Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-10-14
Timestamp: 2020-08-13 00:40:23+00:00

Document:
BVerwG, 6 C 10.14: Genehmigung, Subjektives Recht, Unternehmen, Juristische Person
Urteil des BVerwG vom 05.08.2015, 6 C 10.14
Aktenzeichen: 6 C 10.14
Genehmigung, Subjektives Recht, Unternehmen, Juristische Person
BVerwG 6 C 10.14 OVG 13 A 477/08
Verkündet am 5. August 2015 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 5. August 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker
Der Beschluss der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 24. September 2003 wird aufgehoben, soweit durch ihn mit Bezug auf das Rechtsverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kläger Entgelte für die Postdienstleistungen "Standardbrief" national, "Kompaktbrief" national, "Großbrief" national und "Postkarte" national genehmigt werden.
1Der Kläger wendet sich gegen die Genehmigung, die die Regulierungsbehörde
für Telekommunikation und Post (Regulierungsbehörde) der beigeladenen
Deutsche Post AG für die von dieser im Jahr 2004 erhobenen Entgelte für lizenzpflichtige Postdienstleistungen erteilt hat. Der Kläger ist ein eingetragener
Verein. Seine Mitglieder sind Unternehmen, die Postdienstleistungen erbringen.
2Mit Beschluss vom 26. Juli 2002 entschied die Regulierungsbehörde auf der
Grundlage von § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG sowie § 1 Abs. 2 und § 4 PEntgV über
die Zusammenfassung von Dienstleistungen und die Vorgabe von Maßgrößen
für die Price-Cap-Regulierung von Briefsendungen bis 1 000 Gramm ab dem
1. Januar 2003. Dieser Beschluss fasste die der Entgeltregulierung unterliegenden Postdienstleistungen der Beigeladenen in drei Körben zusammen: dem
Korb M (Postdienstleistungen im Monopol mit den ganz überwiegend der Exklusivlizenz der Beigeladenen nach § 51 PostG unterfallenden Formaten Postkarte national, Standardbrief national, Kompaktbrief national und Großbrief national), dem Korb W (Postdienstleistungen im Wettbewerbsumfeld) und dem
Korb T (Postalische Teilleistungen). Der Beschluss stellte zudem das Ausgangsentgeltniveau für die Dienstleistungen der drei Körbe entsprechend dem
nach den Absatzmengen des Jahres 2001 gewichteten Durchschnitt der jeweiligen Entgelte per 31. Dezember 2002 fest. Er zog außerdem als gesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate den Preisindex für die Lebenshaltung aller privaten Haushalte des Statistischen Bundesamtes heran, legte Produktivitätsfortschrittsraten fest und formulierte Nebenbedingungen. Er bezeichnete ferner als
Geltungszeit der Price-Cap-Regulierung den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis
zum 31. Dezember 2007, unterteilte diesen Zeitraum in fünf Price-Cap-Perioden
von je einem Jahr und bestimmte als Referenzzeitraum für jede Price-Cap-
Periode das jeweils vorvergangene Kalenderjahr. Er überführte schließlich die
genannten Festlegungen in eine Price-Cap-Formel für die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit der Entgelte in den jeweiligen Price-Cap-Perioden.
3Eine Klage, mit der der Kläger die Aufhebung dieses Beschlusses und die Verpflichtung der Regulierungsbehörde zur Erteilung von Entgeltgenehmigungen
im Einzelgenehmigungsverfahren begehrt hatte, wies das Verwaltungsgericht
mit der Begründung ab, dem Kläger stehe kein subjektives Recht auf eine andere Entgeltregulierung zur Seite. Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ab.
4Mit Beschluss vom 24. September 2003 genehmigte die Regulierungsbehörde
die von der Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Entgelte für die Price-
Cap-Periode 2004, nachdem sie festgestellt hatte, dass die durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 vorgegebenen Maßgrößen eingehalten seien.
