Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_hessen/3aa00b0e1ee842e3317f80a5dd50f2b8baeed98d8ff0b519e64a0e199df8df9d
Timestamp: 2020-03-28 20:25:50+00:00

Document:
HessVGH, 5 UE 441/88: VGH Kassel: treu und glauben, wichtiger grund, behörde, landesplanung, künftige nutzung, aufschiebende wirkung, angemessene entschädigung, öffentliche sicherheit, zustand, ermächtigung
Urteil des HessVGH vom 11.11.1993, 5 UE 441/88
Aktenzeichen: 5 UE 441/88
VGH Kassel: treu und glauben, wichtiger grund, behörde, landesplanung, künftige nutzung, aufschiebende wirkung, angemessene entschädigung, öffentliche sicherheit, zustand, ermächtigung
Normen: § 113 Abs 1 S 2 VwGO, § 8 Abs 3 AbfallG, § 8 Abs 4 AbfallG, § 77 S 1 VwVfG HE, § 77 Abs 2 VwVfG HE
(Vollzugs-Folgenbeseitigungsanspruch gegenüber abfallrechtlichem Planfeststellungsbeschluß; Veränderungssperre)
1Mit Beschluß vom 28. Oktober 1977 stellte das Hessische Oberbergamt den Plan der Beigeladenen zur Errichtung der Sonderabfallbeseitigungsanlage M unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung fest. Die Klägerinnen erhoben gegen den ihnen am 4. November 1977 zugestellten Planfeststellungsbeschluß am 5. Dezember 1977 unter Berufung auf die Verletzung eigener Rechte Anfechtungsklage. Mit Schriftsatz vom 31. Oktober 1985 erweiterten sie diese Klage um ein Folgenbeseitigungsbegehren mit dem Ziel der Beseitigung der aus Anlaß der Realisierung des Deponievorhabens bislang errichteten baulichen Anlagen sowie vorgenommener Geländeveränderungen.
2Das Verwaltungsgericht Darmstadt hob mit Urteil vom 19. Dezember 1986 - III E 456/77 - den Planfeststellungsbeschluß mit der Begründung auf, daß dieser nicht alle erforderlichen Regelungen treffe und damit nicht hinreichend bestimmt sei. Das Gericht folgte insoweit der rechtlichen Beurteilung in dem Beschluß des erkennenden Senats vom 28. August 1986 (5 TH 3071/84), mit dem auf Antrag der Klägerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß in vollem Umfang wieder hergestellt worden war. Gegen das Urteil vom 19. Dezember 1986 haben sowohl der Beklagte als auch die Beigeladene Berufung eingelegt, die beim erkennenden Senat unter dem Az.: 5 UE 537/87 anhängig ist.
3Das von den Klägerinnen außerdem anhängig gemachte Folgenbeseitigungsbegehren ist Gegenstand des vorliegenden - gemäß Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 12. Dezember 1986 durch Abtrennung entstandenen - Verfahrens. Zur Begründung dieses Begehrens trugen die Klägerinnen vor:
4Den Folgenbeseitigungsanspruch gebe es sowohl als "Vollzugs- Folgenbeseitigungsanspruch" zur Beseitigung von Vollzugsfolgen eines rechtswidrigen Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO als auch als "negatorischen Beseitigungsanspruch", der der Beseitigung einer durch sonstiges rechtswidriges Verwaltungshandeln ausgelösten fortdauernden Rechtsbeeinträchtigung diene. Einen Sonderfall des negatorischen Folgenbeseitigungsanspruchs stelle der Folgenbeseitigungsanspruch im Falle eines aus Anlaß eines Verwaltungsakts durchgeführten, von ihm in Wahrheit aber nicht gedeckten ("faktischen") Vollzugs dar. Das von ihnen - den Klägerinnen - gestellte Beseitigungsverlangen stütze sich überwiegend auf den negatorischen Folgenbeseitigungsanspruch, denn die bisherige Bauausführung der Beigeladenen sei meist durch den Regelungsinhalt des Planfeststellungsbeschlusses nicht gedeckt, stelle sich also als planwidrige Bauausführung aus Anlaß des Planfeststellungsbeschlusses dar. Der Vollzugs-Folgenbeseitigungsanspruch komme dagegen in dem geringeren Teil der Fälle zur Anwendung, in denen die bauliche Realisierung des Deponievorhabens auf einem dem Plan entsprechenden
bauliche Realisierung des Deponievorhabens auf einem dem Plan entsprechenden Vollzug beruhe. Von ihrem Folgenbeseitigungsanspruch würden folgende bauliche Anlagen bzw. und Geländeveränderungen erfaßt:
1. Der das gesamte Gelände (Betriebsbereich und Deponiebereich) umgebende Metallgitterzaun, 2. im Betriebsbereich: a) das errichtete "Sozial- und Verwaltungsgebäude", b) eine "Umladestation", c) ein Endkontrollschacht, d) zwei "Straßenwasserbecken", e) eine Trafostation, f) eine Inspektionsbrücke, g) zwei Eingangstore, h) eine Straßenwaage, 3. im Deponiebereich: a) die Deponiesohle, b) die Dichtungswand, c) Naß- und Trockenwetterkippstellen, d) der um die gesamte Deponie verlaufende Betonwannengraben, sowie e) weitere Maßnahmen wie vier große Hügel, sieben Brunnen und zusammengekuppelte Rohrleitungen auf der Deponiesohle, Kanaldeckel, Pegel-Bohrlöcher, graue Kästen, Rohre und Schläuche, 4. die bislang durchgeführten Straßenbaumaßnahmen für das Deponievorhaben.
6Zur Verdeutlichung ihres Vorbringens haben die Klägerinnen im erstinstanzlichen Verfahren eine umfangreiche Fotodokumentation sowie eine "Zustandsbeschreibung der Sonderabfalldeponie S" des Dipl.-Chemikers A B vom 27. Oktober 1986, der ebenfalls Fotos beigefügt sind, zu den Akten gereicht.
7Die Klägerinnen beantragten,
dem Beklagten und der Beigeladenen aufzugeben, die Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 und die tatsächlichen Maßnahmen aus Anlaß dieses Planfeststellungsbeschlusses dadurch rückgängig zu machen, daß auf ihre Kosten alle errichteten Bauwerke einschließlich der Metallgitterzäune, ferner alle verlegten Leitungen, alle sonst fest oder lose auf oder in dem Gelände angebrachten Sachen, wie z.B. der Betonwannengraben und die Brunnenschächte, sowie schließlich die vorgenommenen Aufschüttungen wieder beseitigt werden und der Zustand wieder hergestellt wird, der vor Inangriffnahme der ersten Vollzugsmaßnahme bestanden hat; dies schließt eine Wiederaufforstung auf dem im Planfeststellungsbeschluß vorgesehenen Anlagengelände insoweit ein, als im Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses Rodungen vorgenommen worden sind.
11 Er führte zur Begründung seines Antrags aus: Dem Folgenbeseitigungsbegehren stehe bereits entgegen, daß die Aufhebungsentscheidung des Verwaltungsgerichts Darmstadt noch nicht bestandskräftig sei; die Sache sei infolgedessen nicht spruchreif. Die Privatklägerinnen zu 2) und 3) seien überdies für den geltend gemachten Folgenbeseitigungsanspruch nicht aktiv legitimiert, denn das bloße Vorhandensein der fertiggestellten baulichen Anlagen könne sie nicht in ihren Rechten verletzen. Davon abgesehen, scheitere das Folgenbeseitigungsverlangen an der Möglichkeit der Legalisierung der bereits ausgeführten Baumaßnahmen durch eine neue Planfeststellung.
12 Außerdem ist der Beklagte mit Ausführungen zur Beschaffenheit der bislang errichteten baulichen Anlagen und zum Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 der Auffassung der Klägerinnen entgegengetreten, die fraglichen Baumaßnahmen stellten sich überwiegend als planwidrige Realisierung des vorgenannten Planfeststellungsbeschlusses dar.
