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Die Europäische Union und die Bildungspolitik - PDF
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1 Diskussionspapier Forschungsgruppe EU-Integration Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Peter Becker, Radostina Primova Die Europäische Union und die Bildungspolitik Diskussionspapiere sind Arbeiten im Feld der Forschungsgruppe, die nicht als SWP-Papiere herausgegeben werden. Dabei kann es sich um Vorstudien zu späteren SWP- Arbeiten handeln oder um Arbeiten, die woanders veröffentlicht werden. Kritische Kommentare sind in jedem Fall willkommen. Ludwigkirchplatz Berlin Telefon Fax Diskussionspapier der FG 1, 2009/ 07, SWP Berlin
2 Inhalt 1. Europäische Bildungspolitik zwischen Kompetenzkonflikten und Koordinierungsbedarf 3 2. Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik 2.1. Die Entwicklung der EU- Bildungspolitik bis Maastricht Interimsphase mit neuer vertraglicher Fundierung Neue bildungspolitische Akzente und Instrumente im Rahmen der Lissabon-Strategie Änderungen mit dem Vertrag von Lissabon Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie Die neue Generation europäischer Bildungsprogramme auf stabilen finanziellen Füssen Europäische Kooperation in der Bildungspolitik außerhalb des EU-Rahmens Bologna-Prozess Die Initiatoren einer europäischen Bildungspolitik Die Europäische Kommission, Europäisches Parlament und der Europäische Gerichtshof Interessensverbände und ihre Möglichkeiten des Agenda-Setting Die indirekte Europäisierung und die Grenzen nationaler Souveränität Anhang Zentrale Rechtsakte im Bereich der EU-Bildungspolitik Bildungsprogramme der Europäischen Union 37
3 Europäische Bildungspolitik zwischen Kompetenzkonflikten und Koordinierungsbedarf 1. Europäische Bildungspolitik zwischen Kompetenzkonflikten und Koordinierungsbedarf Die Bildungspolitik gehört zu denjenen Politikbereichen, bei denen die Entscheidungskompetenzen eindeutig bei den Mitgliedstaaten liegen und die EU lediglich eine Koordinierungs- und Unterstützungsfunktion übernimmt. Die Europäische Union leistet einen Beitrag zu einer qualitativ hoch stehenden allgemeinen und beruflichen Bildung 1 ; zugleich verpflichtet sie sich, die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems 2 strikt zu beachten. Die EU verfügt in der Bildungspolitik somit über lediglich ergänzende Zuständigkeiten. Trotz dieser begrenzten bildungspolitischen Zuständigkeiten der Europäischen Union hat sich seit den 1960er Jahren die Bildungspolitik zunächst sehr langsam und seit Ende der 1990er Jahre mit zunehmender Geschwindigkeit zu einem besonderen Feld der europäischen Politik entwickelt. Die europäische Bildungspolitik konzentrierte sich lange Zeit auf die Verabschiedung von bildungspolitischen Aktionsprogrammen und entwickelte erst in den letzten zehn Jahren eigene politische Ziele und eine deutliche Zunahme der Rechtssetzungstätigkeit. 3 Die Dynamik und die expansionistische Natur 4 der europäischen Bildungspolitik führten allerdings zugleich zu einer wachsenden Skepsis gegenüber den europäischen Aktivitäten. Dabei wurde sowohl die Tendenz zu einer rein an ökonomischen Kriterien orientierten Bildungspolitik 5 als auch die Harmonisierung und Zentralisierung nationaler Bildungssysteme 6 kritisiert. Die Mitgliedstaaten versuchen seit vielen Jahren ihre nationale Bildungspolitik gegenüber europäischer Einflussnahme abzuschirmen. Ein besonderes Problem der Bildungspolitik auf europäischer Ebene ist ihre Querschnittswirkung und die Vielzahl der Berührungspunkte zu anderen Politikbereichen. So besteht eine enge Wechselwirkung zu angrenzenden Politikbereichen, wie z. B. der Forschungs- und Technologiepolitik (Artikel 164 EG-Vertrag für die Förderung der Ausbildung und der Mobilität der Forscher im Rahmen der gemeinschaftlichen Forschung und technologischen Entwicklung), der Beschäftigungspolitik sowie der europäischen Sozial- und Kohäsionspolitik (Artikel 137, Absatz 2 EG- Vertrag für Ausbildungsmaßnahmen in diesem Bereich, sowie die Ausbildungsprogramme, die mit Mitteln des Europäischen Sozialfonds finanziert werden) oder der Jugend- und Sportpolitik So lautet die Formulierung in Artikel 3 Ziffer q) des EG-Vertrags. Artikel 149, Abs. 1 EG-Vertrag. Eine Aufstellung der wichtigsten Rechtsakte im Bereich der Bildungspolitik findet sich im Anhang. Vgl. Heiko Walkenhorst, Explaining change in EU education policy, in: JEPP, 2008, Vol. 15, No. 4, S , S Vgl. Ian Bache, The europeanization of higher education: Markets, politics or learning?, in: JCMS, 2006, Vol. 44, No. 2, S Vgl. Ingrid Drexler, Das duale System und Europa, Gutachten im Auftrag von Ver.di und IG Metall, Dezember
4 Europäische Bildungspolitik zwischen Kompetenzkonflikten und Koordinierungsbedarf Von zentraler Bedeutung für die Entwicklung und die Reichweite der europäischen Bildungspolitik ist ihre Nähe zu den Grundfreiheiten des europäischen Binnenmarktes und dem Diskriminierungsverbot nach Artikel 12 des EG-Vertrags (in Verbindung mit der Unionsbürgerschaft). Um die Freizügigkeit von Arbeitnehmern, Unternehmen und von Dienstleistungen im Binnenmarkt garantieren zu können, müssen auch wichtige bildungspolitische Voraussetzungen gewährleistet sein. Dazu gehören nicht nur die gegenseitige Anerkennung von Diplomen, Prüfungszeugnissen und anderen Befähigungsnachweisen (Artikel 47 EG-Vertrag) sondern auch der gleichberechtigte Zugang zu Bildungsinstitutionen und Bilddungsdienstleistungen sowie anderen Fördermaßnahmen. Um den Zugang zu öffentlichen und privaten Einrichtungen und die finanzielle Förderung von Bildungsprogrammen zu ermöglichen, wird auch der allgemeine Grundsatz der Nicht-Diskriminierung (Artikel 12 EG-Vertrag) und die Gewährung der Unionsbürgerschaft (Artikel 17 EG-Vertrag) im Bereich der Bildungspolitik angewandt. Im Zentrum dieses Papiers sollen die Maßnahmen, Ziele und Programme der Europäischen Union im Bereich der allgemeinen und der beruflichen Bildung stehen, d.h. der Bildungspolitik im engeren Sinn. Die Aktivitäten der EU in den Bereichen der Forschungs- und Technologie- oder der Jugendpolitik sind nicht Untersuchungsgegenstand, obwohl sie mit vielen Bildungsprogrammen der EU eng verflochten sind. Vor dem Hintergrund der schwachen Kompetenzgestaltung der EU im Bildungsbereich wollen wir in diesem Papier der Frage nachgehen, warum es zu einer Europäisierung in diesem Politikfeld gekommen ist und wer die Initiatoren zur Übertragung bildungspolitischer Zuständigkeiten auf die EU waren. In einem kurzen historischen Abriss werden aber zunächst die drei Entwicklungsphasen 7 der europäischen Bildungspolitik nachgezeichnet: 1. Die erste Phase reicht dabei von den ersten Integrationsschritten im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) bis zur ersten prägnanten Zäsur in diesem Politikfeld, d.h. bis zur Verständigung auf neue bildungspolitische Rechtsgrundlagen mit dem Vertrag von Maastricht Die zweite Phase von 1993 bist zum Europäischen Rat von Lissabon im März 2000 ist gekennzeichnet von verstärkten Anstrengungen der Europäischen Kommission, die neuen bildungspolitischen Zuständigkeiten mit neuen Förderprogrammen auszufüllen. 3. In der dritten Phase seit März 2000 ist die europäische Bildungspolitik eng verbunden mit den Bestrebungen, die EU zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen, also mit vornehmlich wirtschaftlichen Zielen. Anschließend wird in den weiteren Kapiteln der derzeitige Stand der europäischen Durchdringung der Bildungspolitik dargestellt bevor in 7 Vgl. European Commission, The history of European cooperation in education and training, Brüssel 2006; Jana Bektchieva, Die europäische Bildungspolitik nach Maastricht, Berlin, Hamburg, Münster 2004 und Walkenhorst,.a.a.O. 4