5Mit seiner auf Aufhebung dieser Entgeltgenehmigung, hilfsweise auf Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit gerichteten Klage ist der Kläger in erster Instanz erfolglos geblieben. Seine Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen: Die Klage sei zulässig. Insbesondere lasse sich die Möglichkeit einer
Verletzung von Rechten des Klägers nicht von vornherein mit einer für die Verneinung der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Gewissheit
ausschließen. Die der Beigeladenen erteilte Entgeltgenehmigung entfalte gemäß § 23 PostG gegenüber deren Kunden eine privatrechtsgestaltende Wirkung. Dass es sich bei dem Kläger um einen Kunden der Beigeladenen handele, sei, was die Inanspruchnahme von Leistungen aus den Körben M und W
anbelange, zu unterstellen. Die Klage sei jedoch unbegründet. Dies folge schon
daraus, dass auch eine rechtswidrige Entgeltgenehmigung den Kläger nicht im
Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in seinen Rechten verletze. Die postrechtlichen Vorschriften über die Entgelthöhe hätten keinen drittschützenden
Charakter. Aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG könne der Kläger subjektive Rechte gleichfalls nicht herleiten. Ein Eingriff in seine grundrechtlich geschützte Privatautonomie sei unabhängig von der Höhe des genehmigten Entgelts allein darin zu sehen, dass dieses Entgelt für ihn nicht frei verhandelbar
sei. Dieser Eingriff sei gerechtfertigt, weil die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte
Privatautonomie des Postkunden durch die Vorschrift des § 23 PostG, die Teil
der verfassungsmäßigen Ordnung sei, eingeschränkt werde. Nicht durch Art. 2
Abs. 1 GG geschützt sei das Interesse des Kunden, dass die Regulierungsbehörde die zur Genehmigung gestellten Entgelte nur unter Einhaltung der postrechtlichen Vorschriften über die zulässige Entgelthöhe genehmige. Es widerspräche dem durch Art. 87f GG vorgegebenen Ziel des Postgesetzes, die Voraussetzungen für einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb zu
schaffen, wenn jeder Postkunde gegen eine - in persönlicher Hinsicht nicht teilbare - Entgeltgenehmigung klagen, damit eine Änderung der Entgelthöhe herbeiführen und hierdurch der Beigeladenen und ihren Wettbewerbern die für Investitionsentscheidungen erforderliche verlässliche Planungsgrundlage entziehen könnte. Der angefochtene Entgeltgenehmigungsbeschluss sei überdies
rechtmäßig. Es sei nicht im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 2 PostG offenkundig,
dass die streitigen Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
oder Nr. 3 PostG nicht entsprächen. Ferner seien die durch den Beschluss vom
26. Juli 2002 vorgegebenen Maßgrößen eingehalten, so dass gemäß § 21
Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 PostG i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG die Anforderungen
des Aufschlagsverbots aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG als erfüllt gälten. Der
Maßgrößenbeschluss sei nicht nichtig. Die von dem Kläger gegen seine
Rechtmäßigkeit erhobenen Einwände griffen bereits deshalb nicht durch, weil
der Beschluss in Bestandskraft erwachsen sei. Sie gingen auch in der Sache
fehl. Insbesondere bestehe kein Anlass für die Annahme, dass die Regulierungsbehörde bei der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate nicht - wie
von § 4 Abs. 3 PEntgV gefordert - das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus
zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung berücksichtigt habe. Dass
diese Kosten in dem Maßgrößenbeschluss nicht ausdrücklich ausgewiesen seien und die Beklagte nach der Begründung des Beschlusses von einer vollständigen Annäherung der Entgelte an diese Kosten abgesehen habe, rechtfertige
nicht den Schluss, diese Kosten seien gar nicht ermittelt worden. Eine betragsmäßige Übereinstimmung von effizienten und berücksichtigten Kosten verlange
§ 20 Abs. 1 PostG nicht. Auch sog. neutralen Aufwendungen der Beigeladenen
habe der Maßgrößenbeschluss auf der Grundlage von § 20 Abs. 2 Satz 2
PostG zu Recht Rechnung getragen.
