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Timestamp: 2019-11-19 05:40:23+00:00

Document:
HessVGH, 11 N 62/91: VGH Kassel: volksabstimmung, hessen, prinzip der unmittelbarkeit, stimmzettel, rechtsverordnung, umweltschutz, ermächtigung, verkündung, ergänzung, zahl
Urteil des HessVGH vom 15.01.1991, 11 N 62/91
Aktenzeichen: 11 N 62/91
VGH Kassel: volksabstimmung, hessen, prinzip der unmittelbarkeit, stimmzettel, rechtsverordnung, umweltschutz, ermächtigung, verkündung, ergänzung, zahl
Entscheidungsdatum: 15.01.1991
Normen: Art 71 Verf HE, Art 72 Verf HE, Art 73 Abs 2 Verf HE, Art 116 Verf HE, Art 123 Abs 2 Verf HE
(Zur Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahren wegen Gültigkeit einer hessischen Volksabstimmungsverordnung)
1Nach Art. 123 Abs. 1 der Hessischen Verfassung (HV) können Bestimmungen der Hessischen Verfassung im Wege der Gesetzgebung geändert werden, indem eine Änderung des Verfassungstextes oder ein Zusatzartikel zur Verfassung beschlossen wird. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift kommt eine Verfassungsänderung dadurch zustande, daß der Landtag sie mit mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder beschließt und das Volk mit der Mehrheit der Abstimmenden zustimmt. Das Verfahren bei der Volksabstimmung ist durch das Gesetz über Volksabstimmung in der Fassung vom 2. Januar 1970 (GVBl. I S. 18), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Volksabstimmung vom 29. Oktober 1990 (GVBl. I S. 599) geregelt. Nach § 1 des Volksabstimmungsgesetzes muß die Landesregierung, wenn der Landtag eine Änderung des Verfassungstextes oder einen Zusatzartikel zur Verfassung beschlossen hat, binnen einer Frist von 60 Tagen seit der Beschlußfassung über dieses Gesetz eine Volksabstimmung herbeiführen. Nach § 2 dieses Gesetzes hat die Landesregierung als Tag der Abstimmung einen Sonntag oder einen gesetzlichen Feiertag zu bestimmen, den Termin unverzüglich bekanntzugeben und gleichzeitig den Wortlaut des vom Landtag beschlossenen Gesetzes sowie den Wortlaut des Stimmzettels zu veröffentlichen.
2Durch § 16 des Volksabstimmungsgesetzes wird der Minister des Innern ermächtigt, zur Ausführung dieses Gesetzes eine Stimmordnung und die sonst erforderlichen Rechtsvorschriften zu erlassen sowie für die gleichzeitige Durchführung von Volksabstimmungen mit Kommunal-, Landtags-, Bundestagsund Europawahlen Bestimmungen über die Anpassung an das jeweilige Wahlrecht zu treffen.
3Auf Grund dieser Ermächtigung sind vom Hessischen Minister des Innern am 6. November 1990 die "Verordnung über die gleichzeitige Durchführung von Volksabstimmungen mit Landtagswahlen" (GVBl. I S. 611) und die "Stimmordnung" (GVBl. I S. 613) erlassen worden.
4Gestützt auf §§ 1 und 2 des Volksabstimmungsgesetzes hat die Hessische Landesregierung am 19. Dezember 1990 eine Verordnung über die Volksabstimmungen am 20. Januar 1991 beschlossen und im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Teil I, S. 790, vom 28. Dezember 1990 veröffentlicht. Sie hat folgenden Wortlaut:
5Verordnung über die Volksabstimmungen am 20. Januar 1991
6Auf Grund der §§ 1 und 2 des Gesetzes über Volksabstimmung in der Fassung vom 2. Januar 1970 (GVBl. I S. 18), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Oktober 1990 (GVBl. I S. 599) wird verordnet:
7Als Tag der Abstimmung über die vom Hessischen Landtag am 19. Dezember 1990 beschlossenen Gesetzes zur Einfügung eines Artikels 26 a und zur Änderung des Artikels 138 und Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen wird der 20. Januar 1991 bestimmt.