13 Die Beigeladene beantragte ebenfalls,
15 Sie machte geltend: Da ein Vollzugs-Folgenbeseitigungsanspruch die rechtskräftige Aufhebung des zugrundeliegenden Verwaltungsakts voraussetze, sei die Entscheidung im Anfechtungsprozeß "präjudiziell"; infolgedessen müsse das vorliegende Folgenbeseitigungsverfahren gemäß § 94 VwGO ausgesetzt werden. Doch auch bei unterstellter Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses hätten die Klägerinnen keinen Anspruch auf Folgenbeseitigung. Zum einen fehle es an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage für eine an sie - die Beigeladene - zu richtende Beseitigungsverfügung. Zum anderen seien die Klägerinnen auch nicht unmittelbar in eigenen Rechten als Folge der Bauausführung verletzt. Ob gegen einen begünstigten Dritten zum Zweck der Folgenbeseitigung eingeschritten werde, stehe im Ermessen der Behörde. Im vorliegenden Fall ergäben sich aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und dem Schikaneverbot rechtliche Bindungen, die ein Einschreiten ausschlössen. Die tatsächlich errichteten baulichen Anlagen seien materiell genehmigungsfähig. Ihre Beseitigung könne nicht verlangt werden, solange nicht feststehe, ob nicht doch eine Verwendung für die vorgesehene Nutzung in Betracht komme.
16 Das Verwaltungsgericht Darmstadt wies mit Urteil vom 10. Dezember 1987 die Klage ab. In den Entscheidungsgründen heißt es: Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig. Sie sei aber nicht begründet, da den Klägerinnen der geltend gemachte Folgenbeseitigungsanspruch nicht zustehe. Dem vorliegenden Fall liege die besondere Konstellation zugrunde, daß der rechtswidrige Eingriff in der belastenden "Drittwirkung" eines begünstigenden Verwaltungsakt bestehe. Die Beseitigung der Folgen dieses Eingriffs setze den Erlaß eines Verwaltungsakts gegenüber dem Begünstigten voraus und müsse deshalb mit der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden. Für die Verpflichtung der Behörde zum Einschreiten gegen den begünstigten Empfänger des Verwaltungsakts bedürfe es einer besonderen Rechtsgrundlage. Bei baulichen Anlagen komme ein Einschreiten gegen den Bauherrn nach § 83 Abs. 1 Satz 2 der Hessischen Bauordnung (HBO) in Betracht. Ob hierauf eine Beseitigungsverfügung gegen die Beigeladene gestützt werden könne, sei aber deshalb zweifelhaft, weil eine Beseitigungsverfügung neben der formellen Illegalität des Bauwerks auch die materielle Illegalität voraussetze. Die Genehmigungsfähigkeit der von der Beigeladenen errichteten baulichen Anlagen sei Gegenstand der Überprüfung in dem nach Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 anhängig gemachten neuen Planfeststellungsverfahren. Letztlich scheitere der geltend gemachte Folgenbeseitigungsanspruch jedenfalls daran, daß es durch die
geltend gemachte Folgenbeseitigungsanspruch jedenfalls daran, daß es durch die formell illegalen Bauten nicht zu einer unmittelbaren Rechtsbeeinträchtigung der Klägerinnen komme. Die von den Klägerinnen zu 2) und 3) geltend gemachten Rechte aus dem Betrieb privater Brunnenanlagen seien unmittelbar und akut erst dann gefährdet, wenn die Deponie entsprechend der vorgesehenen Zweckbestimmung für die Einlagerung von Abfällen genutzt werde; das Vorhandensein von Baulichkeiten allein löse noch keine Gefahren für das Grundwasser aus. Bei der Klägerin zu 1) könne die Berufung auf die kommunale Planungshoheit deshalb keinen Erfolg haben, weil im Anlagenbereich selbst die abweichende Landesplanung vorgehe und weil außerhalb des Anlagenbereichs die Verwirklichung der gemeindlichen Planung möglich bleibe. Bezüglich des Eigentums der Klägerin zu 1) an Grundflächen im Bereich der Anlage lasse sich zwar eine unmittelbare Beeinträchtigung durch die von der Beigeladenen errichteten Bauwerke nicht verneinen. Wegen der Möglichkeit einer Enteignung aufgrund des im laufenden Planfeststellungsverfahrens zu erlassenden künftigen Planfeststellungsbeschlusses stelle sich jedoch das Verlangen nach Beseitigung der Bauwerke zum jetzigen Zeitpunkt als unverhältnismäßig dar. Die Klägerinnen könnten einen Anspruch auf Einschreiten des Landes gegen die Beigeladene auch nicht aus § 77 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) herleiten, da diese Vorschrift die e n d g ü l t i g e Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses voraussetze und zum anderen keine nachbarschützende Wirkung entfalte.
17 Gegen dieses Urteil, welches ihnen am 14. Januar 1988 zugestellt worden ist, haben die Klägerinnen am 28. Januar 1988 Berufung eingelegt. Zu deren Begründung trägt ihr Bevollmächtigter vor:
18 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergebe sich die Rechtsgrundlage für die begehrte Folgenbeseitigung im Wege des Einschreitens des Beklagten gegen die Beigeladene aus § 77 Satz 2 HVwVfG. Diese Bestimmung enthalte eine Folgenbeseitigungsregelung, die analog auch auf alle anderen Fälle der Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses nach begonnener Durchführung des Vorhabens angewendet werden könne. Die Vorschrift sei auch nachbarschützend, wie sich daran zeige, daß die von dem Träger des Vorhabens zu treffenden Vorkehrungen u.a. dazu bestimmt seien, "nachteilige Wirkungen auf Rechte anderer" zu vermeiden.
19 Dem Argument des Verwaltungsgerichts, der Folgenbeseitigungsanspruch scheitere an dem Erfordernis der unmittelbaren Beeinträchtigung der Klägerinnen in ihren Rechten, sei entgegenzuhalten, daß der Folgenbeseitigungsanspruch eine nochmalige Prüfung der rechtlichen Beeinträchtigung durch die Vollzugsfolgen nicht erfordere, wenn die von dem rechtswidrigen Verwaltungsakt ausgehende Rechtsbeeinträchtigung als solche bejaht sei. Außerdem werde schon durch die tatsächlich errichteten Bauwerke eine unmittelbare Rechtsbeeinträchtigung ausgelöst, denn sie seien zu nichts anderem bestimmt und geeignet, als Sonderabfälle zu entsorgen; damit stellten sie schon durch ihr bloßes Vorhandensein eine potentielle Gefährdung sämtlicher Klägerinnen dar. Die Versagung der Folgenbeseitigung mit der Begründung, die bereits errichteten baulichen Anlagen müßten für eine etwaige künftige erfordere, wenn die von dem rechtswidrigen Verwaltungsakt ausgehende "Zulassung vorzeitigen Beginns" nach § 7a AbfG hinaus. Sämtliche Klägerinnen seien durch die bisherige Bauausführung in Nachbarrechten betroffen. Von den baulichen Anlagen gingen Nachteile für ihren Grundbesitz aus, die nach den Grundsätzen der Güterabwägung unter Berücksichtigung der Ortsüblichkeit im Sinne von § 906 BGB nicht mehr hingenommen zu werden brauchten. Bei der Klägerin zu 1) sei dies schon deshalb der Fall, weil sie Eigentümerin der für die Errichtung der baulichen Anlagen in Anspruch genommenen Flächen sei. Bei den Klägerinnen zu 2) und 3) liege der von den errichteten baulichen Anlagen ausgehende Nachteil darin, daß es sich um ortsunübliche Bauwerke handele, die das nähere Wohnumfeld beeinträchtigten. Der Störcharakter der formell und materiell illegalen Bauwerke in einem ansonsten naturbelassenen Außenbereichsgebiet sei evident.
