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Timestamp: 2017-12-14 07:51:42+00:00

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Polícia Municipal 24horas GM: A greve no serviço público: elementos conceituais e o debate em torno da sua regulamentação.
A greve no serviço público: elementos conceituais e o debate em torno da sua regulamentação.
Passaram-se quase 20 anos desde que a Constituição Federal garantiu o direito de greve ao servidor público, que até então era considerado um delito penal. Neste sentido, a digressão histórica é necessária para situar o direito de greve na evolução da sociedade.
A conceituação e a abordagem de aspectos do Direito Administrativo são de relevância, ante as especificidades deste setor. Por isto, reservou-se alguns capítulos para estes conceitos e a interferência de cada um desses elementos na delineação da normatização do direito de greve.
Uma síntese da visão dos atores sobre a greve no serviço público foi trazida, destacando-se seus aspectos polêmicos. As entidades sindicais ficaram receosas com a decisão do STF. Argumentam que o setor público tem especificidades que, se aplicada a lei, impossibilitariam o exercício da greve. Pretendem, ainda, que a regulamentação deste direito seja concomitante à da negociação coletiva.
Por fim, traçam-se algumas perspectivas em face da decisão do STF e alguns pontos que poderiam ser aprofundados em um futuro projeto de regulamentação da greve no serviço público.
1. CONCEITOS DE GREVE
A greve é um ato social que ocorre a partir do momento em que o Estado deixa de cumprir a sua obrigação de pacificador social. É um fenômeno que existe em decorrência das forças invisíveis de coerção social. Por este motivo, muitos juristas entendem que não é possível alçá-la a um direito:
O exercício da força é contrário ao direito, para o qual não importa o grau persuasivo do mais forte, e sim a razão daquele que tem o direito.
Em que pesem estas considerações sociais sobre a greve, é certo que os ordenamentos jurídicos de vários países passaram a admitir a greve como um direito. E, sendo um direito, será passível de regulamentação, ainda que alguns defendam a inexistência de controle sobre a greve.
O conceito de greve dependerá de cada ordenamento jurídico. Será considerado um direito ou uma liberdade, se for admitida. Contudo, se a sociedade proibi-la, será um delito punível.
Os doutrinadores conceituam a greve conforme o elemento que pretendem realçar. O conceito abaixo traz um enfoque sociológico, reconhecendo a greve nas seguintes situações sociais:
“Greve é toda interrupção de trabalho, de caráter temporário, motivada por reivindicações suscetíveis de beneficiar todos ou parte do pessoal e que é apoiada por um grupo suficientemente representativo da opinião obreira”.DURAND (apud MARTINS, 2001:28)
Partindo de um enfoque jurídico, os autores abaixo conceituam a greve das seguintes formas:
“É a recusa coletiva e combinada de trabalho, manifestando a intenção dos assalariados de se colocarem provisoriamente fora do contrato, a fim de assegurar o sucesso de suas reivindicações.” SINAY (apud MARTINS, 2001: 28)
Pode-se extrair algumas características do objeto em estudo. A greve se manifesta a partir de uma vontade coletiva. Será sempre impulsionada por interesse de um grupo de pessoas ligadas por uma situação profissional. Assim, não será possível a existência de greve de uma única pessoa. Tampouco, vai-se estar diante de interesses que não sejam profissionais.
Infere-se, ainda, que a greve importa em suspensão, recusa, interrupção ou abandono de uma atividade profissional. Não obstante, a interrupção parcial não descaracteriza o movimento paredista. São inúmeros os exemplos de greves parciais, principalmente se leva em conta que atualmente deve-se manter as atividades essenciais em funcionamento. Cite-se também, o exemplo da “greve tartaruga” realizada pelos metalúrgicos do ABC Paulista, na década de 80. Ela consistia na diminuição do ritmo da produção ou na paralisação de setores estratégicos da linha de produção.
Outro elemento presente nos conceitos de greve é o tempo. A greve não deve ter duração permanente. Caso contrário, é abandono de emprego. Ela pode ter prazo indeterminado, mas os trabalhadores deverão retornar ao trabalho assim que a greve terminar.
Por fim, a greve terá como reivindicação a satisfação de um direito ou a defesa de um interesse relacionado à categoria profissional dos trabalhadores parados. Destarte, a greve de solidariedade não costuma ser, posto que o interesse não se restringe à categoria profissional paralisada, mas à satisfação de interesses políticos ou relacionados a outros trabalhadores.
2. NATUREZA JURÍDICA DA GREVE
A greve é um direito de coerção que visa à solução de um conflito coletivo. Pode ser considerada um direito potestativo dos empregados. Assim, a parte contrária deve submeter-se à situação. A greve tem um único objetivo: fazer a parte contrária ceder sob um determinado ponto da negociação.
Quanto à natureza jurídica deste ato, a greve pode ser analisada sob os efeitos que provoca no contrato de trabalho. Assim, será uma suspensão do contrato de trabalho se não ocorrer o pagamento de salários, com a conseqüente interrupção na contagem do tempo de serviço. Outrossim, caso ocorra o pagamento, será considerada uma interrupção do contrato.
As greves podem ser classificadas quanto à sua legalidade e extensão.
Quanto à legalidade, as greves seriam:
a) lícitas, porque atendem as determinações legais impostas;
b) ilícitas, posto que não observam as prescrições legais;
No tocante à extensão, as greves podem ser:
a) globais quando atingem várias empresas ou toda a categoria;
c) de empresa quando só ocorrem neste núcleo.
