Source: http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/html/2017/05/10/48/comunic.htm
Timestamp: 2019-08-20 22:53:49+00:00

Document:
﻿Comitato per la legislazione - Comunicato delle Giunte e delle Commissioni - mercoledì 10 maggio 2017
Mercoledì 10 maggio 2017. — Presidenza del presidente Andrea GIORGIS.
Audizione del Capo dell'Ufficio legislativo del Ministero della Salute, avvocato Maurizio Borgo, sul sistema delle fonti nel suo concreto dispiegarsi nel contesto delle dinamiche politico-istituzionali attuali.
L'audizione informale è stata svolta dalle 9.05 alle 9.55.
Conversione in legge del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo.
(Parere alla Commissione V).
Andrea GIORGIS, presidente e relatore, illustra il decreto-legge all'esame del Comitato.
esaminato il disegno di legge n. 4444 e rilevato che:
il decreto-legge, che si compone di 67 articoli, suddivisi in 4 Titoli, a loro Pag. 4volta ripartiti in Capi, reca un contenuto estremamente ampio e complesso; le disposizioni contenute nel decreto incidono infatti su numerosi ed eterogenei ambiti normativi con misure finalisticamente orientate ad affrontare in modo coordinato ed in termini complessivi i diversi settori della competitività e dello sviluppo economico e sociale, nonché della stabilizzazione finanziaria dal lato delle entrate e dei risparmi di spesa (Titoli I e IV recanti, rispettivamente Disposizioni urgenti in materia di finanza pubblica e Misure urgenti per rilancio economico e sociale); i Titoli II e III recano poi, rispettivamente, Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali e interventi in favore delle zone terremotate: del complesso di tali misure v’è menzione sia nel titolo sia nel preambolo del decreto-legge;
il decreto-legge, nel modificare profondamente il quadro normativo vigente, interviene su di esso, talvolta mediante modifiche testuali, e, in molti altri casi, incidendovi in assenza dei necessari coordinamenti; in particolare, molte delle disposizioni del testo integrano in via non testuale i contenuti di vigenti fonti normative (si vedano, a titolo meramente esemplificativo, gli articoli 5, comma 1, in materia di accise sui tabacchi, 6, che interviene sulla disciplina del prelievo fiscale in materia di giochi, 17, comma 1, che modifica in via non testuale l'ammontare del contributo in favore di province e città metropolitane delle regioni a statuto ordinario, 32, comma 1, che trasferisce al Ministero della salute le competenze in materia sanitaria per gli stranieri senza intervenire sul decreto legislativo n. 286 del 1998; 62, che interviene in via non testuale sulla disciplina della costruzione di impianti sportivi dettata dai commi 304 e 305 della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013), in assenza dei necessari coordinamenti con suddette disposizioni;
altre disposizioni (si vedano, in particolare, gli articoli 4, che disciplina il regime fiscale delle locazioni brevi; 11, che reca un'articolata disciplina in materia di definizione agevolata delle controversie tributarie; 48, che reca misure urgenti per la promozione della concorrenza e la lotta all'evasione tariffaria nel trasporto pubblico locale; 54, che modifica la normativa vigente sul Documento Unico di Regolarità Contributiva, DURC; 60, che interviene organicamente in tema di proventi da partecipazioni a società, enti o OICR di dipendenti e amministratori e 65, che interviene sulle spese di funzionamento dell'Autorità nazionale di regolazione del settore postale) recano invece interventi normativi organici che non risultano collocati in un adeguato contesto normativo;
le disposizioni contenute all'articolo 43, commi 2 e 4, e all'articolo 44 intervengono inoltre a modificare una norma di recentissima approvazione: il decreto-legge 9 febbraio 2017, n. 8, convertito, con modificazioni dalla legge 7 aprile 2017, n. 45;
il complesso di tali circostanze, per orientamento costante del Comitato per legislazione, integra una modalità di produzione normativa che confligge con le esigenze di certezza e di stabilità della legislazione;
ricordato che all'organo non compete una valutazione sull'effettiva necessità di ricorrere all'introduzione di procedure in deroga alle norme vigenti, occorre tuttavia segnalare che alcune delle disposizioni contenute nel decreto-legge appaiono formulate in deroga alle disposizioni vigenti: deroghe generiche alla legislazione vigente sono presenti, a titolo esemplificativo, nell'articolo 22, comma 6, primo periodo, e nell'articolo 49, comma 11;
presenta un impianto sostanzialmente derogatorio dell'ordinamento l'articolo 61, che, al fine di assicurare l'organizzazione degli eventi sportivi di sci alpino che si terranno a Cortina d'Ampezzo nel 2020 e nel 2021, prevede la nomina di due commissari, dotati di ampi poteri: il comma 1 prevede la nomina di un commissario chiamato a provvedere al piano Pag. 5degli interventi necessari; il comma 13 nomina ex lege il presidente pro tempore della società ANAS «commissario per la individuazione, progettazione e tempestiva esecuzione delle opere connesse all'adeguamento della viabilità statale nella provincia di Belluno, di competenza della medesima società»;