6Mit seiner Revision verfolgt der Kläger sein Begehren auf Aufhebung des umstrittenen Entgeltgenehmigungsbeschlusses weiter: Das Berufungsgericht habe
zu Unrecht angenommen, dass er als Postkunde durch eine der Beigeladenen
erteilte Genehmigung eines rechtswidrig überhöhten Entgelts nicht in seinen
einfachrechtlich bzw. grundrechtlich gewährleisteten Rechten verletzt werde.
Entgegen der Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts sei die angefochtene
Entgeltgenehmigung rechtswidrig. Sie verstoße gegen das in § 20 Abs. 1 PostG
enthaltene Gebot der Orientierung der Entgelte an den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung und damit gegen eine andere Rechtsvorschrift im Sinne
des § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG. Sie verletze zudem das Aufschlagsverbot des
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG. Dessen Anforderungen könnten nicht nach § 21
Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 PostG i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG wegen Einhaltung
der durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 festgelegten Maßgrößen als erfüllt
gelten. Dieser Beschluss sei ihm, dem Kläger, gegenüber nicht bestandskräftig
geworden, denn er habe den Beschluss mangels eigener rechtlicher Betroffenheit nicht erfolgreich anfechten können. Der Maßgrößenbeschluss sei seinerseits rechtswidrig. Das Price-Cap-Verfahren dürfe von der Regulierungsbehörde nur angewandt werden, wenn bereits die Ausgangsentgelte nach den
Bestimmungen des Postgesetzes genehmigt worden seien. An einer solchen
Genehmigung fehle es hier ebenso wie an der aus § 21 Abs. 4 Satz 3 PostG
ableitbaren weiteren Voraussetzung einer Vorgabe zumindest abstrakter Kriterien für die Zusammensetzung der zu bildenden Produktkörbe durch den Verordnungsgeber. Ferner habe die Regulierungsbehörde jedenfalls die Kosten
des nicht entgeltregulierten Fracht- und Paketbereichs nicht als nach § 20
Abs. 2 Satz 2 PostG berücksichtigungsfähige neutrale Aufwendungen der Beigeladenen in die Maßgrößen einfließen lassen dürfen. Das Oberverwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
und die Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts verletzt, weil es seinen diesbezüglichen Vortrag nicht zur Kenntnis genommen und nicht erforscht habe, inwieweit neutrale Aufwendungen aus nicht entgeltregulierten Bereichen berücksichtigt worden seien. Schließlich gehe aus dem Maßgrößenbeschluss entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts nicht hervor, dass die Regulierungsbehörde die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für die in Rede
stehenden Postdienstleistungen ermittelt habe. Ob eine Ermittlung der effizienten Kosten stattgefunden habe und das Ergebnis im Sinne des § 4 Abs. 3
PEntgV in die festgesetzten Produktivitätsfortschrittsraten eingegangen sei, ha-
be das Berufungsgericht unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO nicht aufgeklärt. Nach der Begründung des Maßgrößenbeschlusses habe die Regulierungsbehörde auf eine Annäherung der Entgelte an die ermittelten Kosten und
Aufwendungen verzichtet.
7Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil und begehren die Zurückweisung der Revision.
8Die zulässige Revision des Klägers hat in der Sache nur zum Teil Erfolg.
9Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen,
soweit der Kläger mit ihr die Aufhebung der Genehmigung von Entgelten für
Postdienstleistungen in den Körben W und T begehrt hat. Insoweit stellt sich
das angefochtene Urteil jedenfalls aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144
Abs. 4 VwGO), weil die Klage entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts bezogen auf diesen Teil der angegriffenen Genehmigung bereits unzulässig ist und deshalb schon aus diesem Grund abzuweisen war. Soweit der
Kläger mit seiner Klage die Aufhebung der Genehmigung von Entgelten für
Postdienstleistungen im Korb M begehrt, verletzt das angefochtene Urteil hingegen Bundesrecht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Insoweit ist die Klage zulässig und entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts auch begründet. Das Oberverwaltungsgericht hätte deshalb auf
die Berufung des Klägers diesen abtrennbaren Teil der Genehmigung für das
Rechtsverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kläger aufheben müssen. Weitere tatsächliche Feststellungen sind hierfür nicht erforderlich. Der Senat kann deshalb insoweit in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1
101. Die Klage ist nur zulässig, soweit sie sich gegen die Genehmigung von Entgelten für Postdienstleistungen im Korb M richtet; nur insoweit ist der Kläger
nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Hingegen fehlt ihm die Klagebefugnis,
soweit seine Klage sich gegen die Genehmigung von Entgelten für Postdienstleistungen in den Körben W und T richtet.
11a) Die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben, wenn die
Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich ist. Diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich
nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein
können (BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93
<95 f.> und vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 11).
12b) Der Kläger kann im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die
angegriffene Entgeltgenehmigung möglicherweise in seinem Grundrecht der
allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Die allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne dieser Grundrechtsverbürgung umfasst die
Vertragsfreiheit und damit das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen
mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln. Dieses Grundrecht ist nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf den Kläger als juristische Person des
Privatrechts anwendbar. Die von ihm angegriffene Genehmigung hat nach § 23
Abs. 1 und 2 PostG privatrechtsgestaltende Wirkung. Das regulierte Unternehmen darf ausschließlich die genehmigten Entgelte verlangen. Verträge über
Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, sind mit
der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Fehlt es an einem genehmigten Entgelt, obwohl das Entgelt
genehmigungsbedürftig ist, so sind die Verträge unwirksam. Aufgrund ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung greift die Genehmigung in die Privatautonomie
der Vertragspartner ein. An die Stelle eines von ihnen vereinbarten Entgelts tritt
ein hoheitlich festgelegtes Entgelt.
13Die Möglichkeit einer dadurch bewirkten Rechtsverletzung besteht für einen
Kunden der Beigeladenen als Kläger aber in tatsächlicher Hinsicht nur, wenn er
mit der Beigeladenen einen Beförderungsvertrag schließt und eine entgeltregulierte Dienstleistung tatsächlich in Anspruch nimmt. Nur in diesem Fall kann die
Entgeltgenehmigung in seine grundrechtlich garantierte Privatautonomie eingreifen. Ist der Kläger hingegen kein konkretes Rechtsverhältnis als Kunde der
Beigeladenen eingegangen, ist offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise
die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Entgeltgenehmigung ausgeschlossen.
14c) Dies entspricht der Rechtsprechung des Senats zu der vergleichbaren Lage
im Telekommunikationsrecht. Dort hat der Senat die Klagebefugnis eines Dritten, der die dem regulierten Unternehmen erteilte, nach § 37 TKG 2004 - bzw.
vormals § 29 TKG 1996 - mit privatrechtsgestaltender Wirkung ausgestattete
Entgeltgenehmigung angreift und in einer dieser Wirkung zugänglichen Vertragsbeziehung zu dem regulierten Unternehmen steht, stets bejaht und hierfür
auf eine mögliche Verletzung der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Privatautonomie in ihrer Ausprägung durch das Recht, den Inhalt von vertraglichen Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln,
verwiesen (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 13. Dezember 2006 - 6 C 23.05 -
Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 2 Rn. 15; Urteile vom 25. Februar 2009 - 6 C
25.08 - Buchholz 442.066 § 37 TKG Nr. 2 Rn. 15, vom 25. März 2009 - 6 C
3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 14, vom 25. November 2009 - 6 C
34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 13, vom 25. Februar 2015 - 6 C
37.13 - N&R 2015, 184 Rn. 18 und vom 1. April 2015 - 6 C 36.13 - juris Rn. 14
sowie - 6 C 38.13 - juris Rn. 18). Der Senat hat in Fällen in denen eine zunächst
bestehende Leistungsbeziehung zwischen dem entgeltregulierten Unternehmen
und dem Anfechtungskläger nach dem Vortrag der Beteiligten aufgelöst worden
war, für die vertragslose Zeit eine Klagebefugnis verneint (BVerwG, Urteile vom
25. Februar 2015 - 6 C 37.13 - N&R 2015, 184 Rn. 19 und vom 1. April 2015
- 6 C 38.13 - juris Rn. 19).