4. A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
A greve no serviço público envolve outros parâmetros para a sua análise. Não se deve perder de vista alguns conceitos como o de servidor público, os princípios do Direito Administrativo, a essencialidade da prestação destes serviços. Tratam-se de elementos que não se encontram no Direito Privado. Assim, inicia-se este capítulo trazendo alguns conceitos que possibilitarão a compreensão destas variantes próprias do Direito Administrativo.
A administração pública direta compreende os seguintes entes: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A administração pública indireta é constituída das autarquias, fundações públicas, sociedade de economias mistas e empresas públicas.
Existem três espécies de servidores públicos: o estatutário, o empregado público e o temporário. O primeiro é regido pelo estatuto do ente que faz parte e tem cargo público. O segundo é contratado sob o regime da legislação trabalhista (CLT e demais normas) e tem emprego público. O terceiro, é contratado para prestar serviços por prazo determinado e detém uma função pública.
Os entes da administração pública direta, as autarquias e as fundações públicas podem contratar servidores sob qualquer um dos regimes. Contudo, as empresas públicas e as sociedades de economia mista somente contratarão sob o regime da legislação trabalhista.
4.2 REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Até 1998 todos os servidores faziam parte do Regime Jurídico Único (RJU), ou seja, eram estatutários. A Emenda Constitucional nº 19/98 alterou o artigo 39 da Constituição Federal, não mais fazendo referência ao RJU. Com isto, entendeu-se que os servidores poderiam ser contratados sob outros regimes.
Saliente-se, contudo, que ao elaborar o presente trabalho, a autora da pesquisa se deparou no dia 02 de agosto de 2007, com o julgamento da ADIN nº 2135/2000, que restabeleceu o caput do artigo 39 da Constituição Federal, com efeitos ex nunc . Assim, os servidores desde então contratados passam a ser regidos novamente pelo RJU. Somente seria possível a contratação de trabalhadores pelo regime celetista se existir legislação específica no âmbito do ente federativo, como, por exemplo, a Lei nº 9.962/2000[2], na esfera federal. Cada ente público tem norma específica, que tanto pode ser o regime estatutário, celetista ou misto, na qual parte do pessoal é estatutária e parte é celetista.
São estáveis apenas os servidores nomeados para cargos de provimento efetivo. Os requisito são: ser aprovado em concurso público;
três anos de efetivo exercício no cargo; ser aprovado na avaliação de desempenho após o estágio probatório. Esses servidores somente perdem seus cargos depois de instaurado procedimento administrativo, com direito à ampla defesa ou por sentença judicial transitada em julgado.
A alínea “e”, do artigo 240, da Lei nº 8.112/90, atribuía competência à Justiça do Trabalho para dirimir os dissídios individuais e coletivos decorrentes do serviço público do regime jurídico único.
O STF julgou inconstitucional referido dispositivo. Ademais, o artigo 114, da CF não confere à Justiça do trabalho esta competência. Estes conflitos estão sujeitos às regras do Direito Administrativo e não do Direito do Trabalho. Assim, seria da Justiça Federal a competência para julgar questões oriundas dos dissídios dos servidores públicos, bem como compete à Justiça Comum, as decisões pertinentes aos servidores estaduais, distritais e municipais.
No Brasil, a greve oscilou entre ser um delito e um direito, dependendo do contexto político e social vivenciado na sociedade. Durante os anos de ditadura e restrições aos direitos, a greve foi repreendida. Em outros momentos de democracia, ela foi tolerada. Mas somente depois da Constituição Federal de 1988 é que a greve passou a ser um direito do trabalhador.
O Código Penal de 1890 proibia a greve no Brasil. Em 1932, a Lei nº 38 conceituou a greve como um delito. Na Constituição Federal de 1937, a greve ou lockout foram considerados recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os interesses superiores da produção nacional.
O Decreto-lei nº 431 de 1938 tipificou a greve como um crime, pois ela incitava os funcionários públicos à paralisação coletiva dos serviços, induzindo empregados à cessação ou suspensão do trabalho coletiva.
O Decreto-lei nº 1237 de 1939 previa punições em caso de greve, como a suspensão, a despedida por justa causa e até mesmo a detenção.
A greve passou a ser tolerada nas atividades acessórias com o Decreto-lei nº 9.070/1946, não obstante ser proibida nas atividades fundamentais.
Em 1964, embora a lei não proibisse a greve, ela se tornou quase impraticável ante as inúmeras exigências para deflagrá-la.
A Lei nº 4.330 prescrevia que a greve seria julgada ilegal caso não observasse os seguintes critérios: prazos e condições previstos na lei; seu objeto não se circunscrevesse a reivindicações julgadas improcedentes pela Justiça do Trabalho em menos de um ano em decisão definitiva; a greve não poderia ter motivos políticos, partidários, religiosos, morais, de solidariedade ou quaisquer outros que não tivesse relação com a própria categoria interessada; a finalidade de greve tinha que ser a revisão de norma coletiva, salvo quando as condições pactuadas tivessem sido substancialmente modificadas.
Esta lei ainda estabelecia a vedação do exercício de greve aos funcionários e servidores da União, dos Estados, dos Territórios, dos Municípios e das Autarquias.
A Constituição Federal de 1967 não alterou o quadro de então, assegurando a greve nos termos da lei ao setor privado, mas proibindo-a aos serviços públicos e às atividades essenciais.
