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Timestamp: 2016-10-26 04:06:28+00:00

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105 Ia 15131. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 16. Februar 1979 i.S. Initiativkomitee der Initiative "F�r eine bessere medizinische Versorgung" gegen Regierungsrat des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 lettre a OJ; message officiel �tabli � propos d'une votation. 1. Principes auxquels doit se conformer l'autorit� qui, � l'occasion de la votation, �tablit un message explicatif concernant une initiative populaire (consid. 3). 2. Conditions auxquelles une explication inadmissible constitue une irr�gularit� telle qu'elle entra�ne l'annulation de la votation (consid. 5b). Faits � partir de page 151
Die Progressiven Organisationen (POCH) reichten dem luzernischen Grossen Rat am 6. April 1976 eine mit rund 4200 Unterschriften versehene Initiative ein auf Erlass eines Gesetzes f�r eine bessere medizinische Versorgung. Die Initiative war BGE 105 Ia 151 S. 152in die Form des ausgearbeiteten Entwurfs gekleidet und verlangte, dass der Kanton an n�her bestimmten Orten staatliche Polikliniken und staatliche Allgemeinpraxen errichte. � 3 Ziff. 2 des vorgeschlagenen Gesetzes lautete wie folgt:
"Staatliche Allgemeinpraxen werden an folgenden Orten errichtet: In allen Gemeinden, in denen eine �rztedichte von 1 Arzt/1500 Einwohner nicht erreicht ist, so dass in allen Gemeinden des Kantons mindestens eine �rztedichte von 1 Arzt/1500 Einwohner erreicht wird."
Der Grosse Rat beschloss in seiner Sitzung vom 9. Mai 1977, die Initiative abzulehnen und sie dem Volk ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung zu unterbreiten. Der Regierungsrat stellte den Stimmb�rgern einen Bericht zur Abstimmungsvorlage zu, der bez�glich der Errichtung staatlicher Allgemeinpraxen folgende Ausf�hrungen enthielt:
"Nach diesem Wortlaut (sc. demjenigen von � 3 Ziff. 2 der Initiative) w�ren im Kanton Luzern 55 staatliche Arztpraxen zu errichten. Davon w�rden 23 allein auf die Agglomeration Luzern entfallen, wo gesamthaft gesehen bereits heute eine gute �rztedichte zu verzeichnen ist. 18 l�ndliche Gemeinden, in denen bereits ein oder mehrere frei praktizierende �rzte t�tig sind, erhielten eine zus�tzliche und sieben Gemeinden, in denen bisher kein Arzt niedergelassen war, sogar zwei staatliche Arztpraxen. Demgegen�ber w�rden alle Gemeinden mit weniger als 1500 Einwohnern - es sind dies 63 von 107 Gemeinden - leer ausgehen.
Daraus ist ersichtlich, dass die Annahme der Initiative zu einer schwerwiegenden rechtsungleichen Behandlung der luzernischen Gemeinden f�hren w�rde.
Wenn man entgegen dem Wortlaut der Initiative restanzliche Einwohnerzahlen von unter 1500 nicht ber�cksichtigte, so m�ssten im Kanton Luzern immer noch 25 staatliche Praxen errichtet werden." (Es folgen weitere Ausf�hrungen dar�ber.)
Das Initiativkomitee der Initiative "F�r eine bessere medizinische Versorgung" erhebt staatsrechtliche Beschwerde und macht geltend, die Stimmb�rger w�rden durch den Bericht des Regierungsrates irregef�hrt, da die Initiative nur in dem Sinne verstanden werden k�nne, dass auch in den Gemeinden mit weniger als 1500 Einwohnern staatliche Allgemeinpraxen eingerichtet werden m�ssten, wenn dort noch keine Arztpraxis bestehe.
3. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gew�hrleistete Stimmrecht gibt dem B�rger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann insbesondere durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmb�rger verf�lscht werden; das ist namentlich der Fall, wenn die Beh�rde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erl�uterungen verfasst, ihre Pflicht zur objektiven Information verletzt und �ber den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 102 Ia 268 mit Hinweisen). Wie das Bundesgericht wiederholt ausgef�hrt hat, folgt aus der Pflicht zur objektiven Information aber nicht, dass sich die Beh�rde in der Abstimmungserl�uterung mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen habe und dass sie insbesondere s�mtliche Einwendungen erw�hnen m�sse, die gegen die Vorlage erhoben werden k�nnten. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der beh�rdliche Bericht keineswegs die einzige Informationsquelle darstellt und die Stimmb�rger von den f�r und gegen die Abstimmungsvorlage sprechenden Argumenten auch noch durch andere Publikationsmittel Kenntnis erhalten (BGE 98 Ia 622 E. 4a mit Hinweisen). Diese Grunds�tze gelten auch dann, wenn sich die beh�rdliche Erl�uterung nicht auf eine vom kantonalen Parlament beschlossene Vorlage bezieht, sondern eine Volksinitiative zum Gegenstand hat. Es steht der Beh�rde in diesem Falle zu, in der Abstimmungserl�uterung auf allf�llige M�ngel des Begehrens hinzuweisen und den Stimmb�rgern dessen Annahme oder Verwerfung zu empfehlen. Sie kann dabei auch zu den durch das Volksbegehren aufgeworfenen Ermessens- oder Wertungsfragen Stellung nehmen und ihre Abstimmungsempfehlung auf Argumente st�tzen, die sich nicht oder nicht ohne weiteres durch Tatsachen belegen lassen (nicht publiziertes Urteil Br�m vom 18. November 1977, E. 2b). Die Beh�rde ist aber verpflichtet, bei der Erl�uterung des Volksbegehrens in korrekter Weise vorzugehen und grunds�tzlich gleich zu verfahren, wie wenn eine vom kantonalen Parlament beschlossene Vorlage zur Abstimmung gelangen w�rde. Soweit sich das Volksbegehren als interpretationsbed�rftig oder unklar erweist, ist im Rahmen der anerkannten BGE 105 Ia 151 S. 154Interpretationsgrunds�tze jene Auslegungsm�glichkeit zu w�hlen, die dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vern�nftigen Ergebnis f�hrt. Dabei wird die Beh�rde eine allf�llige Begr�ndung des Begehrens zu Hilfe ziehen, ferner k�nnen Meinungs�usserungen der Initianten im Parlament oder in der Presse ein taugliches Hilfsmittel der Auslegung sein. Grunds�tzlich ist der Initiativtext aber nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten, sondern aus sich selber auszulegen.
b) Ist die Auslegung einer Volksinitiative streitig, so entscheidet das Bundesgericht mit freier Kognition. Das gilt nicht nur, wenn die Auslegung der Initiative f�r den Entscheid �ber ihre G�ltigkeit massgebend ist (vgl. BGE 101 Ia 232), sondern in gleicher Weise, wenn sich fragt, ob die Beh�rde die Initiative im Bericht an die Stimmberechtigten richtig erl�utert habe.
4. c) Der Initiative ist in klarer Weise zu entnehmen, dass sie die Verbesserung der medizinischen Versorgung in jenen Gegenden des Kantons bezweckt, in denen diese bisher unbefriedigend war. Staatliche Allgemeinpraxen sind nach dem Sinn und Zweck des Volksbegehrens demnach dort zu schaffen, wo die bestehende �rztedichte im Vergleich zum �brigen Kantonsgebiet schlecht ist. Wie im beanstandeten Abstimmungsbericht dargelegt wird, w�re die Errichtung von staatlichen Allgemeinpraxen bei der vom Regierungsrat gew�hlten Auslegung in 63 der insgesamt 107 luzernischen Gemeinden zum vorneherein ausgeschlossen. Das bedeutet, dass das Volksbegehren gerade den kleinen Gemeinden und den l�ndlichen Kantonsteilen keine direkte Verbesserung bringen w�rde, obwohl dort die �rztliche Versorgung weit weniger gut ist als in den st�dtischen Gebieten. Demgegen�ber m�ssten in der Agglomeration Luzern 23 staatliche Allgemeinpraxen errichtet werden. Zieht man dies in Betracht, so ist offenkundig, dass die vom Regierungsrat gew�hlte Auslegung dem Sinn der Initiative nicht entsprechen kann. Die Abstimmungserl�uterung ist aber nicht nur aus diesem, sondern noch aus einem weiteren Grunde zu beanstanden. Es war n�mlich widerspr�chlich, wenn der Regierungsrat einerseits davon ausging, in den kleinen Gemeinden g�ben Einwohnerzahlen von weniger als 1500 keinen Anspruch auf die Schaffung einer staatlichen Allgemeinpraxis, und wenn er anderseits annahm, in den Gemeinden mit mehr als 1500 Einwohnern m�ssten solche Praxen nach dem Wortlaut der BGE 105 Ia 151 S. 155Initiative selbst f�r Einwohnerrestzahlen geschaffen werden. F�r eine solche unterschiedliche Beurteilung sind keine stichhaltigen Gr�nde ersichtlich, und es �ndert an dieser unzul�ssigen Darstellung nichts, dass der Regierungsrat beif�gte, es k�nne offen bleiben, wieviele Allgemeinpraxen geschaffen werden m�ssten, "wenn man entgegen dem Wortlaut der Initiative restanzliche Einwohnerzahlen ... nicht ber�cksichtigte".