8Die vom Hessischen Landtag beschlossenen Gesetze haben folgenden Wortlaut:
91. "Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26 a - Umweltschutz)
10 Artikel 1
11 Nach Artikel 26 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (GVBl. S. 229) wird als Abschnitt II a eingefügt:
12 "II a Staatsziel Umweltschutz Artikel 26 a
13 Die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen stehen unter dem Schutz des Staates und der Gemeinden."
14 Artikel 2
15 Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.
16 2. "Gesetz zur Änderung des Artikels 138 und Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen
18 Die Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (GVBl. S. 229) wird wie folgt geändert:
19 1. Artikel 138 erhält folgende Fassung:
20 "Artikel 138
21 Die Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte als Leiter der Gemeinden oder Gemeindeverbände werden von den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt."
22 2. Als Artikel 161 wird angefügt:
23 "Artikel 161
24 Artikel 138 in der Fassung vom... gilt erstmals für die nächste seinem Inkrafttreten folgende Kommunalwahlperiode. Die erforderlichen Übergangsregelungen trifft der Gesetzgeber."
25 Artikel 2
26 Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft."
27 Für jede Volksabstimmung wird ein gesonderter Stimmzettel verwendet; die Stimmzettel haben folgenden Wortlaut:
28 1. "Stimmzettel für die Volksabstimmung am 20. Januar 1991 über Artikel 26 a der Hessischen Verfassung - Umweltschutz -
29 Der Hessische Landtag hat in der Sitzung vom 19. Dezember 1990 ein Gesetz zur Einfügung eines Artikels 26 a in die Verfassung des Landes Hessen beschlossen.
30 Durch dieses Gesetz soll eine Bestimmung in die Verfassung aufgenommen werden, nach der die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen unter dem Schutz des Staates und der Gemeinden stehen.
31 Stimmen Sie diesem Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen zu?
32 JA NEIN 0 0
33 2. "Stimmzettel für die Volksabstimmung am 20. Januar 1991 über Artikel 138 und 161 der Hessischen Verfassung - Urwahl der Bürgermeister/Oberbürgermeister und Landräte -
34 Der Hessische Landtag hat in der Sitzung vom 19. Dezember 1990 ein Gesetz zur Änderung des Artikels 138 und Einfügung eines Artikels 161 in die Verfassung des Landes Hessen beschlossen.
35 Durch dieses Gesetz soll in der Verfassung vorgeschrieben werden, daß der Bürgermeister, in Städten mit mehr als 50 000 Einwohnern der Oberbürgermeister, sowie der Landrat künftig unmittelbar von den Bürgerinnen und Bürgern gewählt werden; gegenwärtig werden sie von der jeweiligen Vertretungskörperschaft - Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung und Kreistag - gewählt. Diese Regelung soll erstmals für Wahlen angewendet werden, die nach dem 31. März 1993 durchgeführt werden. Erforderliche Übergangsregelungen sollen vom Landtag noch erlassen werden.
36 Stimmen Sie diesem Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen zu?
37 JA NEIN 0 0
38 Diese Verordnung tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.
39 Die Antragsteller haben am 10. Januar 1991 ein Normenkontrollverfahren mit dem Ziel anhängig gemacht, die Verordnung über die Volksabstimmungen am 20. Januar 1991 für nichtig zu erklären.
40 Zur Begründung tragen sie im wesentlichen vor, sie seien als abstimmungsberechtigte hessische Bürger, die sich an der Volksabstimmung beteiligen wollten, antragsbefugt, weil sie als Abstimmungswillige durch die Anwendung der Verordnung in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Recht auf Gesetzgebung durch Volksabstimmung, ihrer Stellung als Aktivbürger in der Demokratie, dem Recht auf demokratische Willensbildung und auf Abstimmungsfreiheit verletzt würden. Zudem führe die angegriffene Verordnung zu einer Irreführung der Antragsteller über den Inhalt der Gesetze, über den sie abzustimmen hätten.