A regulamentação das atividades essenciais veio a seguir com o Decreto-lei nº 1.632/1978 que enumerou as seguintes áreas como essenciais: serviço de água e esgoto, energia elétrica, petróleo, gás e outros combustíveis, bancos, transportes e comunicações, hospitais, ambulatórios, farmácias e drogarias. O Ministério do Trabalho se encarregava de declarar a ilegalidade da greve nas hipóteses mencionadas.
A greve no serviço público passa a ser considerado um crime contra a segurança nacional, com a edição da Lei nº 6.620/1978, com punições àqueles que incitassem a paralisação e a cessação coletiva do trabalho.
Por fim, a Constituição Federal de 1988 insere a greve no elenco dos direitos sociais fundamentais dos trabalhadores no setor privado. Prevê que a lei definirá os serviços e atividades essenciais e disporá sobre o atendimento às necessidades inadiáveis da comunidade. Apenas os abusos sujeitam os infratores às penas da lei.
A Constituição Federal reconhece ainda, no artigo 37, inciso VII, o direito de greve dos servidores públicos, proibindo-a apenas aos servidores militares. Todavia, o exercício desse direito dependeria da edição posterior de lei complementar para a sua regulamentação. O setor privado é regulamentado pela Lei nº 7.783/1989.
A Emenda Constitucional nº 19/1998 altera o inciso VII, do artigo 37, da CF apenas para dispor que o exercício da greve no serviço público será definido por lei específica, até o momento, contudo, esta lei não foi regulamentada.
6. PREVISÃO LEGAL DA GREVE NOS SERVIÇOS PÚBLICOS
A norma tem eficácia limitada, na medida em surtirá os efeitos somente com a edição de lei infraconstitucional. O efeito é apenas revogador ou paralisante. A necessidade de lei que complete o dispositivo constitucional foi objeto de questionamento perante o STF, por meio do Mandado de Injunção nº 20-4/DF. A lei que definirá os termos e limites do exercício da greve é requisito de aplicabilidade e operatividade da norma constitucional.
Para alguns doutrinadores, com a alteração do inciso VII exigindo apenas lei específica, a regulamentação poderia ocorrer por lei ordinária, não necessitando de lei complementar. Outros doutrinadores acrescentam, ainda, que a regulamentação do direito de greve não é privativa da União. Ou seja, poderiam existir regulamentações de todos os entes da Federação (DI PIETRO, 2005).
Enquanto a regulamentação não ocorre, a jurisprudência decorrente das demandas judiciais, que não deixam de ocorrer ainda que inexista a lei, caminha no sentido de considerar lícito o desconto dos dias parados. Muitas vezes aplica sanções de responsabilização civil e até mesmo penal, dependendo da gravidade do caso.
Recentemente, em outubro do ano de 2007, o STF, em uma decisão histórica relativa ao Mandado de Injunção nº 670/712, declarou que é aplicável ao serviço público, enquanto não for disciplinada pelo Legislativo, a lei de greve do setor privado, qual seja, a Lei nº 7.783/1989.
“(...) viabilizar, desde logo, nos termos e com as ressalvas e temperamentos preconizados por Suas Excelências, o exercício, pelos servidores públicos civis, do direito de greve, até que seja colmatada, pelo Congresso Nacional, a lacuna normativa decorrente da inconstitucional falta de edição da lei especial a que se refere o inciso VII do art. 37 da Constituição da República”
A referida decisão deverá provocar inúmeras discussões jurídicas sobre este tema, que só o tempo se encarregará de pacificar, até que o legislador coloque um ponto final na questão.
O mandado de injunção é instrumento processual previsto na CF, artigo Art. 5º, inciso LXXI, CF, in verbis:
No presente caso, em se tratando de lei ordinária, a competência para julgar o Mandado de Injunção é do STF, nos termos do artigo 102, inciso I, letra q, da CF, in verbis:
I – processar e julgar, originariamente (...)
Os Mandados de Injunção nº 670, 708 e 712 que deram origem a esta decisão do STF foram impetrados por três sindicatos profissionais no ano de 2003. Foram eles: Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Espírito Santo; Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Paraná, e; Sindicato dos Trabalhadores em Educação de João Pessoa.
Esses sindicatos pediam a garantia para que pudessem iniciar uma greve, a declaração sobre as regras que disciplinariam o movimento e a manifestação sobre a demora do Legislativo em aprovar uma lei de greve e do Executivo em propô-la.
A decisão do STF surpreendeu a todos. Os ministros decidiram a questão por maioria (8 votos a 3), nos seguintes termos:
“Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu do mandado de injunção e propôs a solução para a omissão legislativa com a aplicação da Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989, no que couber, vencidos, em parte, o Senhor Ministro Maurício Corrêa (Relator), que conhecia apenas para certificar a mora do Congresso Nacional, e os Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurélio, que limitavam a decisão à categoria representada pelo sindicato e estabeleciam condições específicas para o exercício das paralisações. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Lavrará o acórdão o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Não votaram os Senhores Ministros Menezes Direito e Eros Grau por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Sepúlveda Pertence e Maurício Corrêa, que proferiram voto anteriomente. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia, com voto proferido em assentada anterior. Plenário, 25.10.2007.”
Com esta decisão, o setor público se submete, no que couber, à Lei nº 7.731/1989. Esta decisão terá validade até a aprovação da lei para o setor público.
Os ministros que votaram em sentido contrário sustentaram que o era necessário estabelecer especificações para o setor público. Ademais, limitavam a decisão apenas aos sindicatos impetrantes.
Depois desta decisão, alguns atores sociais manifestaram suas opiniões sobre o assunto. O Governo Federal sugeriu que deveria ser observado um número mínimo de servidores nas assembléias, devendo ser cortados o ponto nos dias parados, assim como ocorre na iniciativa privada. Além disso, argumentou que se deveria definir quais as áreas essenciais do serviço, com percentual de servidores que deverão assegurar o atendimento à população.