5 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik Kapitel 6 die wichtigsten Initiatoren dieser Europäisierung und deren Interessen erläutert werden. Das abschließende Kapitel soll eine zusammenfassende Bilanz ziehen. 2. Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik 2.1. Die Entwicklung der EU- Bildungspolitik bis Maastricht Die Wurzeln der europäischen Bildungspolitik liegen im EGKS-Vertrag von 1951 und dem EWG-Vertrag aus dem Jahr Der EGKS-Vertrag sah als erste bildungspolitische Kompetenzübertragung in Artikel 56 die Möglichkeit zur Finanzierung von Umschulungsmaßnahmen durch die EGKS vor; der EWG-Vertrag erweiterte diese bildungspolitische Rumpfzuständigkeit in Artikel 128 EWG-Vertrag. Dort war die Verabschiedung allgemeiner Grundsätze zur Durchführung einer gemeinsamen Berufsbildungspolitik vorgesehen, die zu einer harmonischen Entwicklung sowohl der einzelnen Volkswirtschaften als auch des Gemeinsamen Marktes beitragen kann. Hinzu kam in Artikel 57 EWG-Vertrag die Zuständigkeit zum Erlass von Richtlinien zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen und Zeugnissen. Ziel dieser Gesetzgebungskompetenz war die Erleichterung der Niederlassungsfreiheit und der Arbeitnehmerfreizügigkeit im europäischen Binnenmarkt. Obwohl die Tätigkeiten der Europäischen Gemeinschaft sich am Anfang nur auf die berufliche Bildung beschränkten, weiteten sie sich in den späteren Jahren auf viele andere Bildungsbereiche aus. Dennoch spielte die Bildungspolitik in den ersten Etappen der europäischen Integration eine eher untergeordnete Rolle. Die wirtschaftliche Dimension des Integrationsprozesses stand in dieser Zeit im Vordergrund und bildungspolitische Fragen wurden nur selten auf die Agenda gesetzt. Mit einem ersten Ratsbeschluss 8 vom 2. April 1963 wurden zwar allgemeine Grundsätze für die Durchführung einer gemeinsamen Politik der Berufsausbildung aufgestellt und zum ersten Mal bildungspolitische Ziele auf europäischer Ebene formuliert. Aber diese allgemeinen Grundsätze des Rates wurden von den meisten Mitgliedstaaten als rechtlich unverbindlich wahrgenommen. 9 Eine inhaltliche Konkretisierung des in dem Ratsbeschluss angelegten Ansatzes für eine gemeinsame Bildungspolitik erfolgte erst Dabei spielten zwei entschieden pro-europäische Politiker in der Europäischen Kommission eine wichtige Rolle: Der damalige Kommissar Altiero Spinelli initiierte das erste Treffen der Bildungsminister 10 und /266/EWG: Beschluss des Rats vom 2. April 1963 über die Aufstellung allgemeiner Grundsätze für die Durchführung einer gemeinsamen Politik der Berufsausbildung. Der Beschluss kam im Übrigen gegen die Stimmen Deutschlands und Frankreichs zustande. Die Bildungsminister hatten sich erstmals am 16. November 1971 im Ministerrat 5
6 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik unter der Leitung des deutschen Kommissars Ralf Dahrendorf wurde 1973 eine eigenen Generaldirektion für Forschung, Wissenschaft und Bildung gegründet. Die europäischen Bildungsminister verständigten sich 1976 in einer Entschließung des Rates auf eine gemeinschaftliche Zusammenarbeit im Bildungsbereich. Sie legten damit den Grundstein für ein erstes Aktionsprogramm 11 im Bildungsbereich, in dem sechs Maßnahmen mit insgesamt 22 Aktionen zusammengestellt wurden und das die Entwicklung der Bildungspolitik bis in die 1990er Jahre prägen sollte: 1. Bessere Möglichkeiten der Bildung und Ausbildung; 2. Verbesserung der Abstimmung zwischen den Bildungssystemen; 3. Zusammenstellung von Dokumentationsmaterial und Statistiken im Bildungswesen; 4. Zusammenarbeit im Bereich des Hochschulwesens; 5. Förderung des Fremdsprachenunterrichts; 6. Chancengleichheit für den Zugang zu allen Bildungsformen. Mit dem Programm wurde erstmals die Bildungspolitik nicht mehr nur als Teil der wirtschaftlichen Integration und des Binnenmarkts wahrgenommen, sondern zugleich als eine Quelle der sozialen Entwicklung, des gesellschaftlichen Fortschritts und der Kultur in Europa. Bildungspolitik wurde durch dieses Programm als eigenständiger Politikbereich vom Ministerrat legitimiert und die Bedeutung der Bildung als kultureller und gesellschaftlicher Faktor in Europa anerkannt. Damit kamen die Bildungsminister auch einem Wunsch des Europäischen Rats nach, der bei seinem Gipfeltreffen 1969 in Den Haag die Bedeutung der Kultur und des Fortschritts für die Fortentwicklung Europas betont hatte. Die Ziele des Programms gaben wichtige Impulse für die nachfolgenden Gemeinschaftsprogramme und Aktionen obwohl die meisten bildungspolitischen Initiativen in den 80er Jahren noch unübersichtlich und unsystematisch konstruiert waren. Der erste Ratsbeschluss und die Folgebeschlüsse gingen auf die Initiativen der Europäischen Kommission zurück, die stets die Europäisierung der Bildungspolitik gefordert hatte. 12 Im Auftrag der Europäischen Kommission hatte bereits 1973 eine unabhängige Sachverständigengruppe unter Leitung des früheren belgischen Erziehungsministers Henri Janne einen umfassenden Bericht 13 erstellt, der die Diskussion über ein einheitliches Politikfeld anstoßen sollte. Der Janne-Report wurde zur Grundlage und Begründung der später nachfolgenden bildungspolitischen Gemeinschaftsprogramme. In ihm wurde die Notwendigkeit zur Überwindung der Teilung zwischen beruflicher Bildung und allgemeiner Bildung im zusammen gefunden und dabei die Notwendigkeit der bildungspolitischen Zusammenarbeit betont. Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Minister für das Bildungswesen vom 9. Februar 1976 mit einem Aktionsprogramm im Bildungsbereich. Ingo Linsenmann, Die Bildungspolitik der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.), Europa-Handbuch, Gütersloh 2004, 3. Auflage, S Henri Janne, For a Community Policy on Education. Bulletin of the European Communities, in: Bulletin of the European Communities, 1973, Supplement 10/73. 6