20 Schon jetzt stehe sowohl die formelle als auch die materielle Illegalität der errichteten baulichen Anlagen fest. Es handele sich um Bauwerke im Außenbereich, die nach § 35 des Baugesetzbuches (BauGB) unter keinem denkbaren Gesichtspunkt genehmigungsfähig seien. Das Vorliegen eines wirksamen Planfeststellungsbeschlusses stelle bei ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen nicht nur ein formelles, sondern zugleich ein materielles Rechtmäßigkeitserfordernis dar. Für die streitbefangene Abfallbeseitigungsanlage
Rechtmäßigkeitserfordernis dar. Für die streitbefangene Abfallbeseitigungsanlage könne nach § 8 Abs. 3 Satz 2 des Abfallgesetzes (AbfG) ein rechtmäßiger Planfeststellungsbeschluß gar nicht erlassen werden. Auf Grund der die Grenzen des zugelassenen Sofortvollzugs mißachtenden Bautätigkeit der Beigeladenen bei Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses müsse der Beigeladenen die für eine Zulassung des Vorhabens erforderliche Zuverlässigkeit abgesprochen werden. Ein weiterer Versagungsgrund bestehe darin, daß sich das Vorhaben gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AbfG nachteilig auf Rechte Dritter auswirke. Die Geltung des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AbfG werde hier nicht durch die Bestimmung des § 8 Abs. 4 AbfG ausgeschlossen, denn das Vorhaben der Beigeladenen könne, weil es Ziele der Raumordnung und der Landesplanung mißachte, nicht als ein dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben bezeichnet werden.
21 Die Klägerin zu 1) sei vor allem in ihrer kommunalen Planungshoheit nachteilig betroffen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine Beeinträchtigung der kommunalen Planungshoheit scheide wegen der Bindung an eine anders lautende Landesplanung aus, treffe nicht zu. Es gebe keine verbindliche Landesplanung, die im Bereich "S" eine Sonderabfallbeseitigungsanlage vorsehe. Der Regionale Raumordnungsplan Südhessen (RROPS) vom 9. Dezember 1986 weise das fragliche Gelände als "Gebiet für Landschaftsnutzung und -pflege" aus. Soweit der Hessische Minister des Innern mit Bescheid vom 6. Oktober 1989 gemäß § 8 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes (HLPG) eine Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan zugunsten der Errichtung einer Sonderabfalldeponie zugelassen habe, sei dagegen von der Klägerin zu 1) am 9. März 1990 Klage erhoben worden. Über diese Klage sei noch nicht entschieden. Die kommunale Planungshoheit könne,nur durch ein Gesetz eingeschränkt werden, welches in verfassungsrechtlich einwandfreier Weise zu einem solchen Eingriff ermächtige. § 8 Abs. 3 HLPG stelle ein solches Gesetz nicht dar, da die Mindestanforderungen an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht erfüllt seien. Die Vorschrift bringe nicht einmal andeutungsweise zum Ausdruck, ob und in welchem Umfang die staatlichen Behörden bei der Zulassung einer Abweichung in die kommunale Planungshoheit eingreifen könnten. Eine Auslegung des § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG in der Weise, daß er Eingriffe in die kommunale Planungshoheit zulasse, stünden im übrigen weitere Gründe entgegen. Es gehe nicht an, daß die Reichweite einer verfassungsrechtlichen Garantie im Einzelfall einer beliebigen Willensentscheidung der staatlichen Behörden überlassen bleibe. Das Kriterium des wichtigen Grundes für die Zulassung einer Abweichung gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG lasse sich nicht praktikabel handhaben und sei damit unzureichend. Für den Fall, daß tatsächlich einmal regionalplanerische Gründe für eine Abweichung vom geltenden Regionalen Raumordnungsplan vorlägen, müsse der Widerspruch zwischen Abweichungsgrund und regionalplanerischer Ausweisung durch eine förmliche Änderung des geltenden Regionalen Raumordnungsplans gelöst werden. Nur dann hätten die Gemeinden auch Anspruch auf Beteiligung in einem förmlichen Verfahren. Unabhängig davon sei der Zulassungsbescheid vom 6. Oktober 1989 deshalb rechtswidrig, weil für die Zulassung der Abweichung tatsächlich kein wichtiger Grund im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG ersichtlich sei. Ein wichtiger Grund im Sinne dieser Vorschrift könne nur auf nachträgliche - d.h. nach Aufstellung des Regionalen Raumordnungsplans eintretende - Entwicklungen gestützt werden, nicht aber auf Sachverhalte, die bereits bei der Planerstellung vorgelegen hätten. Die Sonderabfalldeponie "S" sei bereits Anfang der 70er Jahre geplant worden. Dem Regionalplaner sei damit das fragliche Planungsproblem spätestens seit Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses im Oktober 1977 bekanntgewesen. Gleichwohl enthalte der Regionale Raumordnungsplan vom 9. Dezember 1986 - neun Jahre nach Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses - keine Ausweisung der Sonderabfalldeponie "S"; vielmehr sei dieses Projekt von der Planungsversammlung als unverträglich mit den raumordnerischen Belangen bezeichnet worden. Zur Rechtswidrigkeit des Zulassungsbescheides vom 6. Oktober 1989 führe schließlich auch die Tatsache, daß das Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Abweichung im Zulassungsbescheid unzureichend begründet sei. Es fehle jeder Hinweis auf eine vorgenommene nachvollziehbare Prüfung der Geeignetheit des Standorts. Eine Aussage zur Eignung anhand der Kriterien des § 2 Abs. 1 AbfG sei nicht getroffen worden. Ferner fehle eine nachvollziehbare und umfassende Abwägung zur Frage des Bedarfs des Planungsprojekts.
22 Zu der Frage, ob die mit der Auslegung der Pläne im Planfeststellungsverfahren einsetzende "Veränderungssperre" gemäß § 9 des Hessischen Abfallwirtschaftsund Altlastengesetzes in der Fassung vom 26. Februar 1991, GVBl. I S. 106
und Altlastengesetzes in der Fassung vom 26. Februar 1991, GVBl. I S. 106 (HAbfAG), den geltend gemachten Anspruch auf Folgenbeseitigung ausschließe, tragen die Klägerinnen vor:
23 Die von Ihnen geforderte Folgenbeseitigung führe nicht zu "Veränderungen", die nach § 9 Abs. 1 HAbfAG der Veränderungssperre unterlägen. Mit der Beseitigung der vorhandenen Baulichkeiten seien keine "wertsteigernden Veränderungen" im Sinne der ersten Regelungsalternative verbunden. Soweit es zu Veränderungen komme, die im Sinne der zweiten Regelungsalternative die Errichtung der geplanten Abfallentsorgungsanlage erheblich erschwerten, könne das wegen Vorliegens der Ausnahme nach § 9 Abs. 1 Satz 2 eine Veränderungssperre nicht auslösen. Die Beseitigung der im Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 errichteten baulichen Anlagen diene nämlich der "Fortführung einer bisher rechtmäßig ausgeübten Nutzung"; es werde hierdurch wieder möglich, die von der Planfeststellung betroffenen Flächen entsprechend den Planungsabsichten der Klägerin als naturbelassenes Naherholungsgebiet zu nutzen. Eine Berufung der Beigeladenen auf § 9 HAbfAG scheitere außerdem an der zeitlich beschränkten Geltungsdauer der Veränderungssperre. § 9 Abs. 1 HAbfAG sei verfassungskonform dahin auszulegen, daß die Geltungsdauer entsprechend der Zweijahresfrist in § 9 Abs. 3 Satz 3 HAbfAG für die Festlegung von Planungsgebieten zur Sicherung der Planung neuer oder der geplanten Erweiterung bestehender Abfallentsorgungsanlagen auf zwei Jahre begrenzt sei. Dies entspreche auch der auf zwei Jahre beschränkten Geltungsdauer einer bauplanungsrechtlichen Veränderungssperre gemäß § 17 des Baugesetzbuches (BauGB). Eine zeitlich unbefristete Veränderungssperre entsprechend dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG sei mit Art. 14 des Grundgesetzes (GG) nicht zu vereinbaren. Gehe man analog § 9 Abs. 3 Satz 3 HAbfAG von einer an den Beginn der Auslegung der neuen Pläne anknüpfenden zweijährigen Veränderungssperre aus, so sei diese Frist am 16. April 1992 abgelaufen. Bereits abgelaufen sei die Frist aber auch dann, wenn man eine Verlängerung um ein Jahr analog § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB - die der Beklagte im übrigen nicht ausgesprochen habe - unterstelle. Einer Berufung der Beigeladenen auf die Veränderungssperre stehe überdies entgegen, daß die Planunterlagen zum größten Teil veraltet und als Grundlage für den Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses ungeeignet seien. Darüber hinaus erweise sich die Geltendmachung der Veränderungssperre als rechtsmißbräuchlich, weil die hiermit zu erhaltende Bebauung durch den Planfeststellungsbeschluß zum überwiegenden Teil nicht gedeckt sei. Die Veränderungssperre dürfe kein Instrument zum Schutz von "Schwarzbebauung" sein.
