné; podrobnější je však z hlediska legislativně formulačních možností a potřebou flexibilní formulace (která je chráněným bezpečnostním zájmům vlastní) těžko představitelné.
Otázku, zda se smlouva ve smyslu písmene c) týká některé z vypočtených činností, a tedy jí podle tohoto písmene svědčí výjimka z uveřejňovací povinnosti, bude třeba řešit podle okolností jednotlivého případu (případu jednotlivé smlouvy) vyvážením zvláštních zájmů, jimž slouží tato výjimka, a obecného zájmu, jemuž slouží zák. o registru smluv jako celek. Značně specifická povaha komentované výjimky si přitom žádá akceptovat i to, že případný zájemce o informace z řad obecné veřejnosti nebude mít možnost posoudit konkrétní důvody pro její použití. Nadto soudím, že specifická povaha výjimky podle písmene c) dovoluje její poněkud širší interpretaci.
Rozsah výjimky
Nad písmenem c) si lze položit otázku, zda zde zakotvená výjimka dopadá vždy na celek smlouvy, nebo případně jen na její část. Legislativní formulace, jakož i specifická povaha výjimky podporují daleko spíše odpověď, že v případě uplatnění této výjimky se smlouva neuveřejní jako celek. Za spíše jen teoretickou (nadto i v teoretické rovině diskusní) pokládám možnost, kdy by uplatnění výjimky podle odstavce 2 písm. c) s důsledky pro smlouvu jako celek bylo shledáno nepřiměřený účelu zák. o registru smluv a smlouva byla uveřejněna v omezené rozsahu podle odstavce 1 ve spojení s (například) § 7 zák. o svobodném přístupu k informacím.
K § 3 odst. 2 písm. d)
Výjimka podle písmene d) platí pro „smlouvu, jejíž plnění je prováděno převážně mimo území České republiky“. Jejím smysl lze spatřovat v ochraně soukromoprávních vztahů s mezinárodním prvkem před veřejnoprávní uveřejňovací povinností vyplývající z českého práva a jejími dopady.
Kdy se jedná o takovou smlouvu, může být v praxi sporné. Nejde jen o výklad formulace, že „plnění […] je prováděno převážně mimo území České republiky“ (rozhodující bude patrně hledisko místa projevu plnění), ale rovněž o to, že ze smlouvy samotné nemusí být patrné, zda její plnění bude prováděno mimo území České republiky.
K § 3 odst. 2 písm. e)
Charakter výjimky a její použití
Výjimka pro „smlouvu uzavřenou adhezním způsobem“ je formulací komentovaného písmene omezena dvojím způsobem. Platí jednak toliko ve vztahu ke smlouvě, „jejíž smluvní stranou je právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. e), k), l) nebo n)“ (a contrario, ve vztahu k jiným smlouvám vypočteným v § 2 odst. 1 neplatí), jednak „s výjimkou smluv uzavřených na základě zadávacího řízení podle zákona o veřejných zakázkách“.
Smlouvy uzavírané adhezním způsobem (ve zkratce označované jako adhezní smlouvy) vymezuje občanský zákoník v § 1798 odst. 1 tak, že se jedná o „každou smlouvu, jejíž základní podmínky byly určeny jednou ze smluvních stran nebo podle jejích pokynů, aniž slabší strana měla skutečnou příležitost obsah těchto základních podmínek ovlivnit.“ V návaznosti na to potom v odstavci 2 cit. para. klade vyvratitelnou právní domněnku adheze v případě, kdy byl k uzavření smlouvy použit smluvní formulář užívaný v obchodním styku nebo jiný podobný prostředek.
Pro uplatnění výjimky podle písmene e) se nejeví jako podstatné, zda právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. e), k), l) nebo n) je na silnější, nebo slabší straně. (Představa takové osoby jako slabší strany je nicméně spíše jen teoretická.)