con riguardo a tali figure e ai loro compiti e poteri, il comma 1 demanda la nomina del commissario ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti il presidente della regione Veneto, il presidente della provincia di Belluno, il sindaco del comune di Cortina d'Ampezzo e il legale rappresentante delle Regole d'Ampezzo: trattandosi di una figura – per la cui nomina peraltro non vengono individuati criteri, requisiti di professionalità o casi di incompatibilità – assimilabile a quella di un commissario straordinario, andrebbe valutata l'opportunità di riformulare la disposizione in coerenza con quanto disposto in via generale dall'articolo 11, comma 2, della legge n. 400 del 1988, recante norme generali in tema di disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che prevede che la nomina dei commissari straordinari debba avvenire mediante decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, o, almeno, di esplicitare la deroga alla citata previsione della legge n. 400;
il comma 3 (e il comma 16, che lo richiama), là dove prevede termini dimezzati e la possibilità che la conferenza di servizi si svolga, «se del caso», in sede unificata a quella avente a oggetto la valutazione di impatto ambientale, deroga implicitamente agli articoli 14, 14-bis e 14-ter della legge n. 241 del 1990, recentemente oggetto di revisione ad opera del decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127;
i commi 5 e 18 attribuiscono ai due commissari ampi poteri sostitutivi «per risolvere eventuali situazioni o eventi ostativi alla tempestiva realizzazione degli interventi previsti [...], anche mediante ordinanza contingibile e urgente analiticamente motivata», in deroga implicita alle norme sull'esercizio del potere sostitutivo (articolo 120, secondo comma della Costituzione, articolo 8 della legge n. 131 del 2003);
una deroga implicita al regime delle notifiche è poi contenuta al comma 24, che autorizza l'ANAS e le stazioni appaltanti di cui al comma 8 a «procedere all'occupazione temporanea e, sussistendone i presupposti, d'urgenza degli immobili di proprietà privata attigui a quelli essenziali per la realizzazione degli interventi previsti nei piani di cui ai commi 4 e 17 qualora l'occupazione si renda necessaria a integrare le finalità delle infrastrutture e degli impianti stessi ovvero a soddisfarne le prevedibili e ragionevoli esigenze future. Le stazioni appaltanti esercitano tale facoltà anche nel caso in cui l'occupazione sia necessaria per la realizzazione di infrastrutture temporanee e l'allestimento di impianti funzionali allo svolgimento delle attività sportive» e prevede che la pubblicazione dell'avviso di occupazione temporanea e d'urgenza nell'albo e nel sito internet del comune ove si trova l'immobile «ha valore di avvenuta notifica» in caso di irreperibilità del proprietario;
infine, il comma 26 deroga al nuovo codice degli appalti, di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016, prevedendo l'obbligo in capo alle stazioni appaltanti di contrarre una garanzia aggiuntiva rispetto a quella prevista dal succitato codice;
il decreto-legge, all'articolo 4, comma 6, affida l'attuazione delle disposizioni dallo stesso recate, in materia di regime fiscale delle locazioni brevi, ad un provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate in luogo di una fonte secondaria del diritto;
l'articolo 6, ai commi 3 e 4, incide invece in via non testuale sul decreto del direttore generale dell'Amministrazione Pag. 6autonoma dei monopoli di Stato in data 12 ottobre 2011, a sua volta modificato in via non testuale dall'articolo 10, comma 9, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, integrando una modalità di produzione legislativa che, secondo i costanti indirizzi del Comitato, non appare conforme alle esigenze di coerente utilizzo delle fonti, in quanto può derivarne l'effetto secondo cui atti non aventi forza di legge presentano un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi (si veda il punto 3, lettera e), della circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001);