41 Die angegriffene Verordnung sei wegen Verstoßes gegen Hessisches Verfassungsrecht und gegen das Volksabstimmungsgesetz nichtig. Sie verstoße gegen den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz, daß Grundlage für eine Abstimmung des Gesetzgebers nur ein inhaltlich bestimmter Gesetzesentwurf, nicht aber eine in indirekter Rede unvollständig und zum Teil irreführend und fehlerhaft referierte Zusammenfassung des Inhalts eines zu beschließenden Gesetzes sein könne. Für das bei einer Volksabstimmung mit dem Ziel einer Verfassungsänderung mitwirkungsbefugte Volk müßten insoweit die gleichen Grundsätze wie für den Landtag gelten, da es im Rahmen einer Abstimmungsentscheidung nach Art. 116 und 123 HV gleichfalls als Gesetzgeber fungiere. Aus dem verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz der Abstimmungsfreiheit folge, daß dem an der Gesetzgebung mitwirkungsbefugten Volk Kenntnis vom genauen Inhalt des verfassungsändernden Gesetzes verschafft werden müsse. Diesen Grundsätzen genüge die angegriffene Verordnung nicht. Aus der Fassung der Stimmzettel gehe nicht hervor, daß der erste Hauptteil der Verfassung um einen neuen Unterabschnitt ("II a") ergänzt werden und ferner nicht ein Grundrecht auf Umweltschutz, sondern lediglich eine entsprechende Staatszielbestimmung in die Hessische Verfassung aufgenommen werden solle. Ferner sei der Inhalt der Stimmzettel mit dem Prinzip der Unmittelbarkeit der Stimmabgabe unvereinbar. Verfassungsrechtlich geboten sei eine Fassung der Stimmzettel, die die zur Abstimmung gestellten Gesetze im Wortlaut enthielten.
42 Die angegriffene Verordnung sei auch nichtig, soweit in § 1 als Tag der Volksabstimmung der Termin der Landtagswahl bestimmt worden sei. Dies sei mit Art. 72 HV unvereinbar, da hierdurch die Ausübung der verfassungsändernden
Art. 72 HV unvereinbar, da hierdurch die Ausübung der verfassungsändernden Gesetzgebung durch die Verknüpfung mit der Parlamentswahl zum Gegenstand des Parteienwahlkampfes gemacht werde. Schließlich sei sie nicht von dem zum Erlaß einer solchen Verordnung gesetzlich ermächtigten Minister des Innern sondern von der Hessischen Landesregierung erlassen worden.
43 Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
44die Verordnung über die Volksabstimmungen am 20. Januar 1991 vom 19. Dezember 1990 (GVBl. I 5.790) für nichtig zu erklären.
45 Der Antragsgegner beantragt,
46den Antrag abzulehnen.
47 Der Antrag sei unzulässig. Gemäß § 47 Abs. 3 VwGO sei das angerufene Gericht gehindert, eine Sachentscheidung zu treffen. Denn nach Art. 132 HV treffe ausschließlich der Staatsgerichtshof die Entscheidung darüber, ob eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch stehe. Die Prüfungskompetenz des Verwaltungsgerichtshofs sei daher darauf beschränkt, die Vereinbarkeit der angegriffenen Rechtsverordnung mit einfachem Landesrecht und sonstigem Bundesrecht zu prüfen. Außerdem sei der Normenkontrollantrag deshalb unzulässig, weil die angegriffene Verordnung der Vorbereitung einer Volksabstimmung diene, deren Ergebnis ausschließlich vom Staatsgerichtshof zu überprüfen sei (Art. 131 Abs. 1 HV, §S 12, 14 Abs. 2 des Volksabstimmungsgesetzes). Hieraus folge, daß Klagen von Bürgern im gegenwärtigen Stadium des Volksabstimmungsverfahrens grundsätzlich ausgeschlossen seien. Die Antragsteller seien auf eine nachträgliche Prüfung durch den Staatsgerichtshof zu verweisen. Schließlich sei der Antrag auch deshalb unzulässig, weil das Begehren der Antragsteller auf eine vorbeugende Normenkontrolle gerichtet sei. Denn der Sache nach gehe es ihnen um eine Modifizierung der Voraussetzungen für die Stimmabgabe bei der vorgesehenen Volksabstimmung, so daß es sich um einen Eingriff in ein laufendes Gesetzgebungsverfahren handele.
48 Soweit das Begehren der Antragsteller dahin zu verstehen sei, daß sie auch eine Kontrolle der Gültigkeit der Verordnung anhand einfachrechtlicher Prüfungsmaßstäbe erreichen wollten, sei der Antrag wegen des Fehlens der Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Die Frage der Ausgestaltung der Stimmzettel habe ausschließlich objektiv-rechtlichen Charakter. Subjektive Rechte der Antragsteller seien insoweit nicht betroffen, wie näher ausgeführt wird.
