Source: http://analesderecho.uchile.cl/index.php/ACJYS/article/viewArticle/4062/3958
Timestamp: 2017-09-21 23:12:07+00:00

Document:
El Seguro Contra el Paro Forzoso (III)- (Conclusión)| Escribar Mandiola | Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Portada > Vol. 2, No. 8 (1936) >	Escribar Mandiola
Fecha de Recepción: 2010-09-30 15:26:48
El Seguro Contra el Paro Forzoso (III)- (Conclusión)
Héctor Escribar Mandiola1
Capítulo VI .- Las prestaciones
20. El objetivo directo del seguro contra el paro forzoso es reemplazar, siquiera en parte, mediante el pago de indemnizaciones, el salario que el trabajador deja de percibir en razón de su cesantía.
Sin embargo, no puede negarse que la mejor solución del problema del paro está en procurar la vuelta de los desocupados al trabajo, lo cual sólo podría ser la resultante de medidas económicas y sociales que parecen estar al margen de la esfera normal de actividad de la institución en esto.
Lo dicho no obsta a que el seguro contra la desocupación pueda desarrollar y ejerza en el hecho funciones que tienden cabalmente a la solución que hemos señalado como más deseable: a) las que tienen por fin el aprovechamiento de todas las posibilidades de empleo existentes, para facilitar a los parados el acceso a ellas, como la colocación de los cesantes, las franquicias para el transporte de ellos, el suministro de instrumentos de trabajo necesarios para el desempeño de ciertos empleos, la. orientación y reeducación profesionales; y b) las que propenden a crear posibilidades de empleo y utilizan para este objetivo las indemnizaciones, como las medidas que en Alemania se comprenden bajo la denominación de asistencia 'productiva'.
De aquí que la Asociación Internacional d e Lucha contra el Paro haya llegado a concluir, en el Congreso de Gantes de 1913, que la principal función del seguro contra la desocupación, es facilitar la vuelta al trabajo (1).
Aunque las oficinas de colocación satisfacen una necesidad social y económica general, a nosotros nos toca estudiarlas únicamente desde el punto de vista del seguro contra el paro y de la colaboración que a éste deben prestar. Ya hemos visto que las oficinas de colocación intervienen en el funcionamiento del sistema de seguro para comprobar el carácter involuntario de la desocupación. No hace falta insistir en demostrar el interés de seguro en la eficacia de las oficinas de colocación que son las llamadas a ahorrar a aquél el pago de indemnizaciones, procurando trabajo a quienes usufructúan de estas. En Alemania, Austria y Gran Bretaña, tenido en cuenta precisamente las estrechas relaciones entre el seguro contra el paro y los servicios de colocación, se ha ido hasta encomendar a éstas la administración de aquél.
De esta utilidad y necesidad que representan las oficinas de colocación para el segura contra la cesantía, se saca, por muchos la consecuencia de que los gastos que demanda el mantenimiento de aquéllas deben ser sufragados por éste. En Alemania se aplica esta doctrina en toda su irtegridad, aun cuando la persona colocada no sea beneficiaria de indemnización alguna, pues se considera que el costo de los servicios de colocación debe ser de cargo de patrones y asalariados y como tal, debe incluirse en las cotizaciones con que unos y otros contribuyen a la formación del fondo del seguro. En Austria impera un régimen análogo. En Italia las oficinas de colocación son costeadas en un 75% de su presupuesto por la caja de seguro contra el paro, hasta concurrencia de 15 millones de liras. En Gran Bretaña son sostenidas totalmente por los fondos de seguro a cuya constitución concurre también el Estado.
En los demás países y en particular en los de sistema facultativo, son los poderes públicos mismos dos que costean los servicios de colocación.
Como puede ocurrir que el desocupado carezca de medios para trasladarse al lugar del empleo que se le ofrece y existe interés económico del seguro y general de la colectividad, en que los parados se coloquen, varias legislaciones conceden al desocupado subsidios de viaje, como préstamo o a fondo perdido.
En Alemania y en Gran Bretaña se suministran a los asegurados instrumentos y trajes de trabajo, cuando los requieren para el desempeño del empleo y no son de aquellos que el empleador pone habitualmente a disposición del personal.
La colocación implica con frecuencia una labor de orientación profesional que debe tener por base el examen atento del porvenir que ofrecen las diversas profesiones o industria y de las aptitudes del parado. Por esto se advierte en la actualidad una acentuada tendencia a anexar la orientación profesional a los servicios de colocación, aunque todavía en varios países las instituciones que se preocupan de aquélla mantienen su autonomía. La orientación profesional reviste especial importancia para los jóvenes o para los trabajadores adultos que, por decadencia de su anterior profesión, deben prepararse para ganarse la vida en un nuevo oficio o industria.
Cuando al desocupado no ha hecho un aprendizaje adecuado dentro de su profesión o cuando debe cambiar de oficio por falta de perspectivas de empleo en el que ha ejercido hasta entonces, diversas legislaciones (la alemana, austriaca, inglesa, italiana, de Wiscosin) establecen la obligación del asegurado de ingresar a cursos de instrucción profesional, bajo pena de supresión de las indemnizaciones.
La asistencia 'productiva', como lo hemos dicho, tiene por objeto crear nuevas posibilidades de empleo mediante la realización de trabajos llamados de 'socorro' que son obras públicas de carácter más modesto que las habitualmente conocidas bajo esta denominación, emprendidas por iniciativa o con intervención de las instituciones de seguro contra el paro. Éstas, por regla general, se limitan a estimular los trabajos de socorro, suministrándoles ayuda financiera en forma de subvenciones a los parados que se ocupan en ellos, subvenciones que, según es norma, no deben sobrepasar el total de indemnizaciones economizadas por la caja de seguro con motivo del empleo de los desocupados.
La asistencia 'productiva' ha sido materia de reglamentación especial en Austria y en Alemania. En este último país el parado empleado en trabajos de 'socorro' tiene, jurídicamente, la misma condición que cualquier trabajador, salvo en cuanto la oficina de colocación puede llamarlo en todo momento para restituirlo en un empleo regular y en cuanto puede ser remunerado con un salario inferior al fijado en los contratos colectivos o al pagado según la costumbre, si así lo decide la oficina regional del trabajo, aunque, en principio, la remuneración debe ser la normal.
En Portugal, en virtud del Decreto de 19 de Septiembre de 1932, se estableció que, en lo sucesivo, las indemnizaciones de paro se pagarían exclusivamente como subvenciones a los salarios de los cesantes ocupados en las obras públicas indicadas en el decreto referido o en las empresas privadas.
21. Las indemnizaciones de paro tienen por fin suministrar al desocupado y a su familia medios de sustento mientras carece de trabajo.
Las legislaciones, en su mayor parte, establecen tasas de indemnización variables, principalmente según factores que se relacionan con las necesidades presuntas del desocupado. En este seguro, de fisonomía eminentemente social y de organización financiera tripartita, no es sólo la tasa de la prima la que determina la cuantía de la indemnización, a diferencia de lo que ocurre en el seguro privado o comercial.
El monto de la prima influye, es cierto, en la tasa de la indemnización, pero en combinación con la edad, el sexo, la cuantía del salario, el estado civil, los recursos del parado, el costo de la vida. Así sucede en Gran Bretaña, Alemania, Italia.
En los países de sistema facultativo la intensidad del riesgo de paro varía grandemente de los miembros de una caja y los asociados de otra, pues cada caja está constituida únicamente por trabajadores de una sola profesión o industria, variación que se refleja en las tasas de las primas y que, a la vez, repercute en las tasas de las indemnización.
La edad influye, aunque muy raras veces, en la cuantía de las indemnizaciones. El ejemplo más típico de esta influencia lo encontramos en la legislación inglesa que prevé ocho tasas de indemnización, según la edad y el sexo de los parados. Se estima que el trabajador que no ha llegado a cierta edad, tiene menos necesidades, consideración que no siempre corresponde a la realidad pues hay jóvenes que tienen que sobrellevar los gastos de sustento de familias enteras. De aquí que la ley inglesa va citada disponga que los jóvenes con cargas familiares se asimilan a los adultos y tienen derecho, por consiguiente, a las mismas indemnizaciones que éstos.
La diferencia de indemnización entre los hombres y las mujeres, se funda en la suposición de que las necesidades de éstas son inferiores a las de aquellos, suposición que, ciertamente, está bien distante de la verdad cuando la mujer debe atender al mantenimiento de un hogar. La diferencia anotada tiene siquiera una justificación de orden económico, cuando se impone a la mujer una cotización inferior a la del hombre, como lo hace la ley británica que reconoce a los varones una indemnización semanal de 15 chelines 3 peniques y a las mujeres una de 13 chelines 6 peniques. En Alemania no existe esa distinción, según el sexo y sólo se restringe el derecho a indemnización de la mujer, cuando es casada, caso en el cual se la obliga a probar indigencia.
Las leyes de seguro contra el paro, como leyes sociales que son, no pueden prescindir del hecho de que las necesidades de cada cual varían según las cargas de familia, las que son un factor de la cuantía de las indemnizaciones. A este respecto hay dos sistemas. Uno, el más difundido, consiste en establecer una indemnización suplementaria, en calidad de asignación familiar, por la mujer, por los hijos, por los parientes próximos del parado y aun por la compañera de éste. En Alemania el suplemento para cargas de familia varía según las categorías de salarios y según el costo de vida del lugar de residencia del Parado. En Bélgica se paga un suplemento de 3,50 francos diarios por la mujer, aumentado en 3 francos por hijo menor de 14 años o por hijo mayor de 14 y menor de 16 que asiste a, un establecimiento de instrucción o escuela profesional o que está físicamente incapacitado para trabajar, sin que el subsidio principal y las asignaciones puedan exceder de los dos tercios o de los tres cuartos del salario corriente, según el número de hijos. En Gran Bretaña la indemnización se aumenta en 8 chelines semanales por adulto y en dos chelines por cada niño. El otro sistema se limita a aumentar la indemnización-base del parado jefe de familia. Así es en Austria; en Queensland (Australia), donde a la tasa de los parados solos, célibes o viudos, varía entre 14 y 17 chelines semanales, mientras un obrero casado que tiene a su cargo mujer e hijos, tiene derecho a una indemnización que fluctúa entre 24 y 26 chelines 6 peniques por semana; en Holanda; en Polonia, donde la indemnización fluctúa entre el 30 y el 50% del salario del parado, según las cargas de familia; en Suiza, para los desocupados que cumplen una obligación alimenticia legal, la indemnización debe ser superior a la de los célibes en un 10%, a lo menos, de la pérdida de ganancia normal.