A Advocacia Geral da União enviou uma proposta para a Casa Civil com regras similares à lei do setor privado: comunicado com 48 ou 72 horas de antecedência da greve; dias parados serão considerados como faltas injustificadas; reposição de 50% das horas paradas; no caso de greve abusiva haverá o desconto de 30% dos vencimentos mensais até a quitação dos dias.
A Confederação Nacional dos Trabalhadores nos Serviços Públicos – Condsef – filiada à CUT, também reclamou:“Desde o começo defendemos uma resolução que contemple a negociação coletiva. Vamos continuar brigando por isso na Câmara” (Sergio Ronaldo da Silva – Diretor).
De qualquer modo, recentes paralisações, como a dos advogados públicos iniciada em 17 de janeiro de 2008, buscaram obedecer os estritos termos da Lei nº 7.7731/1989 para que o movimento não fosse julgado abusivo. Os advogados observaram os prazos de notificações prévias, o percentual mínimo de 30% para a manutenção do serviço, e o motivo é muito forte, pois o Governo Federal ameaça descumprir acordo de reajuste salarial negociado outrora[3].
7. BREVE PANORAMA DAS GREVES: ESFERA PÚBLICA X ESFERA PRIVADA
A tabela abaixo demonstra que a quantidade de trabalhadores regidos pelo RJU ainda prevalece em todos os entes da Federação. Nos municípios encontram-se em proporção maior a quantidade de empregados celetistas, bem como, os menores salários. Nota-se ainda que, no âmbito Federal, o valor médio do salário é maior entre os trabalhadores regidos pelo RJU.
Tabela 1: Quantidade de servidores públicos e rendimentos médios
Elaboração: DIEESE CUT NACIONAL Fonte: Rais 2003
Tabela 2: Quantidade de greves e tempo médio de duração no setor público e privado
Esfera / Setor
Denota-se da tabela que há grande quantidade de greves no serviço público brasileiro em comparação com o setor privado. Além disso, em geral as greves são longas. Uma das possíveis explicação para tal acontecimento, é o fato de que no serviço público não existe previsão legal de negociação coletiva. Isto forçaria os servidores a parar sempre que aspirarem uma determinada reivindicação para pressionar a negociação.
Em geral, não há desconto dos dias parados, principalmente na esfera federal, em virtude da falta de regulamentação[4]. Cada ente da Federação acaba disciplinando a forma do desconto ou compensação de eventuais dias parados em greve.
Na administração pública, pelo princípio da legalidade, a vontade administrativa decorre da lei. Assim, o administrador somente poderá executar aquilo que a lei determina, não podendo se impor determinada conduta. Por isto, a negociação coletiva encontra um óbice que desestimularia as partes – administrador e servidores – a entabularem tratativas, diante da necessidade da aprovação do legislativo.
O Legislativo, por sua vez, não estaria vinculado aos resultados da negociação coletiva; ou então, a demora na aprovação da lei desestimula sobremaneira esta via de solução de conflitos.
Ademais, na maioria das vezes o resultado das negociações envolve gastos do orçamento. Desta forma, as verbas destinadas ao pagamento de negociação coletiva teriam que estar previstas na lei orçamentária, que deve ser aprovada no exercício anterior. Seria necessária uma forte organização dos servidores, para que suas reivindicações fossem atendidas com um ano de antecedência.
Acrescente-se, ainda, que a Lei da Responsabilidade Fiscal exigiria uma prédisposição da administração pública em se atentar para reserva de valores suficientes destinados à cobertura com gastos decorrentes destas negociações, o que nem sempre é possível se não existir, frise-se, uma forte organização dos servidores.
8. A polêmica sobre o direito de greve no serviço público
A opinião quanto ao direito de greve aos servidores públicos dividem-se entre aqueles são contra e aqueles são favoráveis à esse direito nesta categoria de trabalhadores.
Na opinião daqueles que são contrários, os servidores públicos são essenciais para a Administração Pública. Assim, considerando que esta tem como princípios a continuidade de seus serviços, a greve seria impraticável por prejudica-los. Além disso, outros princípios como o do interesse público sobre o privado, também entraria em conflito com o direito de greve, dado o caráter particular das reivindicações perseguidas pelos trabalhadores.
Nestes casos enxerga-se o servidor público não apenas como um trabalhador que busca a sua subsistência no serviço público, mas como um agente social que se confunde com o próprio Estado. Assim, seriam pessoas sem vontade própria, e destinados a cumprir uma missão além dos seus interesses pessoais.
É certo que o servidor não deve ser visto como um empregado de instituições privadas. Ele tem responsabilidades diferenciadas, inclusive com penalizações criminais no caso de descumprimento. Não por outro motivo, a Constituição Federal fez distinção entre a greve no setor privado e no setor público, com previsão normativa própria para os últimos.
Outro argumento comumente encontrado entre aqueles que são contrários ao direito de greve, é o de que ela compromete toda a comunidade. Em geral, os que sofrem com as paralisações são os setores menos favorecidos da sociedade.
Também se argumenta que a greve é fenômeno característico das organizações privadas, não podendo ser exercido contra o Estado, que não tem objetivo de lucro. Além disso, os servidores gozariam de estabilidade e aposentadoria integral e que em alguns países devem lealdade irrestrita ao Estado, o que implica a limitação de seus direitos, incluindo o de greve.
