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Piano di Rafforzamento Amministrativo. della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia
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1 Piano di Rafforzamento Amministrativo della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia 1
2 Piano di Rafforzamento amministrativo della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia 1. INTRODUZIONE SEZIONE ANAGRAFICA CONTESTO ORGANIZZATIVO, LEGISLATIVO E PROCEDURALE DEFINIZIONE DELLE RESPONSABILITA RELATIVE AGLI IMPEGNI DELPRA OBIETTIVI DI MIGLIORAMENTO E STANDARD DI QUALITA PREVISTI INTERVENTI DI RAFFORZAMENTO AMMINISTRATIVO INTERVENTI DI SEMPLIFICAZIONE LEGISLATIVA E PROCEDURALE INTERVENTI SUL PERSONALE INTERVENTI SULLE FUNZIONI TRASVERSALI E SUGLI STRUMENTI COMUNI RUOLO DELL ASSISTENZA TECNICA E DEL RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITA AMMINISTRATIVA A SUPPORTO DEL PRA TRASPARENZA E PUBBLICITA DEL PRA SISTEMI DI AGGIORNAMENTO, VERIFICA E CONTROLLO INTERNO DEL PRA ALLEGATO A STRUTTURA DI GESTIONE E ATTUAZIONE E RELATIVE AZIONI DI MIGLIORAMENTO ALLEGATO B AZIONI DI MIGLIORAMENTO DEGLI STRUMENTI COMUNI E DELLE FUNZIONI TRASVERSALI ALLEGATO C- DIAGNOSI E AZIONI DI MIGLIORAMENTO SULLE PRINCIPALI PROCEDURE 2
3 1. INTRODUZIONE La finalità generale del Piano di Rafforzamento Amministrativo della Regione Friuli Venezia Giulia 1 è quella di porre rimedio alle criticità emerse nelle precedenti tornate programmatiche, evidenziate dalla ricognizione tecnica effettuata dall Amministrazione regionale 2, ed esposte nel Rapporto definitivo Valutazione unitaria sui sistemi di regolazione, governance e organizzazione delle pubbliche amministrazioni coinvolte nella programmazione e gestione dei fondi della politica regionale di coesione Regione Friuli Venezia Giulia 3, nonché nei Rapporti di Valutazione intermedia del Piano Operativo Regionale del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (POR FESR) e Piano Operativo Regionale del Fondo Sociale Europeo (POR FSE) , garantendo l attuazione degli interventi cofinanziati in tempi compatibili con il ciclo di programmazione Il Piano di Rafforzamento Amministrativo persegue, inoltre, alcune finalità specifiche: - in primis, la modernizzazione della macchina amministrativa, l efficientamento organizzativo, la formazione e il rafforzamento di competenze specialistiche per centri di competenza ; - l acquisizione di competenze professionali in linea con le mutate esigenze dell agire amministrativo; - la riduzione degli oneri amministrativi a carico dell amministrazione regionale e dei cittadini tramite la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure amministrative, anche avvalendosi delle potenzialità inespresse delle Tecnologie dell Informazione e della Comunicazione (TIC); La finalità ultima è quella di rafforzare la capacità di tutti gli organismi coinvolti nella gestione e attuazione dei fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE). 2. SEZIONE ANAGRAFICA Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia Programma Operativo Regionale FESR Friuli Venezia Giulia Autorità di Gestione: Direzione centrale finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche e comunitarie Area per il coordinamento e la programmazione delle politiche 1 La strategia di rafforzamento della capacità amministrativa della RAFVG è stata delineate sulla base dei seguenti atti: Position Paper dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo di programmazione ; documento di lavoro dei Servizi della Commissione Elementi di un quadro strategico comune ; Raccomandazioni Specifiche Paese del Consiglio europeo del 10 luglio 2012, del 29 maggio 2013 e del 2 giugno 2014; documento di riflessione della DG politica regionale e urbana in materia di capacità amministrativa del marzo 2013; Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (Regolamento generale); bozza di Accordo di partenariato (AdP), trasmesso alla Commissione europea il 22/4/2014; nota Ares(2014) del 28 marzo 2014; osservazioni all AdP trasmesse dalla Commissione con nota Ares(2014) /07/ Delibera di Generalità n del 13 dicembre 2012, avente ad oggetto Politica di coesione Programmazione dei Fondi di cui al Quadro Strategico Comune. Esito verifiche effettuate in materia di condizionalità ex ante, di cui all Allegato IV alla Proposta di Regolamento generale. Comunicazioni. 3 Il Rapporto, redatto dalla società T33 s.r.l., è uno degli allegati della Deliberazione della Giunta regionale n. 892 del 16 maggio 2014, avente ad oggetto Piano Unitario di Valutazione della politica regionale di sviluppo. Presa d atto dei primi sette rapporti di valutazione degli impatti delle politiche regionali di sviluppo per il periodo , consultabile al seguente link: 4 I documenti di Valutazione sono stati redatti dalla Società Ecoter s.r.l nell ambito del Servizio di valutazione on going del POR FESR della Regione Friuli Venezia Giulia e sono consultabili al seguente link: 3
4 economiche, patrimoniali e comunitarie - Servizio gestione fondi comunitari che con decorrenza dal 17 novembre sarà incardinata nella Direzione centrale Attività produttive, commercio, cooperazione, risorse agricole e forestali Area per il manifatturiero, in attuazione alla modifica organizzativa adottata con delibera di giunta regionale (DGR) n del 17/10/14. Autorità di Certificazione: Direzione centrale finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche e comunitarie Servizio tributi adempimenti fiscali e controllo atti del personale e di spesa della programmazione comunitaria Autorità di Audit: Presidenza della Regione Direzione Generale Servizio Audit Programma Operativo Regionale FSE Friuli Venezia Giulia Autorità di Gestione: Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca - Servizio programmazione e gestione interventi formativi Autorità di Certificazione: Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca - Servizio innovazione, professioni e politiche giovanili Autorità di Audit: Presidenza della Regione - Direzione Generale - Servizio Audit 3. CONTESTO ORGANIZZATIVO, LEGISLATIVO E PROCEDURALE La presente sezione fornisce una sintesi dei principali problemi incontrati nella gestione dei POR emersi a seguito delle analisi condotte sistematicamente dall amministrazione regionale sulla sua capacità ed efficienza gestionale. Le informazioni raccolte provengono, in particolare, dai Rapporti di valutazione intermedia dei POR FESR e FSE e dalla Valutazione tematica sui sistemi di attuazione e gestione avviata all interno del Piano unitario di valutazione regionale delle politiche di coesione 5. In quest ultima valutazione sono state raccolte le riflessioni delle amministrazioni coinvolte, non solo regionali, attraverso momenti di confronto (focus group) e indagini dirette rivolte ai funzionari responsabili dell attuazione e è stata focalizzata sui temi della semplificazione, dell organizzazione, degli oneri e costi amministrativi. Dal punto di vista delle Autorità di Programma 6, l attuazione dei POR si è svolta in maniera efficace seppur laboriosa. Ne è riprova che, in termini di spesa di gestione ovvero di costi amministrativi, le autorità di programma abbiano avuto delle performance in linea con gli standard europei. Nella gestione dei fondi POR-FESR, la Regione infatti si attesta intorno a valori non troppo distanti dal benchmarking 7 europeo. L unica eccezione, sia in termini di costo che in termini di anni/uomo riguarda la prima fase Preparazione del Programma e l ultima Reportistica, audit, monitoraggio e valutazione - in cui, soprattutto in termini di anni/uomo, la Regione supera il benchmarking europeo. Anche dal punto di vista qualitativo, le attività legate alla gestione finanziaria, alla programmazione e riprogrammazione, al monitoraggio, sono state quelle che hanno necessitato un maggiore impegno da parte delle strutture centralmente preposte. Dal punto di vista dei Servizi di linea (Strutture Regionali Attuatrici del POR FESR ), una particolare criticità è stata rappresentata dall eccessivo carico di lavoro gravante sui medesimi, messi a dura prova dai tagli delle spese per il personale imposti dalle politiche di contenimento della spesa pubblica. Come esposto in dettaglio negli Allegati A e C, infatti, la carenza quantitativa e qualitativa del personale preposto alla gestione del Programma è stata individuata come una delle dieci criticità strutturali del POR FESR, nonché uno dei fattori che hanno messo in sofferenza numerose linee di intervento, ritardando fortemente il lancio di diverse attività del Programma. 5 Valutazione unitaria sui sistemi di regolazione, governance e organizzazione delle PP.AA. coinvolte nella programmazione e gestione dei fondi della politica regionale di coesione - Regione Friuli Venezia Giulia t33 (Rapporto finale luglio 2014). 6 Autorità di Gestione, Autorità di Certificazione, Autorità di Audit. 7 Il Benchmarking europeo è riportato dalla già citata valutazione ed è stato ricavato dallo studio DG REGIO Administrative costs of EU Cohesion Post 2010 SWECO t