24 Die Klägerinnen sind der Auffassung, daß ihrem Folgenbeseitigungsbegehren auch nicht der Einwand der Unzumutbarkeit entgegengehalten werden könne. Insoweit führen sie aus:
25 Nach den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. September 1988 - 4 C 26/88 - genannten Kriterien liege Unzumutbarkeit nur dann vor, wenn der Zustand, um dessen Beseitigung es gehe, auf rechtmäßige Weise "sogleich" wiederhergestellt werden könne. Davon sei hier nicht auszugehen. Der Beklagte und die Beigeladene beriefen sich zwar auf die Möglichkeit einer nachträglichen Legalisierung, hätten aber bislang weder dargelegt noch unter Beweis gestellt, daß die vorgenommene Bebauung durch einen neuen Planfeststellungsbeschluß auf eine rechtmäßige Grundlage gestellt werden könne. Mit dem hohen Kostenaufwand, der bislang investiert worden sei, lasse sich eine Unzumutbarkeit der Folgenbeseitigung ebenfalls nicht begründen.
26 Die Klägerinnen haben weiterhin den Einstellungsbeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. November 1991 - 7 C 16.89 - im Revisionsverfahren des beklagten Landes und des Zweckverbandes Abfallverwertung Südhessen gegen die Gemeinde M wegen der Planfeststellung für die Abfallbeseitigungsdeponie "G-" zum Anlaß genommen, sich mit den in dieser Entscheidung angedeuteten Auffassungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis von Gemeinden auf Grund der kommunalen Planungshoheit, zum Umfang der Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses in diesem Falle sowie zum erforderlichen Regelungsgehalt von Planfeststellungsbeschlüssen auseinanderzusetzen und auf die Folgerungen einzugehen, die daraus für das vorliegende Verfahren zu ziehen sind. Wegen dieser Ausführungen wird auf den Schriftsatz des Bevollmächtigten der Klägerinnen vom 8. März 1993 Bezug genommen.
27 Die Klägerinnen beantragen,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 10. Dezember 1987 den Beklagten zu verpflichten, der Beigeladenen aufzugeben, die Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 und die tatsächlichen Maßnahmen aus Anlaß dieses Planfeststellungsbeschlusses dadurch rückgängig zu machen, daß auf ihre Kosten alle errichteten Bauwerke einschließlich der Metallgitterzäune, ferner alle verlegten Leitungen, alle sonst fest oder lose auf oder in dem Gelände angebrachten Sachen, wie z.B. der Betonwannengraben und die Brunnenschächte, sowie die vorhandenen Aufschüttungen wieder beseitigt werden und der Zustand wieder hergestellt wird, der vor Inangriffnahme der ersten Vollzugsmaßnahme bestanden hat; dies schließt eine Wiederaufforstung auf dem im Planfeststellungsbeschluß vorgesehenen Anlagengelände insoweit ein, als im Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses Rodungen vorgenommen worden sind.
31 Zur Begründung nimmt er auf die Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil Bezug. Darüber hinaus bringt er vor:
32 Der Beigeladenen könne die Beseitigung der bereits errichteten baulichen Anlagen nicht aufgegeben werden, solange die Planfeststellung noch bestehe. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip schließe ein Folgenbeseitigungsverlangen aus, solange eine künftige Nutzung der baulichen Anlagen im Rahmen einer Ergänzung des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses oder eines neuen Planfeststellungsverfahrens möglich sei. Die Beigeladene habe am 11. November 1987 einen überarbeiteten Plan mit dem Antrag auf Planfeststellung eingereicht. Die Erörterung des Plans sei im Spätsommer 1990 durchgeführt worden. Der erkennende Senat habe in seinem Beschluß vom 28. August 1986 eine "Nachbesserung" des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses durch Planergänzung oder Neubescheidung als möglich bezeichnet. § 77 Satz 2 HVwVfG scheide als Rechtsgrundlage für das von den Klägerinnen geforderte behördliche Einschreiten gegen die Beigeladene aus, da diese Vorschrift die endgültige Aufgabe des Vorhabens durch den Vorhabenträger voraussetze.
33 Entgegen der Auffassung der Klägerinnen könne eine Abweichungsentscheidung nach § 8 Abs. 3 HLPG durchaus die Vereinbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses mit den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung herstellen. Eine solche Abweichungsentscheidung könne von einer Gemeinde nicht angefochten werden, da von ihr keine "Drittbetroffenheit" ausgehe.
36 Sie macht im Berufungsverfahren geltend:
37 Der begehrten Folgenbeseitigung stehe, unabhängig davon, ob sie auf § 77 HVwVfG analog oder auf das allgemein anerkannte Institut des Folgenbeseitigungsanspruchs gestützt werde, die gesetzliche Veränderungssperre des § 9 HAbfAG entgegen. Die Beseitigung der errichteten baulichen Anlagen
des § 9 HAbfAG entgegen. Die Beseitigung der errichteten baulichen Anlagen stelle eine "erheblich erschwerende Veränderung" dar, die nach der vorgenannten Vorschrift bis Abschluß eines mit der Auslegung der Pläne begonnenen abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahrens nicht vorgenommen werden dürfe. In § 14 BauGB werde ausdrücklich klargestellt, daß die Veränderungssperre u.a. den baulichen "status quo" der betroffenen Grundstücke sichern solle. Für die Veränderungssperre des § 9 HAbfAG gelte nichts anderes. Die Veränderungssperre trete kraft Gesetzes ein und dauere bis zur Entscheidung über den neuen Planfeststellungsantrag an. Die Anwendung des § 9 HAbfAG werde auch nicht durch höherrangiges Recht verdrängt. Es handele sich bei dieser Regelung um spezielles materielles Planfeststellungsrecht, dem der Vorrang vor der verfahrensrechtlichen Regelung des § 77 HVwVfG zukomme.