Algunas legislaciones toman en cuenta los recursos o haberes del parado para regular la cuantía de la indemnización, así como otras llegan a subordinar el derecho a ella, a que el desocupado se halle en estado de necesidad o indigencia.
Los que aquí nos interesan son los casos en que las rentas del cesante determinan reducciones de la indemnización. Según la ley alemana, deben deducirse de la indemnización las pensiones que enumera su artículo 112, con excepción, entre otras, de las de guerra que no se computan, sino en cuanto exceden de 15 marcos mensuales. También se descuentan de la indemnización las rentas de la mujer del parado, en lo que suban de 35 marcos semanales, a menos que el beneficiario tenga una o más personas a su cargo. La renta que obtiene el parado en ocupación 'poco importante', es decir, de aquéllas que legalmente no lo privan de su condición de desocupados, se deduce de la indemnización en lo que sobrepase el 20% de ésta, sin que el monto de la suma deducida pueda exceder de la mitad de la diferencia entre la indemnización y la renta de la ocupación mencionada. En el evento de que el parado desempeñe una ocupación 'poco importante', la ganancia suministrada por ésta y la indemnización no pueden sobrepasar en una vez y media la indemnización debida por cesantía total. En Bélgica los asegurados que han agotado su derecho a subsidios normales y recurren a las asignaciones del Fondo nacional de crisis, deben hacer declaración de sus recursos los que pueden ser descontados de la indemnización y si alcanzan a cierta, cifra, motivarla exclusión completa del derecho a socorros.
En Alemania, en Queensland (Australia) y en Holanda, las tasas de las indemnizaciones varían según el costo de la vida. La ley alemana establece tres escalas de indemnizaciones que se aplican, respectivamente, a las grandes ciudades, a las ciudades de más de 10,000 habitantes y a las localidades de menos de 10,000 habitantes. Para los mismos efectos, la ley de Queensland divide el país en tres zonas: sur, central y norte, que, a su vez, se subdividen cada una en dos. La ley holandesa instituye tres clases de comunas para el fin expresado.
Influye, además, sobre la tasa de la indemnización de paro el monto del salario percibido por el asegurado antes de perder su ocupación.
En efecto, en Alemania hay 11 clases de asegurados, según el salario; la primera comprende el salario hasta 10 marcos semanales y la oncena, los demás de 60 marcos semanales; a cada clase corresponde un salario-base sobre el cual se calcula la indemnización; el salario-base para la primera clase es de 8 marcos semanales y para la clase superior de 63 marcos por semana. El decreto de 16 de Junio de 1932 fusionó varias de las clases de salarios referidas. En Austria se distinguen 10 categorías de salarios, a cada una de las cuales corresponde una tasa especial de indemnización; la más alta incluye los salarios superiores a 36 schilling y a ella corresponde una indemnización que fluctúa, entre 16,10 y 24,50 schillings semanales. En Italia se establecen tres clases de salarios, cada una con su propia tasa de indemnización: la primera que comprende los salarios inferiores a 4 liras por día, da opción a una indemnización diaria de 1,25 lira; la segunda en que los salarios varían entre 4 y 8 liras por día, a una indemnización diaria de 2,50 liras, y la tercera en que están los salarios superiores a 8 liras por día, a una indemnización de 3,75 liras diarias. En Polonia, según la categoría del parado y el número de personas a sus órdenes, la indemnización fluctúa entre el 30 y 50% del salario, computándose éste sólo hasta un máximo de 6 zlotys por día. Por reglamentación transitoria de 11 de Julio de 1932, se ha fijado la indemnización máxima semanal en 11,80 zlotys para los célibes y en 18 zlotys para los que tengan más de 5 personas a su cargo, en lugar de 21 y 35 zlotys, respectivamente, que prevé la ley permanente.
Las legislaciones de seguro contra el paro forzoso prescriben asimismo límites máximos a las indemnizaciones, como lo hemos visto ya respecto de Polonia y lo hacen sobre la base del salario. Se tiende a impedir que los subsidios puedan despertar o estimular hábitos de ociosidad en quienes los perciben. En Polonia misma, el máximo fijado para los trabajadores no manuales, es del 30 al 80% de los 560 primeros zlotys de sueldo mensual. En Francia, Noruega y Queensland es del 50% del salario al que, en lo tocante a Francia, deben agregarse, para calcular el porcentaje, las asignaciones familiares. En Suiza es del 50% para los célibes y del 60% para los jefes de familia. En España es del 60%. En Checoslovaquia puede alcanzar hasta los dos tercios del salario e igual límite rige en Bélgica para la tasa de la indemnización a cargo del fondo nacional de crisis. En Holanda la indemnización puede llegar hasta el 70% del salario.
La mayor parte de los países, en razón de la prolongación de la crisis, han debido adoptar preceptos que consideren los paros de duración excepcionalmente larga.
Casi todas las leyes, sean de sistema facultativo u obligatorio, autorizan, en épocas de crisis, para prolongar, hasta determinado máximo, para todas las industrias o para algunas, el período reglamentario de indemnización. Aparte de esto, existen regímenes de 'asistencia de crisis' para los desocupados cuyos derechos a indemnización del seguro han caducado.
En los sistemas de seguro no hay diferencia, generalmente, entre la indemnización del período normal y la indemnización del periodo excepcional. En cambio, el subsidio de la 'asistencia de crisis' es habitualmente inferior a aquéllas y se paga, como ya lo hemos dicho, con la condición de que el interesado compruebe encontrarse en estado de necesidad.
Lo reducido de la 'asistencia de crisis' se debe a que es normalmente costeada en su totalidad por los poderes públicos. Sin embargo, podemos citar dos ejemplos en que el socorro de crisis es igual a las prestaciones ordinarias: Gran Bretaña y Alemania, si bien en este último país las tasas de la 'asistencia de crisis' son susceptibles de disminución proporcional al grado de indigencia del parado (2).
Algunas leyes establecen indemnizaciones en especie que se pagan conjunta o alternativamente can las prestaciones en dinero. Aquellas indemnizaciones se otorgan, en especial, a quienes han agotado su derecho a prestaciones normales. Los subsidios en especie se conceden, generalmente, en alimentos y en combustibles. En Alemania, en Yugoslavia y en Polonia reemplazan total o parcialmente a las indemnizaciones en dinero, substitución que es excepcional, pues la regla es que constituyan un auxilio complementario, salvo dentro de la 'asistencia de crisis', salvedad que, no obstante, no se extiende al período de asistencia comunal que representa la última etapa de la serie de arbitrios de ayuda a los parados.
22. Es norma sin excepción la de que las leyes de seguro contra el paro forzoso fijen un número máximo, dentro de cierto período, a las jornadas de cesantía que dan derecho a indemnizaciones en dinero, medida que cumple un fin de economía y que permite, después de algún tiempo de desocupación, distinguir al parado por falta de trabajo, del incapaz físico o mental que debe acudir a otras instituciones de previsión o asistencia sociales.
Capítulo VII .- Organización financiera
23. El riesgo del paro es demasiado gravoso para ser asumido exclusivamente por el individuo con la sola ayuda del ahorro que no es siempre posible y que, en cambio, es, las más de las veces, insuficiente. Se hace, por lo tanto, indispensable encontrar fuentes adecuadas de recursos para organizar la previsión de ese riesgo, punto que es quizás, el que más controversias ha suscitado de todos los que atañen al seguro contra la cesantía involuntaria.
Tres son las fuentes que se tienen en cuenta para el fin expresado: los trabajadores, los patrones y los poderes públicos.
¿Quién o quiénes deben contribuir a la formación del fondo de indemnización a los parados?
En relación con este problema se plantea una cuestión que estimamos oportuno enunciar aquí. Se dice que las cargas que esa indemnización motiva deben ser repartidas en proporción al grado de responsabilidad de cada cual en la generación y existencia del paro. Ese criterio de responsabilidad se preconiza, antes que en virtud de meros propósitos de justicia ideal, en consideración a que quien es responsable del paro, puede ejercer acción útil un el sentido de prevenirlo o remediarlo y en consecuencia, debe ser incitado a ello, para lo cual es de eficacia la imposición de un gravamen cuya atenuación está, en parte por lo menos, en manos del propio contribuyente. De acuerdo con la tesis que antecede, tanto los trabajadores como los patrones deberían contribuir al seguro, si se supone en unos y otros responsabilidad en la produccion del paro; pero, como incumbe a los patrones organizar la industria en condiciones que reduzcan la extension de la desocupacion, sería a estos a quienes corresponderia principalmente sobrellevar el peso de tales cargas.
Contra la idea de que los trabajadores contribuyan al fondo de seguro contra el paro, se alega que ellos no son responsables de la desocupación, y que lo que pueden hacer por evitarla o ponerle fin, es insignificante. Se añade que es a los patrones a quienes interesa la conservación del capital humano durante la crisis, pues deberán utilizarlo de nuevo al reanudarse la actividad industrial y por lo tanto, son ellos los que deben costear el sustento de los parados, así como velan por que se mantengan en buen estado las instalaciones, las maquinarias y el herramental, mientras permanecen inactivos. Se agrega que es inaceptable que se impongan contribuciones sobre los salarios que apenas cubren las necesidades del trabajador y de su familia, y que las complicaciones administrativas que crea la percepción de esas cotizaciones, estan lejos de ser compensadas con la exigua ventaja económica que estas representan. Se aduce tambien que el trabajador no necesita cotizar en el fondo de seguro, para resultar afectado por el paro, puesto que este de todos modos lo lesiona, ya que durante él percibe indemnizaciones siempre inferiores al salario de las épocas de trabajo.