5 In tale contesto, la delega di funzioni ad Organismi intermedi, perseguita anche al fine di ridurre il carico di lavoro gravante sui Servizi di linea, ha finito per responsabilizzare maggiormente l Amministrazione regionale nell attività di supervisione e controllo sull operato di tali soggetti, che si sono rivelati spesso sottodimensionati sul piano delle risorse umane da coinvolgere nelle attività, da un punto di vista sia quantitativo, sia qualitativo e hanno incontrato difficoltà ad adeguare i propri assetti organizzativo procedurali agli standard imposti dalla programmazione comunitaria. Come accennato sopra, un ulteriore problematica è stata rappresentata dalla formazione del personale: le analisi valutative hanno infatti evidenziato la necessità di garantire che i livelli di conoscenza e di aggiornamento delle conoscenze di programmazione in programmazione e di struttura in struttura sia sempre tenuto adeguatamente alto. La formazione di carattere prevalentemente teorico erogata dall Amministrazione a favore dei dipendenti si è, infatti, rivelata efficace rispetto all acquisizione di competenze generali, ma inadeguata a supportare la risoluzione di questioni operative puntuali connesse, ad esempio, alle fasi dell attuazione (v. rendicontazione e controlli), ovvero a rafforzare adeguatamente le competenze interne in settori delicati quali gli appalti pubblici e gli aiuti di stato. I risultati della customer satisfaction hanno infatti evidenziato- tra le attività critiche - la gestione delle procedure di appalti pubblici: il 66% del personale coinvolto nell indagine valutativa ha riscontrato una notevole complessità nell applicazione della normativa legata agli appalti pubblici nel periodo , anche in relazione all assenza di un centro di competenza che fornisse adeguato supporto e garantisse l applicazione omogenea della normativa. In ogni modo, le criticità maggiori percepite dai Servizi regionali riguardo la macchina organizzativa non sono scaturite tanto dagli elementi di contesto esterno istituzionale (come la normativa nazionale o europea), ma piuttosto dal sistema interno, soprattutto in termini di sistemi di comunicazione, informazione e controllo. Come esposto nell Allegato A, infatti, la percezione dell assenza di adeguati meccanismi di coordinamento e interscambio di informazioni tra strutture impegnate nell attuazione dei Programmi ha portato, nella fase di preparazione dei Programmi Operativi , all istituzione 8 del Gruppo di coordinamento delle Autorità di gestione , seguita dalla raccomandazione espressa dal Valutatore indipendente del POR FESR - della creazione di meccanismi istituzionali di coordinamento 9 tra strutture regionali attuatrici impegnate nell attuazione del POR finalizzati a favorire al massimo grado le condizioni per l efficace ed efficiente attuazione del Programma. Per quanto concerne i controlli, le analisi valutative condotte hanno evidenziato che il sistema adottato nel contesto del POR FESR pur efficace al fine di garantire un elevata affidabilità sulla correttezza ed ammissibilità della spesa certificata alla Commissione europea - ha gravato l Amministrazione regionale di carichi di lavoro eccessivi, rallentando le tempistiche di erogazione dei contributi nei confronti dei beneficiari. Inoltre, come evidenziato nel Rapporto di valutazione intermedia del POR FESR , ritardi nell attuazione del programma sono stati prodotti dalla difficile armonizzazione dei contenuti e delle tempistiche di norme e procedure regionali rispetto all architettura ed ai tempi di gestione del POR nonché, con riguardo alle procedure di selezione, dalle risposte del mercato alle opportunità di finanziamento offerte dalla Regione (sia in termini di esubero delle domande rispetto alle disponibilità finanziarie, con conseguente allungamento dei tempi istruttori, sia in termini di deficit di cultura gestionale delle procedure e delle risorse comunitarie da parte dei beneficiari). Come emerge dagli Allegati B e C, infatti, le tempistiche per la chiusura dei procedimenti nel contesto del POR FESR sono spesso state sforate sia in conseguenza dell elevato numero di domande da istruire, sia dell incompletezza (per aspetti sanabili) delle domande, che ha imposto alle Strutture Attuatrici la gestione di un considerevole numero di integrazioni istruttorie. In alcuni casi, le tempistiche relative ai 8 Con delibera di Generalità della Giunta regionale n dd. 8 giugno Il Valutatore ha suggerito l istituzione di una Cabina di regia capace di discutere in un unica sede e con tempistiche condivise le problematiche gestionali. 5
6 procedimenti amministrativi sono risultate ulteriormente dilatate a causa delle difficoltà interpretative di disposizioni contenute nei bandi, che hanno alimentato dubbi ed errori sia da parte dei beneficiari che da parte dell Amministrazione nella fase applicativa delle medesime, sfociando talvolta in veri e propri contenziosi. Un ulteriore, importante, fattore che ha influenzato la performance dei Programmi Operativi FESR e FSE nel periodo è stato il modello organizzativo utilizzato per la loro attuazione. Se, infatti, la concentrazione in un unica struttura fisica - ovvero la sede della Direzione regionale competente in materia di politiche del lavoro e formazione professionale - dei diversi uffici coinvolti nell attuazione del POR FSE ha rappresentato un punto di forza che ha contribuito alla fluidità nella diffusione delle informazioni e alla sana gestione del Programma, il modello organizzativo adottato per l attuazione del POR FESR, basato sulla segmentazione degli Assi e degli obiettivi all interno delle Direzioni regionali rispettivamente competenti per materia è stata individuata, al contrario, come una delle dieci criticità strutturali 10 del Programma. La performance del POR FESR è stata, inoltre, compromessa dalla mancata adozione degli strumenti normativi e/o pianificatori necessari all attuazione delle linee di intervento previste nel Programma, che hanno provocato criticità, ritardi e limitazioni nella concreta attuazione delle stesse. In tale contesto, l'assistenza tecnica ha aiutato da un punto di vista "quantitativo" a fronteggiare i carichi di lavoro, anche perché forte è stata la richiesta in tal senso da parte delle Strutture Attuatrici, ma da un punto di vista qualitativo - non è sempre stato possibile proporre soluzioni di sistema o trasferire conoscenze e capacità che l'amministrazione potesse capitalizzare almeno a livello dei servizi di linea. Anche i sistemi informativi, pur dimostratisi completi per la rilevazione delle informazioni previste dalle norme comunitarie e nazionali di monitoraggio, sono stati ritenuti poco user friendly, troppo onerosi e in parte complessi nell utilizzo, causando errori e perdite di tempo. Un altra criticità è stata inoltre rappresentata dalla scarsa integrazione dei sistemi con le funzioni legate strettamente alla gestione delle pratiche (raccolta delle domande e fase istruttoria delle stesse, raccolta dei rendiconti, predisposizione atti amministrativi, ecc.), che vengono supportate da altri sistemi informativi. La valutazione condotta sugli oneri amministrativi gravanti sui beneficiari privati ha evidenziato che il valore mediano degli oneri amministrativi per la gestione di 1 milione di, ammonta a 9.100, che rappresenta il 6,1% del finanziamento mediano ricevuto. A livello europeo tale percentuale ammonta al 10,1%, pertanto a un beneficiario privato nella Regione costa meno gestire i fondi europei FESR rispetto alla media europea (per programmi similari per taglia finanziaria e natura). I dati sopra esposti sembrano suggerire che l azione di semplificazione finalizzata alla riduzione degli oneri amministrativi debba essere indirizzata, in primis, a beneficio dell Amministrazione regionale medesima. Anche la gestione dei progetti infrastrutturali, ed in particolare di quelli complessi, ha rappresentato una sfida sia in termini di spesa che di rischi procedurali, incrementati dall applicazione non sempre pacifica della normativa in materia di appalti pubblici e dai vincoli derivanti dal Patto di stabilità. Alla luce di quanto sopra riportato, le priorità di rafforzamento amministrativo identificate per la Regione FVG sono: a) l istituzione di meccanismi di coordinamento per l attuazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi SIE, tramite la costituzione di una Cabina di regia 11, che rappresenti il luogo di confronto su tematiche specifiche o di particolare complessità e assicuri il miglioramento dei flussi di comunicazione, assistenza e informazione interni per la durata della programmazione ; 10 Rapporto di Valutazione intermedia POR FESR (aggiornamento giugno 2014) capitolo 7.5 Analisi delle criticità, pag Integrata con la figura del Direttore generale, i Direttori apicali delle strutture di staff e di line maggiormente coinvolte e l Autorità Ambientale. 6