7 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik Gemeinschaftsrecht betont. Aber es war auch der ökonomische Druck der eine Erweiterung der bildungspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft und ein neues Verhältnis von allgemeiner und beruflicher Bildung notwendig machte. 14 Bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages blieben die Europäische Kommission und der EuGH die maßgeblichen europäischen Akteure einer schleichenden Vergemeinschaftung bildungspolitischer Zuständigkeiten 15, die die Integration im Bildungswesen in den achtziger Jahren vorantrieben. Die Weiterentwicklung der europäischen Bildungspolitik blieb dennoch auf die Abgabe von politischen Erklärungen und die Festlegung von allgemeinen Leitlinien sowie bildungspolitischer Förderprogramme begrenzt. So entstanden die ersten, noch überschaubaren Programme und erste Pilotprojekte der Europäischen Kommission, die später zu größeren Aktionsprogrammen erweitert wurden. Mit dem Anreiz der finanziellen Unterstützung wurden die Einzelprojekte in den Mitgliedstaaten auch sehr erfolgreich umgesetzt. Als Rechtsgrundlage für die meisten Programme diente Artikel 128 EWGV zumeist in Verbindung mit Artikel 235 EWGV. Die Harmonisierungs- und Europäisierungsversuche der Kommission stießen aber zunehmend auf Widerstand der Mitgliedstaaten. 16 Eine mögliche Übertragung bildungspolitischer Kompetenzen auf die EU und infolge dessen die Harmonisierung und Homogenisierung der Bildungssysteme bedeutete für die meisten Mitgliedstaaten zugleich den Verlust nationaler Identität und einen Eingriff in einen sensiblen Souveränitätsbereich, der als Teil des nationalen Wohlfahrtsstaates empfunden wurde. Eine weitergehende Formulierung konkreter bildungspolitischer Inhalte, die Vereinbarung verbindlicher rechtlicher Grundlagen und eine Ausweitung des Budgets wurden von einigen Mitgliedstaaten scharf kritisiert. Nach Auffassung dieser Mitgliedsstaaten gingen die Programme angesichts der eingesetzten Geldbeiträge und der Durchführung durch die Kommission deutlich über allgemeine Grundsätze hinaus. Dennoch sah die Kommission in Artikel 128 EWG-Vertrag eine ausreichende Grundlage für eine europäische Rechtssetzung in allen bildungspolitischen Bereichen, d.h. neben der beruflichen Bildung auch die schulische, die universitäre und die Weiterbildung. Vor allem der EuGH trug durch seine Rechtssprechung zu Artikel 128 EWG-Vertrag zu dieser Ausdehnung der bildungspolitischen Kompetenzen der Gemeinschaft bei. Zuerst erkannte er den Auslandsaufenthalt bei kürzeren Studienzeiten als Ausübung der passiven Dienstleistungsfreiheit an. 17 In der umstrittenen Rechtssache Gravier gegen die Stadt Lüttich vom 13. Februar stellte der EuGH fest, dass der Anwendungsbereich von Artikel 128 EWG-Vertrag Hubert Ertl, European Union policies in education and training: the Lisbon agenda as a turning point?, in: Comparative Education, 2006, Vol.42, No.1, February, S. 5-27, S. 8. Kerstin Martens / Klaus Dieter Wolf, Paradoxien der neune Staatsräson. Die Internationalisierung der Bildungspolitik in der EU und der OECD, in: Zeitschrift für Internationalen Beziehungen, 2006, 13.Jg., H. 2, S , S Linsenmann, a.a.o., S EuGH: Rechtssache 286/82 und 26/83 (Luisi und Carbone) vom EuGH Rs. 293/83. 7
8 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik nicht alleine auf die berufliche Bildung beschränkt werden könne, sondern alle zu einem Beruf qualifizierenden Bildungsgänge, also auch ein Hochschulstudium, umfasse. In der Rechtssache Humbel gegen das Königreich Belgien 19 bezog der EuGH diese allgemeine berufsqualifizierende Bildungskompetenz der Gemeinschaft auf die schulische Bildung. Das Urteil bedeutete einen Durchbruch zur Gewährung von europäischen Bildungsrechten für Schüler und Studenten. Mit seinem bekannten Erasmus-Urteil 20 bestätigte der EuGH das Tätigwerden der Gemeinschaftsorgane zur umfassenden Anwendung von Artikel 128 EWGV und löste eine heftige rechtliche und politische Diskussion über die Ausweitung der Gemeinschaftsbefugnissen aus. Allerdings hatte der EuGH in seinen Urteilen stets klargestellt, dass die Organisation und die Ausgestaltung der Bildungspolitik als solche eindeutig in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten liege. Dennoch wurden die integrationsfördernden Entscheidungen des EuGH zum Fundament für die schrittweise Weiterentwicklung des Gemeinschaftsrechts im Bildungsbereich. Der EuGH erweiterte mit seiner Rechtsprechung den Handlungsspielraum der Europäischen Kommission, die mit ihren gemeinschaftlichen Aktivitäten und Programmen im Bildungsbereich in den 1970er Jahren, ohne über eine klare und unumstrittene primärrechtliche Kompetenzgrundlage zu verfügen, den Ausbau und die Ausweitung bildungspolitischer Initiativen vorangetrieben und forciert hatte. Diese Vorgehensweise wurde durch eine relativ unklare Rechtsgrundlage in dem Politikfeld begünstigt, die dem Gerichtshof einen breiten Interpretationsspielraum und somit seine weite Auslegung erst ermöglichte. Die Europäische Kommission konnte, gestützt auf diese Rechtsprechung, die meisten ihrer Initiativen im Bereich der Hochschulbildung als Teil der beruflichen Bildung deklarieren und die Komplementarität der beiden Bereiche betonen. Insgesamt blieben aber die Auswirkungen der Gemeinschaftspolitiken auf die nationalen Bildungssysteme wegen des fragmentierten Charakters der meisten Projekte eher gering. 21 Dennoch waren in dieser frühen Phase der europäischen Bildungspolitik die Bestrebungen der europäischen Organe erkennbar, sich Kompetenzen anzueignen, ihre Tätigkeit auf Gemeinschaftsebene auszuweiten und die Öffentlichkeit für ihre Ziele zu sensibilisieren Interimsphase mit neuer vertraglicher Fundierung Die Rechtsprechung des EuGH und das fortwährende Drängen der EU- Kommission 22 bestärkten die Mitgliedstaaten darin, im Zuge der Regierungskonferenz zum Vertrag von Maastricht eine Klarstellung der Kompetenzverteilung in der Bildungspolitik zwischen der EU und den Mitglied EuGH, Rs 263/86. EuGH: Rechtssache 242/87 (Erasmus) vom Ertl, a.a.o., S. 7-9 Sh. Europäische Kommission, Bildung in der Europäischen Gemeinschaft Mittelfristige Perspektiven , KOM (88) 280 endg. 8
9 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik staaten herbeizuführen. Die Revision des europäischen Primärrechts diente dazu, durch die Einführung der neuen Artikel 126 und 127 EG- Vertrag in den Maastrichter Vertrag die Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der EU erstmals klar voneinander abzugrenzen. Danach behielten die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeiten im Bildungsbereich; der EU wurde eine Unterstützungsfunktion übertragen, nach der sie einen Beitrag zu einer qualitativ hochstehenden allgemeinen und beruflichen Bildung leisten kann. Zugleich wurde allerdings die Bildungspolitik in die Zielvorgaben des EG-Vertrags nach Artikel 3 aufgenommen. So wurden mit dem Maastrichter Vertrag zum ersten Mal die primärrechtlichen Grundlagen für eine europäische Bildungspolitik geschaffen und der Bereich der allgemeinen Bildung auf eine gesicherte vertragliche Basis gestellt. Auf der anderen Seite wurde der Status quo in diesem Bereich beibehalten und die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips hervorgehoben. Nach dem Subsidiaritätsprinzip (Artikel 5 Absatz 