V této souvislosti lze objasnit smysl výjimky; ten je konkrétně vysvětlován vysokým počtem takových smluv, nepřiměřenou přísností dopadů jejich neuveřejnění na slabší stranu atp.[22]
Omezení výjimky
Pokud se týká omezení výjimky podle písmene e), právnickými osobami uvedenými v § 2 odst. 1 písm. e), k), l) nebo n) jsou:
národní podnik,
Formulace druhého omezení výjimky podle písmene e) neboli „výjimky z výjimky“, spojená se smlouvami uzavřenými na základě zadávacího řízení podle zákona o veřejných zakázkách, je motivována spíše pragmaticky. Zákonodárce zde jasným stanovením povinnosti uveřejňovat smlouvy uzavírané v režimu veřejných zakázek pro účely komentovaného zákona odsunuje spornou otázku pojmového vztahu těchto smluv ke smlouvám uzavíraným adhezním způsobem.
K této „výjimce z výjimky“ se vztahuje ustanovení § 8 odst. 4 o nahrazení splnění uveřejňovací povinnosti podle úpravy veřejných zakázek splněním uveřejňovací povinnosti podle zák. o registru smluv.
K § 3 odst. 2 písm. f)
Výjimka stanovená pro „smlouvy, objednávky a faktury, které se týkají činnosti orgánů, jejich členů a organizačních složek státu uvedených v § 8 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a činnosti správců jejich kapitol“ patří ke sporným. Známé, leč stejně sporné je i její odůvodnění (pocházející z pozměňovacího návrhu uplatněného při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně) zásadní, nezastupitelnou a právními předpisy předem vymezenou povahu činností příslušných institucí. Zčásti může mít tato výjimka věcné opodstatnění (např. ve vztahu k plněním na zajištění základních provozních činností); jako celek je však spíše výsledkem politického rozhodnutí.
V odkazovaném § 8 odst. 3 rozpočtových pravidel se uvádí tyto orgány a organizační složky: „Poslanecká sněmovna, Senát, Kancelář prezidenta republiky, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář veřejného ochránce práv“.
Není zřejmý důvod, pro který se vedle smluv vyjímají z uveřejňovací povinnosti také objednávky a faktury, když nejsou zvláště zmiňovány při vymezení jejího předmětu. Avšak uveřejňování objednávek a faktur bylo v legislativním procesu předmětem složitého vývoje; zmínka o objednávkách a fakturách v § 3 odst. 2 písm. f) tak může představovat pozůstatek dřívějšího vývoje.
K § 3 odst. 2 písm. g)
Výjimka pro „smlouvu uzavřenou na komoditní burze, na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu, v dražbě nebo v aukci anebo jiným obdobným postupem, s nímž je spojen zvláštní způsob přechodu nebo převodu vlastnického práva“ odráží zvláštní úpravu nástupu účinků takových smluv. Jejich podřízení zák. o registru smluv by (skrze podmínění účinnosti smlouvy jejím uveřejněním) kolidovalo se smyslem takových zvláštních úprav.
Možno dodat, že výjimka podle písmene g) se nedotýká případného dobrovolného uveřejnění vymezených smluv; v tom případě totiž neplatí § 6.
K § 3 odst. 2 písm. h)
Výjimka podle písmene h) platí pro smlouvy, jejichž alespoň jednou stranou je akciová společnost splňující cumulative následující znaky:
cenné papíry této společnosti byly přijaty k obchodování na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu,
většinovou majetkovou účast v této společnosti má „stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky“; většinovou majetkovou účast lze, explicite, mít i prostřednictvím jiné osoby.
Ke znaku přijetí cenných papírů k obchodování na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu viz část pátou hlavu II zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů.
Ke znaku většinové majetkové účasti státu nebo územního samosprávného celku (…) viz § 2 odst. 1 písm. n) a komentář k tomuto ustanovení.
Zaměření výjimky a otázka jejího odůvodnění
Tato výjimka je – na první pohled patrným – průlomem do § 2 odst. 1 písm. n), z něhož plyne uveřejňovací povinnost pro „smlouvu, jejíž stranou je […] právnická osoba, v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.“ V důsledku výjimky povinnost neplatí v případě, že je uvedená právnická osoba akciovou společností splňující znaky podle § 3 odst. 2 písm. h).