7 b) l empowerment delle strutture regionali impegnate nell attuazione dei Programmi attraverso il rafforzamento della dotazione di personale in forza alle medesime, la somministrazione di formazione specialistica per l intera durata della programmazione e la rifocalizzazione delle attività di Assistenza tecnica ; c) l affinamento delle procedure di selezione delle operazioni, soprattutto rivolte alle imprese, attraverso bandi a due tappe per incentivi complessi e la stabilizzazione e armonizzazione dei formati di richiesta informazioni standard alle imprese; d) la semplificazione del sistema dei controlli, tramite l utilizzo dei costi forfettari e standard previsti dalla normativa comunitaria e l applicazione di metodologie di campionamento nell ambito dei controlli in loco; e) l adeguamento dei sistemi informativi con la finalità di garantirne una maggiore semplicità di utilizzo e l omogeneizzazione (attraverso protocolli comunicativi) dei sistemi ICT che convivono nella regione; f) il rafforzamento delle capacità programmatorie della Regione, tramite l integrazione dei Piani di azione condizionalità ex ante nel Piano della prestazione; g) l attività di capacity building continua rivolta agli attori del sistema, anche attraverso l organizzazione di seminari rivolti ai potenziali beneficiari, finalizzati ad una migliore redazione delle domande di incentivo e, soprattutto, delle relative rendicontazioni. 4. DEFINIZIONE DELLE RESPONSABILITA RELATIVE AGLI IMPEGNI DEL PRA 1. Responsabile politico: Presidente della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia: Debora Serracchiani 2. Responsabile per la capacità amministrativa e il PRA: Presidenza della Regione Direzione Generale Roberto Finardi Poteri conferiti ai sensi del Regolamento di organizzazione dell Amministrazione regionale del Friuli Venezia Giulia, approvato con decreto del Presidente della Regione 27 agosto 2004, n. 0277/Pres., pubblicato sul B.U.R. del 10 settembre 2004, e s.m.i. Il Direttore generale opera alle dirette dipendenze del Presidente della Regione, in posizione sovraordinata rispetto ai direttori centrali, con funzioni di sovrintendenza e di impulso in ordine alla gestione dell Amministrazione regionale, assicurando l attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dal Presidente medesimo e dalla Giunta regionale e garantendo il coordinamento e la continuità dell attività delle direzioni centrali. Al Direttore generale compete, altresì, la costituzione di gruppi di lavoro interdirezionali tra dipendenti dell Amministrazione regionale, di Enti regionali, di Enti locali, con l eventuale partecipazione di esperti esterni, per lo svolgimento di attività di studio, ricerca e progettazione, nonché per l esame di particolari problematiche. Al Direttore generale spettano, in particolare, le funzioni attribuite dalla deliberazione della Giunta regionale del 13 settembre 2013, n (Articolazione e declaratoria delle funzioni delle strutture organizzative della Presidenza della Regione, delle Direzioni centrali e degli Enti regionali) e s.m.i a) propone alla Giunta regionale atti di indirizzo per il coordinamento delle attività delle direzioni centrali; b) predispone la proposta di relazione politico programmatica in collaborazione con la Direzione centrale finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche e comunitarie; c) collabora, a fini di coordinamento e integrazione, con le direzioni centrali nella formazione di piani e programmi di settore; d) assicura il coordinamento per l assunzione di comportamenti omogenei in materia di tutela dei dati personali; e) tratta gli affari generali e quelli non rientranti nella competenza di altre strutture regionali; f) svolge funzioni di internal audit; g) cura le attività di audit, in piena autonomia e senza vincoli gerarchici, sui programmi finanziati dall Unione Europea; h) elabora, in attuazione del programma di governo, le linee di intervento di lungo periodo delle politiche regionali e ne verifica l attuazione attraverso gli strumenti di analisi, valutazione e controllo strategico e di gestione; 7
8 Struttura a disposizione: Servizio programmazione, pianificazione strategica, controllo di gestione e statistica Servizio organizzazione, formazione, valutazione e relazioni sindacali Al fine della stesura delle Bozze 2 e 3 del Piano di Rafforzamento Amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia, con decreto n 295 DGEN del 24 settembre 2014 il Direttore generale ha istituito un Gruppo di lavoro operativo composto da risorse interne all Amministrazione regionale, attingendo alle professionalità disponibili presso le Direzione Generale, la Direzione centrale, finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche e comunitarie, la Direzione centrale Lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca e la Direzione centrale Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme. Il citato Gruppo di lavoro avrà durata biennale, prorogabile, e potrà avvalersi, in relazione a specifiche esigenze che dovessero profilarsi nel corso delle attività dello stesso, della collaborazione e delle competenze di ulteriori soggetti. 3. Unità organizzative coinvolte nella gestione del Programma Operativo Regionale FESR Friuli Venezia Giulia Autorità di Gestione Direzione centrale finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche e comunitarie Area per il coordinamento e la programmazione delle politiche economiche, patrimoniali e comunitarie - Servizio gestione fondi comunitari che con decorrenza dal 17 novembre sarà incardinata nella Direzione centrale Attività produttive, commercio, cooperazione, risorse agricole e forestali Area per il manifatturiero, in attuazione alla modifica organizzativa adottata con DGR n del 17/10/14. Strutture Regionali Attuatrici 1. Direzione Generale: Servizio organizzazione, formazione, valutazione e relazioni sindacali; 2. Direzione centrale Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme: Servizio amministrazione personale regionale; 3. Direzione centrale Attività produttive, commercio, cooperazione, risorse agricole e forestali: Servizio sostegno e promozione comparto produttivo industriale; Servizio sostegno e promozione comparto produttivo artigiano; Servizio sostegno e promozione comparti commercio, terziario e cooperativo; Servizio pianificazione e programmazione strategica territoriale; i) predispone il Piano strategico regionale, tenuto anche conto delle proposte formulate dalle direzioni centrali; j) cura e coordina le attività finalizzate alla promozione di uno sviluppo sostenibile che tenga conto degli aspetti sociali, ambientali ed economici del territorio e delle popolazioni; k) cura gli adempimenti in materia statistica della Regione; l) coordina e verifica l attività connessa alla sicurezza, prevenzione e protezione dai rischi professionali, procedendo agli adempimenti previsti dal decreto legislativo n. 81/2008 con l assunzione degli obblighi e oneri previsti in capo al datore di lavoro dalla legge medesima; m) promuove e coordina le politiche regionali in materia di comparto unico del pubblico impiego regionale e locale; n) promuove e cura progetti e iniziative per l innovazione nelle pubbliche amministrazioni con particolare riferimento a quelle del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale; o) cura le attività relative alla contrattazione collettiva e alle relazioni con le parti sindacali; p) cura la formazione del personale regionale nonché, in collaborazione con la Direzione centrale funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, quella del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale ad eccezione degli aspetti correlati all attuazione del disposto di cui all articolo 4 della legge regionale 26 marzo 2014, n. 3; q) cura e coordina le attività in materia di assetto organizzativo delle strutture dell Amministrazione regionale e degli enti regionali da essa dipendenti nonché delle rispettive dotazioni organiche; r) cura, per quanto di competenza, gli adempimenti relativi allo stato giuridico del personale regionale; s) formula pareri, nelle materie di competenza, in ordine ad atti di altri enti sottoposti al controllo e alla vigilanza della Regione; t) garantisce il supporto tecnico specialistico all Organismo Indipendente di Valutazione di cui all articolo 6 della legge regionale 11 agosto 2010, n. 16 per le attività di competenza dell Organismo medesimo; u) promuove interventi ed iniziative per l analisi e lo sviluppo del benessere organizzativo; v) cura le attività correlate alle competenze poste dalla disciplina statale in capo all ufficio competente per i procedimenti disciplinari ai sensi dell articolo 2, comma 2, secondo periodo, della legge regionale 11 agosto 2010, n