2 EG-Vertrag) blieben die Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und Organisation ihrer Bildungssysteme selbst verantwortlich. Außerdem wurde jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsschriften durch die Mitgliedstaaten ausgeschlossen. Um die Bestimmungen im Artikel 126 EG-Vertrag zu konkretisieren, hatte die Kommission bereits 1993 ein Grünbuch zur europäischen Dimension im Bildungswesen 23 angenommen. Darin wurden die Werte der Gemeinschaft wie Demokratie, Solidarität, Chancengleichheit und gegenseitige Anerkennung auch auf die europäische Bildungspolitik übertragen. Die europäische Bildungspolitik sollte im Rahmen der allgemeinen Zielsetzungen zur Entwicklung eines europäischen Staatsbürgerschaftsbewusstseins beitragen. Die Kommission legte weitere inhaltliche Kriterien zur Verteilung von Fördermitteln vor und ergänzte gleichzeitig ihre bildungspolitische Agenda mit sozialen Werten. Das Grünbuch verfolgte das Ziel, eine europäische Identität mit Hilfe der EU- Bildungsprogramme zu stiften, um eine gemeinschaftliche Antwort auf die Identitätskrise der EU Anfang der 1990er Jahre vorzulegen. Zugleich intensivierte die EU-Kommission ihre Arbeit an den Bildungsprogrammen. Die ersten bildungspolitischen Programme 24 wurden Anfang der 1990er Jahren erneuert und seit 1994 nicht mehr als Einzelprogramme fortgeschrieben, sondern auf der Basis der neuen Rechtsgrundlagen in Artikel 126 und Artikel 127 in den beiden großen Programmpaketen SOKRATES und LEONARDO DA VINCI zusammengefasst. 25 In seiner Beschlussfassung über die beiden Programme betonte der Rat den subsidiären Charakter der geplanten Aktionen, was in den früheren Kommissi Europäische Kommission, Grünbuch zur europäischen Dimension im Bildungswesen, KOM (93)457 endg. September Eine tabellarische Aufstellung der aktuellen Programme befindet sich im Anhang. Beschluss Nr. 819/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 1995 über das gemeinschaftliche Aktionsprogramm Sokrates; Beschluss 94/819/EG des Rates über ein Aktionsprogramm zur Durchführung einer Berufsbildungspolitik der Europäischen Gemeinschaft "Leonardo da Vinci". 9
10 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik onsvorschlägen in dieser Form nicht vorgesehen war. Diese Änderungen im Standpunkt des Rates verdeutlichten das weiterhin bestehende Spannungsverhältnis zwischen dem Rat und der Europäischen Kommission im Bildungssektor und unterstrichen den anhaltenden Widerstand einiger Mitgliedstaaten, die auch bei den neuen Aktionsprogrammen den Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft zu begrenzen versuchten. Die schwierigen Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission in dieser Phase wurden durch die Cresson Affäre noch erschwert, die das Vertrauen in die Europäischen Kommission insgesamt und besonders in das LEONARDO-Büro für technische Hilfe erschütterte. 26 Mit der Übertragung neuer bildungspolitischer Zuständigkeiten auf die EU durch den Maastrichter Vertrag wurde 1992 auch die Rolle des Europäischen Parlaments gestärkt; es wurde durch die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens in der Bildungspolitik zum gleichberechtigten Mitgesetzgeber. Zugleich nutzte das EP die Möglichkeit, die finanzielle Ausstattung der europäischen Bildungsprogramme verstärkt zu beeinflussen. 27 Dies führte in den 1990er Jahren des Öfteren zu schwierigen Haushaltsverhandlungen zwischen Rat und Parlament. Hinzu kamen Konflikte über unterschiedliche Förderinhalte bzw. Schwerpunkte, wie z.b. über die Aufnahme von Klauseln zur Unterstützung von Minderheitensprachen oder von sozial benachteiligten Studierenden und Schülern. 28 Mit dem Amsterdamer Vertrag 1996 wurden die Verfahrensregeln zum Erlass von Fördermaßnahmen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung vereinheitlicht, so dass seither alle Programme dem Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG-Vertrag unterliegen. Trotz der Beteiligung des Europäischen Parlaments und der beiden beratenden Ausschüsse (dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen) wird der Entscheidungsprozess dennoch von der Kommission und dem Rat dominiert. Darüber hinaus sind im Bereich der Berufsausbildung auch die Sozialpartner als Teil des beratenden Ausschusses für Berufsausbildung in der Politikformulierung eingebunden. 29 Mit den neuen Rechtsgrundlagen des Maastrichter Vertrags wurde auch die Einbeziehung des Sekundarschulbereiches in die europäische Bil In ihrer Amtszeit als EU- Forschungskommissarin von 1995 bis 1999 wurde Edith Cresson Korruption, Vetternwirtschaft und die Veruntreuung von EU-Gelder vorgeworfen, was im Juli 2006 vom EuGH bestätigt wurde. Dieser Korruptionsskandal führte auch zum geschlossenen Rücktritt der gesamten EU- Kommission unter ihrem Präsidenten Jacques Santer. Carolin Balzer / Christoph Humrich, Bildungspolitik, in: Heinelt, Hubert/ Knodt, Michele (Hrsg.), Politikfelder im EU- Mehrebenensystem. Instrumente und Strategien europäischen Regierens, Baden-Baden 2008, S Andreas Maurer, Bildungspolitik, in: Werner Weidenfeld / Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 1998/1999, Bonn 1999, S Im beratenden Ausschuss für Berufsausbildung werden drei Mitglieder pro Mitgliedstaat entsendet, die die Interessen der nationalen Regierung, der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen vertreten. Die abgegebenen Stellungnahmen zu allgemeinen und grundsätzlichen Fragen der Bildungspolitik werden dann mit absoluter Mehrheit beschlossen, wobei jede Interessengruppe pro Mitgliedstaat über eine Stimme verfügt. Der Ausschuss für Bildungsfragen bereitet die Entscheidungsfindung vor. Mit der Gründung dieses Ausschusses fürchtete die Kommission, dass er ihre Initiativrechte im Bildungsbereich gefährden konnte, wenn er die Beschlüsse vorbereiten sollte. Sh. Balzer/Humrich, a.a.o., S
11 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik dungspolitik durch das Programm COMENIUS 30 endgültig vollzogen. Seither konnte mit Hilfe des Programms der Aufbau von multilateralen, auf europäischen Bildungsprojekten beruhenden Schulkooperationen gefördert werden. 31 Die Bildungspolitik der EU in dieser zweiten Phase zeichnete sich deshalb durch ihre Konzentration auf Aktionspläne und Förderprogramme aus. In der Folge wurde auch die europäische Dimension zu einem besonderen Bestandteil der Lehrpläne einzelner Fächer. 32 Die Kommission nutzte im weiteren Verlauf die neuen Rechtsgrundlagen auch zur Förderung zusätzlicher Mobilitätsprojekte. Der Aktionsplan zur Förderung der Mobilität, der 12 Ziele und 37 Maßnahmen umfasst, zielte hauptsächlich auf die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen ab. 33 Mit der Einführung des Projekts EUROPASS-Berufsbildung fördert die EU seit 1999 einen Teil der Berufsbildung (einschließlich der Lehrlingsausbildung) in einem anderen Mitgliedstaat der EU. 34 Neu an diesen neuen bildungspolitischen Programmen war die wachsende Bedeutung sozialpolitischer Aspekte und gesellschaftlicher Werte, die als Teil der Jugenderziehung und der nationalen Staatsbürgerkunde fachübergreifend vermittelt werden sollten. So sollten die Bildungsprogramme nicht nur als Instrument zur Verbesserung der Bildungsqualität und damit der Beschäftigungschancen der Bürgerinnen und Bürger in Europa verstanden werden, sondern auch zur beruflichen und sozialen Eingliederung sowie zur Schaffung eines Europas der Bürger genutzt werden. 