38 Der allgemeine Folgenbeseitigungsanspruch finde von vornherein seine Grenze am Erfordernis der tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeit der angestrebten Rückgängigmachung von Vollzugsfolgen. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und aus Verfassungsprinzipien wie dem Gleichbehandlungsgebot und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip könnten sich rechtliche Hindernisse für eine Folgenbeseitigung ergeben. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung bei Geltendmachung des Folgenbeseitigungsanspruchs könne erhoben werden, wenn die hinreichend gesicherte Erwartung einer nachträglichen Legalisierung der Vollzugsfolgen des aufgehobenen Verwaltungsakts bestehe. In der Rechtsprechung habe sich u.a. das Bundesverwaltungsgericht für die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben beim Folgenbeseitigungsanspruch ausgesprochen. Danach sei die Folgenbeseitigung ausgeschlossen, wenn sie wegen zu erwartender nachträglicher Legalisierung der Vollzugsfolgen "unzumutbar" sei. Daß die nachträgliche Legalisierung zeitlich unmittelbar bevorstehe und daß die Rechtmäßigkeit einer überarbeiteten neuen Planung schon definitiv feststehe, könne dabei im Falle eines Planfeststellungsbeschlusses nicht verlangt werden. Es genüge vielmehr, daß - wie hier - eine neue überarbeitete Planung zur Genehmigung vorliege und der gesamte Verfahrensablauf den Willen der Planfeststellungsbehörde erkennen lasse, das Vorhaben durch einen neuen Planfeststellungsbeschluß zu legalisieren. Im vorliegenden Fall habe eine Vorprüfung der neu eingereichten Planungsunterlagen ergeben, daß eine positive Prognose zur Genehmigungsfähigkeit gestellt werden könne. Bei einem komplexen und aufwendigen Planfeststellungsverfahren, wie es die Zulassung einer Sonderabfallbeseitigungsanlage erfordere, sei zwangsläufig mit einer langen Verfahrensdauer zu rechnen. Ein elementares Interesse der Beigeladenen daran, Baulichkeiten nicht schon v o r einer definitiv negativen Entscheidung über ihren Planfeststellungsantrag beseitigen zu müssen, bestehe nicht zuletzt wegen der enormen Höhe der für die bestehenden Baulichkeiten aufgewendeten Kosten.
39 Der neue Planfeststellungsbeschluß werde den Bedenken, die wegen des Erfordernisses der hinreichenden Bestimmtheit gegen den ursprünglichen Planfeststellungsbeschluß bestanden hätten, Rechnung tragen. Die Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Südhessen durch den Zulassungsbescheid vom 6. Oktober 1989 bewirke, daß der neu festzustellende Plan mit den Zielsetzungen der Raumordnung und der Landesplanung in Einklang stehe. Ein Verfahren zur Änderung des Regionalen Raumordnungsplans sei nicht erforderlich gewesen. Der erforderliche wichtige Grund schließe Mißbräuche bei der Zulassung einer Abweichung aus. Die klagende Gemeinde habe keinen subjektiven Anspruch auf unveränderte Beibehaltung der Zielsetzungen des Regionalen Raumordnungsplans bzw. auf Nichtabweichung durch eine Einzelfallentscheidung. Mit der Zulassung einer einzelnen Abfallentsorgungsanlage sei keine so weitreichende Umstrukturierung der Planaussagen verbunden, daß es hierfür eines Änderungs- oder Ergänzungsverfahrens bedurft hätte.
40 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Verfahrensakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Hierbei handelt es sich um die Gerichtsakten des Berufungsverfahrens 5 UE 537/87 (5 Bände Gerichtsakten und 1 Leitzordner sowie Planfeststellungsbeschluß vom 28.10.1977), Übersichtsplan Deponiegelände (Ist- Zustand), Übersichtsplan Deponiegelände (Planungsstand), Gerichtsakten des Berufungsverfahrens 4 A 530/91 ( Reg.Planungsvers. beim RP D ./. Land Hessen) und Gerichtsakten Hess. VGH 4 A 2722/90 (Gem. M ./. Land Hessen).
41 Die Berufung der Klägerinnen ist zulässig, kann aber in der Sache keinen Erfolg haben. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Klagen abgewiesen.
42 Die Klagen sind, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, als Verpflichtungsklagen zulässig. Um die Beseitigung der von der Beigeladenen errichteten baulichen Anlagen und der von ihr vorgenommenen Geländeveränderungen zu erreichen, bedarf es einer an die Beigeladene zu richtenden Beseitigungsverfügung des Beklagten, die mit der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) erstritten werden muß. Die Klägerinnen sind insoweit auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), denn sie haben mit ihrer Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß des Hessischen Oberbergamts vom 28. Oktober 1977 im erstinstanzlichen Verfahren Erfolg gehabt und machen im vorliegenden - von der Anfechtungsklage abgetrennten - Verfahren einen an die Aufhebung dieses Verwaltungsakts anknüpfenden Anspruch auf Folgenbeseitigung geltend. Die Durchführung eines Vorverfahrens war für dieses Begehren nicht erforderlich. § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO läßt die Geltendmachung eines Folgenbeseitigungsanspruchs im Anfechtungsprozeß erkennbar ohne vorherigen Widerspruch gegen eine behördliche Antragsablehnung zu.
43 Die Klagen sind jedoch sämtlich unbegründet.
44 Entgegen der Auffassung der Klägerinnen liefert § 77 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) keine einfach-gesetzliche Rechtsgrundlage für ihr Folgenbeseitigungsbegehren.
45 Diese Vorschrift begründet für den Fall, daß ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben endgültig a u f g e g e b e n wird, die Verpflichtung der Planfeststellungsbehörde, den Planfeststellungsbeschluß aufzuheben (§ 77 Satz 1 HVwVfG) und sodann dem Träger des Vorhabens im Aufhebungsbeschluß die zum Wohle der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf Rechte anderer erforderlichen Wiederherstellungs- oder Änderungsmaßnahmen aufzuerlegen (§ 77 Satz 2 HVwVfG). Das vorliegend streitige Deponievorhaben ist jedoch gerade nicht endgültig aufgegeben worden, wie das nach der gerichtlichen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 eingeleitete neue Planfeststellungsverfahren zeigt. Für eine analoge Anwendung des § 77 Satz 2 HVwVfG ist kein Raum. Der Zweck der Regelung in § 77 HVwVfG besteht darin, bei einer endgültigen Aufgabe des Vorhabens klare Verhältnisse zu schaffen. Die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses durch förmlichen Bescheid der Planfeststellungsbehörde gemäß § 77 Satz 1 HVwVfG soll zugunsten der durch das Vorhaben betroffenen Eigentümer rechtsverbindlich klarstellen, daß die ihr Eigentum belastenden Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses infolge der Aufgabe des Vorhabens nicht mehr gegeben sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 - NVwZ 1986, 834, für die Regelung des § 18d FStrG, die dem § 77 HVwVfG entspricht). Die Belastung des Vorhabenträgers mit Wiederherstellungs- und Änderungsmaßnahmen im Aufhebungsbeschluß der Planfeststellungsbehörde gemäß § 77 Satz 2 HVwVfG mag zwar - bezogen auf die bisherige Ausführung des Vorhabens - als "Folgenbeseitigung" bezeichnet werden können; diese unterscheidet sich aber von der in § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO gemeinten und von den Klägerinnen begehrten Folgenbeseitigung dadurch, daß sie r e c h t s w i d r i g e s Verwaltungshandeln als Ursache für die zu beseitigenden Folgen nicht voraussetzt. Zur endgültigen Aufgabe des Vorhabens im Sinne des § 77 Satz 1 HVwVfG kann es auch dann kommen, wenn der das Vorhaben zulassende Planfeststellungsbeschluß an sich rechtmäßig war. Nicht die Rechtswidrigkeit der Zulassung des Vorhabens, sondern dessen endgültige Aufgabe ist es, die im Falle des § 77 HVwVfG die Verpflichtung zur Folgenbeseitigung auslöst.