9 Servizio affari generali e amministrativi; Servizio per l accesso al credito delle imprese; 4. Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca: Servizio istruzione, diritto allo studio, alta formazione e ricerca; Servizio programmazione e gestione interventi formativi; 5. Direzione centrale Cultura, sport e solidarietà: Servizio Attività culturali; 6. Direzione centrale Infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale, lavori pubblici, università: Servizio università ed edilizia scolastica; 7. Direzione centrale Salute, integrazione sociosanitaria, politiche sociali e famiglia: Area servizi sociali e integrazione sociosanitaria - Servizio tecnologie e investimenti. Allo stato attuale, non è possibile individuare tutti gli Organismi intermedi coinvolti nell attuazione del Programma in quanto verranno individuati solo a seguito dell approvazione del POR e previo espletamento delle procedure di evidenza pubblica, strutturate al fine di garantire l adeguatezza dell O.I. in conformità con quanto previsto dall art. 123, comma 7, del Regolamento generale UE n.1303/2013. Autorità di Certificazione Direzione centrale finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche e comunitarie Servizio tributi adempimenti fiscali e controllo atti del personale e di spesa della programmazione comunitaria Autorità di Audit Presidenza della Regione: Direzione Generale - Servizio Audit 4. Unità organizzative coinvolte nella gestione del Programma Operativo Regionale FSE Friuli Venezia Giulia Autorità di Gestione Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca - Servizio programmazione e gestione interventi formativi Strutture Regionali Attuatrici 1. Direzione Generale: Servizio organizzazione, formazione, valutazione e relazioni sindacali 2. Direzione centrale Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme: Servizio amministrazione personale regionale 3. Direzione centrale Salute, integrazione sociosanitaria, politiche sociali e famiglia: area servizi sociali e integrazione sociosanitaria 4. Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca: Servizio programmazione e gestione interventi formativi; 5. Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca: Servizio lavoro e pari opportunità; 6. Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca: Servizio istruzione, diritto allo studio, alta formazione e ricerca; Autorità di Certificazione Direzione centrale lavoro, formazione, istruzione, pari opportunità, politiche giovanili e ricerca - Servizio innovazione, professioni e politiche giovanili. Autorità di Audit Presidenza della Regione: Direzione Generale - Servizio Audit. 9
10 5. OBIETTIVI DI MIGLIORAMENTO E STANDARD DI QUALITA PREVISTI L analisi condotta dall Autorità di gestione POR FESR in merito alle principali criticità incontrate nel periodo ha evidenziato che la durata dei termini istruttori, sommata al termine medio concesso alle imprese beneficiarie per la conclusione dei progetti (pari a 2 anni), individua in circa 3 anni la capacità dell area impresa di impiegare le risorse a propria disposizione, con la conseguente impossibilità, da parte dello stesso settore, di concorrere al conseguimento degli obiettivi di spesa annuali di programma per i primi anni del periodo di programmazione. Va peraltro rammentato che il settore in questione, all avvio della programmazione, ha garantito il rispetto della regola n+2 per le prime annualità con progetti coerenti valutati eleggibili sulla programmazione comunitaria. Anche tale contributo all andamento della spesa ha, di fatto, sovraccaricato l attività delle Strutture Attuatrici, che a partire successivamente dalle prime erogazioni di anticipi e fino alle rendicontazioni proprio nell area impresa hanno complessivamente annualmente contribuito in maniera significativa a garantire l andamento della spesa. Sebbene i fattori che possono aver determinato tale criticità sono molteplici, vanno individuati principalmente nella necessità di concentrare gran parte delle risorse, in virtù delle priorità comunitarie, su progetti di ricerca e innovazione (per loro natura di lunga durata, notevole costo e carattere immateriale) con conseguente complessità di analisi e rendicontazione. Un altro fattore critico è stato rappresentato dalla complessità della documentazione istruttoria necessaria ai fini della valutazione di ammissibilità degli interventi e della verifica degli interventi realizzati 13, nonché negli strumenti normativi utilizzati (regolamenti di settore/bandi), sui quali è risultata evidente la necessità di un analisi mirata alla semplificazione e accelerazione dei procedimenti decisori e della modulistica. Alla luce della performance del periodo , e tenuto conto delle scelte di concentrazione dei finanziamenti discendenti dai Regolamenti comunitari relativi alla programmazione , gli obiettivi di miglioramento fissati per il POR FESR sono i seguenti: - una forte riduzione dei tempi relativi ai procedimenti istruttori previsti nella fase di selezione delle domande; - una forte riduzione dei tempi relativi alla fase di liquidazione dei contributi; - una migliore distribuzione dei carichi di lavoro gravanti sull Amministrazione regionale, da perseguire tramite il rafforzamento delle strutture amministrative responsabili dell attuazione del POR, con particolare riferimento alle SRA impegnate nell attuazione di interventi strategici (quali la Strategia di Specializzazione intelligente) e di interventi complessi (quali lo Sviluppo urbano e le Aree interne ); - l ampliamento alle Strutture attuatrici e agli Organismi intermedi, con precedenza alle linee contributive più strategiche e complesse, dell utilizzo del sistema di trasmissione informatica per l acquisizione delle domande di contributo e delle rendicontazioni da parte dei beneficiari, nonché dei programmi gestionali per la trattazione delle pratiche; - l adozione diffusa di modulistica standard sia da parte delle Strutture Regionali Attuatrici/Organismi intermedi, sia da parte dei beneficiari, al fine di agevolare e semplificare la compilazione della stessa e velocizzare le relative procedure e tempistiche. Riguardo alle citate misure di standardizzazione, l Amministrazione regionale si pone inoltre l obiettivo di ridurre le difficoltà di interpretazione di particolari diposizioni previste nell ambito dei bandi/inviti messi a punto ai fini dell individuazione delle operazioni da finanziare, che possono dar adito a dubbi ed errori da parte dei beneficiari nonché da parte dell Amministrazione regionale stessa nella successiva fase di applicazione delle disposizioni medesime. Ciò anche al fine di ridurre i rischi di contenzioso che solitamente derivano da tali problematiche e che incidono notevolmente in termini di 13 Quali check list, procedure e modulistica di controllo, eccessivamente analitiche e di difficile applicazione per le caratteristiche di immaterialità degli interventi. 10
11 aggravio degli oneri amministrativi in capo all Amministrazione regionale, con conseguente allungamento dei procedimenti amministrativi. Per quanto riguarda la perfomance del POR FSE, il Rapporto di Valutazione intermedia 14 del Programma ha evidenziato l efficienza organizzativa della struttura responsabile dell attuazione dello stesso e, nello specifico, degli uffici facenti capo alla Direzione Centrale Lavoro, Formazione, Commercio e Pari Opportunità, sottolineando altresì l efficacia dell azione svolta dall Autorità di gestione del POR 15. Per quanto, dunque, nel contesto del POR FSE non siano state riscontrate particolari criticità nella fase di attuazione e il Programma possa contare, anche per il periodo , su una governance soddisfacente, sono stati individuati i seguenti obiettivi di miglioramento: - una maggiore informatizzazione delle procedure; - un maggiore utilizzo della trasmissione telematica dei dati tra amministrazione e beneficiari con progressiva eliminazione del supporto cartaceo; - l estensione dell utilizzo di modulistica standard e di procedure informatizzate alle nuove Strutture attuatrici coinvolte nella realizzazione del POR FSE la riduzione delle tempistiche di controllo della rendicontazione (v. Allegato C) - la riduzione dei tempi di erogazione del saldo (v. Allegato C) 6. INTERVENTI DI RAFFORZAMENTO AMMINISTRATIVO Al fine di conseguire gli obiettivi di miglioramento e gli standard di qualità previsti alla precedente Sezione 5, s intende implementare le misure trasversali descritte di seguito. 6.1 INTERVENTI DI SEMPLIFICAZIONE LEGISLATIVA E PROCEDURALE In primis, al fine di superare le problematiche inerenti la governance sperimentate nel periodo di programmazione e rafforzare i meccanismi istituzionali di coordinamento nella gestione dei Fondi SIE, si provvederà all istituzione, entro la fine del corrente anno, di una Cabina di regia. La Cabina di regia, coordinata dal Direttore generale e composta dai Direttori apicali delle strutture di staff e di linea maggiormente coinvolte nell attuazione dei Programmi Operativi e dall Autorità Ambientale, costituirà il punto di riferimento per gli indirizzi strategici in materia di gestione delle criticità, nonché un luogo ove individuare le opportune iniziative da avviare e monitorarne ad alto livello l andamento e i risultati. Nel corso della programmazione si è fatto ricorso ad Organismi intermedi sia nel contesto del POR FSE che del POR FESR. La scelta di delegare funzioni a soggetti esterni all Amministrazione ha di fatto creato numerose difficoltà 16, che hanno indotto l Amministrazione a prevedere un minore ricorso alla delega di funzioni per l attuazione dei Programmi In particolare, nel contesto del POR FSE non è previsto il ricorso ad alcun Organismo Intermedio, mentre nel contesto del POR FESR , tenuto conto degli obblighi regolamentari 17, che prevedono la puntuale verifica della capacità degli O.I., sono in corso di 14 Rapporto di valutazione intermedia POR FSE (a cura di Ecoter s.r.l.) Capitolo 5 Analisi della governance del Programma 15 L AdG è infatti riuscita, da un lato, ad effettuare una serie di operazioni di fine tuning degli interventi volti ad intercettare ed accogliere l utenza del PO nel corso della programmazione e, dall altro, a riadattare il proprio assetto procedurale ed organizzativo per poter gestire in maniera efficace ed efficiente un numero di utenti e di progetti di gran lunga superiore a quello inizialmente previsto. 16 Difficoltà connesse sia all adeguamento da parte degli Organismi Intermedi - degli assetti organizzativi agli standard imposti dalla normativa comunitaria, sia al rilevante impegno dei funzionari regionali, chiamati ad una intensa attività di supervisione e controllo sull operato di questi soggetti. Dette criticità si sono tradotte, da ultimo, in uno slittamento delle tempistiche previste per l avvio delle procedure di finanziamento. 17 Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, art. 124 e