49 Soweit die Normenkontrollbefugnis des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs reiche, sei der Antrag unbegründet, weil die angegriffene Verordnung in formeller und materieller Hinsicht - wie im einzelnen ausgeführt wird - mit höherrangigem Recht vereinbar sei.
50 Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
51 Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist unzulässig. Für das von den Antragstellern verfolgte Begehren, die Verordnung über die Volksabstimmungen am 20. Januar 1991 für nichtig zu erklären, ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten (§ 47 Abs. 1, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht gegeben. Vielmehr handelt es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, deren Entscheidung dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen obliegt.
52 Zwar begründet § 11 Abs. 1 HessAG VwGO aufgrund der Ermächtigung in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Kompetenz des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, im Normenkontrollverfahren über die Gültigkeit aller im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften zu entscheiden. Aber auch im Normenkontrollverfahren kann eine Sachentscheidung nur ergehen, wenn insoweit der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies bringt § 47 Abs. 1 VwGO mit der Formulierung "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" zum Ausdruck. Wenn auch im vorliegenden Normenkontrollverfahren von den Beteiligten über die Gültigkeit von Rechtssätzen gestritten wird, aus deren Anwendung öffentlich-rechtliche Streitigkeiten entstehen können, ist für deren
Anwendung öffentlich-rechtliche Streitigkeiten entstehen können, ist für deren Entscheidung der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten deswegen nicht eröffnet, weil es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO handelt. Sie ist dadurch gekennzeichnet, daß zwischen Verfassungsorganen oder Teilen von solchen um die ihnen durch Verfassungsrechtsnormen eingeräumten Rechte, Pflichten und Kompetenzen gestritten wird. Die Streitigkeit muß also ihren Grund in spezifisch verfassungsrechtlichen Kompetenz-, Anspruchs- oder Befugnisnormen haben (vgl. Kopp, VwGO, 8. Aufl., § 40 Rdnr. 32 m.w.N.). Bei Anlegung dieses Maßstabes ist der Verwaltungsrechtsweg namentlich bei allen Organstreitigkeiten im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG bzw. Verfassungsstreitigkeiten gemäß Art. 131 Abs. 1 HV, § 44 StGHG ausgeschlossen, da insoweit die Zuständigkeit der Verfassungsgerichte begründet ist. Demgegenüber genügt es für die Annahme des Vorliegens einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit nicht, wenn für eine Entscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Normen des Bundes- oder Landesverfassungsrechts neben solchen des einfachen Rechts oder auch ausschließlich den Prüfungsmaßstab bilden; namentlich gilt dies für Streitigkeiten, die zwischen einem einzelnen Bürger und staatlichen Stellen darüber ausgetragen werden, ob eine behördliche Entscheidung Grundrechte der Bürger verletzt hat.
53 Das vorliegende Normenkontrollverfahren erhält seine Prägung als verfassungsrechtliche Streitigkeit dadurch, daß die Antragsteller nicht als einzelne Bürger, sondern in ihrer Funktion als Teil des gemäß Art. 116, 123 Abs. 2 HV zur Abstimmung über die geplanten Verfassungsänderungen berufenen Volkes, das infolge der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung seiner Mitwirkungsrechte insoweit als Verfassungsorgan tätig wird, mit der Landesregierung, also einem anderen Verfassungsorgan, über das bei der Abstimmung gemäß Art. 123 Abs. 2 HV einzuhaltende Verfahren streiten. Dabei geht es in erster Linie um die Frage, ob die Hessische Landesregierung verfassungsrechtlich verpflichtet ist, zur Wahrung der dem Volk eingeräumten Abstimmungsrechte (Art. 71, 72, 73 Abs. 2 Satz 1 HV) den