Třeba dodat, že komentovaná výjimka (do normativního textu vložená pozměňovacím návrhem v průběhu projednávání návrhu zákona Poslaneckou Sněmovnou) od počátku vyvolává kontroverze. Je otázkou, nakolik je odůvodněna zájmem na ochraně cenných papírů před možným negativním vlivem uveřejnění smluv, resp. nakolik je výjimkou zastírající.
Vztah ke svobodnému přístupu k informacím
Komentovaná výjimka ovšem nebrání v uplatnění práva na svobodný přístup k informacím (zejm. podle zák. o svobodném přístupu k informacím).
K § 3 odst. 2 písm. i)
Charakter výjimky. Obecně k jejímu použití
Výjimku pro „smlouvu, jestliže výše hodnoty jejího předmětu je 50 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo nižší“ lze označit jako výjimku pro bagatelní či podlimitní smlouvy (z pohledu uveřejňovací povinnosti podle zák. o registru smluv). Zákonodárce uvážil, že při povinném uveřejňování takových smluv převažuje administrativní zátěž dotčených obcí nad přínosem veřejnému zájmu.
Hodnotu plnění je zajisté nutno chápat jako objektivní a celkovou hodnotu.
Výklad hodnoty plnění jako jiné než objektivní (např. ujednané) není podle mého soudu možný, neboť by umožňoval obcházení smyslu právní úpravy.
Do celkové hodnoty se kalkuluje nejen věcné plnění (ať v předmětech hmotných nebo nehmotných), ale i případné plnění ve výkonech.
Problémy použití
Neadekvátní by ovšem byla představa, že stejně jednoduchá jako legislativní formulace (a výše uvedené obecné zásady jejího výkladu) bude ve všech případech i praktická aplikace limitní hodnoty plnění; ne všechny smlouvy lze totiž od počátku tímto limitem poměřit.
Návody k řešení problémových případů existují;[23] nejsou však právně závazné,[24] na což je třeba pamatovat při jejich využívání. Jako stěžejní pravidlo obvykle kladou „v pochybnostech pro uveřejnění“.
Právě řečené platí také o zákl. metodice MV, která formuluje také konkrétní doporučení [jako např. využít znaleckého posudku nebo v případě smluv na dobu neurčitou s opakujícím plněním analogii zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů]; obecné doporučení ve prospěch uveřejnění smlouvy však zřetelně preferuje.[25]
Z pragmatického hlediska – které bude prvotním hlediskem smluvní praxe – je třeba toto doporučení akceptovat. K jeho širšímu hodnocení viz komentář k § 1, rubrika „„V pochybnostech pro uveřejnění“ jako výkladový princip?“
K § 3 odst. 2 písm. j)
„Smlouvu, která je uzavřena s autorem nebo výkonným umělcem v souvislosti s autorským dílem nebo uměleckým výkonem“ zákonodárce vyjímá z uveřejňovací povinnosti patrně proto, že se (z hlediska jím chráněného zájmu) vymyká okruhu „sledovaných“ smluvních poměrů.
Souvislost s autorským dílem nebo uměleckým výkonem musí být dostatečně úzká, zejména – z hlediska obecných očekávání – charakteristická; nelze akceptovat jakoukoli, třeba jen deklarovanou návaznost bez dalšího.
K pojmům autorské dílo a umělecký výkon viz § 2 a § 67 odst. 1 zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
K § 3 odst. 2 písm. k)
Ustanovení písmene k) stanoví výjimku z uveřejňovací povinnosti pro „smlouvu o poskytování a úhradě zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění a smlouvu o úhradě léčivých přípravků obsahujících očkovací látky pro pravidelná očkování podle antigenního složení očkovacích látek stanoveného Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví, které jsou uveřejňovány podle zákona o veřejném zdravotním pojištění“. Výjimka je odůvodněna již zavedeným způsobem uveřejňování, specifickým charakterem těchto smluv, jakož i jejich vysokým počtem.
Ke smlouvě o poskytování a úhradě zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění viz § 17 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Ke smlouvě o úhradě léčivých přípravků obsahujících očkovací látky pro pravidelná očkování podle antigenního složení očkovacích látek stanoveného Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví viz § 17 odst. 7 písm. d) zákona č. 48/1997 Sb.