Para sostener que los asalariados deben pagar cotizaciones de seguro, se arguye que las posibilidades crecientes de que los trabajadores lleguen a participar en la dirección de la industria, nos aproximan al instante en que a ellos les alcanzará la responsabilidad del paro y los pondrá en aptitud de influir para prevenirlo o remediarlo, argumento que, se contesta en contrario, tendrá valor para el porvenir, pero no lo tiene para hoy. Dentro de un sistema al que contribuyen financieramente los asalariados, se dice, la dignidad de los cesantes no sufre desmedro, pues estos ejercitan un derecho que ellos se han creado por sí solos o con colaboración ajena, consideración cuya fuerza se debilita, si se tiene presente que es posible que la conciencia de reclamar un derecho se forme aún dentro de un régimen de seguro financiado sin participación de los beneficiarios. Se sostiene, por último, que cuando los trabajadores soportan parte de los gastos del seguro, se interesan en que éste sea administrado eficiente y correctamente y desarrollan saludables iniciativas y actividades en ese sentido. Hay que reconocer, sin embargo, a este respecto, que las solas garantias y ventajas de una institución de previsión del paro forzoso, son bastantes para despertar el interés de los beneficiarios, en la buena administración de ella.
Si se prescinde de las reflexiones de orden teórico precedentemente esbozadas y se examina la cuestión desde un punto de vista práctico, se advierte sin dificultad que, en razón de factores de índole psicológica cuya importancia no es dable desconocer, lo probable es que la opinión pública de cualquier país acoja mejor un sistema de seguro costeado con la colaboración económica de quienes han de ser sus beneficiarios directos.
Cuanto a la participacion de los patrones en el financiamiento del seguro contra el paro, hay también opiniones encontradas.
Se dice, por una parte, que cualquier tributo impuesto al patrón significa poner obstáculo al desarrollo de la industria y entrabar la iniciativa individual tan fecunda en los dominios económicos. Se agrega que el patrón, individualmente considerado, no es responsable de las reducciones que experimenta la demanda de sus productos, por causas del todo ajenas a él, como son las variaciones de las cosechas, las tarifas aduaneras, los trastornos de los precios. Se arguye, además, que, si la obligación de contribuir al sostenimiento del seguro contra la cesantía, no se extiende a los patrones de todos los Estados, la industria del país que aisladamente la instituye, queda en situación de inferioridad en el mercado consumidor internacional, lo que constituirá un factor de aparición o de aumento de paro en el territorio de ese país.
Por otra parte, se sostiene que la desocupación, en su conjunto, debe ser mirada como una carga de la industria, que ésta debe afrontar, carga que está llamada a obrar como estímulo del interés de los patrones en atenuar cuanto sea posible las irregularidades de la actividad productora, Se añade que la colaboración financiera de los patrones asegura la eficacia de la intervención de éstos en la supervigilancia de la gestión económica de la institución aseguradora. Se agrega, por las razones expuestas, que no basta que el costo total del seguro gravite sobre la industria, sino que es necesario que, dentro de ésta, la carga, para cada rama industrial y para cada establecimiento, sea proporcional a la responsabilidad de aquélla y de éste en la existencia y extension del paro. Cada empresa, para compensarse del gravamen, aumentaría los precios de sus productos y llegaría a ser así la masa consumidora respectiva la que costearía el seguro contra el paro que tiene por causa principal los perfeccionamientos técnicos que, a su vez, se introducen para satisfacer al consumidor y en provecho de éste. Asomos de esta doctrina encontramos en la ley de Wiscosin, y con relación a ella estimamos oportuno reproducir las siguientes palabras de Marguerite Schoeler (3); 'La gradación de las cotizaciones de los trabajadores y de los patrones, según el grado de riesgo profesional, no existe, por regla general, más que en los países que tienen seguro de paro facultativo, a pesar de que desde algunos años se preconiza más y más este sistema en los países de seguro obligatorio. Una clasificación de este género incita vivamente a los diversos grupos profesionales y en particular a los que tienen más paro, a reducir el costo del seguro, reduciendo el riesgo. Por no tener en cuenta, en la fijacion de las contribuciones, las diferencias que existen entre las profesiones, bajo el aspecto del paro, se entraba a menudo la colaboración entre la colocación y el paro, creando un gran número de casos nuevos en los que el seguro y la colocación tienen que ocuparse '.
Contra la participación financiera de los poderes públicos en el seguro contra el paro, se invoca el peligro que es consecuencia de tal participación, de la intervención gubernativa siempre expuesta a influencias políticas y propensa a ceder ante las presiones demagógicas en favor de un criterio cada vez más liberal en materia de indenmizaciones, criterio que conduce al quebrantamiento de las bases actuariales de cualquier sistema.
Tanto los partidarios de la contribución fiscal como los adversarios de ella, convienen en que, dentro de los regímenes que la establecen, hay que tomar precauciones para evitar que el Gobierno limite su lucha contra el paro a una acción de mero socorro a los parados y descuide otros arbitrios de la politica contra la desocupación que, por ser preventivos o por significar un estímulo a la reanudación de la actividad económica, pueden ser de mayor eficacia. Se agrega, argumento que es aducido en Norte América particularmente, que las cotizaciones del Estado, costeadas como son por el conjunto de los contribuyentes, implican someter, en lo tocante al seguro contra la cesantía, a la industria y a la agricultura a un gravamen igualmente oneroso, siendo que dicho seguro no aprovecha directamente a la población rural.
En favor de la participación financiera del Estado, se alega, que la indemnización del seguro viene a reemplazar a la asistencia de paro, la que corresponde a los poderes públicos sufragar integramente. Se añade que la contribución fiscal hace posible que se encuentren soluciones a problemas que representan cierta dificultad, como la situación de los trabajadores de salarios escasos y la de los que tienen cargas familiares.
Segun Agnelli (4), 'debe el Estado contribuir, porque así como afecta ciertos recursos a garantir los capitales privados de la nación, debe afectar otros a la conservación de la energía humana productiva, esto es, de los capitales personales'.
En la práctica, la decisión acerca de si deben cotizar o no los poderes públicos, depende de la amplitud de la función que el seguro debe cumplir, o sea, de su campo de aplicación, de la tasa de las indemnizaciones y de la duración del período a que estas se extienden. Si se trata de un sistema de carácter vasto y de beneficios apreciables, la experiencia prescribe como imprescindible la participación financiera del Estado, cuya necesidad no logra ser desvirtuada con las alegaciones referentes a los peligros, efectivos por lo demás, de la intervencion política.
La proporción en que los trabajadores, los patrones y el Estado deben contribuir al seguro contra el paro, es problema cuya solución esta subordinada al criterio con que se juzguen los razonamientos expresados precedentemente, en relación con la participación de cada uno de esos tres elementos en el financiamiento de la previsión de este riesgo.
Si se trata de un régimen de ámbito amplio, que incluya a todos los cesantes involuntarios, la contribución del Estado tendrá que revestir en el una importancia preponderante. Si se estima que el paro constituye un riesgo que debe ser asumido por el propio trabajador, será éste quien ha de costear el seguro íntegro o principalmente. Si, por el contrario, se piensa que las cotizaciones correspondientes deben formar parte del costo de producción y utilizarse como un medio de impulsar la regularización del empleo y de compeler a ella, serán los patrones quienes han de sobrellevar el mayor peso de este gasto. Una solución transaccional entre los puntos de vista divergentes que anteceden, conduce a asignar a asalariados y patrones una contribución igual.
Otro problema es el relativo a la repartición de los gastos dentro de la clase de los trabajadores y dentro de la clase de los patrones. Para los primeros 'se podría considerar. la fijación de un monto de las cotizaciones diferente, según las posibilidades de empleo del individuo, el porcentaje medio o probable del paro en profesiones, industrias o localidades dadas, la tasa de la indemnización (si esta varía, por ejemplo, proporcionalmente al salario) o la capacidad de pago del individuo (medida, por ejemplo, por sus ganancias medias)' (5). Para los segundos 'el monto de las cotizaciones podría variar de manera que correspondiera al salario pagado a cada asalariado, al grado de regularidad de la actividad de la industria o de la empresa, a los movimientos de la mano de obra o a la dificultad relativa experimentada por los trabajadores de cada industria particular para encontrar un nuevo empleo' (6). La escala de cotizaciones determinada sobre estas bases, tendría la ventaja de la flexibilidad, permitiría obtener más eficazmente el objetivo tantas veces enunciado de procurar la regularización de la actividad de las industrias y haria repercutir el costo del paro precisamente en los productos elaborados en las empresas cuyo funcionamiento irregular es factor esencial de desocupación.
Sin embargo, al sistema de la diversidad de tasas se oponen gravísimos inconvenientes derivados de los gastos que irrogan las complicaciones administrativas a que da lugar, a tal punto que se opta por la tasa fija como un mal menor cuyas posibles injusticias, se procura atenuar, señalándole un nivel bajo y por lo tanto, fácilmente soportable.
24. Entramos ahora a estudiar los métodos de financiamiento adoptados por las legislaciones en vigor y la proporción asignada en los gastos a los trabajadores, los patrones y el Estado.
Respecto a la evolución histórica de los regímenes vigentes, puede anotarse una observación de alcance general: han comenzado en pequeño, por obra de las organizaciones obreras o de las autoridades locales, para llegar a ser sistemas nacionales organizados financiera y administrativamente con la colaboración de los patrones y del Estado.
Con la salvedad del sistema de Basilea, establecido en 1789 para las encajeras, las primeras iniciativas tendiente a instituir indemnizaciones de paro, fueron las tomadas por los sindicatos y las sociedades de socorros mutuos y puede decirse que se confunden con los propios origenes del sindicalismo. Comenzaron a principios del siglo pasado y se propagaron, a mediados de él. Gran Bretaña, Francia, Bélgica, Alemania, Estados Unidos, Suiza, Noruega y Suecia son los países que cronológicamente encabezan ese movimiento.
Las cajas sindicales no podían satisfacer las necesidades y exigencias creadas por la vida industrial moderna y contemporánea. Sólo una parte de los trabajadores se sindicalizan y únicamente algunos sindicatos cuentan con posibilidades económicas y administrativas para organizar un seguro contra el paro. En los sistemas de indemnización a base sindical, el principio de la repartición de los riesgos, factor fundamental de solidez financiera, tiene una aplicación parcial e insuficiente, puesto que los sindicatos se componen exclusivamente de asociados que pertenecen a una industria o profesión determinadas. Esta deficiencia no admitiría otro remedio que la agrupación de numerosas cajas de industrias o profesiones diversas, medida que no ha sido posible en la práctica por las dificultades administrativas y por los conflictos de intereses que suscita.