15d) Die danach erforderliche tatsächliche Grundlage für eine mögliche Rechtsverletzung besteht nur, soweit die angegriffene Genehmigung Entgelte für
Postdienstleistungen in dem Korb M betrifft. Nur insoweit kann der Senat mit
der erforderlichen Sicherheit davon ausgehen, dass der Kläger diese Dienstleistungen in Anspruch genommen hat und entsprechende Rechtsverhältnisse mit
der Beigeladenen eingegangen ist. Für Dienstleistungen in den Körben W
und T gilt dies hingegen nicht.
16aa) Was Dienstleistungen in dem Korb M anlangt, reicht für die Möglichkeit einer tatsächlichen Betroffenheit die Behauptung des Klägers aus, diese Leistungen der Beigeladenen in Anspruch genommen zu haben. Die in dem Korb M
enthaltenen, dem allgemeinen Lebensbedarf zuzuordnenden Briefsendungen
werden von der Beigeladenen aufgrund formlos geschlossener Verträge massenhaft ausgeführt. Nach der Lebenserfahrung verbietet sich die Annahme,
dass der Kläger als ein im öffentlichen Raum tätiger wirtschaftlicher Interessenvertreter in der hier fraglichen Zeit vollkommen auf den Versand der durch den
Korb M erfassten gängigen Briefformate, deren gewerbsmäßige Beförderung in
der hier fraglichen Zeit nahezu ausschließlich der Beigeladenen vorbehalten
war, verzichtet haben könnte.
17bb) Hingegen kann nicht festgestellt werden, dass zwischen der Beigeladenen
und dem Kläger Verträge über Postdienstleistungen aus den Körben W und T
zustande gekommen sind. Hierfür hat der Kläger keinen Nachweis erbracht. Er
hat im gesamten Verfahren keine Verträge oder sonstigen aussagekräftigen
Urkunden vorgelegt. Ebenso wenig hat der Kläger derartige Leistungsbeziehungen durch substantiierte Schilderungen konkretisiert. Sein Prozessbevollmächtigter hat sich vielmehr auf die pauschale Erklärung beschränkt, er gehe
davon aus, dass der Kläger Leistungen aus dem Korb W in Anspruch genommen habe, und es sei auch nicht auszuschließen, dass der Kläger - im Rahmen
eines unstreitig bestehenden Geschäftskundenvertrags mit der Beigeladenen -
Leistungen aus dem Korb T nachgesucht habe. Dem Vortrag der Beigeladenen,
unter der dem Kläger als Großkunden zugeteilten Kundennummer seien keine
Umsätze zu verzeichnen gewesen, ist der Kläger nicht entgegengetreten. Der
Geschäftskundenvertrag als solcher wird von der privatrechtsgestaltenden Wirkung der Entgeltgenehmigung, die Voraussetzung für die Annahme einer möglichen Rechtsverletzung ist, noch nicht erfasst, sondern erst der hier nicht
nachgewiesene Abschluss konkreter Beförderungsverträge.