35 Die Bildungspolitik wurde zu einem arbeitsmarkt- und sozialpolitischem Instrument zur Steigerung der Humanressourcen und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der EU und ihren Mitgliedstaaten. 36 Der starke Fokus der EU auf bildungspolitische Ziele steht dabei in direkter Verbindung mit der intensivierten beschäftigungspolitischen Agenda. Vor allem Mitte der neunziger Jahre konzentrierten sich die Bestrebungen der Union auf die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Europa. Die Kommission schlug in ihrem Weißbuch Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung 37 von 1994 spezifische Förderziele Weiter umfasste das Projekt schulische Maßnahmen zur Förderung des Informationsaustauschs und von Partnerschaften, bei denen Informations- und Kommunikationstechnologien sowie Methoden des Fernunterrichts vermittelt wurden. Sh. Andreas Maurer, Socrates, Erasmus und Comenius Die Reform der Bildungsprogramme der Europäischen Union, in: integration, 1995,18 Jg., H. 2, S Durch dieses Programm wurden auch Kinder von Wanderarbeitnehmern, Sinti, Roma und anderen fahrenden Personengruppen gefördert. Rat der Europäischen Union und die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (2000): Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 14. Dezember 2000 zur Festlegung eines Aktionsplans zur Förderung der Mobilität (2000/C 371/03). Rat der Europäischen Union: Beschluss des Rates 51/99/EC vom 21. Dezember 1998 über die Förderung der europäischen Bahnen für die Arbeit-Ausbildung, einschließlich der Lehrlingsausbildung (Amtsblatt L 17 vom ). Sh. Tobias Theiler, The European Union and the European dimension in schools: Theory and evidence, in: European Integration, 1999, Vol. 21, No. 4, S Die Betonung der ökonomischen und beschäftigungspolitische Bedeutung der Bildungspolitik fand sich auch im Grünbuch über die Europäische Sozialpolitik (Kom (98) 551 endg.) wieder. Europäische Kommission (1993), Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert Weißbuch, KOM (93)7000 endg. vom
12 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik europäischer Bildungsprojekte vor. Das Weißbuch schob die Bedeutung von Bildung, Forschung, Technologie und Telekommunikation als Voraussetzung für die industrielle Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union in den Vordergrund. Die Kommission unterstrich schließlich 1997 die wachsende Bedeutung der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik und der Förderung des Humankapitals in ihrer Mitteilung Für ein Europa des Wissens Neue bildungspolitische Akzente und Instrumente im Rahmen der Lissabon-Strategie Das vom Europäischen Rat in Lissabon (23./ ) 39 proklamierte Ziel, die Union bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen, steht am Beginn der dritten Phase der europäischen Bildungspolitik. Um dieses Ziel erreichen zu können, wurde erneut die besondere Bedeutung der allgemeinen und beruflichen Bildung betont. Der Europäische Rat von Barcelona im März 2002 verabschiedete deshalb folgerichtig ein detailliertes bildungspolitisches Arbeitsprogramm Allgemeine und berufliche Bildung 2010, das konkrete Zielsetzungen und eine Indikatorenliste zur Messung der Fortschritte bei der Umsetzung der Ziele enthielt. Mit diesem Programm sollte das europäische Bildungssystem, so das proklamierte ehrgeizige Ziel, weltweit führend werden. Als Methodik für die Umsetzung der bildungspolitischen Zielsetzungen wurde die für die gesamte Lissabon- Strategie etablierte offene Methode der Koordinierung (OMK) 40 festgeschrieben. Diese Koordinierungsmethode wird immer häufiger als neues politisches Steuerungsinstrumentarium für sensible Politikbereiche angewendet, die der nationalen Souveränität unterliegen, in denen aber dennoch ein europäischer Koordinierungsbedarf besteht. Sie bietet die Möglichkeit der gemeinsamen politischen Steuerung ohne eine EU- Rechtssetzung. Als Teil der Koordinierungsmethode haben quantitative und qualitative Indikatoren und benchmarks, peer presure- und best practice- Verfahren eine wichtige Mess-, Kontroll- und Anreizfunktion; sie sollen den Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren fördern. Die europäischen Bildungsminister 41 hatten im Februar 2002 zur Vorbereitung des Treffens der europäischen Staats- und Regierungschefs in Barcelona das gemeinsame Arbeitsprogramm 2010 für die allgemeine und berufliche Bildung mit drei strategischen Leitzielen beschlossen und darin konkrete Maßnahmen zusammengestellt. Vordringliche Aufgaben des Programms waren die Intensivierung der bildungspolitischen Zusammen Europäische Kommission (1997): Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Für ein Europa des Wissens (KOM (97) 0563 endg.). Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Lissabon), 23 und 24 März Die Offene Methode der Koordinierung (OMK) wurde erstmals im Zusammenhang mit der Beschäftigungsstrategie nach dem Amsterdamer Vertrag 1996 entwickelt und später auf weitere Bereiche übertragen. Wesentliche Instrumente der OMK sind unverbindliche Empfehlungen und Leitlinien der Kommission an die Mitgliedsstaaten. Die Europäische Kommission hatte bereits am 12. September 2001 den Entwurf dieses Programms dem Bildungsrat im November 2001 vorgelegt. 12
13 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik arbeit in Europa und die Systematisierung der Kooperation. Zu diesem Zweck wurden drei strategische Ziele mit insgesamt 13 Unterzielen formuliert und jeweils mit Indikatoren, europäischen Durchschnittsbezugswerten (benchmark-kriterien) und einem Zeitplan versehen. Die drei Leitziele der künftigen europäischen Bildungspolitik waren: 1. Die Erhöhung der Qualität der Bildungssysteme, 2. die Erleichterung des Zugangs zur Bildung für alle und 3. die globale Öffnung der europäischen Bildungssysteme. 42 Seither wurden europaweite Zielmarken festgelegt und durch Umsetzungsberichte die erzielten Fortschritte der einzelnen Mitgliedstaaten untereinander verglichen; es wurden auf europäischer Ebene best practise, also gute Beispiele ausgewählt, um die besten Umsetzungsstrategien in den einzelnen Bereichen zu eruieren. Auf seiner Frühjahrstagung 2005 bestätigte der Europäische Rat, dass das Humankapital das wichtigste Kapital Europas sei und stärker gefördert und genutzt werden müsse. 