K § 3 odst. 2 písm. l)
Výjimka pro „smlouvu, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je obec, která nevykonává rozšířenou působnost, příspěvková organizace touto obcí zřízená nebo právnická osoba, v níž má taková obec sama nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast“ byla prosazena jako úleva pro „malé“ obce a právnické osoby spojené s nimi vymezeným způsobem, s poukazem na nepřiměřenost administrativní zátěže povinného uveřejňování pro tyto subjekty.
Jako taková se výjimka jeví jako odůvodněná; problematická je však její formulace, resp. zařazení. Alespoň z pohledu původního záměru se totiž jedná o výjimku z okruhu subjektů a orgánů, pomocí nichž se vymezují smlouvy podléhající uveřejňovací povinnosti, nikoli o výjimku z okruhu těchto smluv; formulace, resp. zařazení výjimky však tento záměr poněkud stírá.[26]
Problematické se jeví případy smluv, kdy alespoň dva kontrahenti spadají do výčtu § 2 odst. 1, přičemž některý spadá zároveň do kategorie podle § 3 odst. 2 písm. l), a některý nikoli.
Nelze snadno předvídat, jaký přístup k právě naznačeným případům zaujme praxe (zejména pak praxe soudní). Zda převáží izolovaný a spíše jen gramatický (popř. gramaticko-logický) výklad výjimky podle písmene l), nebo zda bude rozsah uplatnění této výjimky korigován teleologickým výkladem (vedeným zejména s ohledem na obecný účel zák. o registru smluv směřující k transparentnosti smluvních vztahů tzv. veřejného sektoru). První výklad by, jak již řečeno, smlouvu mezi stranou uvedenou v § 3 odst. 2 písm. l) a stranou uvedenou v § 2 odst. 1, na kterou se výjimka podle § 3 odst. 2 písm. l) nevztahuje, vylučoval z uveřejňovací povinnosti (fakt, že druhá strana je uvedena ve výčtu § 2 odst. 1 a nesvědčí jí žádná výjimka, by byl irelevantní); druhý výklad nikoli.
Za správný pokládám spíše tento druhý (teleologický) výklad; hlavním argumentem je zde smysl úpravy [ten nemá vylučovat z povinného uveřejnění smlouvy o více subjektech uvedených v § 2 odst. 1 jen proto, že jeden z nich spadá do § 3 odst. 2 písm. l)]. Tento výklad ovšem nemění nic na tom, že následky případného nesplnění uveřejňovací povinnosti dopadají (a ze své povahy ani nemohou jinak) na smlouvu, a tedy na obě (všechny) její strany.
Pro úplnost je třeba poznamenat, že soukrpráv. metodika MV zastává naopak první z uvedených výkladů.[27]
Uvedené subjekty
Obec, která nevykonává rozšířenou působnost, se určí podle § 2 odst. 1 i.c. příl. č. 2 zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění zákona č. 387/2004 Sb., a contrario.
Pojem příspěvkové organizace zřízené takovou obcí nevyžaduje bližší vysvětlení.
U pojmu „právnická osoba, v níž má taková obec sama nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast“ si lze povšimnout vymezení kritériem většinové účasti, zatímco v § 2 odst. 1 písm. n) a § 3 odst. 2 písm. h) týž zákon užívá kritérium většinové majetkové účasti, se zahrnutím majetkové účasti prostřednictvím jiné osoby. Přitom formulace kritéria § 3 odst. 2 písm. l) je oproti kritériu § 2 odst. 1 písm. n) a § 3 odst. 2 písm. h) současně širší (většinová účast není výslovně omezena na majetkovou) i užší (většinová účast není výslovně rozšířena o tu, uskutečňovanou prostřednictvím jiné osoby).
Rozšíření formulace oproti § 2 odst. 1 písm. n) a § 3 odst. 2 písm. h) nemá význam, neboť o jinou než majetkovou většinovou účast by byla výjimka z uveřejňovací povinnosti širší než povinnost sama.