Acrescente-se, ainda, que os deveres dos servidores públicos são determinados em lei. Logo, resta impossível serem feitas reivindicações por meio de greve. Deste modo, a negociação coletiva não pode ser exercitada pelas partes, que não estariam livres para entabularem normas que coloquem fim ao conflito.
Por outro lado, aqueles que defendem o direito de greve dos servidores públicos, fazem-no sob tantos outros argumentos, da mesma forma convincentes. Para estes, as atividades ditas essenciais também são exercidas por trabalhadores da iniciativa privada. Em alguns casos as atividades do setor privado são até mesmo mais importantes e nem por isso o direito lhes é cerceado.
Para muitos dos que defendem o direito de greve no serviço público, a greve somente deve ser proibida em relação a certas atividades que impliquem perigo à vida, à segurança e à saúde da população.
9. COMPARATIVO ENTRE O DIREITO DE GREVE NO SETOR PRIVADO E PÚBLICO
É evidente que com a recente decisão do STF, de estender para o setor público a lei de greve do setor privado, as decisões judiciais serão nos mais diversos sentidos. A decisão do STF determina a aplicação da norma apenas “no que couber”, ou seja, quando não puder ser aplicada, a jurisprudência se encarregará de preencher as lacunas.
É certo também que esta decisão deverá acelerar o processo de elaboração de lei específica para o setor público, o que já era esperado há quase duas décadas.
Apenas como comparativo para analisar as possíveis controvérsias jurídicas advindas desta decisão, levantam-se a seguir alguns conflitos que poderão ocorrer na aplicação da norma.
A lei do setor privado prevê que a paralisação deverá ser temporária e pacífica. Este dispositivo deve inibir as greves por tempo indeterminado, tão comum no setor público.
Outro ponto a ser analisado é a aplicação do dispositivo que determina a deflagração da greve somente depois de frustrar-se a negociação coletiva. No setor público, a possibilidade de negociação coletiva é mitigada, conforme decisões do STF, consubstanciada na Súmula nº 679[5], algumas ADINs que declararam a inconstitucionalidade de dispositivos legais que remetiam à negociação coletiva no setor público[6] e pelo Mandado de Injunção nº 20, que impediu a negociação coletiva neste setor.
No setor privado, a greve deve ser avisada com 48 horas de antecedência, sendo que, nas atividades essenciais, o aviso deve ser com 72 horas. A questão é crucial, posto que as atividades listadas como essenciais não compreendem todas as atividades do setor público. Não existe, portanto, parâmetro adequado neste caso.
A greve no setor privado é precedida de votação em assembléia, devidamente convocada. Não se aplica ao setor público o quórum das assembléias do setor privado, inexistindo, neste aspecto, qualquer previsão legal específica.
A lei de greve do setor privado também prevê a contratação de trabalhadores, caso a atividade seja essencial. Mais uma vez se coloca em discussão o que seria uma atividade essencial no setor público. Alguns defendem que todo o setor público executa uma atividade essencial. Sob este ponto de vista, teríamos a obrigatoriedade de contratação de trabalhadores temporários em qualquer greve que ocorresse no setor público.
Além disso, uma grande parte da atividade pública tem atribuições bastante particulares. Determinadas áreas dependem de pessoas devidamente treinadas para suas atividades, o que causaria um grande risco a contratação de pessoal sem experiência. Ademais, estas contratações poderiam gerar favorecimentos pessoais, diante da inexistência de concursos públicos. Enfim, é um dispositivo que deverá ser utilizado com cautelas para o setor público.
No setor privado, também é obrigatório que as partes prestem os serviços indispensáveis. Por serviços indispensáveis pode-se entender aqueles que, não sendo executados, causem danos irreparáveis. Certamente, ao contrário do setor privado, no setor público esta solicitação será muito recorrente, dada a natureza de suas atividades.
Outra questão de ordem processual que é inaplicável ao setor público é a competência da Justiça do Trabalho para decidir os dissídios coletivos derivados da greve. Em relação ao servidor estatutário, há impedimento constitucional para esta forma de solução de conflitos.
10. A greve e a negociação coletiva
As entidade sindicais defendem o dispositivo da negociação coletiva no setor público, e argumentam que, paradoxalmente, parte das greves é feita para forçar a abertura de negociação. Para eles, a regulamentação da greve deveria seguir pari passu à negociação coletiva no serviço público.
Conforme afirmado anteriormente, o Judiciário vem decidindo no sentido de não permitir a negociação coletiva no serviço público. No entanto, cabe dizer que a negociação é uma realidade na Administração Pública, como exemplo recente, a negociação resultante da greve realizada pelos advogados públicos, integrados pelos procuradores da Fazenda, do Banco Central, das autarquias, da União e defensores públicos.
A reivindicação dos advogados na referida greve é para o cumprimento de acordo firmado com o Governo Federal, de reajustamento de remuneração. Com o fim da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), em dezembro de 2007, o Governo ameaçava não cumprir o acordado.
Até hoje o Brasil não ratificou a Convenção nº 151 e a Recomendação nº 159 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que dispõe sobre o direito de greve no serviço público e garantia da negociação coletiva.
O Governo Federal vem discutindo com os servidores, por meio do Sistema Democrático de Negociação Permanente (SINP), criado pela Portaria nº 1.132/2003, uma regulamentação para o setor público. As comissões temáticas de política sindical, seguridade social, política salarial e diretrizes de plano de carreira trouxeram alguns resultados, como a elaboração de vinte e seis atos normativos aprovados no Congresso Nacional relacionados a cargos e remuneração; a elaboração de projeto de lei de greve e negociação coletiva, que, no entanto, estão inacabados.