12 definizione modalità atte a garantire una selezione più accurata della capacità tecnica e professionale dei soggetti delegati e un Sistema di Gestione e controllo migliorativo e semplificativo. Al fine di velocizzare le tempistiche e ridurre gli oneri amministrativi a carico dei beneficiari e dell Amministrazione regionale, è stata inoltre prevista una forte concentrazione degli interventi, in linea con il principio di concentrazione dei Regolamenti FESR e FSE e le direttive nazionali relative alla specializzazione dei Fondi espresse nell Accordo di partenariato Italia Nel POR FESR è stato inoltre previsto il dimezzamento delle azioni finanziabili, che passano da 33 a 16, al fine di superare le forti criticità e i ritardi registrati nel periodo di programmazione evidenziati nell autovalutazione condotta dall Amministrazione regionale in merito all attuazione dei Programmi Per quanto concerne il POR FESR , l obiettivo di riduzione dei tempi relativi ai procedimenti istruttori previsti nella fase di selezione delle domande verrà garantita tramite: a) l adozione di procedure di selezione a due tappe per incentivi complessi, di cui la prima finalizzata alla verifica dell ammissibilità e della bontà dell idea e la seconda al perfezionamento della proposta, così da ottimizzare i tempi dell impresa e adottare un filtro alle proposte per l amministrazione; b) la standardizzazione delle procedure di selezione delle operazioni e la semplificazione della connessa documentazione da fornire (e quindi da istruire), attraverso la definizione di apposite linee guida, anche al fine di ridurre/evitare possibili contenziosi; c) il miglioramento dei sistemi di valutazione precedentemente utilizzati, al fine di garantirne una maggiore aderenza degli stessi alle tempistiche della programmazione dei Fondi SIE; d) l organizzazione di seminari informativi finalizzati ad elevare le capacità progettuali dei potenziali beneficiari; c) l acquisizione on line delle domande tramite apposita interfaccia informatica. Inoltre, in un ottica di semplificazione e omogeneizzazione dei sistemi di gestione e controllo dei Programmi gestiti dalla Regione Friuli Venezia Giulia, si prevede di conseguire l obiettivo di riduzione delle tempistiche relative alla fase di liquidazione dei contributi tramite: a) l ampliamento dell utilizzo delle misure di semplificazione (costi forfettari, costi standard, ecc.), già parzialmente sperimentate con successo nell ambito del POR FESR , nel Programma ; b) la semplificazione delle check-list di controllo e la loro integrazione nel sistema informatico, al fine di superare le difficoltà incontrate, in particolare, nell effettuazione dei controlli di primo livello 19 ; a) l applicazione di metodologie di campionamento basate su analisi dei rischi nell ambito dei controlli in loco. Per quanto concerne il POR FSE 2014/2020, è previsto il conseguimento dei seguenti obiettivi migliorativi dell assetto operativo e gestionale: a) miglioramento e estensione della informatizzazione delle procedure con maggior utilizzo della trasmissione telematica dei dati tra amministrazione e beneficiari, in un processo che vede la progressiva e crescente eliminazione del supporto cartaceo. Tempi di attuazione previsti: primo triennio di programmazione; 18 L autovalutazione ha individuato nella suddivisione in un elevato numero di tipologie di interventi e nella conseguente frammentazione dei centri di responsabilità amministrativa una delle cause principali della riprogrammazione delle risorse del POR FESR , in parte confluite nel Piano di Azione Coesione. 19 Il sistema dei controlli del POR FESR prevedeva l effettuazione delle verifiche (sia amministrative su base documentale che in loco) sul 100% delle operazioni finanziate, causando una dilatazione eccessiva delle tempistiche di erogazione del contributo a favore dei beneficiari, e un incremento degli oneri amministrativi a carico dell Amministrazione regionale e dei beneficiari medesimi. 12
13 b) utilizzo della modulistica standard e delle procedure informatizzate a tutte le strutture attuatrici mediante l accesso diretto da parte delle strutture attuatrici medesime ai sistemi informatici dell Autorità di Gestione; c) riduzione dei tempi relativi al controllo dei rendiconti delle spese ed alla erogazione del saldo spettante attraverso un operazione di riassetto interno e la revisione delle modalità di coinvolgimento dell Assistenza tecnica. L adeguamento del sistema informativo di gestione e monitoraggio POR FESR (MicFvg POR FESR ) e la sostituzione in chiave innovativa del sistema informativo utilizzato dal POR FSE con un sistema nuovo, pienamente integrato con tutti i sistemi informativi utilizzati dall Amministrazione regionale, contribuiranno ulteriormente alla riduzione dei tempi. 6.2 INTERVENTI SUL PERSONALE Da un punto di vista quantitativo, la programmazione ha visto impegnate circa 150 unità di personale dedicate all attuazione del POR FESR e circa 100 unità di personale dedicate all attuazione del POR FSE, non esclusivamente e continuativamente dedicate alla gestione dei Fondi SIE. In termini generali, l Amministrazione regionale ha valutato come adeguata la dotazione di personale dedicata alla gestione della tornata programmatica , anche se con qualche criticità. Come noto, infatti, le pressioni per la riduzione della spesa pubblica hanno trovato nei tagli delle spese per il personale uno degli sbocchi più semplici da attuare. Pertanto, blocco del turnover e mancata sostituzione di personale hanno sicuramente creato situazioni critiche in diverse aree della pubblica amministrazione regionale, che hanno reso estremamente difficile l adeguato potenziamento in termini di risorse umane delle Strutture attuatrici i cui compiti sono stati ampliati dalla gestione di più linee di intervento a valere su più canali finanziari della Politica Regionale Unitaria (PRU). Le analisi valutative relative al POR FESR hanno, infatti, evidenziato che la carenza di personale sufficiente è una delle criticità che hanno messo in sofferenza numerose linee di intervento e che il lancio di diverse attività è stato fortemente ritardato dall assenza di personale (soltanto la riallocazione interna di risorse ha consentito di mettere in moto la macchina organizzativa). In tale contesto, il valore aggiunto fornito dall Assistenza tecnica dei Programmi alle strutture regionali in una prospettiva di capacity building è stato variabile 20. Recenti proiezioni relative ai pensionamenti dei prossimi anni hanno, d altra parte, messo in luce un rilevante impoverimento dell organico regionale nel periodo , con un consistente e costante aumento negli anni dal 2018 al 2022 (come evidenziato nella sotto riportata Tabella A), in conseguenza degli esodi per pensionamenti (pari a circa 400 unità), che rischia di compromettere seriamente l adeguatezza numerica del personale dedicato all attuazione dei Fondi SIE. 20 Per quanto riguarda il POR FSE si può affermare, infatti, che il ruolo svolto dall Assistenza tecnica sia stato senza dubbio positivo, avendo questa fornito supporto nella fase di costruzione degli avvisi, della costruzione e manutenzione del Si.Ge.Co. e a diffondere la conoscenza degli aspetti principali e innovativi della programmazione FSE Nel caso del POR FESR , invece, l apporto fornito dall Assistenza tecnica è stato principalmente di tipo quantitativo, avendo questa aiutato a fronteggiare i carichi di lavoro gravanti sulle unità organizzative coinvolte nell attuazione del Programma, senza che ciò si sia necessariamente tradotto, da un punto di vista qualitativo, in un trasferimento di conoscenza nei confronti del personale interno. 13