43 Deshalb wurden die Mitgliedstaaten erneut aufgefordert, das allgemeine Bildungsniveau zu verbessern und die Zahl der Studienabbrecher zu reduzieren. Darüber hinaus wurde eine weitere Förderung des lebenslangen Lernens angestrebt. Die deutliche Fokussierung der europäischen bildungspolitischen Zusammenarbeit auf wirtschafts- und beschäftigungspolitische Ziele wurde seither noch weiter verstärkt. Die jüngsten Kernbotschaften des EU-Bildungsministerrats vom Februar 2009 bezeichneten unter der Überschrift Bildung und der Weg zum Aufschwung die große strategische Bedeutung die dem Erhalt offener und effizienter hochwertiger Bildungs- und Ausbildungssysteme als Mittel zur Stärkung der künftigen Wettbewerbsfähigkeit bei gleichzeitiger Förderung des sozialen Zusammenhalts und eines aktiven Bürgersinns 44 zukomme. Mit der Lissabon-Strategie ist die europäische Bildungspolitik in eine neue Phase eingetreten: Die neuen Steuerungsmechanismen und Instrumente rückten die ökonomischen und beschäftigungspolitischen Zielsetzungen der europäischen Bildungspolitik stärker in den Vordergrund. Die Bildungspolitik wurde weiter ökonomisiert und in den Dienst der Wettbewerbsfähigkeit und des wirtschaftlichen Erfolgs Europas gestellt. Die Bedeutung einer wissenden und gut ausgebildeten Bevölkerung als wirtschaftspolitischer Standortfaktor im Kontext der Globalisierung wurde vorrangig und verdrängte das idealpolitische Leitbild eines Europa der (gebildeten) Bürger. Allerdings dehnte die Europäische Kommission zugleich auch die inhaltliche Breite der bildungspolitischen Aktionsprogramme aus. Neben den bekannten Programmen SOCRATES und LEONARDO wurden seither Detailliertes Arbeitsprogramm zur Umsetzung der Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa (Amtsblatt C 142 vom ). Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Brüssel), 20. und 21. März Rat der Europäischen Union, Kernbotschaften zur allgemeinen und beruflichen Bildung für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates Bildung und der Weg zum Aufschwung, Dok. 5809/09 vom
14 Die Entwicklung einer eigenständigen europäischen Bildungspolitik die Programme ERASMUS MUNDUS 45, das die Attraktivität der europäischen Hochschulen für Graduierte und Lehrende aus der ganzen Welt steigern soll, und das Programm TEMPUS 46, das den Aufbau und die Erneuerung der Hochschulen sowie die Zusammenarbeit zwischen den aus den EU-Mitgliedstaaten und Partnerländern außerhalb der EU fördern soll, aufgelegt. Bildungspolitische Ziele der Lissabon-Strategie Quantitative Ziele Stetige Erhöhung der Gesamtausgaben für die Bereiche Forschung&Entwicklung auf bis zu 3% des BIP im Jahr 2010 (zwei Drittel der Ausgaben sollen von der Privatwirtschaft erbracht werden). Bis zum Jahr 2010 sollen Betreuungsplätze für 90% der Kinder zwischen 3 Jahren und der Schulpflicht sowie für 33% der Kinder unter drei Jahren geschaffen werden. Bis zum Jahr 2010 soll die Zahl der Jährigen, die lediglich über einen Abschluss der Sekundarstufe I verfügen, halbiert werden. Bis 2001 (2003) soll der Internetzugang für alle Schulen verbessert und das Verhältnis von 15 Schülern je Computer soll bis 2003 erreicht sein. Der Durchschnitt der Schulabbrecher soll auf höchstens 10 % gedrückt werden. Die Zahl der Studienabschlüsse in Mathematik und Naturwissenschaften soll um wenigstens 15 % gesteigert und der Anteil von Frauen erhöht werden. Wenigstens 85 % der über 22-Jährigen soll die Sekundarstufe II abgeschlossen haben. Die Zahl der 15-Jährigen mit Leseschwächen soll um mindestens 20 % gesenkt werden. Mindestens 12,5 % der arbeitenden Bevölkerung soll lebensbegleitend lernen. Qualitative Ziele Ein europäischer Forschungs- und Innovationsraums soll geschaffen werden, um die Mobilität der Forscher zu erhöhen, und die Forschungszentren sollen besser vernetzt werden. Schaffung einer Informationsgesellschaft: Internet-Zugänge für Schulen, Vermittlung der notwendigen Fähigkeiten einer Informationsgesellschaft an alle Bürger; Hochgeschwindigkeits- Internetzugänge EU-Systeme der allgemeinen und der beruflichen Bildung sollen bis 2010 zur weltweiten Qualitätsreferenz werden Europäischer Rat, Barcelona 15./ , Ziffer 47 Europäischer Rat, Barcelona 15./ , Ziffer 32 Europäischer Rat, Lissabon 23./ , Ziffer 26 Europäischer Rat, Lissabon 23/ , Ziffer 11; Verschiebung auf 2003 durch Europäischer Rat, Barcelona 15./ , Ziffer 40 Bildungsministerrat, 7. Mai 2003 (Dok. 8981/03) Bildungsministerrat, 7. Mai 2003 (Dok. 8981/03) Bildungsministerrat, 7. Mai 2003 (Dok. 8981/03) Bildungsministerrat, 7. Mai 2003 (Dok. 8981/03) Bildungsministerrat, 7. Mai 2003 (Dok. 8981/03) Europäischer Rat, Lissabon 23/ , Ziffer 12 Europäischer Rat, Lissabon 23/ , Ziffer 8 Europäischer Rat, Barcelona 15./ , Ziffer Sh. Sh. 14
15 Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie 2.4. Änderungen mit dem Vertrag von Lissabon Mit dem Vertrag von Lissabon werden keine bedeutenden inhaltlichen oder institutionellen Änderungen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung eingeführt. Die Bildungspolitik wird weiterhin im Souveränitätsbereich der Mitgliedstaaten verbleiben, die für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems verantwortlich sind. Eine inhaltliche Neuerung ist die Einfügung des Sportbereichs im Titel XII, Kapitels 3, dem Vertragskapitel, indem auch die bildungspolitischen Kompetenzen der EU geregelt werden. Auf dieser Weise steht der neue EU- Politikbereich Sport in einem inhaltlichen Zusammenhang mit den Zielen der Bildungspolitik, wenn es um seine soziale und pädagogische Funktion geht. Die wichtigste institutionelle Änderung ist die gleichberechtigte Mitentscheidung des Europäischen Parlaments neben dem Rat im Gesetzgebungsverfahren zum Erlass von Förderprogrammen im Bereich der allgemeinen Bildung. So wird das Parlament als gleichrangiger Partner anerkannt und seine Rolle im Bildungsbereich der EU weiter aufgewertet. 3. Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie Die europäischen Bildungsminister hatten bei der Verabschiedung des europäischen Bildungsprogramms im Jahr 2002 drei strategische und 13 Teilziele als Beitrag des Bildungsbereichs zur Erreichung der Lissabon-Ziele identifiziert: die Erhöhung der Qualität und Wirksamkeit der nationalen Bildungssysteme und die Verbesserung des Zugangs zur allgemeinen und beruflichen Bildung sowie das Leitprinzip des lebenslangen Lernens. Im Jahr 2003 verständigten sich die EU-Bildungsminister dann auf die bereits genannten durchschnittlichen Bezugswerte, die sogenannten benchmarks, für bestimmte Schlüsselbereiche der Bildungspolitik und formulierte fünf Zielmarken 47, die bis 2010 erreicht werden sollen: Der Durchschnitt der Schulabbrecher soll auf höchstens 10% reduziert werden; die Zahl der Studienabschlüsse in Mathematik und Naturwissenschaften soll um wenigsten 15% gesteigert und der Anteil von Frauen erhöht werden; wenigsten 85% der über 22-Jährigen soll die Sekundarstufe abgeschlossen haben; die Zahl der 15% Jährigen mit Leseschwächen soll um mindestens 20% gesenkt werden; mindestens 12,5% der berufstätigen Bürger sollen lebensbegleitend lernen 47 Schlussfolgerungen des Rates vom 5. Mai 2003 über europäische Durchschnittsbezugswerte für allgemeine und berufliche Bildung (Benchmarks) (Amtsblatt C 134 vom ) 15