l'articolo 27, che reca un complesso di misure sul trasporto pubblico locale, delinea una procedura assai complessa ai fini del riparto del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, che dovrebbe essere semplificata mediante la riduzione del numero degli adempimenti previsti ed il loro accorpamento. In particolare, l'articolo in oggetto prevede che, a decorrere dall'anno 2018, tale riparto del Fondo sia effettuato, entro il 30 giugno di ogni anno, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (comma 2); introduce una normativa transitoria da applicare nelle more dell'emanazione del decreto in questione, che prevede che il riparto, a titolo di anticipazione delle risorse del fondo, sia effettuato entro il 15 gennaio di ciascun anno, con decreto ministeriale (comma 4) e dispone l'adozione di un ulteriore decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con cui definire i criteri con cui le regioni a statuto ordinario determinano i livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale (comma 6); infine il comma 8, integra ulteriormente la disciplina transitoria stabilendo che il «decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 26 giugno 2013, n. 148, con le successive rideterminazioni e aggiornamenti ivi previsti, conserva efficacia fino al 31 dicembre dell'anno precedente alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 2, alinea, e comunque non oltre il 31 dicembre 2018.»;
infine, l'articolo 33, al comma 1, capoverso 495-bis, con norma da verificare anche sul piano della formulazione del testo, prevede che, per l'anno 2017, gli spazi finanziari per investimenti in favore delle regioni siano ripartiti tra le Regioni a statuto ordinario sulla base della tabella allegata al testo, la quale «può essere modificata con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze previa proposta formulata dalle Regioni in sede di auto-coordinamento, da recepire con intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano entro il 31 luglio 2017» (recte: con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze adottato previa intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano), attribuendo così ad una fonte subordinata adottata sulla base di una procedura atipica il compito di modificare disposizioni di rango legislativo, secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che non offre quindi le medesime garanzie individuate da tale procedura;
il comma 20 del più volte richiamato articolo 61, nel disporre che «Gli interventi previsti nel piano approvato ai sensi del comma 17 sono dichiarati di pubblica utilità e di urgenza, qualificati come di preminente interesse nazionale e sono automaticamente inseriti nelle intese istituzionali di programma e negli accordi di programma quadro», incide legislativamente su atti di natura negoziale;Pag. 7
sul piano dell'efficacia temporale delle disposizioni:
il decreto-legge, all'articolo 53, commi 1 e 2, reca due disposizioni di interpretazione autentica per le quali andrebbe verificato se sia rispettata la prescrizione della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi secondo cui «deve risultare comunque chiaro se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo»;
sul piano della formulazione e del coordinamento interno al testo:
sotto il profilo della formulazione del testo, al più volte richiamato articolo 61, al comma 1, lettera d), gli ultimi due periodi, riguardanti la non spettanza di emolumenti al commissario, dovrebbero costituire un comma a parte, visto che le lettere in cui si articola il comma riguardano gli obiettivi del piano di interventi; al comma 9, dovrebbe poi essere individuato univocamente il termine dell'incarico commissariale, visto che le opere previste nel piano che risultano «non indispensabili al regolare svolgimento degli eventi sportivi» possono essere consegnate anche oltre il termine del 31 dicembre 2019 (comma 6, secondo periodo); al comma 25, che dispone che «Al termine delle manifestazioni sportive di svolgimento delle finali di coppa del mondo e dei campionati mondiali di sci alpino, le opere in attuazione del piano degli interventi di cui al comma 4 restano acquisite al patrimonio della regione Veneto o degli altri enti locali territorialmente competenti», andrebbe individuato chiaramente il soggetto che le acquisirà o le modalità per la sua scelta;
sul piano del coordinamento interno al testo, all'articolo 48, il comma 11 dispone l'applicazione di una sanzione pecuniaria per la violazione degli obblighi previsti dai commi 9 e 10, erroneamente richiamati come commi 1 e 2;
infine, il disegno di legge di conversione non è corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
si riformuli la disposizione contenuta all'articolo 4, comma 6, al fine di prevedere che la disciplina attuativa del medesimo articolo sia introdotta da fonti secondarie del diritto;
si provveda a riformulare la disposizione contenuta all'articolo 33, comma 1, che dispone che disposizioni di rango primario possano essere modificate «con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze previa proposta formulata dalle Regioni in sede di auto-coordinamento, da recepire con intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano entro il 31 luglio 2017» (recte: con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze adottato previa intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano), al fine di renderla coerente con il sistema delle fonti del diritto.