46 Als Rechtsgrundlage für das Beseitigungsbegehren der Klägerinnen kommt damit allein der aus dem Bundesverfassungsrecht abzuleitende "Folgenbeseitigungsanspruch" in Betracht, der auf die Rückgängigmachung von Folgen r e c h t s w i d r i g e n Verwaltungshandelns gerichtet ist. Dieser Anspruch ist sowohl als "Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch" bei vollzogenen rechtswidrigen Verwaltungsakten (vgl. Bachof, Urteilsanmerkung in DÖV 1971, 857, 860) als auch als Anspruch auf Beseitigung von Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandelns, welches nicht in einem Verwaltungsakt besteht, denkbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1971 - 4 C 23.69 - DÖV 1981, 857, sowie Urteil vom 19. Juli 1984 - 3 C 81.82 - BVerwGE 69, 366, 369). Seine Ableitung aus dem Bundesverfassungsrecht ist heute allgemein anerkannt, wobei es dahinstehen kann, ob die Grundlage
ist heute allgemein anerkannt, wobei es dahinstehen kann, ob die Grundlage hierfür in dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (so BVerwG, Urteil vom 19. Juli 1984, a.a.O.) oder in den Freiheitsgrundrechten (so z.B. Schenke, DVBl. 1990, 328, 330) zu sehen ist. Ein Folgenbeseitigungsanspruch auf dieser Grundlage kommt auch dann in Betracht, wenn - wie es der vorliegenden Fallgestaltung entspricht - durch den Vollzug eines begünstigenden Verwaltungsakts mit Drittwirkung belastende Folgen für einen Dritten entstanden sind. Die Folgenbeseitigung besteht in diesem Fall darin, daß die Behörde dem rechtswidrig Begünstigten durch besondere Verfügung aufgibt, den durch die Ausnutzung des begünstigenden Verwaltungsakts geschaffenen rechtswidrigen Zustand wieder zu beseitigen. Freilich reicht als Rechtsgrundlage für das Einschreiten der Behörde gegen den Begünstigten der Folgenbeseitigungsanspruch als solcher nicht aus. Vielmehr benötigt die Behörde für den Eingriff in die Rechtssphäre des vormals Begünstigten eine besondere gesetzliche Ermächtigung, wie sie, wenn die zu beseitigenden Folgen in baulichen Anlagen bestehen, durch die Ermächtigungsnorm zum bauaufsichtlichen Einschreiten (§ 83 Abs. 1 Satz 2 der Hessischen Bauordnung - HBO -) vermittelt wird (vgl. Kopp, VwGO, 9. Auflage 1992, § 113 Rdnr. 39; aus der Rechtsprechung z.B.: VGH Mannheim, Urteil vom 4. Juli 1973 - III 1209/72 - BRS 27 Nr. 198, Beschluß vom 20. Januar 1987 - 1 S 2718/86 - NVwZ 1987, 1101). Fehlt es an einer solchen Ermächtigung oder kann von ihr wegen rechtlicher Bindungen, die ein Einschreiten ausschließen, kein Gebrauch gemacht werden, so ist die Behörde im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO zur Folgenbeseitigung rechtlich nicht "in der Lage"; ein Folgenbeseitigungsanspruch des Drittbelasteten scheidet dann aus (vgl. Knemeyer, JuS 1988, 696 ff.). Ergibt sich dagegen aus einer gesetzlichen Ermächtigung die Befugnis der Behörde zum Einschreiten, so m u ß sie zugunsten des belasteten Dritten hiervon auch Gebrauch machen. Der Folgenbeseitigungsanspruch des Dritten läßt dann für die Ausübung von Entschließungsermessen keinen Raum mehr (so Knemeyer, a.a.O. S. 698; ferner - für den Fall, daß ein besondere gesetzliche Ermächtigung überhaupt erforderlich sein sollte - Schenke, a.a.O. S. 332 bei Fn. 36, Horn, DÖV 1989, 976, 986; für Ermessungsreduzierung wenigstens "in der Regel": VGH Mannheim, Beschluß vom 20. Januar 1987, a.a.O.).
47 Der Geltendmachung eines Folgenbeseitigungsanspruchs im vorgenannten Sinne durch die Klägerinnen steht nicht schon entgegen, daß die von ihnen erstrittene gerichtliche Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 noch nicht bestandskräftig ist. Aus § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO ergibt sich, daß ein Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch schon vor Rechtskraft der Aufhebungsentscheidung zusammen mit dem Anfechtungsbegehren gerichtlich geltend gemacht werden kann (dazu: Kopp, a.a.O., § 113 Rdnr. 40, OVG Saarland, Urteil vom 10.12.1980 - 3 R 26/80 - DVBl. 1981, 836). Unschädlich für die durch § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO eingeräumte prozessuale Möglichkeit der Geltendmachung des Folgenbeseitigungsanspruchs vor Rechtskraft der Aufhebungsentscheidung ist in diesem Zusammenhang, daß das Verfahren hinsichtlich des Folgenbeseitigungsanspruchs durch Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 12. Dezember 1986 vom Anfechtungsprozeß abgetrennt und dadurch zu einem gesonderten Verfahren gemacht worden ist (vgl. Kopp, a.a.O., Rdnr. 45 mit weiteren Nachweisen).
48 Das Folgenbeseitigungsbegehren der Klägerinnen scheitert ferner nicht daran, daß es an dem erforderlichen "Vollzugszusammenhang" zwischen dem Planfeststellungsbeschluß vom 28. Oktober 1977 und den ausgeführten Baumaßnahmen und Geländeveränderungen fehlen würde. Die von der Beigeladenen durchgeführten Arbeiten zur Realisierung des Deponievorhabens erweisen sich insgesamt als "Planvollzug". Das Hessische Oberbergamt hat sich bei dem Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 vorgestellt, daß die bauliche Gestaltung im einzelnen nicht festgelegt zu werden brauche, sondern einer die allgemeinen Vorgaben des Plans konkretisierenden Bauausführung durch die Beigeladene überlassen bleiben könne. Auf der Grundlage dieser Konzeption tritt als "Vollzug" des Planfeststellungsbeschlusses zwangsläufig auch eine Bautätigkeit in Erscheinung, die im Plan selbst nicht konkret geregelt ist. Daß die vom Hessischen Oberbergamt zugrundegelegte Regelungskonzeption mit dem Grundsatz der Bestimmtheit und der Vollständigkeit von Planfeststellungsbeschlüssen nicht zu vereinbaren ist, wie der Senat mit Beschluß vom 28. August 1986 - 5 TH 3071/84 - im vorangegangenen Aussetzungsstreit entschieden hat, ändert daran nichts. Hiervon ausgehend kommt es folglich nicht darauf an, ob der Folgenbeseitigungsanspruch als "negatorischer Folgenbeseitigungsanspruch" auch bei planwidriger Bauausführung
"negatorischer Folgenbeseitigungsanspruch" auch bei planwidriger Bauausführung zum Zuge käme, wie die Klägerinnen meinen. Zu diesem Punkt sei nur soviel angemerkt, daß der Folgenbeseitigungsanspruch grundsätzlich nur solche "Folgen" zu erfassen vermag, die unmittelbar auf die Amtshandlung - im vorliegenden Fall also auf den Planfeststellungsbeschluß vom 28. Oktober 1977 - zurückgehen und sich ihr zurechnen lassen. Folgen, die erst durch das auf eigener Entschließung beruhende Verhalten des begünstigten Dritten verursacht worden sind, gehören nicht dazu (BVerwG, Urteil vom 19.7.1984 - BVerwGE 69, 366, 372/373). Um Folgen der letztgenannten Art dürfte es sich handeln, wenn - wie es die Klägerinnen der Beigeladenen im vorliegenden Verfahren vorwerfen - unter Verstoß gegen eine erteilte Bauerlaubnis "schwarz" gebaut wurde. Ein Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde gegen Schwarzbauten kann deshalb nicht mit Hilfe des Folgenbeseitigungsanspruchs erreicht werden. Hierfür steht vielmehr nur der Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Entschließungsermessens bei Anwendung der gesetzlichen Ermächtigung zum bauaufsichtlichen Einschreiten zur Verfügung.