18Vor diesem Hintergrund ist es nicht gerechtfertigt, zu Gunsten des Klägers eine
mit der Beigeladenen eingegangene Beziehung über Postdienstleistungen aus
den Körben W und T zu unterstellen. Es ist vielmehr als ausgeschlossen zu
erachten, dass der Kläger, der die Interessen von Wettbewerbern der Beigela-
denen vertritt, die teilweise sehr speziellen, ganz überwiegend nicht der Exklusivlizenz der Beigeladenen unterfallenden und deshalb dem Wettbewerb unterworfenen Postdienstleistungen des Korbs W - wenn überhaupt - dann bei der
Beigeladenen nachgefragt hat. Ebenso spricht nichts dafür, dass der Kläger die
auf Großkunden zugeschnittenen, großvolumigen Postdienstleistungen des
Korbs T ohne eine entsprechende Dokumentation genutzt hat.
2. Soweit die Klage danach zulässig ist, ist sie auch begründet. Mit Bundesrecht 19
nicht vereinbar ist die gegenteilige Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts,
weder werde der Kläger im Falle der objektiven Rechtswidrigkeit der Genehmigung im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in seinen Rechten verletzt noch
sei die Genehmigung objektiv rechtswidrig.
20a) Die einem regulierten Unternehmen erteilte Entgeltgenehmigung ist auf die
von einem Dritten erhobene Anfechtungsklage hin auf ihre Übereinstimmung
mit den materiellen Vorschriften des Postrechts zur Regelung der Entgelthöhe
zu überprüfen, sofern der Dritte die Leistungen des regulierten Unternehmens
aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages in Anspruch nimmt, der durch die
Entgeltgenehmigung gestaltet wird. Die Entgeltgenehmigung greift - wie dargelegt - aufgrund ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung in die Vertragsfreiheit der
Vertragsparteien ein, indem sie an die Stelle eines frei vereinbarten Entgelts ein
hoheitlich festgesetztes Entgelt setzt. Ist die Entgeltgenehmigung objektiv
rechtswidrig, ist auch der Eingriff in die Privatautonomie rechtswidrig und kann
- hier wie auch sonst - von den davon Betroffenen als Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG abgewehrt werden, ohne dass es darauf ankommt,
ob die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen auch dem Schutz des Kunden zu dienen bestimmt sind und deshalb für sich genommen drittschützende
Wirkung haben. Sobald der Dritte als Kunde des regulierten Unternehmens einen Vertrag über eine entgeltregulierte Dienstleistung abschließt, hat er dafür
wegen der privatrechtsgestaltenden Wirkung der Genehmigung das hoheitlich
festgesetzte Entgelt zu zahlen. Er wird von dieser Rechtsfolge der Genehmigung erfasst und kann sie im Fall ihrer Rechtswidrigkeit als Eingriff in sein
Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG bezogen auf sein Rechtsverhältnis zu dem regulier-
ten Unternehmen - wie jeder Adressat eines ihn belastenden Verwaltungsakts -
aufgehoben verlangen.
21Das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verlangt nicht nur, dass eine Norm, welche die allgemeine Handlungsfreiheit einschränkt, formell und materiell verfassungsgemäß ist, sondern auch, dass die für sich verfassungsgemäße Norm im
Einzelfall rechtmäßig, nämlich ihren Voraussetzungen gemäß angewandt wird.
Auch die objektiv rechtswidrige Anwendung einer die Handlungsfreiheit einschränkenden Norm verletzt das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Deshalb
kann eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht allein mit der
(zutreffenden) Begründung des Oberverwaltungsgerichts verneint werden, § 23
PostG sei mit der dort angeordneten privatrechtsgestaltenden Wirkung der Entgeltgenehmigung Teil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2
Abs. 1 GG und schränke als solcher die Privatautonomie der Kunden ein.