O impasse em relação ao projeto de lei de greve e negociação situa-se no fato de que as Centrais Sindicais querem um único projeto para os dois temas, haja vista que a desvinculação do projeto de lei poderá levar a um cenário de aprovação de uma lei de greve restritiva, sem aprovação do direito de negociação. Além disso, não há consenso quanto à definição das atividades essenciais, ao desconto dos dias parados e ao papel dos aposentados nas assembléias que deflagram a greve.
O Governo considera que a proposta do projeto até então acordado beneficia em muito os servidores, com isso, não pretendia enviar outro projeto ao Congresso Nacional.
Recentemente, após a já mencionada decisão do STF, foi constituído um novo grupo de trabalho pelo Executivo Federal, conforme Portaria nº 1.486, de 31 de julho de 2007 e Portaria nº 1953, de 17 de outubro de 2007, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para deliberarem sobre a regulamentação das greves.
As entidades sindicais pedem a suspensão, enquanto durar a discussão, da tramitação dos projetos de lei que tratam da negociação coletiva e resolução de conflitos, incluindo a regulamentação do direito de greve.
Um dos principais argumentos levantados para rejeitar o direito à negociação coletiva no serviço público é de que o regime estatutário exige lei para a regulamentação das negociações, o que fugiria ao controle do Poder Executivo, interlocutor pelo Estado.
Contudo, o argumento não se sustenta. Neste sentido, é oportuno transcrever os comentários da ilustríssima Ministra do STF, Carmen Lúcia, sobre esta aparente barreira legal para a negociação coletiva:
A Ministra exemplifica que a própria CF ao dispor sobre os conselhos de administração, instituído pela Emenda Constitucional nº 19/98, no artigo 39, mostra claramente a intenção de que a política de pessoal deve ser realizada em bases negociadas. Os conselhos devem ser compostos por representantes dos servidores, o que leva necessariamente à negociação destas políticas.
10.1 PARADIGMAS INTERNACIONAIS DE NEGOCIAÇÃO COLETIVA NO SERVIÇO PÚBLICO
A OIT tem como marco regulamentação da greve e da negociação coletiva, a Convenção nº 151 e a Recomendação nº 159.
A Convenção 151, de 1978, dispõe sobre as relações de trabalho na administração pública. Ela se aplica à toda pessoa empregada pela administração pública. Ela define os tipos de empregados que terão restrições por serem do alto escalão, forças armadas e polícia. Prevê, ainda, proteção contra ato anti-sindical e facilita a atuação do representante sindical dentro ou fora do local de trabalho, sem prejuízo do funcionamento do serviço.
A Convenção 151 disciplina o desenvolvimento da negociação entre a autoridade e os representantes sindicais quanto às condições de trabalho e propõe solução de conflitos por meio da negociação, conciliação, mediação ou arbitragem.
A Recomendação 159, também de 1978, estabelece critérios objetivos e preestabelecidos do caráter representativo das organizações sindicais. Procura desestimular a proliferação de organizações que cubram as mesmas categorias de empregados públicos.
A Recomendação prevê que os Estados participantes devem buscar a formulação legal sobre qual autoridade pública irá negociar e quais os procedimentos e a forma de participação dos representantes dos empregados nas negociações sobre condições de emprego.
Recomenda, ainda, que os acordos devem prever o período de vigência ou o procedimento para o seu término, a renovação ou a revisão, ou ambos.
Não se pretende neste capítulo, realizar a comparação com as legislações de outros países, mas apenas elucidar a forma como alguns países posicionaram-se em relação à negociação coletiva no serviço público[7].
Na Itália há a Lei Quadro do Serviço Público, de 1993, regulamentando a negociação coletiva. Na Espanha, embora a Constituição Federal seja omissa quanto ao direito da negociação, em âmbito infraconstitucional ocorreu a sua regulamentação em 1987.
Portugal tem uma das legislações mais avançadas em termos de negociação coletiva e participação dos trabalhadores. O resultado de cada negociação consta de instrumento autônomo, assinado pelas partes e obriga o Governo a adotar medidas legislativas ou administrativas adequadas ao integral e exato cumprimento do acordado. Estabelece prazo de 180 dias para matérias de sua competência e 45 dias para submeter à Assembléia da República as matérias que exigem autorização legislativa.
Além disso, existe em Portugal data-base inicial para a negociação, compatibilizando-a com o calendário legislativo do Orçamento Nacional. Há também a instalação de processos setoriais permanentes de negociação. As negociações podem regulamentar vencimentos, jornadas, aposentadorias, carreiras, higiene, saúde, segurança, férias, faltas, licenças, formação profissional, estatuto disciplinar, etc.
A participação dos trabalhadores também é estimulada na experiência portuguesa, a partir da elaboração de programas de emprego, controle de execução de planos econômico-sociais, auditorias de gestão, melhoria da qualidade dos serviços públicos, dentre outros.
Assim, o dispositivo legal determina que este direito de greve será exercido nos termos de lei específica. Esta lei, contudo, ainda não foi editada, o que torna ineficaz o direito de greve.
A recente decisão do STF mandando aplicar a lei do setor privado ao público, levará algum tempo até que a jurisprudência seja sedimentada, mormente quanto às possíveis lacunas que surgirão, ante à incompatibilidade da lei do setor privado quando aplicada ao setor público.
A futura lei de greve dos servidores públicos não poderá restringir em demasia o referido direito, levando à sua invialibilidade. Isto conduziria à inconstitucionalidade da própria norma.