16 Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie Im Rahmen ihrer Umsetzung wurden zehn thematische Arbeitsgruppen gebildet, in denen die nationalen Vertreter der Mitgliedstaaten und der Beitrittskandidatenländer sowie die Sozialpartner auf europäischer Ebene zusammenarbeiten. Die oben genannten fünf benchmarks und die 28 Indikatoren zur Messung der erreichten Ziele dienen als Grundlage für die Erstellung der Fortschrittsberichte sowie der gemeinsamen Berichte von Kommission und Rat für die Frühjahrstagungen des Europäischen Rates. Die Auswertung blieb allerdings sperrig angesichts der Vielzahl der Indikatoren. Zur Vereinfachung der Umsetzungsbilanz stellte die Europäischen Kommission in ihrer Mitteilung 48 vom 21. Februar 2007 deshalb einen modifizierten Bewertungsrahmen für die Überwachung der Fortschritte vor. Dieser Rahmen aus modifizierten benchmarks und Indikatoren spiegelt die konkreter definierten Ziele des Arbeitsprogramms Allgemeine und berufliche Bildung 2010 wider. Der allgemeine Bewertungsrahmen umfasst nunmehr die folgenden acht vorrangigen politischen Zielgebiete innerhalb der Strategie: Verbesserung der Gerechtigkeit im Bildungssystem Steigerung der Effizienz im Bildungssystem Förderung des lebenslangen Lernens Schlüsselkompetenzen junger Menschen Modernisierung der Schulbildung Modernisierung der beruflichen Aus- und Weiterbildung (Kopenhagen-Prozess) Modernisierung der Hochschulbildung (Bologna-Prozess) Beschäftigungsfähigkeit. In den Schlussfolgerungen des Bildungsministerrates vom 24./25. Mai 2007 wurde der Bewertungsrahmen auf 16 Basisindikatoren 49 reduziert. Diese Indikatoren wurden wiederum in vier Kategorien eingeteilt: Kategorie 1: Indikatoren, die weitgehend gesichert sind und auf existierenden Daten aufbauen Kategorie 2: Indikatoren, die auf existierenden Daten aufbauen, die jedoch noch klarer definiert werden müssen Kategorie 3: Indikatoren, die mit anderen internationalen Organisationen weiterentwickelt werden müssen Kategorie 4: Indikatoren, die noch weiterer Forschung bedürfen Zur Tagung des Europäischen Rates im März 2004 legten der Bildungsmi Europäische Kommission, Ein kohärenter Indikator- und Benchmark-Rahmen zur Beobachtung der Fortschritte bei der Erreichung der Lissabon-Ziele im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung. Mitteilung der Kommission. KOM(2007) 61 endg., vom Die 16 Basisindikatoren sind: Teilnahme an der Vorschulbildung, Sonderpädagogische Förderung, Schulabbrecherquote, Grundkompetenzen in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften, Sprachkenntnisse, IKT-Kenntnisse, Bürgerkompetenzen, Lernkompetenz, Abschlussquote der Sekundarstufe II durch junge Menschen, Berufliche Entwicklung von Lehrkräften und Ausbildung, Zahl der Hochschulabsolventen, länderübergreifende Mobilität von Studierenden, Teilnahme Erwachsener am lebenslangen Lernen, Qualifikation von Erwachsenen, allgemeiner Bildungsstand der Bevölkerung, Investitionen in die allgemeinen und berufliche Bildung. 16
17 Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie nisterrat und die Europäische Kommission einen ersten gemeinsamen Zwischenbericht 50 über die Umsetzung des Arbeitsprogramms vor. Aus dem letzten, dem inzwischen dritten Gemeinsamen Fortschrittsbericht 2008 von Rat und Kommission über die Umsetzung des Arbeitsprogramms Allgemeine und berufliche Bildung 2010 geht hervor, dass bei der Reform der allgemeinen und beruflichen Bildung einerseits erhebliche Fortschritte zu verzeichnen sind, aber dass es andererseits auch Bereiche gibt, die Defizite aufweisen und weitere Anstrengungen der EU und einzelner Mitgliedstaaten erforderlich sind. 51 Im Bereich des lebenslangen Lernens und der damit verbundenen Qualifikationssysteme wird die Entwicklung expliziter Strategien als Fortschritt genannt. Die Mitgliedstaaten verfolgen inzwischen umfassende Konzepte des lebenslangen Lernens, die zumeist alle Formen und Stufen der allgemeinen und beruflichen Bildung umfassen. In diesen nationalen Plänen werden die politischen Prioritäten festgelegt und die Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Bildungsbereichen erfasst. Darüber hinaus vermerkt der Fortschrittsbericht positiv, dass die meisten Länder nationale Qualifikationsrahmen erarbeitet haben, die auf den europäischen Qualifikationsrahmen abgestimmt sind. Auch im Bereich der Vorschulbildung seien positive Ergebnisse zu beobachten: Der Anteil der an der Vorschulbildung teilnehmenden 4-Jährigen sei in der Zeit von 2000 bis 2005 um 3 Prozentpunkte auf über 85% gestiegen. Wesentliche Fortschritte wurden auch bei der Verbesserung der Hochschulautonomie durch die finanzielle Unabhängigkeit und die Erarbeitung neuer Mechanismen der Eigenverantwortung erzielt. Die Modelle zur stärkeren Einbindungen der Betroffenen in das Hochschulmanagement und in die Lehrplanentwicklung wurden ebenfalls positiv bewertet. Weitere Fortschritte sind die erfolgreiche Verknüpfung der operationellen Programme der Strukturfonds mit den Prioritäten des Arbeitsprogramms, die Entwicklung europäischer Referenzinstrumente sowie die Umsetzung der angekündigten Maßnahmen im Aktionsplan Sprachenlernen Trotz der erzielten Fortschritte fordert die EU in drei Bereichen von den Mitgliedstaaten weitere Anstrengungen: 1. Anhebung des Qualifikationsniveaus: Um den wachsenden Qualifizierungsbedarf auf den Arbeitsmärkten zu beantworten, werden zusätzliche Maßnahmen zur Verringerung der Schulabbrecherzahlen, zur verstärkten Beteiligung älterer Arbeitnehmer an Maßnahmen des lebenslangen Lernens und zur Verbesserung des Qualifikationsniveaus bei Migranten vorgeschlagen. 2. Strategien für lebenslanges Lernen: Die wohl größte Herausforderung bleibe die praktische Umsetzung der nationalen Strategien für lebens Rat der Europäischen Union, "Allgemeine und berufliche Bildung 2010" Die Dringlichkeit von Reformen für den Erfolg der Lissabon-Strategie. Gemeinsamer Zwischenbericht des Rates und der Kommission über die Maßnahmen im Rahmen des detaillierten Arbeitsprogramms zur Umsetzung der Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa, Dok. 6905/04 vom Rat der Europäischen Union, Wissen, Kreativität und Innovation durch lebenslanges Lernen. Gemeinsamer Fortschrittsberichts 2008 des Rates und der Kommission über die Umsetzung des Arbeitsprogramms "Allgemeine und berufliche Bildung 2010", Brüssel,