Naopak význam zúžení formulace oproti § 2 odst. 1 písm. n) a § 3 odst. 2 písm. h) předem vyloučit nelze. Tu zřejmě nezbývá než posoudit jej s ohledem na účel konkrétní výjimky (ochrana před nepřiměřenou administrativní zátěží) a na spravedlivý dopad celého zákona [na smluvní strany podle písmene h) i písmene l)]. Z tohoto pohledu lze usoudit, že není racionální důvod pro to, aby výjimka podle písmene h) zahrnovala do většinové účasti také většinovou účast prostřednictvím jiné osoby, a výjimka podle písmene l) nikoli.
Komentář zpracovali:
Úvod, Genezi zákona o registru smluv a výklad § 7 JUDr. Václav Pilík, Ph.D., a Mgr. Pavlína Seiferová,
výklad § 1, 2, 3, 8, 9 a 10 JUDr. Václav Pilík, Ph.D.,
výklad § 4, 5 a 6 Mgr. Pavlína Seiferová.
Komentář vychází z právního stavu ke dni 31. 8. 2016. Výklad ovšem zahrnuje i ustanovení § 6 a 7, jejichž účinnost je odložena na 1. 7. 2017; na to je třeba při čtení těchto částí výkladu, jakož i při odkazech na ně pamatovat.
Komentář k § 4-10 publikujeme příští týden.
První autor působí na katedře soukromého práva vysoké školy CEVRO Institut, Praha, autorka na odboru smluv a veřejných zakázek Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, Praha.
[1] Návrh poslanců Jana Farského, Petra Gazdíka, Karolíny Peake, Jaroslava Plachého, Radka Johna, Jeronýma Tejce, Vladimíra Koníčka a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. VI. vol. obd. Tisk č. 740 (2012). Též online: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&T=740
[2] Dle přehledu vývoje sněmovního tisku č. 42 na webu www.psp.cz: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=42
[3] Návrh poslanců Jana Farského, Andreje Babiše, Pavla Bělobrádka a dalších na vydání zákona o Registru smluv a o změně zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. VII. vol. obd. Tisk č. 42/0 (2013). Též online: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&T=42
[4] Stanovisko vlády k návrhu poslanců Jana Farského, Andreje Babiše, Pavla Bělobrádka a dalších na vydání zákona o Registru smluv a o změně zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. VII. vol. obd. Tisk č. 42/1 (2013). Též online: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=7&ct=42&ct1=1
[5] Návrh zákona o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv) (Navazuje na sněmovní tisk č. 42 ze 7. volebního období PS PČR). Senát Parlamentu ČR. 10. funkč. obd. Tisk č. 126 (2015). Též online: http://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/77207/64906
[6] Usnesení Senátu k návrhu zákona o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv). Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. VII. vol. obd. Tisk č. 42/12 (2015). Též online: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=7&ct=42&ct1=12
[7] Návrh poslanců Mariana Jurečky, Jana Bartoška a Petra Kudely na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv). Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. VII. vol. obd. Tisk č. 699 (2016). Též online: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&T=699
[8] Materiály jsou dostupné na internetové adrese http://www.mvcr.cz/clanek/registr-smluv.aspx?q=Y2hudW09OQ%3d%3d
[9] Karel Eliáš a kol. Nový občanský zákoník s aktualizovanou důvodovou zprávou a rejstříkem. Ostrava: Sagit, 2012, s. 57-60.
[10] Emanuel Tilsch. Občanské právo. Část všeobecná. 3. vyd. Praha: Spolek čsl. právníků „Všehrd“, 1925, s. 10.
[11] Srov. § 1 odst. 1 posl. náv., který uveřejňovací povinnost formuloval v pozitivní části pro smlouvu uzavřenou písemně, jejíž stranou je „a) Česká republika, b) územní samosprávný celek, c) právnická osoba zřízená zákonem, d) právnická osoba, kterou stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky ovládá, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.“ Pozitivní část formulace uvedené povinnosti v přijaté verzi se podstatně liší, třebaže jistý společný základ lze spatřit.
[12] VS Olomouc 8 Cmo 360/2010.
[13] Jan Hurdík in Petr Lavický a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1−654). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1580.