Conforme sinalizou o STF na decisão de estender ao setor público a mesma lei que rege a greve do setor privado, é possível traçar algumas colunas que sustentariam este direito.
A norma infraconstitucional deverá trazer um prazo para o aviso prévio de greve. Dependendo da atividade a ser paralizada, este prazo deverá ser o mais largo possível.
Certamente a lei deverá explicitar quais as atividades essenciais e inadiáveis que deverão ser mantidas em funcionamento. Mais uma vez, a análise deve ser cautelosa, a fim de que o direito de greve não seja cerceado, posto que apenas aos militares isto é explicitamente vetado.
O exercício da greve - seus limites e termos - deverá ser disciplinado pela lei. Na realidade, esta disposição em negociar já é prática comum entre os sindicatos e os entes federativos. Em geral, o exercício da greve tem os seus termos estabelecidos pelas partes para que o serviço público não seja completamente paralisado. A lei deverá prever normas gerais e os acordos as específicas de cada segmento.
Embora não seja o foco do presente trabalho, a regulamentação da greve no serviço público deve ser acompanhada pela normatização da negociação coletiva.
O exercício da greve implica em buscar soluções para os conflitos existentes. A negociação coletiva é o canal para a solução destes conflitos, e o resultado desta negociação deve ser transformado em um instrumento, assim como ocorre no setor privado.
O princípio da legalidade não ficará fragilizado com este procedimento. Ao contrário: o ideal é que a lei seja precedida pela manifestação direta dos interessados. Apenas se deve ter o cuidado de buscar uma articulação com o Legislativo para que a negociação não “caia no vazio”, pela ausência da regulamentação. Acrescente-se que determinados temas não necessitariam da lei criada pelo Legislativo, tendo em vista que o Executivo também pode disciplinar determinadas matérias.
DARCIA, Darcie. Os servidores públicos e o direito do trabalho. São Paulo: LTr, 1993.
LÓPEZ-MONIS DE CAVO, Carlos. O direito de greve: experiências internacionais e doutrina da OIT. São Paulo: LTr: IBRART, 1986. – (Série pesquisa, n. 7).
O STF REGULAMENTA a greve. O Estado de S. Paulo, 23 set. 2007, Notas e Informações, p. A3.
RECONDO, Felipe. Supremo decide que corte de ponto vale para grevistas do setor público. O Estado de S. Paulo, 26 out. 2007, Nacional, p.A4.
RODRIGUES, Américo Plá. Formas de Regulamentação da Greve. In: LIMA, João; FILHO, Teixeira (coords.).Relações Coletivas de Trabalho. São Paulo: LTr, pag 455-465, 1989
ANEXO 2: RECOMENDAÇÃO 159 DA OIT SOBRE AS RELAÇÕES DE TRABALHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 1978
Después de haber decidido adoptar diversas proposiciones relativas a libertad sindical y procedimientos para determinar las condiciones de empleo en el servicio público, cuestión que constituye el quinto punto del orden del día de la reunión, y
Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de una recomendación que complete el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, adopta, con fecha veintisiete de junio de mil novecientos setenta y ocho, la presente Recomendación, que podrá ser citada como la Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978:
1) En los países en que existan procedimientos para el reconocimiento de las organizaciones de empleados públicos con miras a determinar las organizaciones a las que han de atribuirse derechos preferentes o exclusivos a los efectos previstos en las partes III, IV o V del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, dicha determinación debería basarse en criterios objetivos y preestablecidos respecto del carácter representativo de esas organizaciones.
2) Los procedimientos a que se hace referencia en el subpárrafo 1) del presente párrafo deberían ser de tal naturaleza que no estimulen la proliferación de organizaciones que cubran las mismas categorías de empleados públicos.
3) En caso de negociación de las condiciones de empleo de conformidad con la parte IV del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, las personas u órganos competentes para negociar en nombre de la autoridad pública, y los procedimientos para poner en práctica las condiciones de empleo convenidas, deberían preverse en la legislación nacional o por otros medios apropiados.
4) En el caso de que existan métodos distintos de la negociación para permitir a los representantes de los empleados públicos participar en la fijación de las condiciones de empleo, el procedimiento para asegurar esa participación y para determinar de manera definitiva tales condiciones debería preverse mediante la legislación nacional o por otros medios apropiados.
5) Cuando se concluyan acuerdos entre la autoridad pública y una organización de empleados públicos, de conformidad con el párrafo 2, subpárrafo 1), de la presente Recomendación, normalmente debería especificarse su período de vigencia o el procedimiento para su terminación, renovación o revisión, o ambas cosas.
6) Al determinar la naturaleza y alcance de las facilidades que deberían concederse a los representantes de las organizaciones de empleados públicos, de conformidad con el artículo 6, párrafo 3, del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, se debería tener en cuenta la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971.
ANEXO 3: DIREITO DE GREVE PARA O SETOR PÚBLICO: UM QUADRO COMPARATIVO DA LEI 7783/89 E DO PROJETO SUBSTITUTIVO DA CÂMARA FEDERAL DO DEPUTADO NELSON MARQUEZELLI EM ANDAMENTO NA CTASP
SUBSTITUTIVO MARQUEZELLI LEI DE GREVE SETOR PRIVADO COMENTÁRIOS
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se legítimo exercício do direito de greve a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador. O PL Substitutivo caracteriza administração pública e servidor, seu item III é idêntico ao artigo 2º da lei 7783 e dá legitimidade à greve a caracterizando como suspensão coletiva temporária.