49 Da der Planfeststellungsbeschluß vom 28. Oktober 1977 die Errichtung baulicher Anlagen u n d deren Nutzung für das Ablagern von Sondermüll erlaubt, stellt die Errichtung der baulichen Anlagen einschließlich hierbei vorgenommener Geländeveränderungen für sich allein noch nicht die vollständige Verwirklichung des Vorhabens dar. Hieran anknüpfend hat das Verwaltungsgericht zu Recht geprüft, ob sich schon im derzeitigen Stadium der Planverwirklichung eine aktuelle Rechtsbeeinträchtigung für die einzelnen Klägerinnen annehmen läßt oder ob dies erst mit der Aufnahme der bestimmungsgemäßen Nutzung der hergestellten baulichen Anlagen der Fall sein wird. Bei den beiden Privatklägerinnen ist das Verwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, daß die bislang realisierten Baumaßnahmen noch nicht zu einer unmittelbaren Rechtsbeeinträchtigung führen. Diese Klägerinnen machen in erster Linie die Gefährdung ihrer Brunnenanlagen durch eine von der geplanten Deponie ausgehende Verunreinigung des Grundwassers geltend. Die Gefahr der Grundwasserverunreinigung besteht aber solange - noch - nicht, als es bei der Errichtung der baulichen Anlagen sein Bewenden hat und der Deponiebetrieb selbst noch nicht aufgenommen ist. Durch die bisherige Bauausführung wird auch das Grundeigentum der Klägerinnen zu 2) und 3) nicht beeinträchtigt. Ihre Grundstücke liegen weder im Deponiebereich selbst noch in dessen unmittelbarer räumlicher Nähe. Die von ihrem Bevollmächtigten geltend gemachte Beeinträchtigung des Wohnumfeldes durch eine "ortsunübliche Bebauung in einem ansonsten naturbelassenen Außenbereichsgebiet" reicht für eine rechtlich erhebliche Beeinträchtigung in Nachbarrechten noch nicht aus. Der von den Klägerinnen zu 2) und 3) geltend gemachte Folgenbeseitigungsanspruch entfällt damit schon deswegen, weil sich für sie aus dem bisherigen Teilvollzug des Planfeststellungsbeschlusses keine unmittelbare Rechtsbeeinträchtigung ergibt.
50 Anders liegen die Dinge bei der Klägerin zu 1). Diese kann sich auf ihr Eigentum an den für die Anlegung der Deponie benötigten Flächen und auf ihre kommunale Planungshoheit und damit auf Rechtspositionen berufen, die schon durch die Bauausführung als solche unmittelbar berührt werden. Zumindest für das Grundeigentum der Klägerin zu 1) hat dies auch das Verwaltungsgericht anerkannt.
51 Die Folgenbeseitigungsklage der Klägerin zu 1) scheitert damit zwar nicht schon an dem Erfordernis der unmittelbaren rechtlichen Beeinträchtigung; sie ist jedoch deshalb unbegründet, weil die begehrte Folgenbeseitigung rechtlich nicht möglich ist. Das beklagte Land ist aus Rechtsgründen daran gehindert, der Beigeladenen die Beseitigung der im Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses hergestellten baulichen Anlagen und der vorgenommenen Geländeveränderungen aufzugeben.
52 Die Beigeladene sieht einen rechtlichen Hinderungsgrund für die streitige Folgenbeseitigung bereits in der Veränderungssperre des § 9 des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes (HAbfAG). Sie macht geltend, daß eine Beseitigung der im Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 errichteten baulichen Anlagen auf eine Veränderung hinauslaufe, die die Errichtung der Abfallentsorgungsanlage auf der Grundlage des anhängig gemachten neuen Planfeststellungsverfahrens im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG erheblich erschwere. Dem Wortlaut nach scheint die Veränderungssperre nach § 9 HAbfAG in der Tat einzugreifen. Auf Grund der Auslegung der neuen Pläne in der Zeit vom 26. Juni bis 18. August 1989 und später nochmals in der Zeit vom 18. April bis 18. Mai 1990 hat das durch den Planfeststellungsantrag der Beigeladenen vom 11. November 1987 eingeleitete neue
Beigeladenen vom 11. November 1987 eingeleitete neue Planfeststellungsverfahren schon vor einiger Zeit das für den Beginn der Veränderungssperre erforderliche Verfahrensstadium erreicht. Daß mit einer Beseitigung des derzeitigen Baubestandes auf dem vorgesehenen Deponiegelände eine erhebliche Erschwerung für die Realisierung der neuen Planung verbunden wäre, läßt sich ebenfalls nicht bestreiten. Zu Unrecht beruft sich die Klägerin zu 1) auf den Ausnahmetatbestand in § 9 Abs. 1 Satz 2 HAbfAG. Die Beseitigung der im Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 errichteten baulichen Anlagen kann nicht als "Fortführung einer bisher rechtmäßig ausgeübten Nutzung" angesehen werden. Die Klägerin zu 1) meint damit die Nutzung des Deponiegeländes als Naherholungsgebiet entsprechend den planerischen Vorstellungen, die in dem Entwurf eines Flächennutzungsplans der ehemaligen Gemeinde Mainflingen aus dem Jahre 1974 zum Ausdruck gekommen sind. Eine solche Nutzung ist aber zu keiner Zeit - weder rechtmäßig noch unrechtmäßig - tatsächlich ausgeübt worden. Das Gelände wurde vielmehr - nach Stillegung der Tongrube im Jahre 1966 - bis Oktober 1977 für die Lagerung von Abraum und die Wasserhaltung für den weiter westlich fortgesetzten Tonabbau genutzt. Schon Anfang der 70er Jahre setzten dann die Planungen für die Errichtung einer Sonderabfallbeseitigungsanlage ein. Ebenfalls unbegründet ist der Einwand der Klägerin zu 1), einer Berufung der Beigeladenen auf die Veränderungssperre nach § 9 Abs. 1 HAbfAG stehe eine auf zwei Jahre beschränkte Geltungsdauer analog der Zweijahresfrist in § 9 Abs. 3 Satz 3 HAbfAG für die Festlegung von Planungsgebieten entgegen. § 9 Abs. 1 HAbfAG sieht für die Veränderungssperre keine zeitliche Befristung vor. Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil betroffene Eigentümer und sonst zur Nutzung Berechtigte nach § 9 Abs. 2 HAbfAG im Falle einer vier Jahre überschreitenden Zeitdauer der Veränderungssperre eine angemessene Entschädigung in Geld für entstehende Vermögensnachteile verlangen können. Der Gesetzgeber selbst geht damit von einer entschädigungslos hinzunehmenden vierjährigen Dauer der Veränderungssperre aus.
53 Obwohl hiernach die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Veränderungssperre nach § 9 Abs. 1 HAbfAG erfüllt zu sein scheinen, ergeben sich bei einer an Sinn und Zweck der Vorschrift orientierten Betrachtungsweise erhebliche Bedenken, ob die Vorschrift im vorliegenden Fall Anwendung finden kann. Die Veränderungssperre soll nach den Vorstellungen des Gesetzgebers den "status quo" des für die Errichtung der Abfallentsorgungsanlage ausgesuchten Geländes erhalten und ihn vor Veränderungen bewahren, die die Verwirklichung des Vorhabens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erschweren oder gänzlich unmöglich machen. Gedacht ist dabei an Veränderungen gegenüber den Bedingungen, die bei der Standortsuche vorgefunden wurden und für die Standortentscheidung den Ausschlag gaben. Bei dem von der Beigeladenen auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 geschaffenen baulichen Zustand des vorgesehenen Deponiegeländes handelt es sich aber nicht mehr um den ursprünglichen Zustand, sondern um den wesentlich geänderten späteren Zustand, den das Gelände durch den Teilvollzug des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 erhalten hat. Die Anwendung der Veränderungssperre auch in diesem Fall würde bedeuten, daß sie als Instrument zur Bewahrung der Vollzugsfolgen eines rechtswidrigen Planfeststellungsbeschlusses zum Einsatz käme. Ob das dem Willen des Gesetzgebers entspricht, muß bezweifelt werden.