14 TABELLA A) NUMERO DI DIPENDENTI CHE MATURANO I REQUISITI PERL'ACCESSO ALLA PENSIONE "ANTICIPATA" DISTINTI PER ANNO DAL 2014 AL 2025 Conteggio di Codice Fiscale * anno accesso area cat Totale complessivo dirigenti CAPO RED DIRIGENTE Totale dirigenti giornalisti GIORN Totale giornalisti A B non dirigenti C D FB FC Totale non dirigenti Totale complessivo L organico della Regione Friuli Venezia Giulia si caratterizza, infatti, per l elevata età media del personale (personale non dirigente: 50 anni; dirigenti: 54 anni). La prospettiva di un impoverimento dell organico regionale nella fase in cui si registrano i maggiori carichi di lavoro correlati alla gestione dei Fondi SIE e la consapevolezza di dover rafforzare alcune competenze specialistiche, indispensabili per l efficiente attuazione degli interventi cofinanziati dalle risorse comunitarie 21 hanno pertanto portato l Amministrazione ad individuare, da un lato, azioni di revisione organizzativa interna coordinate con il parallelo processo di ridisegno istituzionale avviato nel 2013 e, dall altro, a intensificare le azioni formative già garantite al personale, rendendole più mirate. La revisione organizzativa interna avviata nel 2013, tuttora in corso, è stata volta ad una maggiore funzionalità e flessibilità delle strutture direzionali, attraverso una razionalizzazione delle funzioni e dell organigramma degli uffici, anche alla luce della necessità di assicurare una riduzione graduale delle spese connesse al personale. Tale processo si innesta nel contesto della più ampia riforma istituzionale avviata dalla Regione da circa un anno, dalla quale deriveranno processi di ridistribuzione delle funzioni tra enti territoriali con i conseguenti processi di mobilità del personale. Avvalendosi della disponibilità offerta dalla deroga al blocco del turn over prevista dal legislatore nazionale 22, già recepito a livello regionale, l Amministrazione regionale intende avvalersi di una quota delle risorse di Assistenza tecnica dei Programmi per reclutare 23, attraverso procedure selettive 21 Emersa anche nel contesto dell autovalutazione di soddisfacimento a livello regionale delle condizionalità ex ante trasversali Area 4. Appalti pubblici e Area 5. Aiuti di stato e della condizionalità ex ante tematica inerente l Obiettivo 11 Rafforzare la capacità istituzionale delle Autorità pubbliche e delle parti interessate e un Amministrazione pubblica efficiente. 22 Che consente assunzioni a tempo determinato qualora finalizzate a supportare l'attuazione di interventi cofinanziati da Fondi SIE. 23 A tal proposito, l Amministrazione regionale ha adottato specifica deliberazione di approvazione del piano occupazionale triennale, nella quale è stata autorizzata l indizione di procedure concorsuali pubbliche per l assunzione di personale a tempo indeterminato, prevedendo nel contempo la possibilità di utilizzare le relative graduatorie per il reclutamento di personale a tempo determinato a supporto della gestione dei programmi Come previsto dalla vigente normativa in materia assunzionale, che prevede che prioritariamente debba essere espletata la mobilità di comparto, è stata avviata la relativa procedura mediante pubblicazione di specifici avvisi per la ricerca di professionalità anche collegate alla programmazione comunitaria. Esperita tale fase, laddove non sia stato possibile rinvenire personale con le professionalità richieste, si procederà allo scorrimento delle graduatorie tuttora in vigore presso l Amministrazione regionale per quanto riguarda i profili tecnici di categoria D, nonché all indizione di due concorsi pubblici per la copertura dei posti di profilo amministrativo individuati nel piano occupazionale, che sarà di conseguenza integrato con uno specifico piano occupazionale per le assunzioni a tempo determinato. Nel contempo l Amministrazione, come indicato nell allegato A, ha provveduto ad una ricognizione del proprio personale interessato alla mobilità interna i cui risultati potranno essere utilizzati per realizzare, mediante spostamenti interni, dell organico delle strutture interessate dalla gestione dei fondi comunitari. E infine in corso di valutazione la possibilità di ricorrere all utilizzo di personale attualmente in forza 14
15 pubbliche, personale qualificato a tempo determinato, al fine di gestire adeguatamente la complessità e le specificità proprie dei Fondi SIE, con una contestuale riduzione del ricorso all Assistenza tecnica tradizionale. Come accennato, inoltre, nella fase di programmazione dei POR sono emerse delle criticità legate alla complessità e specificità delle regole che disciplinano i Fondi strutturali, che richiedono, da un lato, la disponibilità di personale altamente qualificato in grado di affrontare e risolvere in tempi rapidi problematiche di natura multidisciplinare e, dall altro, la strutturazione di iniziative formative che apportino innovazioni alle modalità con cui si affrontano i processi di lavoro e siano di effettivo supporto alla risoluzione di questioni operative puntuali. Al fine di rispondere alla necessità di fornire effettivo supporto alla risoluzione di questioni applicative puntuali, l offerta formativa regionale a Catalogo è stata pertanto fortemente integrata nel 2014 con l attivazione di moduli formativi dalle modalità più operative, che proseguiranno nel corso di tutta la programmazione. Inoltre è in fase di realizzazione entro il 31/12/2014 il piano formativo connesso al soddisfacimento delle condizionalità ex ante relative alle aree trasversali 1. Antidiscriminazione, 2 Parità di genere e 3. Disabilità a livello regionale, con il coinvolgimento del personale del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale. Nel contesto delle attività finalizzate a rafforzare le capacità degli attori del sistema, è stata strutturata una formazione strategica a vantaggio dell intero Comparto unico Regione - Enti locali. Tale formazione verrà erogata sistematicamente dalla Regione attraverso corsi specialistici e tematici che forniscano adeguato supporto professionale ed operativo a tutti gli Enti del Comparto unico del pubblico impiego regionale e locale. L attività formativa di comparto, per gli aspetti di maggior interesse degli Enti locali, è stata in parte e in via sperimentale delegata ad ANCI che nell ambito delle iniziative formative prevede un focus specifico dedicato alla programmazione dei Fondi SIE. Con l obiettivo di diffondere la conoscenza della normativa comunitaria a tutti i livelli, l Amministrazione regionale ha inoltre previsto, con uno specifico intervento normativo del 2013, l estensione dell attività formativa avente natura seminariale alle amministrazioni pubbliche non appartenenti al comparto unico del pubblico impiego regionale e locale e ai soggetti che a vario titolo gestiscono Fondi SIE. Un primo ciclo di seminari è stato realizzato nel primo semestre INTERVENTI SULLE FUNZIONI TRASVERSALI E SUGLI STRUMENTI COMUNI Sono stati previsti numerosi interventi volti a rafforzare le funzioni di staff e gli strumenti comuni utilizzati dai diversi uffici impegnati nella realizzazione dei Programmi Operativi Regionali. Al fine di superare le criticità inerenti la capacità programmatoria della Regione, individuata dal Valutatore intermedio del POR FESR come una delle una delle cause del fallimento e/o della mancata attivazione di linee operative del Programma, l Amministrazione regionale cogliendo l opportunità offerta dalle prescrizioni regolamentari della tornata di programmazione , che hanno ulteriormente spinto nella direzione di stimolare gli Stati membri verso la programmazione di interventi di sviluppo sempre più discendenti da documenti di pianificazione strategica territoriale e settoriale, e considerato quanto già realizzato nel contesto della ricognizione di soddisfacimento delle condizionalità ex ante - provvederà ad integrare i nuovi strumenti adottati nel corso del 2014 (Piano strategico e Piano della prestazione, trattati alla successiva Sezione 9) con i contenuti dei Piani di azione condizionalità ex ante 24 approvati dalla Giunta regionale, al fine di monitorarne le fasi di presso società partecipate dell Amministrazione, anche con profili specifici quali ad esempio informatico e statistico in relazione alle specifiche attività svolte presso tali società, mediante apposite convenzioni. 24 Ai sensi dell art. 2 del Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, per condizionalità ex ante applicabile s intende un fattore critico concreto e predefinito con precisione, che rappresenta un pre-requisito per l'efficace ed 15
16 attuazione e garantire il soddisfacimento dei criteri di adempimento entro la scadenza regolamentare del 31 dicembre Per quanto riguarda i sistemi informativi dedicati alla gestione e monitoraggio dei Programmi, come esposto in dettaglio nell Allegato B, sul fronte FESR è stata rilevata la necessità di migliorare il sistema informativo in uso, garantendo una maggiore facilità di utilizzo dello stesso da parte degli utenti, mentre sul fronte FSE è emersa la necessità di realizzare un sistema informativo nuovo in sostituzione dell attuale (consistente nel sistema di monitoraggio utilizzato nel periodo , adattato alle esigenze del periodo ), ormai superato. Nel contesto della gestione di entrambi i Programmi, inoltre, è stata rilevata la comune esigenza di assicurare la massima interoperabilità dei sistemi informativi con i restanti sistemi utilizzati dall Amministrazione regionale. Alla luce delle sopra esposte necessità, l Amministrazione ha da tempo avviato: - un progetto di manutenzione evolutiva dell attuale sistema POR FESR, al fine di renderlo maggiormente userfriendly e di migliorarne l interoperabilità con tutti gli altri sistemi della Regione; - un progetto finalizzato alla realizzazione del nuovo sistema informativo dedicato al POR FSE , che poggia sulla medesima infrastruttura trasversale del POR FESR. Le difficoltà incontrate nel corso della programmazione POR FESR FVG relativamente ai controlli interni 25, confermate dalle analisi valutative condotte, hanno inoltre indotto l Amministrazione a prevedere l estensione delle misure di semplificazione 26 già pienamente operanti nel contesto del POR FSE e parzialmente sperimentate con successo nel contesto del POR FESR , al POR FESR Come evidenziato nell Allegato B, relativamente alla fase di selezione degli interventi da finanziare, la fase di elaborazione e presentazione delle domande da parte dei beneficiari nonché la successiva attività istruttoria svolta dalle Strutture di gestione ha rappresentato, specialmente nel contesto del POR FESR , uno dei maggiori carichi di lavoro, con tempistiche che spesso