[14] Na druhé straně nelze přehlížet, že zákonodárce mohl a měl zohlednit možnost změny zakladatele vhodnější formulací. Přijatá formulace „ústav založený státem nebo územním samosprávným celkem“ evokuje spíše jen případy, kdy stát nebo územní samosprávný celek ústav založily (v tom smyslu, že „stály u jeho vzniku“). V tomto ohledu by se jako vhodnější nabízela spíše formulace „ústav, jehož zakladatelem je stát nebo územní samosprávný celek“.
[15] Materiál cit. sub 7.
[16] Pozměňovací návrhy poslance Jana Farského ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu k návrhu zákona o registru smluv č. 2265 ze dne 28. 4. 2015. V návaznosti na to Rekonstrukce státu. Hodnocení jednotlivých pozměňovacích návrhů ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu k návrhu zákona o registru smluv (sněmovní tisk č. 42). Praha: 31. 8. 2015, s. 3. Publikováno na www.rekonstrukcestatu.cz.
[17] Srov. tamtéž.
[18] Josef Vedral. Střet zájmů (Novela zákona o střetu zájmů a volebních zákonů nabyla účinnosti). Obec & finance 2/2005. Cit. dle http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6171349 Autor se vyjadřuje k pojmu většinové majetkové účasti na vymezených právnických osobách užitému v § 2 odst. 5, 6, 7 zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění zákona č. 96/2005 Sb.
[19] Konkrétně srov. § 6 odst. 2 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, kde se toto spojení užívá a literatura k němu uvádí, že se může jednat o podíl v korporaci, ale také o jakoukoli jinou podobu majetkové účasti v právnické osobě. Tak např. Pavel Šámal in Pavel Šámal a kol. Trestní odpovědnost právnických osob. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 141.
[20] Natálie Polášková. Jaké povinnosti přináší zákon o registru smluv? Veřejné zakázky v praxi. Květen 2016, s. 17-20.
[21] Za takové lze považovat výjimky vypočtené v § 3 odst. 2 písm. a) až c) pro „[VARIANTA 1] a) smlouvu, objednávku a fakturu uzavřenou subjektem podle § 2 odst. 1 v rámci běžného obchodního styku v rozsahu jeho předmětu podnikání, pokud je uzavřena s fyzickou osobou, která není podnikatelem, [VARIANTA 2] a) smlouvu uzavřenou subjektem podle § 2 odst. 1 v rámci běžného obchodního styku v rozsahu jeho předmětu podnikání, pokud je uzavřena s fyzickou osobou, která není podnikatelem, b) pracovní smlouvu nebo jinou dohodu o výkonu závislé práce, c) smlouvu o pronájmu hrobového místa“.
[22] Srov. např. Rekonstrukce státu. Hodnocení jednotlivých pozměňovacích návrhů ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu k návrhu zákona o registru smluv (sněmovní tisk č. 42). Praha: 31. 8. 2015, s. 5. Publikováno na www.rekonstrukcestatu.cz.
[23] Zákl. metodika MV; dále Encyklopedie zákona o registru smluv. Rekonstrukce státu, 2015. Též online: http://www.nejnejzakon.cz/files/encyklopedie_ebook.pdf
[24] Prováděcí právní úprava je spojena s garancí, jakou jiné dokumenty – nevyjímaje metodiku ministerstva – neskýtají.