Sin embargo, hay que reconocer que el seguro sindical representa un enorme progreso en comparación con la época en que el riesgo de paro incumbía enteramente al individuo aislado. La administración de las cajas de los sindicatos ha suministrado valiosas experiencias relativas a la amplitud de la desocupación, a los cálculos actuariales y a la técnica de su funcionamiento, que han allanado considerablemente el camino hacia la implantación de regímenes nacionales destinados a la previsión de la cesantía involuntaria. Y aún hoy las indemnizaciones a cargo de los sindicatos desempeñan la importante función de completar las prestaciones insuficientes que pagan las instituciones oficiales de seguro contra el paro.
Las cajas patronales, es decir, las costeadas exclusivamente por un patron o por grupos de patrones, son mas recientes que las sindicales, menos numerosas y de campo de aplicacion mas restringido.
En Estados Unidos en que las cajas patronales parecen haber tenido una mayor aceptación, había, en 1931, quince de ellas que cubrían aproximadamente a 50,000 trabajadores. En Wiscosin, la ley tantas veces citada, de 28 de Enero de 1932, dispone que, si el 1º de Enero de 1933 patrones que ocupen en conjunto 175,000 asalariados, no han creado, por su propia cuenta, cajas de paro que reunan ciertos requisitos, se instituirá un sistema de seguro obligatorio sostenido únicamente por cotizaciones patronales de un 2% de los presupuestos anuales de salarios. La ley mencionada es la primera que establece un seguro forzoso contra el paro, financiado enteramente por los patrones.
En Gran Bretaña el artículo 18 de la ley de 1920, autoriza al comercio de seguro y bancario para organizar cajas especiales de seguro contra el paro de su personal, las que son mantenidas totalmente por cotizaciones patronales. Dichas cajas deben suministrar a los asegurados prestaciones, por lo menos, iguales a las del seguro nacional general. El número de asalariados protegidos por ellas se elevaba en 1931 a 193,000. Algunos patrones han creado cajas de paro cuyo objeto es pagar a sus trabajadores afectados por la desocupación, indemnizaciones suplementarias que se agregan a las del seguro oficial.
En Alemania las cajas patronales no han llegado a adquirir importancia.
Los sistemas financiados integralmente por los patrones, tienen el defecto ya señalado para las cajas sindicales, de no permitir una repartición adecuada de los riesgos y de estar subordinados a la subsistencia de una empresa y a las vicisitudes de decadencia o prosperidad de ella. La constitución de cajas de reserva independientes de las empresas, que sería un medio eficaz de subsanar el inconveniente anotado, sólo esta al alcance de patrones económicamente poderosos.
Por último, el seguro contra el paro costeado por entero por los patrones, es viable únicamente para establecimientos que cuentan con un grado de regularidad de explotación bastante superior al término medio. Para los demás resulta prohibitivo por lo exagerado del costo.
Los regímenes mixtos, o sea, aquéllos a cuyo sostenimiento contribuyen conjuntamente patrones y trabajadores, han tenido escasisima importancia, en comparación con los subvencionados o financiados parcialmente por el Estado, como lo demuestra el hecho de que en Gran Bretaña, en 1929, el número de trabajadores asegurados en sistemas de aquella clase, ascendía apenas a 7,500 y de que en Estados Unidos, en Abril de 1931, habia 16 cajas de la especie referida con un total de 65,000 asegurados.
Aunque la estabilidad financiera de las cajas mixtas es menos precaria que la de las patronales formadas por una sola empresa, tienen inconvenientes análogos a los de estas últimas.
Es necesario advertir que en los sistemas de que aquí hablamos, que son meramente facultativos, no incluímos los de las leyes de seguro obligatorio de Italia y Polonia, que son también costeados por los patrones y por los trabajadores.
Todos los regímenes amplios de seguro contra el paro, excepto el de Italia y el de Polonia para los trabajadores no manuales, cuentan con el aporte de los poderes públicos mediante subvenciones, cotizaciones o un impuesto especial. No hay sistema alguno financiado exclusivamente por los patrones y los poderes públicos; los hay, en cambio, costeados por estos en colaboración con los sindicatos obreros; los hay también y son los más numerosos, cuyos gastos son sufragados con la participación conjunta de los trabajadores, de los patrones y de las autoridades públicas, y los hay, finalmente, financiados por los poderes públicos solos.
Existen cajas sostenidas por los trabajadores y por subvenciones o contribuciones de los poderes públicos en Bélgica, Finlandia, Francia, Noruega, Holanda, Suiza y Checoeslovaquia. En todos estos países, excepto en algunos cantones suizos, rigen sistemas facultativos y la gran mayoría de los asegurados pertenecen a sindicatos. Un regimen similar impera en España.
Cajas financiadas por los trabajadores, por los patrones y por los poderes públicos encontramos en Alemania, Queensland (Australia), Austria, Bulgaria, Dinamarca, Gran Bretaña, Estado Libre de Irlanda, Polonia (para los trabajadores manuales), Portugal, en algunos cantones suizos y en Luxemburgo, en este último país, en virtud de una ley aún no vigente. Casi todos los Estados enumerados tienen sistemas obligatorios de seguro contra el paro.
Indicaremos las tasas de las cotizaciones a cargo de cada uno de los tres elementos en algunos países. En Alemania la cotizacion total es de 61/2% del salario-base y se reparte por mitades entre patrones y trabajadores; al Estado y a las comunas corresponde la asistencia de crisis, al primero 4/5 y 1/5 a las segundas. En Queensland (Australia), el Estado, los patrones y los trabajadores se distribuyen por terceras partes los gastos semanales que ascienden a 18 peniques. En Austria el Estado federal paga 1/3 de los gastos de administracion y 1/3 del excedente de 100 schillings por año; los patrones, 27 groschen por semana para los salarios de la primera clase (inferior) y 135 groschen semanales para los salarios de la décima clase (superior) e iguales sumas los trabajadores. En Bulgaria la cotización de los poderes públicos es de 1 leva por semana e iguales son la de los trabajadores y la de los patrones. En Gran Bretaña, tanto para los poderes públicos como para patrones y asalariados, hay 6 tasas, segun el sexo y la edad, que fluctúan entre 10 y 41/2 peniques por semana: el Estado paga los déficits. En el Estado Libre de Irlanda los patrones y los trabajadores tienen 4 tasas, segun el sexo y la edad, que fluctúan, para los primeros, entre 7 y 3 peniques semanales y para los segundos, entre 6 y 21/2 peniques por semana; al Estado corresponden 3/7 de las cotizaciones patronales y asalariados en conjunto. En Polonia (trabajadores manuales) la cotización de los patrones asciende a 1,5% de los salarios de los trabajadores no estacionales y a un 2% de los salarios de los trabajadores estacionales y la cotización de los trabajadores, a 0,5% ó 2% de los salarios, según que se trate de asalariados permanentes o estacionales, respectivamente; los poderes públicos pagan el 50% de las cotizaciones obreras y patronales y cubren el déficit, aunque hay facultad para repartirlo entre patrones y asalariados.
Ya sabemos que en épocas de crisis ocurre que los trabajadores permanecen en paro por más tiempo que la duración máxima fijada al período de indemnización por el régimen de seguro, lo que ha hecho necesario prolongar el derecho a prestaciones más allá de los límites normales. Los gastos suplementarios provocados por tal medida, se han costeado de diversas maneras: en los más de los casos se les ha afrontado, en parte al menos, aumentando las cotizaciones ordinarias; en algunos los ha sufragado la caja y mas allá de cierto monto, los poderes públicos por medio de contribuciones o subvenciones especiales; otras veces el costo total de las indemnizaciones prolongadas o la mayor parte de él corre de cargo de los poderes públicos o las disposiciones orgánicas pertinentes prevén la constitución de un fondo especial de crisis, que se forma con contribuciones pagadas por las autoridades públicas, como sucede en Alemania y en Gran Bretaña.
En Francia el Estado toma totalmente a su cargo la indemnización de los desocupados, desde el primer momento del paro y no sólo desde la cesación del derecho e indemnización del seguro.
En Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Suecia se han organizado sistemas que tienen por objeto subvencionar los trabajos públicos de socorro, a la vez que pagar asignaciones de subsistencia. En varios de estos regímenes especiales las indemnizaciones en dinero o en especie se han comenzado a otorgar únicamente después de haber debido abandonar por excesivamente dispendiosa, una política de auxilio limitada exclusiva o principalmente a la asistencia por medio de trabajos de socorro (7).
Capítulo VIII .- Organización administrativa
25. Para estudiar la organización administrativa del seguro contra el paro forzoso, es menester distinguir los sistemas obligatorios, los facultativos y los de mera asistencia no contributiva.
El seguro obligatorio es administrado generalmente por el propio Estado, o por una institución nacional autónoma más o menos centralizada en cuya dirección participan los interesados.
La administración del seguro facultativo está entregada a los interesados mismos, bajo la supervigilancia de la autoridad pública.
La asistencia de paro es organizada, y administrada por el Estado, pero sobre bases más descentralizadas que el seguro obligatorio, pues en ella tienen intervención mas o menos acentuada las autoridades locales.
Pertenecen al tipo de administración centralizada ejercida directamente por el Estado representado por el Ministerio del Trabajo o de la Previsión Social, los regímenes obligatorios vigentes en Queeusland (Australia), Bulgaria, Estado Libre de Irlanda y principalmente, Gran Bretaña.
En algunos países, como Austria, una parte de la administracion del seguro es confiada a comitées o comisiones especialmente designados para tal efecto.
En otros países, como Italia, Polonia y Alemania, en la organización del seguro se revela una marcada tendencia a darle y garantizarle independencia frente al Estado. En el último país nombrado, todo lo concerniente a la aplicación de la legislación pertinente, incumbe al Instituto Federal de Colocación y de Seguro contra el Paro, creado por ley de 16 de Julio de 1927, que goza de personalidad jurídica y de amplia autonomía. El presidente es nombrado por el Presidente del Reich, de acuerdo con el Consejo de Administración del Instituto y con el Reichsrat y es asesorado por un Directorio, órgano ejecutivo, compuesto de 16 miembros y por un Consejo de Administración, órgano consultivo, formado por 40 miembros.
La administración del seguro necesita, además de un organismo central que puede ser un ministerio o la superioridad de una entidad autónoma, oficinas o servicios locales o regionales.