hanno sforato i termini previsti ex ante per la chiusura dei procedimenti. In tale ambito, al fine di ovviare alle criticità riscontrate e velocizzare le tempistiche di istruttoria, si prevede l attivazione di alcuni interventi migliorativi volti alla standardizzazione e semplificazione delle procedure di selezione, anche attraverso l utilizzo di strumenti informatici accessibili da parte dei beneficiari. L Amministrazione sta inoltre attuando significative misure di miglioramento, dettagliate nel Piano di azione per il soddisfacimento della condizionalità ex ante trasversale appalti pubblici approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 966 dd. 23 maggio , al fine di superare le difficoltà incontrate nella gestione degli appalti e porre rimedio agli errori derivanti dall inesatta applicazione efficiente raggiungimento di un obiettivo specifico relativo a una priorità d'investimento o a una priorità dell'unione al quale tale fattore è direttamente ed effettivamente collegato e sul quale ha un impatto diretto. L art. 19 del medesimo regolamento prescrive, inoltre, che gli Stati membri debbano accertare, conformemente ai rispettivi quadri istituzionali e giuridici e nell'elaborare i Programmi e, se del caso, nell'accordo di partenariato, che le condizionalità ex ante previste nelle rispettive norme specifiche di ciascun fondo e le condizionalità exante generali di cui alla parte II dell Allegato XI siano applicabili agli obiettivi specifici perseguiti nell'ambito delle priorità dei rispettivi programmi e che le condizionalità ex ante applicabili siano soddisfatte. Ciascun Programma cofinanziato dai Fondi SIE deve inoltre individuare quali delle condizionalità ex ante contemplate nelle norme specifiche pertinenti di ciascun fondo e delle condizionalità ex ante di cui alla parte II dell'allegato XI sono applicabili allo stesso e quali di esse sono soddisfatte alla data di trasmissione dell'accordo di partenariato e dei Programmi. Ove le condizionalità ex ante applicabili non siano soddisfatte, il Programma contiene una descrizione delle azioni da attuare, gli organismi responsabili e il calendario di attuazione. Gli Stati membri adempiono a tali condizionalità ex ante entro il 31 dicembre 2016 e riferiscono in merito al loro adempimento al più tardi nella relazione annuale di attuazione, nel 2017, conformemente all'articolo 50, paragrafo 4, o nella relazione sullo stato di attuazione, nel 2017, conformemente all'articolo 52, paragrafo Il sistema dei controlli di I livello adottato prevedeva, infatti, l effettuazione di verifiche sia documentali che in loco sul 100% delle operazioni cofinanziate. Tale scelta ha pesato in termini eccessivi sulle tempistiche di erogazione del contributo nei confronti dei beneficiari, e ha gravato sia i beneficiari che l Amministrazione regionale di eccessivi oneri amministrativi. 26 Quali metodologie di campionamento basate su analisi dei rischi per i controlli in loco; maggior utilizzo di costi forfettari, costi standard, ecc.; semplificazione delle check-list di controllo e loro integrazione nel sistema informatico
17 della normativa (statale e regionale) 28, nonché dall assenza di un centro di competenza che fornisca adeguato supporto e garantisca l applicazione omogenea della normativa. In sintesi, le azioni previste dal citato Piano di azione riguardano: - l elaborazione di una proposta normativa 29, attraverso la rimodulazione della disciplina vigente nell area dei lavori pubblici, anche alla luce delle direttive appalti di recente approvazione, entro l avvio degli interventi a valere sulla programmazione (30 giugno 2015), al fine di garantire la necessaria certezza giuridica; - la realizzazione di un software gestionale, la cui ideazione è stata avviata sin dal 2012, nell intento di fornire un supporto tecnico a tutto il personale coinvolto nella gestione degli approvvigionamenti pubblici, e di costituire una valida guida operativa per le singole fasi procedurali, massimizzando il livello di efficienza amministrativa e riducendo significativamente i margini di errore. Il software gestionale è stato collaudato alla fine del mese di aprile u.s. e consegnato nel maggio u.s. per la fruibilità esclusiva del Servizio provveditorato della Direzione centrale Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, in cui sarà accentrata tutta l attività connessa alla gestione degli appalti pubblici di servizi e forniture; - la predisposizione di linee guida e Manuali di utilizzo dei Fondi SIE entro l avvio delle procedure di selezione degli interventi. Nel mese di settembre 2014, è stato completato uno studio di fattibilità tecnica degli aspetti organizzativi, contabili e di normazione per l istituzione di un soggetto aggregatore degli appalti di beni e servizi (centrale unica di committenza (CUC)) a favore della Regione e degli enti locali, che ha consentito all Amministrazione regionale di scegliere tra più opzioni possibili quella che meglio si adatta alla realtà territoriale piccola del Friuli Venezia Giulia. La Regione ha conseguentemente avviato, con deliberazione della Giunta regionale n del 17 ottobre u.s., le opportune modifiche organizzative volte alla strutturazione interna della centrale unica di committenza regionale (CUC), da completare, almeno nella prima fase, entro il 1 gennaio Tale modifica organizzativa consentirà la centralizzazione degli acquisti di beni e servizi e sarà svolta a favore di tutte le amministrazioni aggiudicatrici del territorio regionale, fatta eccezione per gli enti del Servizio sanitario, le cui procedure di appalto sono caratterizzate da elevato grado di specificità e complessità. L Amministrazione regionale sta, inoltre, attuando significative misure di miglioramento nel settore degli aiuti di stato. Gli interventi dettagliati nel Piano di azione per il soddisfacimento della condizionalità ex ante trasversale aiuti di stato, approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 840 dd. 8 maggio 2014, 31 mirano a superare le criticità emerse dall autovalutazione di soddisfacimento della CEA effettuata nel 2012, riconducibili sia al livello organizzativo che al livello normativo. In particolare, gli interventi messi a punto dall Amministrazione regionale al fine di garantire l efficace applicazione del diritto dell Unione in materia di aiuti di stato sono: - la realizzazione di una attività di verifica diffusa degli atti dell Amministrazione regionale, a prescindere dalla fonte di finanziamento degli stessi (sia essa europea, statale o regionale), 28 Ai sensi dell articolo 4 dello Statuto di autonomia, approvato con legge costituzionale 1/1963, la Regione FVG ha potestà legislativa esclusiva in materia di appalti aventi per oggetto i lavori pubblici di interesse locale e regionale, ferma restando la competenza dello Stato ai sensi dell art. 117 della Costituzione in relazione alle materie trasversali (quali ad es. la tutela della concorrenza e l ordinamento civile). 29 La suddetta proposta è stata, in parte, anticipata con l articolo 5 della legge regionale 18 luglio 2014, n. 13, 29 che avendo abrogato l articolo 25 Offerte anomale della legge regionale n. 14/ rappresenta già un significativo intervento di adeguamento della disciplina regionale vigente in materia di lavori pubblici. 30 In attuazione del decreto legge 66/
18 assicurata dalla presenza di un sistema di competenze diffuse e dall applicazione delle direttive sul processo di verifica preventiva di compatibilità degli atti dell AR, rilevanti in materia di aiuti di Stato, alla pertinente normativa UE adottate con D.G.R dd unitamente alla scheda tecnico-giuridica di supporto all esame preventivo di compatibilità, prevista dalla L.R. 9/1998 a seguito del recente aggiornamento; - un applicazione coordinata e uniforme della normativa in materia di aiuti di Stato da parte di tutte le strutture operative dell Amministrazione regionale e del Consiglio regionale, assicurata: 1) dall intestazione della funzione di coordinamento in materia di aiuti di stato ad una struttura direzionale precisamente individuata 33 e dall individuazione di una Struttura e di una Posizione organizzativa specificatamente dedicate alla materia degli aiuti di Stato, 2) dall operatività della rete regionale per gli aiuti di Stato, coordinata dal Servizio per la cooperazione territoriale europea, aiuti di Stato e affari generali e costituita da un referente individuato da ciascuna Direzione centrale, dalle Autorità di gestione dei Programmi e dal Consiglio regionale, e 3) da un attività di collaborazione tra gli uffici della Giunta e del Consiglio finalizzata all adozione di procedure condivise che garantiscano, per tutto il processo legislativo, il rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato. Recentemente, è stata inoltre superata la forte criticità consistente nella mancata adozione, nel corso dell ultima legislatura, di strumenti di programmazione, a dispetto degli obblighi di legge previsti sin dall anno Con deliberazione della Giunta regionale n dd è stato, infatti, riattivato il ciclo della pianificazione strategica, che prevede tra l altro - il Piano della prestazione, che rappresenta lo strumento che dà avvio al ciclo di gestione della prestazione, pianificando obiettivi e azioni fondamentali per la misurazione e la valutazione organizzativa e individuale