[25] S. 35-36: „Jsme si vědomi toho, že v praxi toto může přinášet řadu problému zejm. s odhadem ceny předmětu plnění u bezúplatných převodů práva, nicméně zákon o registru smluv je v tomto docela striktní. Hodnotu předmětu plnění doporučujeme odhadnout nebo určit znaleckým posudkem. Samozřejmě platí, že v pochybnostech je lepší smlouvu v registru smluv uveřejnit. Smlouvu je určitě lepší uveřejnit i v případě, kdy by odhad či dokonce znalecký posudek měl být finančně nebo administrativně náročný; bude-li totiž jediným určujícím prvkem úvahy nad uveřejněním či neuveřejněním smlouvy cena, pak se bude jednat o smlouvu, která by musela být poskytnuta na žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který žádnou cenovou hranici neupravuje, čili by se jednalo o smlouvu zveřejnitelnou; v takovém případě je tedy racionálnější upřednostnit uveřejnění smlouvy před složitým určováním hodnotu předmětu smlouvy. U smluv na dobu určitou s opakujícím plněním se hodnota předmětu smlouvy vypočítá jako součet všech plnění, potažmo hodnoty plnění, za dobu, na kterou je smlouva uzavřena. U smluv na dobu neurčitou s opakujícím plněním lze pro určení hodnoty předmětu smlouvy použít analogii zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, kdy hodnotou předmětu bude součet všech plnění, potažmo hodnoty plnění, za dobu pěti let. Doporučujeme také uveřejnit smlouvu, u které není přesně známo, kdy (např. na základě faktického plnění rozloženého v čase) dojde k přesažení hodnoty jejího předmětu částku 50.000 Kč bez daně z přidané hodnoty, anebo není zcela zjevné, zda k takovému přesahu vůbec dojde; v případě uveřejnění takových smluv nebude nutné sledovat a počítat plnění a lze se vyvarovat chybě v podobě neuveřejnění smlouvy, která se stala povinně uveřejnitelnou až v čase.“
[26] Mám za to, že tato výjimka by systematicky správně patřila do § 2, buď jako další část příslušných ustanovení odstavce 1, nebo jako další výjimka v odstavci 2; nikoli do § 3.
[27] Cit. materiál, s. 31-32.

References: § 2
 § 10
 § 6
 § 8
 § 2
 § 6
 zákona č. 89
 § 2236
 § 1
 § 1
 § 3018
 § 8
 § 10
 zákona č. 250
 § 1
 § 2
 § 3
 § 5
 § 2
 § 3
 § 10
 § 9
 § 8
 § 1
 zákona č. 137
 čl. 17
 čl. 10
 § 6
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 3
 § 2
 § 5
 § 2
 § 5
 § 2
 § 10
 § 8
 § 9
 § 2
 § 2
 zákona č. 500
 § 3
 zákona č. 131
 zákona č. 218
 § 8
sui generis
 § 2
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 § 5
 § 2
 § 18
 § 19
 § 2
 zákona č. 128
de lege lata
De lege ferenda
 § 4
 § 5
 § 130
 § 4
 § 5
 § 3
 § 2
 § 2
 § 28
 § 2
 § 6
 zákona č. 341
 § 2
 zákona č. 111
sui generis
 § 2
 zákona č. 111
 § 2
 § 49
 § 2
 § 16
 § 16
 § 2
 § 27
 § 27
 § 2
 čl. 99
 § 2
 § 402
 § 2
 § 2
 § 2
 § 3080
 § 3050
 zákona č. 248
 § 2
 zákona č. 77
 § 2
 § 40
 zákona č. 48
sui generis
 § 2
sui generis
 § 2
 § 2
 § 122
 § 3
 § 2
 § 2
 § 3
 § 2
 § 11
 zákona č. 256
 § 3
 § 2
 § 7
 § 8
 § 8
 § 9
 § 10
 § 11
 § 12
 zákona č. 134
 § 218
 § 3
 § 3
 § 3
 § 2
 § 419
 § 2
 § 2
 § 2
 § 496
 § 498
 § 3
 § 3
 § 7
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 § 1798
 § 2
 § 2
 § 8
 § 3
 § 8
 zákona č. 218
 § 8
 § 3
 § 3
 § 6
 § 3
 zákona č. 256
 § 2
 § 2
 § 3
 § 3
 § 1
 § 3
 § 2
 § 67
 zákona č. 121
 § 3
 § 17
 zákona č. 48
 § 17
 zákona č. 48
 § 3
 § 2
 § 3
 § 3
 § 2
 § 3
 § 2
 § 2
 § 3
 § 2
 zákona č. 314
 zákona č. 387
 § 2
 § 3
 § 3
 § 2
 § 3
 § 2
 § 3
 § 2
 § 3
 § 7
 § 1
 § 4
 § 6
 § 4
 zákona č. 137
 zákona č. 137
 § 1
 § 2
 zákona č. 238
 zákona č. 96
 § 6
 zákona č. 418
 § 3
 § 2
 § 2
 zákona č. 151
 § 2
 § 3