si dovrebbero riformulare in termini di novella ovvero collocare in un idoneo contesto normativo le disposizioni indicate in premessa che incidono sull'ordinamento vigente in via non testuale Pag. 8ovvero introducono complessi normativi organici senza inserirli in un appropriato contesto normativo;
si valuti l'opportunità di riformulare le disposizioni di cui all'articolo 6, commi 3 e 4, che incide in via non testuale su atti giuridici non aventi forza di legge, in termini di novella all'articolo 10, comma 9, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, che li aveva a sua volta modificati;
si valuti l'opportunità di semplificare la procedura attuativa dell'articolo 27, verificando la possibilità di ridurre le ipotesi attuative ivi previste;
all'articolo 61:
a) si dovrebbe riformulare la disposizione contenuta al comma 1 in coerenza con quanto disposto in via generale dall'articolo 11, comma 2, della legge n. 400 del 1988, recante norme generali in tema di disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che prevede che la nomina dei commissari straordinari debba avvenire mediante decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, o, almeno, di esplicitare la deroga alla citata previsione della legge n. 400;
b) al comma 9, si dovrebbe indicare univocamente il termine dell'incarico commissariale;
c) al comma 25, dovrebbero essere individuati chiaramente il soggetto che acquisirà le opere in attuazione del piano degli interventi o le modalità per la sua scelta;
all'articolo 48, comma 11, si dovrebbe porre rimedio al difetto di coordinamento interno al testo indicato in premessa.»
C. 3868 Governo e abb.).
(Parere alla Commissione XII).
Giovanni MONCHIERO, relatore, illustra il provvedimento in titolo.
esaminato il disegno di legge C. 3868 e rilevato che:
il provvedimento è volto a disciplinare distinti aspetti rientranti nelle competenze primarie del Ministero della salute; a tal fine, esso si compone di 15 articoli, suddivisi in quattro Capi, recanti, rispettivamente: il I (artt. 1-2): una delega al Governo in materia di sperimentazione clinica dei medicinali e una disposizione relativa all'inserimento nei Livelli essenziali di assistenza delle procedure di controllo del dolore nella fase travaglio-parto; il II (artt. 3-13): disposizioni concernenti la disciplina degli ordini delle professioni sanitarie e l'istituzione di alcune nuove professioni sanitarie; il III (articolo 14): disposizioni concernenti la dirigenza sanitaria del Ministero della salute; il IV (articolo 15): una norma di coordinamento per le regioni e le province autonome;
sul piano della chiarezza e della proprietà della formulazione e del coordinamento interno al testo:
in relazione alla formulazione delle norme di delega, i principi e criteri Pag. 9direttivi recati dall'articolo 1, ove considerati isolatamente, appaiono in alcuni casi presentare elementi di sovrapposizione con l'oggetto della delega (si vedano, in particolare, le lettere d), g), numero 2), ed n) del comma 2); ove letti in correlazione ad alcune fonti che vengono dagli stessi richiamate (le convenzioni internazionali in materia, il regolamento (UE) n. 536/2014, sulla sperimentazione clinica di medicinali per uso umano, e la Dichiarazione di Helsinki dell'Associazione medica mondiale, recante principi etici per la ricerca medica che coinvolge soggetti umani), essi consentono comunque di individuare con sufficiente chiarezza la portata della delega legislativa, che appare volta a coordinare la disciplina nazionale con la normativa europea, ultimamente innovata dal citato regolamento 536/2014; peraltro, risiedendo la normativa nazionale anche in fonti di rango subordinato alla legge (segnatamente nel decreto ministeriale 17 dicembre 2004, in materia di sperimentazioni cliniche promosse, non a fini di lucro, da enti pubblici o di ricerca), l'esercizio della delega implica la probabile legificazione di un settore normativo finora disciplinato a livello secondario;