Inhalt der Stimmzettel so zu gestalten hat, daß für die abstimmungsberechtigten Bürger eindeutig erkennbar ist, welchen Inhalt das verfassungsändernde Gesetz hat, über das sie abzustimmen haben. Mithin streiten die Antragsteller in ihrer Funktion als Teil eines Verfassungsorgans mit einem anderen Verfassungsorgan um die verfassungsrechtlich in Art. 123 Abs. 2 HV i.V.m. den Ausführungsregelungen im Volksabstimmungsgesetz verankerten Mitwirkungsrechte des Volkes. Angesichts der Struktur des Verfahrens, der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der Rechte der Beteiligten und der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstäbe entspricht das vorliegende Verfahren seinem Typus nach der in Art. 131 Abs. 1 HV, § 44 StGHG ausgestalteten Verfassungsstreitigkeit sowie dem bundesrechtlich in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG geregelten Organstreitverfahren, ohne daß es im vorliegenden Zusammenhang einer abschließenden Entscheidung des Senats bedarf, ob die Antragsteller in Organstreitverfahren gemäß Art. 131 Abs. 1 HV, § 44 StGHG parteifähig wären (Art. 131 Abs. 2 HV, § 17 Abs. 2 StGHG; vgl. hierzu BVerfGE 60, 175 (199 ff.); Bethge, in: Starck/Stern (Hrsg.), Landesverfassungsgerichtsbarkeit Bd. II (1983), S. 17 (34 f.); Gehb, Verfassung, Zuständigkeiten und Verfahren des Hessischen Staatsgerichtshofs, 1987, S. 196 ff.). Für die Entscheidung derartiger Rechtsfragen ist mithin der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Demgemäß ist im vorliegenden Fall der Hessische Verwaltungsgerichtshof nicht zur Entscheidung berufen. Eine Bestätigung seiner Auffassung sieht der Senat darin, daß durch Art. 131 Abs. 1 HV, § 14 Abs. 2 des Volksabstimmungsgesetzes die Nachprüfung des Ergebnisses einer Volksabstimmung ausschließlich dem Staatsgerichtshof vorbehalten ist.
54 Soweit darüber hinaus einfachrechtliche Maßstäbe für die Prüfung der Gültigkeit der angegriffenen Verordnung von den Antragstellern herangezogen werden oder vom Senat zu berücksichtigen wären, sind hiervon rechtliche Aspekte betroffen, denen - wie der Frage der Ermächtigung zum Erlaß der Verordnung - nach Auffassung des Senats im Verhältnis zu dem verfassungsrechtlich geprägten Kern des Rechtsstreits keine eigenständige Bedeutung zukommt. Zudem besteht insoweit ein Annexverhältnis zu den verfassungsrechtlichen Hauptfragen des Rechtsstreits. Der durch die verfassungsrechtliche Auseinandersetzung zweier Verfassungsorgane geprägte Charakter des Verfahrens wird hierdurch nicht verändert. Mithin ist in Ermangelung eines eine eigenständige Bedeutung aufweisenden Teilkomplexes nichtverfassungsrechtlicher Art des Verfahrensgegenstandes, der verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zugänglich wäre, dem Senat eine auch nur teilweise Kontrolle der zur Prüfung gestellten Rechtsverordnung verwehrt. Sie würde sich im übrigen - wie vorsorglich angemerkt
Rechtsverordnung verwehrt. Sie würde sich im übrigen - wie vorsorglich angemerkt wird - auf den Hinweis beschränken, daß es keiner näheren Auseinandersetzung mit den von den Antragstellern insoweit erhobenen Rügen bedarf, weil sie ersichtlich nicht geeignet sind, die Gültigkeit der Verordnung in Zweifel zu ziehen. Bereits aus dem Wortlaut des Volksabstimmungsgesetzes ergibt sich, daß durch §§ 1, 2 die Landesregierung zum Erlaß bestimmter, eine konkrete Volksabstimmung betreffende Regelungen und durch § 16 der Minister des Innern zum Erlaß allgemeiner Regelungen zur Durchführung von Volksabstimmungen ermächtigt werden. Hiervon ist im Streitfall mit der angegriffenen Verordnung von der Landesregierung einerseits und andererseits mit der Verordnung über die gleichzeitige Durchführung von Volksabstimmungen mit Landtagswahlen vom 6. November 1990 (GVBl. I S. 611) sowie der Stimmordnung vom 6. November 1990 (GVBl. I S. 613), beide vom Minister des Innern erlassen, Gebrauch gemacht worden.