Varias legislaciones, como la austríaca y la búlgara, prevén la colaboración de las autoridades locales o municipios, pues los funcionarios del organismo central se hacen insuficientes y deben contar con informaciones que dichas autoridades pueden suministrarles en condiciones particularmente expeditas y fidedignas.
Todas las legislaciones de seguro obligatorio establecen la participación de patrones y obreros en la organización administrativa, para fines que varían y que, entre otros, atañen a la prevención o reducción del paro, a la preparación o aplicación de reglamentos, a la solución de situaciones imprevistas, a la fiscalización del funcionamiento de las cajas, a los conflictos de competencia o contenciosos.
La participación expresada la encontramos en Alemania en todos los grados de la organización. En el Consejo de Administración del Instituto Federal de Colocación y Seguro contra el Paro, hay 10 representantes de los patrones, 10 de los trabajadores y 10 de los poderes públicos; el Directorio del mismo Instituto está constituído por 5 representantes de cada uno de esos tres grupos, y las comisiones ejecutivas y administrativas adscritas a las oficinas del trabajo regionales y locales se generan de manera análoga.
En Bulgaria consejos del trabajo compuestos de 3 patrones y de 3 asalariados se encargan de estudiar las obras públicas que el Estado, el departamento o la comuna respectivos podrían ejecutar para prevenir o reducir la desocupación. Un Consejo de Paro semejante con atribuciones parecidas existe en Queensland.
En Austria hay 11 comisiones industriales de distrito que de hecho y de derecho dirigen el seguro contra el paro y la asistencia dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Como ya hemos insinuado y como más adelante lo veremos, los patrones y los trabajadores pueden tener representación y en el hecho la tienen, en los organismos, tanto de primera como de segunda instancia, a quienes esta encomendada la resolución de los conflictos de competencia y de los reclamos contra las decisiones de la Administración.
El seguro facultativo es ejercido generalmente dentro de cada país por diversas cajas mutuales que, por lo común, pertenecen a sindicatos y que están dirigidas por comitées responsables elegidos por los miembros de ellas. Dichas cajas pueden abarcar todo un país o solo una región o localidad; pueden comprender trabajadores de una profesión o de profesiones conexas o de industrias diferentes.
Como un caso excepcional, cabe citar el de Bélgica donde, por el artículo 13 del Decreto Real de 18 de Febrero de 1924, se crearon cajas oficiales a las cuales pueden adherir todos los asalariados, cajas que posteriormente han sido fusionadas en una sola. La ley danesa de 1.º de Julio de 1927 autoriza a los asalariados de profesiones distintas para asociarse y constituir una caja nacional.
Las cajas mutuales, pueden ser exclusivamente de trabajadores o mixtas, es decir, paritarias. Las de este último tipo pueden incluir a toda una rama de la industria o del comercio o circunscribirse a una empresa. Cajas paritarias son frecuentes en Suiza donde en Septiembre de 1931 contaban con 75,000 miembros; son administradas por delegados obreros y patronales.
Es exigencia corriente de las legislaciones el que los estatutos de las cajas sean comunicados a la autoridad, como requisito previo para la autorización oficial de ellas. Las más de las veces esa autorización está también subordinada a la aprobación de los reglamentos. Cualquiera modificación de los estatutos debe ser sancionada por la autoridad pública. Aparte de lo anterior, se imponen condiciones relativas al número minimo de miembros, a su admisión obligatoria, a la fiscalización financiera, etc.
Las cajas mutuales funcionan sometidas a la supervigilancia del Estado, que la ejerce directamente o por intermedio de las Municipalidades o de organismos especialmente designados para tal efecto.
Todas las leyes de seguro facultativo obligan a los sindicatos que administran una caja, a llevar para esta una contabilidad completamente separada, sujeta a la revisión de los poderes públicos.
La administración de los fondos de socorro de crisis, que en los países de sistema obligatorio está confiada a las mismas autoridades del seguro ordinario, en los regímenes facultativos incumbe, a veces, a organismos distintos de las cajas mutuales.
El método de percepción de las cotizaciones en los sistemas obligatorios es diferente del practicado en los regímenes facultativos. En los primeros las percibe el Estado; en los segundos, las cajas. En los primeros quien responde de los depósitos es el patrón; en dos segundos, los propios asegurados.
Los sistemas obligatorios establecen habitualmente el procedimiento del pago anticipado por el patrón, del doble de la cotizacion y la facultad del mismo de resarcirse de lo pagado por cuenta de sus empleados y obreros, mediante retenciones o descuentos de los salarios. La cotización se cubre por la compra de estampillas especiales que el patrón coloca, previa inutilización, periódicamente, cada semana, como en Inglaterra o cada quincena, como en Italia, en una libreta que se entrega al asegurado. En Alemania la recaudación de las cotizaciones de los asalariados se efectúa por las cajas de seguro de enfermedad, como suplemento de las imposiciones en estas últimas, cotizaciones que son traspasadas a las oficinas del trabajo del respectivo páís. En Austria la percepción de las cotizaciones se hace también por la caja de seguro de enfermedad, conjuntamente con la recaudación de las imposiciones de dicho seguro y la caja referida tiene derecho a que el seguro, contra el paro le reembolse los gastos ocasionados por esa labor.
Los regímenes facultativos nada dicen acerca de la forma de percibir las cotizaciones asalariadas, las que son pagadas a las cajas al mismo tiempo que las cotizaciones generales, cuando se trata de sindicatos, pero, debiendo contabilizarlas separadamente en este último caso.
Cuanto al pago de las indemnizaciones, en rigor, habría que distinguir el seguro obligatorio, el seguro facultativo, la asistencia de crisis consecutiva al agotamiento del derecho a prestaciones regulares y la asistencia pura. En el seguro obligatorio las indemnizaciones ordinarias y el socorro de crisis se pagan por oficinas exclusivamente destinadas a ese objeto y distintas de las encargadas de la venta de estampillas. En el seguro facultativo ese pago lo hacen las cajas mutuales.
En Gran Bretaña, por regla general y sin perjuicio de la posibilidad de que determinadas trade-unions sean comisionadas para ella, las indemnizaciones de paro son pagadas por las oficinas de colocación. A este respecto creemos oportuno recordar que en otros lugares de este trabajo hemos recalcado las estrechas conexiones entre el funcionamiento de esas oficinas y el seguro contra la desocupación.
El sistema inglés nos suministra aquí un nuevo aspecto concreto de esas conexiones acerca de las cuales Marguerite Schoeler (8) llega a decir lo que sigue: 'El fin último, a saber, la prevención o reducción del paro, puede ser alcanzado, hasta cierto punto solamente, si, por un estímulo especial, se incita a las oficinas de colocación a poner en acción todos los recursos de que disponen; no pensamos aqui, evidentemente, sino en las oficinas públicas. Este estímulo debe consistir en confiarles la administración del seguro contra el paro, no simplemente en el sentido financiero mas estrecho ni limitando su parte de responsabilidad al otorgamiento de certificados de paro, sino, dejándoles la plena responsabilidad del seguro, es decir, la misión de recibir, examinar y aprobar las peticiones de indemnizaciones y de pagarlas ellas mismas'.
Casi todas las legislaciones instituyen órganos encargados de conocer y de fallar las cuestiones contenciosas que susciten los reclamos o recursos de los asegurados o de las autoridades competentes, en relación con la aplicación de las leyes y de la reglamentación respectiva. El procedimiento que fijan es de una, dos o más instancias; el más frecuente consta de tres. En lo tocante a los casos en que se concede recurso contra una decisión de la Administracion del seguro, la ley danesa dice que pueden tener atingencia con la admisibilidad de un asalariado en una caja de paro, con el derecho a indemnización, con el monto de ésta, con las cotizaciones, con la facultad de las cajas de modificar sus estatutos, con las formalidades de la indemnización comunal.
En lo referente al costo de la administración hay escasez de datos que permitan formular conclusiones fundadas y definitivas. Aparentemente el seguro facultativo es menos costoso que el obligatorio. Pero aquél da lugar a una estéril dispersión de esfuerzos y consiguientemente, de gastos, por la multiplicidad, a menudo innecesaria, de cajas mutuales y por los desembolsos a que obliga la fiscalización que debe ejercer el Estado sobre la marcha de ellas.
Capítulo IX.- Tratamiento de los extranjeros
26. Ya dijimos en otro lugar que la Convencion de Washington , de 1919, sobre el paro, en su articulo 3.º, estatuye que 'los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, que ratifiquen la presente Convención y que hayan establecido un sistema de seguro contra el paro, deberán, en las condiciones acordadas entre los Miembros interesados, adoptar disposiciones que permitan a los trabajadores que pertenezcan a uno de esos Miembros y que trabajen en el territorio de otro, recibir indemnizaciones de seguro iguales a las que corresponden a los trabajadores que pertenecen a este segundo Miembro'.
El fin del precepto transcrito es establecer el principio de la igualdad de tratamiento, en lo que respecta a las indemnizaciones de cesantía, entre los trabajadores nacionales de un Estado y los extranjeros que trabajan en ese mismo Estado. Los medios de alcanzar ese objetivo la Convención no los especifica. Quedan entregados a lo que estipulan los Miembros interesados, en los acuerdos que convengan y entre esos medios está, sin duda, la norma de la reciprocidad.
Aun dentro de un régimen de igualdad de tratamiento, se puede comprobar que la proporción de extranjeros excluídos del seguro contra el paro, es muy superior a la de los nacionales y ello se debe a que muchos inmigrantes trabajan en la agricultura, en el servicio doméstico, en industrias estacionales y en otras exceptuadas de dicho seguro o a que prestan servicios de carácter más o menos transitorio, que, por tal motivo, impiden cumplir las condiciones de residencia a que esta subordinado el derecho a indemnización.
Por otra parte, ocurre, a veces, que, en épocas de crisis; los Estados proceden a provocar la salida de los asalariados extranjeros, lo que coloca a estos en la imposibilidad de hacer uso de los derechos adquiridos en el seguro del país en que han trabajado. Para solucionar ese inconveniente, varios países de emigración han visto la necesidad de facilitar a sus nacionales que trabajan en el extranjero, el ingreso y matenimiento de sus derechos en el sistema de seguro nacional, para que puedan ejercitarlos al volver a la patria. Se insinua por algunos también, frente al problema enunciado, la tesis de que el parado extranjero no pueda ser obligado, salvo por razones de policía, a abandonar el territorio del país en que reside, sin haber recibido las indemnizaciones de paro a que tenga derecho en conformidad a la legislación respectiva.