O § 4º do PL Substitutivo acresce aos servidores públicos a obrigação de informar a população antecipadamente a intenção de deflagração da greve.
Art. 4º Apresentada a pauta de reivindicações nos termos do art. 3º, a Administração adotará os seguintes procedimentos:
Art. 3º Frustrada a negociação ou verificada a impossibilidade de recursos via arbitral, é facultada a cessação coletiva do trabalho. O PL Substitutivo define que após pauta entregue a Administração deverá instalar negociação e terá 30 dias para responder as reivindicações. Esses procedimentos não constam da Lei pois esses procedimentos já são regulados no setor privado.
No caso da lei 7783, esse limite é de 48 horas.
Art. 6º São assegurados aos servidores em greve os seguintes direitos:
§ 1° As vedações constantes nos incisos III e IV não se aplicam aos casos previstos no § 2° do art. 9°.
§ 2° A inobservância do disposto neste artigo implicará a nulidade do ato respectivo e a responsabilização da autoridade que o praticou ou determinou.
A uma diferença jurídica significativa entre o setor público e privado neste aspecto, pois no setor público não há como existir suspensão do contato de trabalho.
Este artigo, para o setor privado coloca para a negociação a reposição e o pagamento dos dias parados, o que não consta no PL para o setor público.
Art. 8º A Justiça do Trabalho, por iniciativa de qualquer das partes ou do Ministério Público do Trabalho, decidirá sobre a procedência, total ou parcial, ou improcedência das reivindicações, cumprindo ao Tribunal publicar, de imediato, o competente acórdão. Este artigo não consta no PL Substitutivo, pois não há acesso à Justiça do Trabalho para o Serviço Público.
Este artigo da lei do setor privado garante o funcionamento de atividades cuja sua paralização comprometa bens e máquinas.
Não há previsão para esses casos no PL do setor público.
XIV – os serviços de necropsia e funerários; e
XV – os serviços de educação.
Comparando com o do setor privado há diferenças substanciais, o que retrata diferença de concepção do que seja serviço essencial.
Art. 9º Durante a greve em órgãos e entidades públicas que executem serviços ou atividades essenciais, os servidores, sob a coordenação da entidade sindical ou da comissão de negociação a que se refere o § 2º do art. 3º, ficam obrigados a garantir a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis de interesse público, com a presença de, no mínimo, 45% (quarenta e cinco por cento) dos servidores em atividade.
No caso do setor privado, está garantido que esse atendimento se dará de comum acordo entre os lados via negociação, já o PL do setor público impõe um percentual mínimo de 45%.
Art. 10. Os dias de greve serão contados como ausência injustificada para todos os efeitos. Esse artigo do PL Substitutivo pune o servidor grevista para além do corte do ponto, pois a falta injustificada tem conseqüências várias na vida funcional, inclusive exoneração. Como afirmado anteriormente, no setor privado essa caracterização não se dá a priori, ela é objeto de negociação.
Art. 13 Na greve, em serviços ou atividades essenciais, ficam as entidades sindicais ou os trabalhadores, conforme o caso, obrigados a comunicar a decisão aos empregadores e aos usuários com antecedência mínima de 72 (setenta e duas) horas da paralisação. Esse artigo no setor privado, aumenta o prazo de aviso da greve para atividades essenciais. No caso do PL do setor público o prazo de 72 horas está definido para qualquer greve.
IV – a utilização de métodos que visem constranger ou obstar o acesso dos servidores que não aderiram à greve ao seu ambiente de trabalho ou a circulação pública; e
V - a manutenção da greve após a celebração de acordo ou decisão judicial sobre a legalidade das reivindicações que a tenham motivado.
Parágrafo único. As sanções administrativas, civis e penais poderão cumular-se, sendo independentes entre si.
Art. 16. Para os fins previstos no art. 37, inciso VII, da Constituição, lei complementar definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido. Este artigo é que veda a lei 7883 ser aplicada ao serviço público, até a decisão do STF.
Art. 17. Fica vedada a paralisação das atividades, por iniciativa do empregador, com o objetivo de frustrar negociação ou dificultar o atendimento de reivindicações dos respectivos empregados (lockout). Refere-se na Lei 7783 ao Lockou, ou seja, a paralisação patronal.
[1] A autora agradece as contribuições ao texto, feitas pelo Prof. Dr. Jefferson José da Conceição, responsável pela Disciplina de Economia do IMES-São Caetano do Sul e do Centro Universitário SENAC e técnico do DIEESE.
[2] Os servidores públicos federais estatutários são regidos atualmente pela Lei nº 8.112/90.
[3] Procuradoria entra com ação contra greve dos advogados. Gazeta Mercantil. São Paulo, 21-01-2008, p. A9.
[6] A ADIN nº 429-1/DF-STF declarou a inconstitucionalidade da expressão “negociação coletiva”, da alínea “d”, do artigo 240, da Lei nº 8.112/90. A ADIN nº 112-4/DF-STF declarou inconstitucional o inciso XVI, do artigo 41 da CF, que garantia o direito à negociação coletiva do serviço público.
[7] Elaborado pela autora, com base em estudo realizado pela Internacional de Serviços Públicos (ISP), Brasil, 2006.
Professora de Direito da Fundação Santo André e advogada trabalhista do Sindicato dos Bancários do ABC. Mestranda em Direitos Difusos e Coletivos da UNIMES.
Postado por Fábio André às 10:54

References: artigo 39
 artigo 39
 artigo 240
 artigo 114
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 102
 artigo 39
 artigo 2
 artigo 240
 artigo 41