5. b) ... Wie es sich mit den Auswirkungen der beanstandeten Erl�uterungen verh�lt, entzieht sich einer ziffernm�ssigen Festlegung. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und die Abstimmung zu kassieren sei. Steht ein Fehler allgemeiner Natur in Frage, dessen Auswirkungen ziffernm�ssig nicht feststellbar sind, so ist nach den gesamten Umst�nden zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses m�glich sei oder nicht (vgl. dazu PICENONI, Die Kassation von kantonalen Volkswahlen und Volksabstimmungen, Diss. Z�rich 1945, S. 147 ff.). Dabei ist insbesondere auf die Gr�sse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, nach den gesamten Umst�nden als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden. Rechtfertigt sich eine solche Beurteilung jedoch nicht, so ist der Mangel als erheblich zu erachten und die Abstimmung zu kassieren (vgl. Urteil vom 4. Oktober 1978 i.S. Progressive Organisationen der Schweiz, Sektion Solothurn; Urteil vom 17. Februar 1965 i.S. M�ller, in ZBl. 66/1965, S. 282).
c) Im hier zu beurteilenden Fall f�llt vorab ins Gewicht, dass die Initiative mit einem Stimmenverh�ltnis von beinahe 5 zu 1 abgelehnt wurde und dass sich eine annehmende Mehrheit in keiner einzigen der 107 luzernischen Gemeinden fand. Selbst in der Gemeinde mit dem gr�ssten Anteil an Ja-Stimmen (Emmen), in welcher nach Annahme der Initiative bei elf bestehenden Arztpraxen vier (ev. drei) staatliche Allgemeinpraxen h�tten geschaffen werden m�ssen, wurde das Begehren mit 3535 Nein zu 1295 Ja verworfen. Es kommt hinzu, dass die Mehrzahl der Gr�nde, gest�tzt auf welche der Regierungsrat den Stimmb�rgern die Ablehnung der Initiative empfahl, ihre BGE 105 Ia 151 S. 156G�ltigkeit auch bei richtiger Auslegung von � 3 Ziff. 2 behalten h�tte. Der Regierungsrat f�hrte in den Schlussfolgerungen des Abstimmungsberichtes folgendes aus:
"Die Einrichtungen und Dienste des bestehenden medizinischen Versorgungssystems bieten Gew�hr f�r eine ausreichende �rztliche Grundversorgung. Die �rztedichte darf nicht schematisch berechnet werden, wie es die Initiative tut. Patienten aus Randgemeinden suchen h�ufig die in der Stadt oder regionalen Zentren praktizierenden �rzte auf. Auch in kleineren Landgemeinden, wo ein entsprechendes Bed�rfnis besteht, werden laufend neue Praxen er�ffnet. Ab ca. 1980 d�rfte infolge des grossen �rztenachwuchses die �rztliche Versorgung auch in den wenigen bisher noch unterdotierten Gegenden gen�gend sein. Die Er�ffnung von staatlichen Allgemeinpraxen und Polikliniken in der geforderten Art und Zahl entspricht keinem ausgewiesenen Bed�rfnis und w�re f�r den Staat finanziell ohne Steuererh�hungen nicht tragbar, personell nicht zu verantworten und innerhalb von drei Jahren nicht realisierbar."
Es ist anzunehmen, dass die grosse Mehrheit der Stimmb�rger die an der Abstimmung vom 4. Dezember 1977 teilnahmen, die Initiative aus den in den Schlussfolgerungen des Abstimmungsberichts dargelegten Gr�nden ablehnten. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich eine zustimmende Mehrheit gefunden h�tte, wenn die Initiative richtig erl�utert worden w�re, erscheint bei W�rdigung aller Umst�nde als so gering, dass sie nicht ernsthaft in Betracht kommen kann. Erscheint eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses durch die festgestellten M�ngel des Abstimmungsberichts nicht als m�glich, so ist von einer Aufhebung des Urnenganges abzusehen und die Beschwerde abzuweisen.

References: Art. 85
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