in relazione ai termini per l'esercizio delle deleghe, il comma 4 dell'articolo 1 reca la previsione che, qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente, tale termine sia prorogato per un periodo di tre mesi, sulla base di un meccanismo, la cosiddetta «tecnica dello scorrimento», che non permette di individuare il termine per l'esercizio della delega in modo univoco; a tale proposito, si segnala che, secondo una costante linea di indirizzo, il Comitato per la legislazione, nei propri pareri, ha sempre segnalato che «appare opportuno individuare univocamente i termini per l'esercizio della delega principale e di quelle integrative e correttive, rinunziando alla «tecnica dello scorrimento», nonché stabilire termini certi per la trasmissione degli schemi dei decreti legislativi alle Camere ai fini dell'espressione del parere di competenza;
relativamente ai profili concernenti la disciplina delle procedure parlamentari connesse all'esercizio della delega, l'articolo 1, al comma 3, prevede che i decreti legislativi siano adottati nel rispetto della procedura di cui all'articolo 14 delle legge n. 400 del 1988, in tal modo richiamando una disposizione che prevede l'espressione di un doppio parere parlamentare sugli schemi di decreti delegati, mentre, al comma 4, prevede il pronunciamento delle Commissioni parlamentari per una sola volta;
l'articolo 3, comma 10, nel disporre che la confluenza della professione di assistente sanitario nell'Ordine di cui al comma 9, lettera c), avviene «ai sensi dell'articolo 4 della legge 1o febbraio 2006, n. 43», ricorre ad una formulazione di cui andrebbe valutata la congruità, in quanto la disposizione richiamata reca una delega al Governo ormai scaduta da diversi anni;
l'articolo 4, comma 1, nel richiamare, ai fini dell'individuazione delle competenze riconducibili alla professione dell'osteopata, le disposizioni di cui all'articolo 5, commi 1, 2, 4 e 5, della legge 1o febbraio 2006, n. 43, ricorre all'espressione «Sono fatte salve», che potrebbe più propriamente essere sostituita con «Si applicano», al fine di non ingenerare dubbi sulla vigenza del comma 3 del citato articolo 5;
all'articolo 6, comma 2, le parole «al quale», riferite alla Federazione nazionale degli ordini dei chimici e dei fisici, andrebbero sostituite con «alla quale»;
sul piano del coordinamento interno al testo, l'articolo 3 (al comma 1, cpv. articolo 1, comma 2, lettera b)), nell'elencare gli ambiti di autonomia riconosciuti agli ordini e alle relative federazioni nazionali, non prevede il profilo dell'autonomia statutaria, che pure successive disposizioni del provvedimento contemplano; inoltre, al comma 11, ripete una disposizione già prevista alla lettera a) del comma 9 del medesimo articolo; Pag. 10
l'articolo 7, comma 5, lettera a), novella il comma 1 dell'articolo 20 della legge n. 56 del 1989, relativo alla disciplina elettorale dell'ordine degli psicologi, riferendosi ai «consigli territoriali» e non al consiglio regionale o provinciale; andrebbe conseguentemente sostituita la rubrica del medesimo articolo 20, attualmente recante «Elezione del consiglio regionale o provinciale dell'ordine»;
infine, il disegno di legge, nel testo presentato al Senato, reca sia l'analisi tecnico-normativa (ATN) sia l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
per quanto detto in premessa, all'articolo 4, comma 1, si individuino in modo univoco il termine per l'esercizio della delega nonché termini certi per la trasmissione dei relativi schemi alle Camere, evitando il ricorso alla «tecnica dello scorrimento»;
per quanto evidenziato in premessa, relativamente ai profili procedurali concernenti l'espressione dei pareri parlamentari sugli schemi di decreti legislativi, all'articolo 1 si provveda a coordinare le discordanti previsioni dei commi 3 e 4, a tal fine valutando l'opportunità di circoscrivere il richiamo normativo contenuto al comma 3 ai soli commi da 1 a 3 dell'articolo 14 della legge n. 400 del 1988.
all'articolo 7, comma 5, andrebbe novellata anche la rubrica dell'articolo 20 della legge n. 56 del 1989, al fine di coordinarla con il contenuto della novella apportata dalla lettera a) del citato comma 5;
si dovrebbe porre riparo ai difetti di formulazione e di coordinamento interno al testo indicati in premessa.»

References: articolo 8
 articolo 61
 articolo 61
 articolo 5
 articolo 1
 articolo 20