Hay tres tipos de leyes en lo que se refiere a la condición jurídica de los trabajadores extranjeros dentro del seguro contra la desocupación: las que consagran total o parcialmente el principio de la igualdad condicional en que adoptan una fórmula de igualdad condicional en que la condición esta representada por la exigencia de la reciprocidad y las que excluyen total o parcialmente a los asalariados extranjeros.
Numerosas legislaciones han establecido el sistema de la igualdad de tratamiento que, aparte de su justificación teórica, tiene ventajas indiscutibles de orden práctico, como ser, la eliminación de una serie de cuestiones relativas a si los asalariados extranjeros deben o no contribuir al financiamiento del seguro, a la proporción en que deben hacerlo y a la mayor o menor extensión de los derechos que pueden asistirles. Exime asimismo de las complicaciones administrativas que derivan de la necesidad de llevar contabilidades separadas, de ejercer fiscalizaciones especiales y de investigar la nacionalidad de los asegurados.
La igualdad de tratamiento total no significa forzosamente que los extranjeros: estén en pie de igualdad con los nacionales en lo relativo a ciertas formas de auxilio, como los socorros puramente temporales o locales consistentes muchas veces en meras indemnizaciones en especie o la asistencia pública destinada a los indigentes .
Hay algunas legislaciones que se aplican indistintamente a extranjeros y nacionales, en virtud de que el precepto pertinente habla de 'parados' o 'trabajadores' sin distinguir, como ocurre en Dinamarca, Gran Bretaña (Inglaterra, Escocia, País de Gales), Irlanda del Norte, Estado Libre de Irlanda y Holanda. En otros países, como Italia y Noruega, la igualdad de tratamiento es materia de una disposición explicita que declara que los trabajadores extranjeros están sujetos al sistema obligatorio de seguro contra el pago y gozan de las mismas indemnizaciones que los trabajadores nacionales.
El principio de igualdad que estamos examinando, no excluye la exigencia de determinados requisitos que rigen para nacionales y extranjeros y que para estos son más difíciles de cumplir. Asi; por ejemplo, la ley noruega subordina el otorgamiento de las subvenciones del Estado a las cajas de paro, a la condición de que los desocupados hayan residido en Noruega durante los dos años anteriores. En Irlanda del Norte, para hacer valer derechos a las prestaciones de seguro, se requiere haber residido en el Reino Unido (Inglaterra, Escocia, Pais de Gales, Irlanda del Norte), durante un periodo de tres años precedentes a la fecha en que se piden asignaciones.
Establecen parcialmente la igualdad de tratamiento aquéllas legislaciones que reconocen a nacionales y extranjeros iguales derechos sólo en lo concerniente a una parte de los beneficios que concede el respectivo sistema de seguro. En Alemania, Austria y Bélgica los extranjeros y nacionales tienen los mismos derechos en lo que atañe a la indemnización normal u ordinaria, es decir, a aquélla que se debe como compensación a las cotizaciones pagadas, pero no en lo referente a la indemnización o socorro extraordinario, excepcional o de crisis.
La igualdad condicional es aquélla que esta subordinada a alguna condición que generalmente consiste en la reciprocidad, esto es, el principio en virtud del cual la igualdad de tratamiento queda reservada a los extranjeros pertenecientes a Estados que también reconocen esa igualdad.
La norma de la reciprocidad se ha extendido grandemente, aunque las cláusulas que la establecen resultan a menudo puramente teóricas y se utilizan más bien con fines tácticos para garantizar la condición de los nacionales que trabajan en el extranjero. En ciertos casos, por lo demás, habría imposibilidad absoluta de aplicarla sin notoria injusticia, como en el de los trabajadores sin nacionalidad o privados de ella, para los que algunas legislaciones, como la alemana, admiten excepción que les permite optar a percibir indemnizaciones.
En Bélgica, Dinamarca y Noruega, la ley atenúa en favor de los extranjeros, bajo la condición de la reciprocidad, el rigor de ciertas; exigencias que, como la antiguedad mínima en el seguro o en empleo sujeto a él, son, para aquéllos, difíciles de cumplir.
El requisito de la reciprocidad esta instituído en forma categórica en Francia y en Checoeslovaquia, países donde se confía a las autoridades competentes apreciar si constituye reciprocidad el tratamiento dado a los nacionales expatriados en determinado país. En Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, España, Portugal y Yugoslavia, se emplea una fórmula menos imperativa dentro de la cual el juicio de las autoridades competentes puede moverse con alguna amplitud. Las leyes alemana, austríaca y belga circunscriben el requisito de la reciprocidad al derecho a indemnización extraordinaria o de crisis y no lo imponen para otorgar prestaciones normales.
Una fórmula menos rígida aún es la que deja entregado totalmente a la administración respectiva el resolver acerca del otorgamiento o denegación de la igualdad de tratamiento a los extranjeros, resolución que depende de la norma que aplique el Estado a que éstos pertenezcan.
Otras legislaciones, como la polaca, la Suiza federal y la austríaca, sientan el principio de la igualdad de tratamiento y al mismo tiempo, confieren a la administración correspondiente la facultad de rehusar, en todo o en parte, esa igualdad a los trabajadores de determinada nacionalidad. Ciertas leyes que consagran la doctrina de la reciprocidad, añaden reglas que la amortiguan: En España se presume de derecho la existencia de la reciprocidad, tratándose de trabajadores extranjeros de Andorra, Portugal, Repúblicas de America Latina y Brasil; en Suiza se acuerda igualdad de tratamiento a todos los trabajadores extranjeros de países que han ratificado la Convención de Washington sobre el paro.
Ya hemos mencionado formas de reciprocidad parcial en Alemania, Austria y Bélgica. En Bulgaria, España, Luxemburgo, Polonia, Suiza, Checoeslovaquia y Yugoslavia rige la reciprocidad total, es decir, para las prestaciones de todos los períodos de paro. En España, Francia, Noruega, Suiza y Checoeslovaquia, la reciprocidad esta restringida a las contribuciones del Estado a los socorros de paro, pues en cuanto al derecho a asegurarse en cajas privadas y a percibir las prestaciones que éstas acuerdan, nacionales y extranjeros estan en pie de igualdad.
Algunas legislaciones, como la suiza, facultan expresamente a la administración competente para compeler a las cajas y demás instituciones de índole particular, a cumplir estrictamente con los extranjeros las obligaciones derivadas del principio de la reciprocidad.
Antes de que los sistemas de seguro contra el paro alcanzaran su pleno desenvolvimiento, las legislaciones solían estipular la exclusión de los trabajadores extranjeros de ciertas nacionalidades, exclusión que, a veces, tenía por consecuencia negar beneficios a quienes habían pagado obligadamente las cotizaciones. Esta anomalía irritante se justificaba con la necesidad de someter a la mano de obra extranjera a las mismas cargas que afectaban a los trabajadores nacionales. Con el desarrollo y perfeccionamiento de esta rama del seguro social, las disposiciones de esa naturaleza han ido desapareciendo. No obstante, la ley vigente en Queensland (Australia), declara que la expresión 'obreros asegurables contra el paro' no comprende a los obreros aborígenes nativos de Asia, de África o de las Islas del Pacífico, y en Suecia la subvención del Estado a los socorros comunales o provinciales de paro, no puede ser asignada mas que a indemnizaciones en favor de ciudadanos suecos.
En algunos países, el otorgamiento a los extranjero, de la igualdad de tratamiento o de la reciprocidad, está subordinado a la conclusión de acuerdos diplomáticos entre los cuales los hay especiales relativos al seguro contra el paro forzoso, o de alcance general para todos los seguros sociales o que consagran la igualdad de tratamiento para fines más vastos.
En los países de seguro facultativo son frecuentes convenios privados entre las cajas u organizaciones mutuales o profesionales, en lo concerniente a admisión de extranjeros; a reducción de la antiguedad en el seguro, a la transferencia de los derechos adquiridos, etc., convenios que pueden ser bilaterales o multilaterales y que pueden pactarse entre instituciones que funcionan en dos o más países.
El examen de los acuerdos diplomaticos revela que éstos, primitivamente, buscaban realizar una reciprocidad exacta y casi aritmética en cuanto a las tasas de las prestaciones, y que hoy son factores distintos y más amplios los que se tienen en vista. Demuestra asimismo que esos acuerdos, primeramente restringidos al seguro propiamente dicho, se extienden ahora a todas las formas de indemnización del paro: asignaciones prolongadas, prestaciones extraordinarias, asistencia o socorro de crisis. Evolución que se explica por el desenvolvimiento mismo de los sistemas de seguro contra la desocupación y por la importancia creciente de la movilidad internacional de la mano de obra. Algunos de los acuerdos referidos atañen no sólo a las disposiciones vigentes, sino también a las que se promulguen en lo sucesivo.
Por los detalles a que descienden y por la originalidad de sus modalidades, son particularmente interesantes los acuerdos celebrados entre Alemania y Austria y entre Alemania y Polonia.
27. Algunas categorías de asalariados que trabajan fuera del territorio de su país, están sometidas, en materia de indemnización de paro, a regímenes especiales diversos de las generales que hemos enunciado en relación con el tratamiento de los trabajadores extranjeros.
Sabemos que las más de las veces los sistemas nacionales de seguro contra la cesantía, contienen disposiciones cuyo efecto es excluir a los trabajadores estacionales, de las indemnizaciones normales de paro. Las mismas razones en que se funda esa exclusión, unidas a la consideración de que los trabajadores de la clase indicada, que emigran, lo hacen con la certidumbre de tener trabajo durante la estación en que permanecen fuera de su patria, son causa de que los inmigrantes estacionales sean exceptuados del seguro contra la desocupación en el país de inmigración, según lo comprueban las legislaciones alemana y austríaca.
En Austria existe un precepto interesante sobre extranjeros que desempeñan ocupaciones temporales: no son considerados como empleados los que no permanezcan en el país más que pasajeramente en compañia de un empleador que no tiene domicilio regular en él (inc. 6.º del articulo 1.º de 11 Ley de 29 de Diciembre de 1926, sobre seguro de los empleados).