18 Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie langes Lernen. Es fehle zum Teil an innovativen Lernpartnerschaften und an der nachhaltigen Finanzierung von Maßnahmen der allgemeinen und beruflichen Bildung. 3. Wissensdreieck Bildung, Forschung und Innovation: Um den Reformprozess zu beschleunigen und um alle Bereiche der Bildung zur Förderung von Kreativität und Innovation zu nutzen, sei eine engere Vernetzung von Hochschulen und Unternehmen erforderlich. Weitere Defizite bestehen in Bezug auf die noch immer zu hohen Schulabbrecherquoten, die zu niedrige Quote von Schulabgängern mit einem Abschluss der Sekundarstufe II und beim Erwerb von Schlüsselkompetenzen. In manchen Ländern habe sich die Situation in diesen Bereichen zwischen 2000 und 2006 sogar verschlechtert. Obwohl der Anteil der Schüler, die die Sekundarstufe II abschließen, leicht gestiegen ist, ist er noch weit von den Zielvorgaben für 2010 (mindestens 85% der 22-Jährigen sollten mindestens die Sekundarstufe II abschließen) entfernt. Überdies ist der Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Leseleistungen im Vergleich zum Jahr 2000 gestiegen. Laut Fortschrittsbericht sind bei Migranten und benachteiligten Gruppen mit unterschiedlichen kulturellen Hintergründen in den meisten Ländern schlechtere Leistungen zu verzeichnen. Aus diesem Grund fordern Rat und Kommission zusätzliche außerschulische Aktivitäten (z. B. in den Bereichen Sport und Kultur), den Aufbau lokaler Partnerschaften, eine bessere Einbindung der Eltern und mehr Lernangebote für die Eltern. Darüber hinaus sind im Bereich der Aus- und Weiterbildung von Lehrkräften weitere Anstrengungen notwendig. Der Umsetzungsbericht kommt zu dem Ergebnis, dass die vorhandenen Aus- und Weiterbildungssysteme den Lehrkräften häufig keine ausreichenden Kompetenzen vermitteln, insbesondere bei der Unterstützung der beruflichen Weiterbildung von Lehrern. Nur in elf Mitgliedstaaten sei die Weiterbildung für Lehrkräfte eine Pflicht. Dem Fortschrittsbericht ist zu entnehmen, dass die öffentlichen Ausgaben für Hochschulen (Lehre und Forschung) in der EU-27 im Jahr 2004 lediglich 1,1% des EU-BIP betrugen. Auch in diesem Bereich seien allerdings große nationale Unterschiede festzustellen - von 0,6% auf Malta bis 2,5% in Dänemark. Als weiteres Versäumnis vermerkt der Bericht die zu niedrige durchschnittliche Beteiligung von Erwachsenen zwischen 25 und 64 Jahren an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen; im Jahre 2006 habe die Teilnahmequote bei 9,6% gelegen, was gegenüber 2005 mit einer Teilnahmequote von 12,5% ein deutlicher Rückgang sei. Die schwache Beteiligung älterer und gering qualifizierter Arbeitnehmer wird deshalb weiterhin als problematisch angesehen. Weitere Kritikpunkte des Berichts sind die mangelnde Integration der beruflichen Bildung in das übrige Bildungssystem sowie die schwierige Realisierbarkeit der Mobilität in diesem Bereich. 18
19 Die Umsetzungsbilanz der bildungspolitischen Ziele im Rahmen der Lissabon-Strategie Quelle: Gemeinsamer Fortschrittsberichts 2008 des Rates und der Kommission über die Umsetzung des Arbeitsprogramms "Allgemeine und berufliche Bildung 2010" - "Wissen, Kreativität und Innovation durch lebenslanges Lernen". Mit Blick auf die fünf benchmarks sind folgende Ergebnisse von großer Bedeutung: Die Zahl der Hochschulabsolventen in den Bereichen Mathematik, Naturwissenschaft und Technik (MNT) übertraf das angestrebte Ziel bereits im Jahr Gleichzeitig nahm der Anteil der weiblichen MNT-Absolventen von 30,8% im Jahr 2000 auf 31,2% im Jahr 2005 zu. Die Slowakei, Portugal und Polen verzeichneten das stärkste Wachstum bei der Zahl der MNT-Absolventen in den letzten Jahren (mehr als 12%), während Bulgarien, Estland, Griechenland und Rumänien bei dem Gleichgewicht zwischen Männern und Frauen am besten abschnitten. Im Bereich des lebenslangen Lernens gab es gewisse Fortschritte, wobei ein großer Teil davon auf Änderungen der Erhebungsmethoden in mehreren Mitgliedstaaten zurückzuführen sei. Dadurch werde der allgemeine Fortschritt etwas überzeichnet. Dennoch reichten die erzielten Leistungen nicht aus, um das benchmark einer Teilnahmequote von 12,5% bis 2010 erreichen zu können. Die höchsten Teilnahmequoten sind in den nordischen Ländern, dem Vereinigte Königreich, Slowenien und der Niederlande zu beobachten. Bezüglich der Schulabbrecherquote bezeichnet der Bericht eine kontinuierliche Verbesserung der Situation. Er betont jedoch die Notwendigkeit von Fortschritten, um das benchmark einer Maximalquote von 10% Schulabbrechern im EU-Durchschnitt zu erreichen. Bei dem benchmark der Schulabgängerquote mit einem Abschluss der Sekundarstufe II wurden nur sehr geringe Fortschritte gemacht. Allerdings übertreffen viele der neuen Mitgliedsländer bereits heute das für das Jahr 2010 gesetzte benchmark und vier von ihnen, nämlich die 19
20 Die neue Generation europäischer Bildungsprogramme auf stabilen finanziellen Füssen Tschechische Republik, Polen, Slowenien und die Slowakei erreichen bereits einen Prozentsatz von 90% und mehr. In Bezug auf die Schüler mit niedriger Lesekompetenz ist seit dem Jahr 2000 insgesamt eine Verschlechterung zu verzeichnen. Der Anteil sei in einigen Mitgliedstaaten (vor allem in Deutschland, Polen und Lettland) zwar zurückgegangen, er sei aber in den neuen Mitgliedsländern stark gestiegen. Auf der Grundlage dieses Fortschrittsberichts legte der Rat für Bildung, Jugend und Kultur am 20. Februar 2008 Empfehlungen dem Frühjahrsgipfel des Europäisch Rats im März 2008 vor, in denen Maßnahmen zur Verbesserung der Umsetzungsstrategien vorgeschlagen wurden. 52 Der Rat betonte die Notwendigkeit für konkrete Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Strategien für lebenslanges Lernen, die Ausarbeitung von Lehrplänen auf allen Ebenen, um die Kreativität und die Innovationskompetenz der Lehrenden zu stärken, die Überprüfung künftiger Qualifikationserfordernisse als eine Folgemaßnahme der Initiative "Neue Kompetenzen für neue Beschäftigungen", die Schaffung größerer Autonomie für die Hochschulen, den Ausbau der politischen Zusammenarbeit zwischen den Bereichen Kultur und Bildung, die Förderung des interkulturellen Dialogs und die Verbesserung der grenzüberschreitenden Mobilität. 4. Die neue Generation europäischer Bildungsprogramme auf stabilen finanziellen Füssen Die zunehmende Bedeutung von allgemeiner und beruflicher Bildung als Teil der Lissabon- Strategie spiegelt sich auch im wachsenden Budget für europäische Bildungsprogramme für die Periode 2007 bis 2013 wider. Auf Vorschlag der Kommission wurde das neue integrierte EU-Programm für lebenslanges Lernen (PLL) verabschiedet, das ab 2007 das Programm LEONARDO DA VINCI sowie die bisherigen SOKRATES-Aktionen, COMENIUS und ERASMUS als sektorale Programme unter einem gemeinsamen Dach zusammenfasst. Die sektorale Struktur wurde ferner von einem Programmteil begleitet, bei dem vor allem die Bereiche Fremdsprachen, IKT-Kenntnisse, politische Zusammenarbeit sowie die Verbreitung von Ergebnissen gefördert werden sollen. Das Budget beläuft sich für die Programme Lebenslanges Lernen, MEDIA, CULTURE und YOUTH auf insgesamt knapp 16 Milliarden Euro für den gesamten Förderzeitraum, was rund 2% des gesamten EU-Budgets ausmacht Rat der Europäischen Union, Kernbotschaften zur allgemeinen und beruflichen Bildung für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates. Bericht des Rates (Bildung, Jugend und Kultur) für den Europäischen Rat (13./14.März 2008), Brüssel,
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