55 Der Antrag ist darüber hinaus aber auch deshalb unzulässig - und insoweit werden die zuvor angestellten Erwägungen bestätigt -, weil der angerufene Hessische Verwaltungsgerichtshof zur Prüfung der Gültigkeit der Verordnung über die Volksabstimmungen am 20. Januar 1991 wegen des nach hessischem Landesrecht gemäß § 47 Abs. 3 VwGO bestehenden Vorbehalts zugunsten der Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht zuständig ist. Nach dieser Vorschrift prüft das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß sie ausschließlich durch das Verfassungsgericht des Landes nachprüfbar ist. In Hessen ist ein derartiger ausschließlicher Vorbehalt zugunsten des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen hinsichtlich der Prüfung der Gültigkeit von Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Landesministerien am Maßstab der Hessischen Verfassung durch Art. 132 HV begründet (vgl. StGH, Urteil vom 15. Juli 1970, ESVGH 21, 1 [8]; HessVGH, Beschluß vom 6. Dezember 1968, - V N 1/67 -, ESVGH 19, 197 [202 f.]; HessVGH, Urteil vom 10. September 1980 - I N 4/77 -, ESVGH 31, 1 f.). Aufgrund des Kontroll- und Verwerfungsmonopols des Staatsgerichtshofs hinsichtlich förmlicher Landesgesetze und Landesrechtsverordnungen unter dem Aspekt ihrer Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung ist es dem im Normenkontrollverfahren angerufenen Hessischen Verwaltungsgerichtshof verwehrt, die Gültigkeit der den Prüfungsgegenstand bildenden Verordnung am Maßstab der Hessischen Verfassung zu überprüfen. Da die Gültigkeit dieser Verordnung nur unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten in Frage gestellt ist, bleibt kein Raum für eine Sachentscheidung des Senats. Die Antragsteller haben auch die Möglichkeit (gehabt), durch Erhebung einer Grundrechtsklage Art. 131 Abs. 1 HV, §§ 45 ff. StGHG, den Staatsgerichtshof anzurufen und hierdurch Rechtsschutz zu erlangen, wie dies andere Antragsteller im Streit um die Gültigkeit der angegriffenen Verordnung ebenfalls getan haben. Die Streitfrage, ob es sich bei dem Vorbehalt zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit in § 47 Abs. 3 VwGO um eine Zulässigkeitsvoraussetzung des Normenkontrollverfahrens oder um eine Einschränkung des Prüfungsmaßstabs handelt (so StGH, a.a.O., S. 9; vgl. im übrigen zum Problem Kopp, a.a.O., § 47 Rdnr. 41 f. m.w.N.), bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Der Senat hält nämlich einen Normenkontrollantrag jedenfalls dann für unzulässig, wenn - wie hier ein ausschließlicher Vorbehalt zugunsten des Landesverfassungsgerichts besteht und lediglich verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe zur Anwendung kommen (vgl. auch HessVGH, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O., S.1).
56 Eine Vorlage an den Staatsgerichtshof gemäß Art. 133 Abs. 1 HV kommt nicht in Betracht, weil die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Rechtsverordnung nicht Vorfrage, sondern Hauptfrage des Normenkontrollverfahrens ist (vgl. StGH, a.a.O., S. 8 f. m.w.N.).
57 Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen, da sie unterlegen sind (§ 154 Abs. 1, § 159 VwGO, § 100 Abs. 4 ZPO).
58 Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG, § 5 ZPO. In Ermangelung der Möglichkeit einer ziffernmäßigen Bewertung des Interesses der Antragsteller am Ausgang des Verfahrens hat der Senat auf den Auffangstreitwert in Höhe von 6.000,-- DM zurückgegriffen, der, mit der Zahl der Antragsteller vervielfacht, den festgesetzten Wert ergibt.
59 Von einer Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht hat der Senat abgesehen, weil die Voraussetzungen des § 47 Abs. 7 VwGO nicht gegeben sind.
11 N 62/91
Volksabstimmung, Hessen, Prinzip der unmittelbarkeit, Stimmzettel, Rechtsverordnung, Umweltschutz, Ermächtigung, Verkündung, Ergänzung, Zahl

References: Art. 123
 § 1
 § 2
 § 16
 Art. 116
 § 1
 Art. 72

Art. 72
 § 47
 Art. 132
 § 40
 § 11
 § 47
 § 47
 § 40
 § 40
 Art. 93
 Art. 131
 § 44
 Art. 116
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 131
 § 44
 Art. 93
 Art. 131
 § 44
 § 17
 Art. 131
 § 14
 § 16
 § 47
 Art. 132
 Art. 131
 § 47
 § 47
 Art. 133
 § 159
 § 100
 § 13
 § 5
 § 47