dell Amministrazione, e la relazione annuale. Per quanto riguarda gli aspetti afferenti la valutazione del personale, la Regione, già con il Contratto collettivo integrativo e con il Regolamento di organizzazione, approvato con Decreto del Presidente della Regione n. 277/2004, ha introdotto un sistema permanente di valutazione del personale non dirigenziale e dirigenziale, basato su obiettivi individuali e collettivi (correlati alla struttura) e comportamenti organizzativi, procedendo quindi alla definizione dei relativi modelli applicativi. I sistemi sono, quindi, operativi da parecchi anni e sono, altresì, correlati a strumenti di valorizzazione e riconoscimento della professionalità (istituto premiale e progressioni orizzontali). L Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) monitora il funzionamento complessivo del sistema di valutazione e ne garantisce la correttezza. Per quanto attiene, infine, alla trasparenza delle azioni collegate al PO, verranno adottati i sistemi di trasparenza e pubblicità e di controllo di gestione interno previsti e specificati nelle sezioni 8 e 9 del presente documento Servizio per la cooperazione territoriale europea, aiuti di stato e affari generali della Direzione centrale finanze, patrimonio, coordinamento e programmazione politiche economiche, patrimoniali e comunitarie Area per il coordinamento e la programmazione delle politiche economiche, patrimoniali e comunitarie. 18
19 7. RUOLO DELL ASSISTENZA TECNICA E DEL RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITA AMMINISTRATIVA A SUPPORTO DEL PRA Come già sinteticamente esposto alla Sezione 6.2, nel periodo di programmazione il valore aggiunto fornito dall Assistenza tecnica dei POR in una prospettiva di capacity building delle strutture regionali è stato variabile 34. Tenuto conto dell esperienza acquisita, nella tornata programmatica il sostegno dell'assistenza tecnica POR FESR nei confronti dell Amministrazione regionale sarà finalizzato ad adeguare e potenziare le competenze degli Uffici impegnati nella gestione del programma stesso e a promuovere il rafforzamento della capacity building al fine di conseguire livelli più elevati di semplificazione e di efficienza amministrativa. Gli interventi saranno rivolti prevalentemente a supportare l Autorità di Gestione nelle attività di propria competenza, discendenti direttamente dal Regolamento UE 1303/2013 e riguardanti, nello specifico, le attività di programmazione, sorveglianza/monitoraggio, gestione e controllo, nonché l organizzazione delle iniziative di informazione da attivare nell ambito della strategia di comunicazione e la preparazione e attuazione del piano di valutazione. Per quanto attiene alle attività strettamente legate alla programmazione, gestione, controllo e monitoraggio, le risorse saranno utilizzate principalmente nei seguenti ambiti: - supporto all Autorità di Gestione per le attività legate alla modifica, allo sviluppo e all evoluzione del programma; - supporto all Autorità di Gestione nell'attuazione del programma stesso mediante l'analisi, la definizione e la razionalizzazione delle procedure di attuazione e gestione nonché assistenza alla predisposizione della relativa documentazione tecnica 35 ; - supporto consulenziale alle Strutture attuatrici per la diagnosi e la risoluzione di problemi legati all attuazione, alla gestione e al controllo degli interventi finanziati ai fini di una semplificazione e accelerazione delle procedure amministrative e tecniche nonché trasferimento di conoscenze nei confronti delle strutture stesse in materie specifiche nelle quali il personale presenta competenze non del tutto adeguate (monitoraggio, misurazione degli indicatori, aspetti ambientali, ecc.); - analisi e valutazione di tematiche riguardanti le attività di controllo di 1 livello desk e supporto alla definizione e applicazione della metodologia di campionamento nell ambito dei controlli in loco. Relativamente alle caratteristiche del gruppo di lavoro che si ipotizza di individuare per lo svolgimento delle citate attività, si prevede di poter disporre indicativamente di tredici consulenti, di cui uno con ruolo di coordinatore del gruppo stesso, cinque da dedicare alla risoluzione di problematiche relative ai singoli assi d intervento, tre esperti in materia di monitoraggio e ulteriori 34 Per quanto riguarda il POR FSE , il ruolo svolto dall Assistenza Tecnica è stato senza dubbio positivo: durante l intero periodo della programmazione , infatti, i processi di costruzione degli avvisi, specie quelli recanti aspetti innovativi, sono stati condotti attraverso l azione congiunta tra gli uffici dell Autorità di gestione e gli esperti dell Assistenza Tecnica, che sono stati in grado di fornire e trasmettere un valore aggiunto di conoscenze. Allo stesso modo, l articolato percorso di costruzione e manutenzione del sistema di gestione e controllo ha visto la parallela crescita degli addetti dell Autorità di gestione, grazie anche all apporto dato dall Assistenza Tecnica. Analogamente, l Assistenza tecnica ha contribuito alla conoscenza diffusa, presso il personale dell Autorità di gestione (e dell Autorità di certificazione), degli aspetti principali e innovativi della programmazione FSE , operando in raccordo con i funzionari dell Autorità di gestione, impegnati direttamente nella preparazione del Programma Operativo. Per quanto riguarda, invece, il POR FESR , le indagini valutative hanno rilevato che l apporto fornito dall Assistenza tecnica si è concretizzato in una funzione di supporto e affiancamento, che ha aiutato da un punto di vista quantitativo a fronteggiare i carichi di lavoro gravanti sulle unità organizzative coinvolte nell attuazione del Programma, ma non è sempre stato in grado di trasferire conoscenza al personale interno e fornire un contributo di tipo qualitativo. 35 Manuali di gestione e controllo, bandi, modulistica, checklist, piste di controllo, linee guida, circolari. 19
20 quattro esperti da consultare su tematiche specifiche (indicativamente aspetti giuridico legali, aspetti fiscali/tributari, problematiche ambientali e valutazione). Riguardo agli interventi di informazione e comunicazione nonché a quelli da realizzare nell ambito del piano di valutazione, i fabbisogni in termini di Assistenza tecnica sono in corso di definizione. Nell ambito del POR FSE , il ruolo dell Assistenza tecnica sarà destinato a sostenere l azione dell Autorità di Gestione e delle Strutture Attuatrici al fine di favorire il miglior utilizzo delle risorse disponibili in termini qualitativi e quantitativi. Il sostegno avverrà nell ambito delle funzioni tipiche che caratterizzano l attuazione del POR: la programmazione, con il sostegno nelle fasi di pianificazione annuale delle operazioni che necessitano di propedeutici e preventivi momenti di analisi del contesto, della verifica con le strutture attuatrici e di confronto con i principali stakeholders; la costruzione e manutenzione del sistema di gestione e controllo, assicurando anche l informazione e l apporto di conoscenze alle strutture attuatrici. In questo ambito assume rilievo il sostegno nelle azioni riconducibili al controllo di 1 livello (verifiche in loco e controllo dei rendiconti), estese alle strutture attuatrici; infine l azione onerosa e complessa del monitoraggio, con un sostegno particolare relativo alla gestione e alimentazione del nutrito set di indicatori presente nel POR. Accanto al contributo richiesto in ordine alle indicate funzioni di carattere tradizionale in un contesto di programmazione comunitaria, all Assistenza Tecnica vengono richieste, in campo FSE, apporti di carattere ulteriormente specialistico quali, a titolo esemplificativo: - creazione e manutenzione del sistema di criteri e indicatori funzionali alla selezione dei progetti presentati a valere sulle procedure di bando/avviso pubblico, oggetto di approvazione da parte del Comitato di sorveglianza; - manutenzione e sviluppo del sistema di accreditamento degli enti di formazione professionale; - manutenzione e sviluppo del sistema di certificazione delle competenze professionali acquisite in contesti formali, informali e non formali. Per quanto riguarda il soddisfacimento delle azioni individuate dal POR per garantire il raggiungimento degli obiettivi previsti dal rafforzamento della capacità amministrativa della struttura regionale, le risorse finanziarie allocate sull asse 4 del POR FSE ne costituiscono lo strumento principale. In tal senso l Autorità di Gestione opera in stretto raccordo con le strutture attuatrici di riferimento, vale a dire la Direzione generale e la Direzione centrale Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme. Infine, per rispondere all esigenza dell Amministrazione di acquisire competenze specialistiche per risolvere problematiche particolarmente complesse, la cui tempestiva risoluzione condiziona fortemente il rispetto della tempistica di attuazione, si prevede l introduzione nei Capitolati d'oneri di meccanismi che garantiscano un'assistenza tecnica "on demand", che possa cioè intervenire puntualmente su determinati temi, assicurando al contempo un maggiore trasferimento di conoscenza al personale interno. 20

References: articolo 4
 articolo 6
 articolo 2
 art. 123
 art. 124
 art. 2
 art. 19
 articolo 4
 art. 117
 articolo 5
 articolo 25