Los trabajadores fronterizos son objeto de disposiciones especiales encaminadas a evitar que se les someta a un doble seguro, el del país en que trabajan y el de aquél en que conservan su domicilio, duplicidad que, sin embargo, en caso de paro, no les significaría la posibilidad de gozar de prestaciones en los dos sistemas. Por otra parte, fácil es imaginar la dificultad en que el seguro del país en que el asegurado trabaja, se vería para efectuar investigaciones en el país de residencia del parado o vice-versa. A pesar de lo dicho, para impedir que los trabajadores fronterizos extranjeros hagan a los nacionales una competencia desigual, en los países en que los patrones deben contribuir al financiamiento del seguro, no se exime a estos de pagar cotizaciones respecto de los asalariados fronterizos extranjeros.
En Holanda los trabajadores extranjeros que trabajan en el país sin residir en él, no pueden ser miembros de una caja subvencionada por el Estado. En Suiza el subsidio con que contribuye la Confederación a las asignaciones que pagan las cajas de paro, no se debe a los trabajadores no domiciliados en el suelo helvético.
En muchos casos esta categoría de asalariados ha sido materia de acuerdos internacionales de los que los más importantes son: el germano-holandés, el germano-polaco de 15 de Mayo de 1922, el germano-suizo de 4 de Febrero de 1928 y el germano-austríaco de 29 de Febrero del mismo año.
Capítulo X .- El convenio y la recomendación sobre seguro contra el paro y la asistencia a los parados (*)
28. Como ya lo anticipamos, la Conferencia Internacional del Trabajo, en su XVIII. reunión celebrada en Ginebra, entre el 4 y el 23 de Junio de 1934, aprobó un 'Proyecto de Convenio que asegura a los parados involuntarios indemnizaciones o asignaciones' y una 'Recomendación concerniente al seguro contra el paro y a las diversas formas de asistencia a los parados'.
En el presente Capítulo nos proponemos exponer el contenido de los dos acuerdos internacionales enunciados precedentemente.
Comenzaremos por el Proyecto de Convenio.
Según él, todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el aludido Convenio, queda obligado a mantener un sistema que asegure a los parados involuntarios alguno de los siguientes beneficios: a) una 'indemnización', es decir, una suma pagada en virtud de contribuciones depositadas con motivo del desempeño por el beneficiario, de una ocupación y, de su afiliación a un sistema de seguro obligatorio o facultativo; b) una 'asignación'; esto es, una prestación que no constituya ni una indemnización ni un subsidio suministrado a título de medidas generales de asistencia a los indigentes, pero que puede ser la remuneración de un empleo en trabajos de socorro organizado en las condiciones previstas en el artículo 9.º; y c) una combinación de 'indemnizaciones' y de 'asignaciones'.
Siempre que garantice a todas las personas comprendidas en la Convención, las indemnizaciones o asignaciones anteriormente mencionadas, el sistema prescrito puede ser a) de seguro obligatorio; b) de seguro facultativo; c) una combinación de uno y otro; y d) uno de los sistemas precitados completado por un régimen de asistencia.
Incumbe a la legislación nacional fijar, si fuere del caso, las condiciones en las cuales los desocupados deben pasar del régimen de indemnizaciones al de asignaciones.
La Convención se aplica a todas las personas habitualmente ocupadas mediante la retribución de un salario o sueldo. Sin embargo, cada Miembro puede establecer en su legislación nacional las excepciones que juzgue necesarias, concernientes a: a) los empleados del servicio doméstico, de hoteles, restoranes, casas de pensión; b) los trabajadores a domicilio; c) los trabajadores que ocupan empleos estables dependientes del gobierno, de las autoridades locales o de un servicio de utilidad pública; d) los trabajadores no manuales cuyas ganancias, a juicio de la autoridad competente, son lo bastante elevadas como para permitirlas prevenirse ellos mismos contra el riesgo del paro; e) los trabajadores cuyo empleo tiene carácter estacional, cuando la duración de la estación es normalmente inferior a 6 meses y los interesados ordinariamente no estan ocupados, durante el resto del año, en otro empleo incluído en la Convención; f) los trabajadores jóvenes que no hayan alcanzado cierta edad; g) los trabajadores que hayan sobrepasado una edad determinada y que son beneficiarios de una pensión de retiro o de vejez; h) las personas que ocupan ocasional o subsidiariamente empleos afectos a la Convención; i) los miembros de la familia del patrón; y j) aquellas categorías excepcionales de trabajadores para quienes no sea necesario o practicable aplicarles las disposiciones del Convenio.
Los Miembros deben comunicar a la Oficina Internacional del Trabajo, en los informes anuales emitidos por ellos acerca de la aplicación de la Convención, las excepciones que hayan previsto, en conformidad a la enumeración que antecede.
El Convenio no rige para los marinos, ni para los pescadores marítimos, ni para los trabajadores agrícolas denominaciones cuya acepción corresponde fijar a la legislación nacional.
En caso de paro parcial, debe reconocerse derecho a indemnizaciones o a asignaciones, a las personas que ejecutan un trabajo que ha sufrido reducción, en condiciones cuya. determinación se entrega a la legislación nacional (Art. 3.º).
El derecho a indemnización o a asignación puede subordinarse a los siguientes requisitos que debe llenar el solicitante: c) ser apto para el trabajo y estar dispuesto a trabajar; b) inscribirse en una oficina de colocación pública o en cualquiera otra aprobada por la autoridad competente, y con las excepciones y en las condiciones fijadas por la legislación nacional, frecuentar regularmente dicha oficina; y c) ajustarse a las demás prescripciones formuladas por la legislación nacional, para comprobar si se cumplen los otros requisitos relativos al otorgamiento de indemnización o de asignación.
El derecho a indemnización o a asignación puede someterse a otras condiciones o a descalificaciones y especialmente, a las previstas en los articulos 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10, 11 y 12. Las que no corresponden a las indicadas en los artículos mencionados, deben expresarse en los informes anuales que los Miembros deben presentar acerca de la aplicación de la Convención, de acuerdo con el artículo 408 del Tratado de Versailles.
Puede también subordinarse el derecho a indemnización o a asignación, al cumplimiento de una antiguedad consistente: a) sea en el depósito de un determinado número de cotizaciones en el curso de cierto período precedente a la petición de indemnizació n o al comienzo del paro; b) sea en el desempeño de una ocupación comprendida en el Convenio, por un lapso determinado anterior a la solicitud de indemnización o asignación o el comienzo del paro; y c) sea en la combinación de los elementos antedichos (Art. 6.º).
La concesión de indemnización o de asignación puede postergarse hasta la terminación de un plazo de carencia cuya duración y modalidades debe señalar la legislación nacional (Art. 7.º). Puede asimismo quedar sujeta a la frecuentación de un curso profesional u otro, o a la aceptación, en las condiciones previstas por la legislación referida, de un empleo en trabajos de socorro organizados por la autoridad pública (Art. 8.º y 9.º).
El peticionario puede ser privado (descalificado) del derecho a indemnizaciones o a asignaciones durante cierto período, si rehusa aceptar una ocupación conveniente. No se considera conveniente: a) un empleo que imponga la residencia en una región en que no existen posibilidades apropiadas de alojamiento; b) un empleo cuyo salario es inferior o cuyas demós condiciones son menos favorables que las que el solicitante habría podido esperar razonablemente, teniendo en cuenta las que obtenía de ordinario en su profesión habitual, en la región en que estuvo generalmente ocupado o las que habría logrado, si hubiera continuado trabajando, lo dicho siempre que se trate de un empleo ofrecido en la profesión y en la región en que el peticionario estuvo habitualmente empleado en el último tiempo; o bien, en los otros casos, un empleo en condiciones inferiores a las corrientemente practicadas en el momento de la oferta, en la profesión y en la región en que la ocupación es ofrecida'; c) un empleo vacante en razón de paralización del trabajo debida a un conflicto profesional; y d) un empleo que el solicitante pueda rechazar razonablemente, por motivo distinto de los enunciados mas arriba, teniendo en consideracion todas las circunstancias, inclusa la situación personal del peticionario (Art. 10).
El solicitante puede ser privado del derecho a indemnizaciones o a asignaciones, durante cierto tiempo, en los siguientes casos : a) si ha perdido su empleo por causa directa de una paralización del trabajo debida a un conflicto profesional o por su propia culpa, o si lo ha abandonado voluntariamente sin motivos legítimos; b) si ha intentado obtener fraudulentamente una indemnización o una asignación; y c) si no se ajusta, para buscar trabajo, a las instrucciones de una oficina de colocación pública o de otra autoridad competente, o si ésta comprueba que, deliberadamente o por negligencia, no ha aprovechado una ocasión razonable de ocuparse convenientemente. Todo peticionario que, al abandonar su empleo, ha recibido de su patrón, en virtud del contrato de trabajo, una compensacion substancialmente igual a lo que dejara de ganar en un período dado, puede ser privado de las indemnizaciones o asignaciones durante ese período. La indemnización de desahucio prevista en la legislación nacional, no se considera para los efectos de esta regla (Art. 10).
El derecho a indemnización o a asignación puede no ser otorgado más que durante un período limitado que normalmente no debe ser inferior a 156 días de trabajo por año y cuya duración no puede bajar de 78 días de trabajo por año (Art. 11).
El pago de indemnizaciones no puede subordinarse a la exigencia del estado de necesidad del peticionario. En cambio, el derecho a asignación puede sujetarse a la condición de que se compruebe ese estado de necesidad, en la forma determinada por la legislación nacional (Art. 12).
Las indemnizaciones deben pagarse en dinero; pero pueden concederse en especie prestaciones suplementarias destinadas a facilitar la vuelta del asegurado al trabajo. Las asignaciones pueden otorgarse en especie.
La legislación nacional debe instituir tribunales u otras autoridades encargadas de solucionar las cuestiones a que dieren lugar las peticiones de indemnización o de asignación presentadas por las personas afectas al Convenio.
El solicitante puede ser privado del derecho a indemnización o a asignación mientras permanezca en el extranjero, y los Miembros queden facultados para establecer un régimen especial para los trabajadores fronterizos que trabajan en país distinto de aquél en que residen.
Debe reconocerse derecho a indemnizaciones y a asignaciones a los extranjeros en las mismas condiciones que a los nacionales. Sin embargo, podrá rehusarse la igualdad de tratamiento en lo relativo a prestaciones que provengan de fondos a cuya formación el peticionario no ha contribuido, a los nacionales de un Estado que no esta ligado por el Convenio.