54 Die Frage, ob die Veränderungssperre nach § 9 Abs. 1 HAbfAG zugunsten der Beigeladenen eingreift und damit einen Hinderungsgrund für die von der Klägerin zu 1) begehrte Folgenbeseitigung darstellt, kann aber letztlich dahinstehen. Das beklagte Land ist jedenfalls deshalb daran gehindert, der Beigeladenen die Beseitigung der baulichen Anlagen und vorgenommener Geländeveränderungen aufzugeben, weil ein auf die Ermächtigung zum bauaufsichtlichen Einschreiten gemäß § 83 Abs. 1 Satz 2 HBO gestütztes Beseitigungsverlangen gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstoßen würde.
55 Wie oben bereits ausgeführt wurde, bedarf es für ein als Vollzugsfolgenbeseitigung in Erscheinung tretendes Vorgehen der Behörde gegen den Begünstigten einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung; diese ist, soweit die Vollzugsfolgen baulicher Art sind, in der baupolizeilichen Generalklausel zu sehen. Nach § 83 Abs. 1 Satz 2 HBO haben die Bauaufsichtsbehörden "im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder den einzelnen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 abzuwehren, die durch
Sicherheit oder Ordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 abzuwehren, die durch bauliche oder sonstige Anlagen nach diesem Gesetz oder durch Arbeiten zu ihrer Herstellung, Änderung, Unterhaltung oder Beseitigung oder durch eine nach diesem Gesetz rechtserhebliche sonstige Nutzung hervorgerufen werden". Zu den rechtlichen Voraussetzungen, von denen die Befugnis zum bauaufsichtlichen Einschreiten nach dieser Vorschrift abhängt, gehört neben den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen die Verträglichkeit des Einschreitens mit Verfassungsprinzipien wie insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip gebietet es, bei einem der Folgenbeseitigung dienenden Vorgehen auch auf die Interessen des durch den rechtswidrigen Verwaltungsakt vormals Begünstigten an der Beibehaltung des eingeräumten Vorteils Rücksicht zu nehmen (vgl. Schenke, a.a.O., S. 334 f.). Ein Vorgehen im Rahmen der Folgenbeseitigung kann dadurch zum Beispiel bei "Bagatellunrecht", welches nur mit unverhältnismäßigem Aufwand wieder zu beseitigen wäre, ausgeschlossen sein, ferner dann, wenn bei vollzogener fehlerhafter Bauerlaubnis deren Ersetzung durch eine rechtmäßige Bauerlaubnis möglich ist (vgl. Schenke, a.a.O., S. 337).
56 Der Senat geht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß ein Beseitigungsverlangen gegenüber der Beigeladenen zum gegenwärtigen Zeitpunkt unverhältnismäßig wäre, weil auf Grund des neu anhängig gemachten Planfeststellungsverfahrens in absehbarer Zeit mit dem Erlaß eines neuen Planfeststellungsbeschlusses für die Errichtung der streitigen Sonderabfallbeseitigungsanlage zu rechnen ist, der nach derzeitiger Einschätzung die Mängel des alten - aufgehobenen - Planfeststellungsbeschlusses nicht mehr aufweisen und auch nicht schon wegen Vorliegens zwingender Versagungsgründe im Sinne des § 8 Abs. 3 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986, BGBl. I S. 1410 (AbfG), rechtswidrig sein wird.
57 Das neue Planfeststellungsverfahren ist durch einen Planfeststellungsantrag der Beigeladenen vom 11. November 1987 nach der gerichtlichen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Oktober 1977 in Gang gesetzt worden. Es befindet sich derzeit in einem fortgeschrittenen Stadium. Die Auslegung des Planes hat ein erstes Mal in der Zeit vom 26. Juni bis 28. August 1989 stattgefunden und wurde in der Zeit vom 18. April bis 18. Mai 1990 wiederholt. Während der Einwendungsfristen sind rund 12.000 Einwendungen gegen das Vorhaben eingegangen. Diese und die dazu eingeholten behördlichen Stellungnahmen wurden in einem Versammlungszelt auf dem vorgesehenen Deponiegelände in der Zeit vom 20. August bis 7. September 1990 erörtert. Auf Grund des Erörterungsergebnisses sind verschiedene Untersuchungen veranlaßt worden. Nach den Angaben der Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung kann auf dieser Grundlage mit einer Entscheidung über den neuen Planfeststellungsantrag bis Ende des nächsten Jahres gerechnet werden.
58 Der Senat hat keinen Zweifel daran, daß das Hessische Oberbergamt bei Erlaß eines neuen Planfeststellungsbeschlusses den rechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz der Bestimmtheit und Vollständigkeit für den Regelungsgehalt eines abfallrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses ergeben, Rechnung tragen wird. Das beklagte Land hat zwar gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Darmstadt vom 19. Dezember 1986 (III E 456/77), mit dem der Planfeststellungsbeschluß vom 28. Oktober 1977 wegen Verstoßes gegen den vorgenannten Grundsatz aufgehoben wurde, Berufung eingelegt. Daraus kann aber nicht auf die Absicht des Hessischen Oberbergamts geschlossen werden, die bei dem alten Planfeststellungsbeschluß zugrundegelegte und gerichtlich beanstandete Regelungstechnik auch bei dem künftigen Planfeststellungsbeschluß zu praktizieren. Das neue Planfeststellungsverfahren dient vielmehr im Gegenteil dazu, den Beanstandungen abzuhelfen, die zur Aufhebung des alten Planfeststellungsbeschlusses geführt haben.
59 Des weiteren kann ausgeschlossen werden, daß das Vorhaben den für verbindlich erklärten Feststellungen eines Abfallentsorgungsplans zuwiderläuft und damit nach § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG nicht zugelassen werden kann. Der durch Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 16. März 1976 als Fachplan festgestellte Abfallbeseitigungsplan 2 ("Sonderabfälle aus Industrie und Gewerbe") enthält Festlegungen, die unter anderem die Sonderabfallbeseitigungsanlage "S" M-M umfassen. Diese Festlegungen sind für verbindlich erklärt und bekanntgemacht worden (Veröffentlichungen im Staatsanzeiger 1976 S. 1471, 1977 S. 852 und 1978 S. 2110). Sie sind ferner durch Sonderabfallverordnung des Hessischen Ministers für Landwirtschaft und Umwelt vom 13. November 1978, GVBl. I S. 556,
Ministers für Landwirtschaft und Umwelt vom 13. November 1978, GVBl. I S. 556, für allgemein verbindlich erklärt worden. Eine förmliche Änderung der auf den Deponiestandort "Speckwiese" bezogenen Festlegungen ist bis heute nicht erfolgt. In der mündlichen Verhandlung am 11. November 1993 hat die Beigeladene den Entwurf einer Fortschreibung des Abfallentsorgungsplans Hessen, Teilplan 2, Stand 18. Mai 1992, vorgelegt. Dieser Entwurf geht auf Seite 14 von der Beibehaltung der Planung für die Sonderabfalldeponie Mainhausen aus und bezeichnet deren Realisierung als "überfällig".
60 Der vorgenannte Abfallentsorgungsplan setzt sich entgegen der Auffassung der Klägerin zu 1) nicht in Widerspruch zu den Zielen und Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung. Der durch Beschluß der Landesregierung am 28. November 1978 festgestellte und am 15.

References: § 113
 § 8
 § 8
 § 77
 § 77
 § 113
 § 94
 § 83
 § 77
 § 77
 § 7
 § 906
 § 35
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 2
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 17
 § 9
 Art. 14
 § 9
 § 17
 § 77
 § 8
 § 77
 § 9
 § 9
 § 14
 § 9
 § 9
 § 77
 § 113
 § 77
 § 77
 § 77
 § 77
 § 18
 § 77
 § 77
 § 113
 § 77
 § 77
 § 113
 § 113
 § 113
 § 113
 § 113
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 83
 § 83
 § 3
 § 3
 § 8
 § 8