Las ratificaciones oficiales de la Convención deben comunicarse al Secretario General de la Sociedad de las Naciones, para su registro. La Convención no obliga más que a los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo cuya ratificación sea registrada por el Secretario General. Regirá doce meses después de que hayan sido registradas las ratificaciones de dos Miembros. Sucesivamente, entrará en vigor para cada Miembro doce meses después de registrarse su ratificación.
Tan pronto se registren las ratificaciones de dos Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, el Secretario General de la Sociedad de las Naciones notificará ese hecho a todos los Miembros. Les hará saber también el registro de las ratificaciones que le sean comunicadas ulteriormente.
Todo Miembro que ratifique la Convención puede denunciarla a la terminación de un lapso de cinco años contados desde la fecha en que haya entrado en vigor, mediante una acta comunicada al Secretario General de la Sociedad de las Naciones y registrada por éste. La denuncia no tendrá efecto, sino un año después de su registro. El Miembro que haya ratificado la Convención y que, en el plazo de un año desde la expiración de los cinco años mencionados precedentemente, no la denuncie, quedará ligado por un nuevo período de cinco años y sucesivamente, podrá denunciar el Convenio a la terminación de cada período de cinco años, en las condiciones expresadas (Art. 20).
A la expiración de cada cinco años contados desde la vigencia de la Convención, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, debe presentar a la Conferencia General un informe sobre la aplicación del Convenio y decidirá si procede inscribir en el programa de la Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial.
Si la Conferencia adopta una nueva Convención que implique reforma total o parcial de la ya aprobada cuyo contenido hemos expuesto, se aplicarán las siguientes reglas:a) la ratificación de la nueva Convención, por un Miembro, equivaldrá, de pleno derecho, no obstante lo dispuesto en el artículo 20, a la denuncia inmediata de la Convención anterior, siempre que la nueva Convención haya entrado en vigor; y b) desde que rija la nueva Convención la anterior cesará de estar abierta a la ratificación de los Estados. Lo que al respecto disponga la nueva Convención, primará, sin embargo, sobre estas normas. La Convención anterior se mantendrá en todo caso vigente para los Miembros que la hayan ratificado y que no ratifiquen la nueva.
Hasta Abril del año en curso la Secretaría General de la Sociedad de las Naciones no había registrado ratificación alguna. Si esa situación no ha cambiado posteriormente, el Convenio en estudio no ha entrado aún en vigor. Esta circunstancia no es extraña, pues, en conformidad al inciso 5.º del articulo 405 del Tratado de Versailles, los Estados tienen el plazo de un año prorrogable excepcionalmente a 18 meses, contado desde la sesión de clausura de la Conferencia, para someter a las autoridades competentes las Recomendaciones y Proyectos de Convenio aprobados, trámite que es previo a la ratificación. En el presente caso, no ha expirado todavía el término ordinario de un año, ya que la XVIII.a reunión de la Conferencia, en la que se adoptó el Convenio en examen, se clausuró el 23 de Junio de 1934.
29. La 'Recomendación concerniente al Seguro contra el Paro y a las Diversas Formas de Asistencia a los Parados prescribe normas que complementan, amplían o concretan las del Convenio tratado en el Párrafo presente. Las enunciamos enseguida.
Comienza la Recomendación, diciendo que los países en que no existe un sistema de seguro obligatorio contra la desocupación, deberían tan pronto como sea posible, tomar medidas para implantarlo.
En los países en que funcionen sistemas de seguro obligatorio facultativo contra el paro, debe instituirse un régimen complementario de asistencia que proteja a las personas que hayan agotado su derecho a indemnizaciones y en ciertos casos, a las que no hayan adquirido aún ese derecho, régimen que debe establecerse sobre una base distinta de la en que descansa la asistencia ordinaria a los indigentes.
Todo sistema que implique el pago a los desocupados, de indemnizaciones o de asignaciones, debería incluir no sólo a las personas en paro completo; sino también a las que se encuentran en cesantía parcial (parrafo 3.º).
Los sistemas de seguro o de asistencia de paro deben aplicarse, tan pronto como sea posible, a toda persona que presta servicios en virtud de un contrato de trabajo o de un contrato de aprendizaje retribuído en dinero.
Las excepciones a esta regla, que se estimen indispensables, deben restringirse a un mínimo estricto. Los beneficiarios deben estar cubiertos por el seguro o por la asistencia hasta la edad en que tienen derecho a una pensión de vejez. Si la aplicación de las normas generales del seguro contra el paro, a una categoría particular de trabajadores, presenta dificultades, deben adoptarse medidas especiales que hagan posible el seguro de esos trabajadores. Esas medidas deben tener por objeto principalmente permitir comprobar con certeza suficiente la realidad del paro y adoptar las indemnizaciones a las ganancias normales de los trabajadores interesados.
En cuanto sea posible y particularmente, cuando pueden aplicarse metodos satisfactorios de fiscalización, deben tomarse disposiciones especiales para ayudar en caso de paro a los trabajadores independientes económicamente débiles.
Cuando se fije una remuneración máxima para delimitar el ámbito del seguro, no debe afectar la exclusión que por este concepto se establezca, más que a los trabajadores que por este concepto se establezca, más que a los trabajadores que puedan prevenirse ellos mismos contra el paro, por contar con remuneraciones altas; teniendo en vista, como fin último, incluir en el seguro a todos los trabajadores manuales y no manuales, cualquiera que sea el monto de la retribución que perciban.
El período de antiguedad previsto por el Convenio, no debe exceder de 26 semanas de empleo en una ocupación sujeta al sistema en vigor ni de 26 cotizaciones semanales o de su equivalente, durante los 12 meses que preceden a la petición de indemnización, o bien, de 52 semanas de empleo o de 52 cotizaciones semanales o de su equivalente, durante los 24 meses precedentes a la solicitud de indemnización.
El período durante el cual, conforme a la legislación nacional, se pagan indemnizaciones, debe ser tan prolongado como lo permite la solvencia del sistema y debe procurarse que el pago de asignaciones se extienda a tanto tiempo como la necesidad del peticionario lo requiera.
El plazo de carencia que el proyecto de Convenio permite establecer, no debe exceder de 8 días por período de paro, salvo lo prevenido sobre desocupados parciales en los articulos 3.º y 7.º del Convenio y en el Parrafo 3.º de la Recomendacion en estudio.
Cuando se trate de determinar si una ocupación ofrecida a un solicitante, en una profesión diversa de la que el ha ejercido antes, constituye un 'empleo conveniente' cuyo rechazo acarrea la descalificación autorizada por el Convenio, deben tenerse en cuenta el tiempo servido por el interesado en la profesión precedente, las posibilidades que tenga de volver a encontrar ocupación en ella, su formación profesional y sus aptitudes para el trabajo ofrecido.
La privación del derecho a indemnizaciones o a asignaciones, motivada por la pérdida del empleo ocasionada por la paralización del trabajo debida a un conflicto profesional, no debe aplicarse más que a los peticionarios que estén directamente interesados en el conflicto y debe cesar, en todo caso, una vez que el trabajo se reanuda.***
La obligación de frecuentar un curso profesional u otro, que el Convenio permite exigir como condición del pago de indemnizaciones o de asignaciones, no debe imponerse más que cuando el desocupado ha de sacar de ella, sea un provecho físico o moral, sea una ventaja para su capacidad profesional o general. Cuando se obligue a un parado a aceptar un empleo en trabajos de socorro, debe atenderse a la edad, a la salud, a la profesión ejercida anteriormente por el interesado y a su aptitud para el trabajo de que se trata. No deben considerarse como trabajos de socorro más que los de carácter excepcional y temporal, organizados por la autoridad pública, con fondos destinados especialmente a auxiliar a los desocupados.
Una parte de las sumas asignadas para los socorros de paro, debe emplearse en facilitar la vuelta de los cesantes al trabajo, por ejemplo, por medio de la enseñanza profesional u otra o del pago de gastos de transporte de los parados que encuentran ocupación en una región distinta de la de su residencia.
Las autoridades competentes deben examinar periódicamente la situación financiera de las cajas de seguro, para asegurar tanto como sea posible su solvencia y el equilibrio de sus gastos y de sus ingresos propios. La organización financiera del sistema debe concebirse, en la medida de lo posible, de manera que pueda encarar cambios pasajeros en el volumen del empleo, sin que sea necesaria la alteración de las condiciones de aplicación del régimen.
Debe crearse un fondo de crisis para garantizar, durante los períodos de paro particularmente intenso, el pago de las asignaciones previstas por la legislación nacional.
Deben tomarse medidas para que los representantes de los imponentes participen en la administración de los sistemas de seguro.
La igualdad de tratamiento debe aplicarse, llegado el caso, no sólo a los trabajadores pertenecientes a Miembros ligados por el Convenio, sino también a los que pertenezcan a Miembros o Estados que, aunque no lo hayan ratificado, tengan efectivamente implantadas sus disposiciones.
Los Estados deben regular, por la vía de acuerdos bilaterales entre Estados vecinos, las condiciones de pago de indemnizaciones o de asignaciones a los desocupados de las regiones fronterizas que residen en un país y trabajan en otro.
'Projets de Convention et Recommandation Adoptes par la Conference a sa Dix-huitieme Session, Textes Authentiques'.
MARGUERITE SCHOELER. Estudio citado. volver
Detalles de la reglamentación de la asistencia de crisis», pueden consultarse en Assurance,-Chomage et Diverses Formes d'Ássitance aux Chomeurs», obra citada, Págs. 158 a 174. Anales.-1936 volver
Estudio citado. volver
'Il problema Economico della Dieocupazione Operaia' obra mencionada por Carlos García Oviedo en la obre de éste ya citada. volver
Assurance-Chomage et Diverses Formes d'Assistance aux Gliomeurs, obra citada. volver
Detalles acerca da la organización financiera de los diversos sistemas de seguro contra el paro, pueden consultarse en «Assurance-Chomage et Diverses Formes d'Assistance aux Chomeurs», obra citada, Págs. 222 a 244. volver

References: artículo 112
 artículo 18
 resolución 
 artículo 13
 resolución 
 artículo 9
 artículo 408
 artículo 20