22Dass die einem regulierten Unternehmen erteilte Entgeltgenehmigung auf die
mit den materiellen Vorschriften zur Regelung der Entgelthöhe zu überprüfen
ist, sofern der Dritte die Leistungen des regulierten Unternehmens aufgrund
eines privatrechtlichen Vertrages in Anspruch nimmt, der durch die Entgeltgenehmigung gestaltet wird, hat der Senat bereits für das Telekommunikationsrecht entschieden (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 13. Dezember 2006 - 6 C
23.05 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 2 Rn. 15, 20 ff.; Urteile vom 25. Februar 2009 - 6 C 25.08 - Buchholz 442.066 § 37 TKG Nr. 2 Rn. 15, 22, vom
25. März 2009 - 6 C 3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 14, 19 ff., 32,
vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1
Rn. 13, 16 ff., 30, vom 25. Februar 2015 - 6 C 37.13 - N&R 2015, 184 Rn. 18,
34 ff., 53 und vom 1. April 2015 - 6 C 36.13 - juris Rn. 14, 19 ff., 38 sowie - 6 C
38.13 - juris Rn. 18, 34 ff., 52). Für den Gleichklang von Prüfungsmaßstäben in
der telekommunikationsrechtlichen und in der postrechtlichen Entgeltregulierung spricht generell die Gleichartigkeit der wesentlichen Regelungsstrukturen
(vgl. in diesem Sinne: BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 10.11 - BVerwGE
146, 325 Rn. 17, 28, 31 f.). Diese Übereinstimmung wird für den an die privatrechtsgestaltende Wirkung der Entgeltgenehmigung anknüpfenden Anfech-
tungsrechtsschutz nicht dadurch in Frage gestellt, dass die telekommunikationsrechtlichen Entgelte in der Regel - nach geltendem Recht unter dem Vorbehalt des § 39 TKG 2004 - auf der Vorleistungsebene für die Rechtsverhältnisse
zwischen dem marktmächtigen Unternehmen und seinen unternehmerischen
Wettbewerbern reguliert werden, während der Kern der postrechtlichen Entgeltregulierung die Endkundenebene und damit auch den postalischen Massenverkehr mit den dort bestehenden rechtlichen und faktischen Grenzen einer freien
Vertragsgestaltung betrifft. Entscheidend ist, dass hier wie dort durch Verwaltungsakt von hoher Hand gestaltend auf privatrechtliche Vertragsverhältnisse
zugegriffen wird und deshalb in dem einen wie in dem anderen Fall beide Vertragsparteien nach Art. 19 Abs. 4 GG Anspruch auf eine gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Eingriffs in ihre grundrechtlich geschützte Privatautonomie haben.
23Dass die Rechtmäßigkeit einer Entgeltgenehmigung auf die Anfechtungsklage
eines Dritten nur in der eingeschränkten Weise überprüfbar ist, wie das Oberverwaltungsgericht sie befürwortet, ist entgegen seiner Einschätzung weder in
den Vorschriften des Postgesetzes über die Entgeltgenehmigung noch in
Art. 87f GG angelegt. Abgesehen davon, dass sich ein dahingehender gesetzgeberischer Regelungswille dem Gesetz nicht mit der notwendigen Klarheit
entnehmen lässt, fehlt es auch an einem hinreichend gewichtigen Sachgrund
für eine solche Beschränkung (vgl. zu den Voraussetzungen einer die Rechtsschutzgarantie einschränkenden gesetzlichen Ausgestaltung: BVerfG, Beschlüsse vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <123 ff.>
und vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <21 ff.>; BVerwG, Vorlagebeschluss vom 26. Februar 2014 - 6 C 3.13 - BVerwGE 149, 94 Rn. 24,
31 f.). Die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts trifft nicht zu, es werde
die für die Investitionsentscheidungen der Beigeladenen und ihrer Wettbewerber erforderliche verlässliche Kalkulations- und Planungsgrundlage zerstört und
dem aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag des Art. 87f GG abgeleiteten Ziel
des Postgesetzes widersprochen, die Voraussetzungen für einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb zu schaffen, wenn jeder Postkunde
durch eine verwaltungsgerichtliche Klage eine Änderung der genehmigten Entgelthöhe herbeiführen könne. Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsge-
richts ist die von einem einzelnen Kunden erfolgreich angefochtene postrechtliche Entgeltgenehmigung nicht stets mit Wirkung gegenüber jedermann aufzuheben. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass im Telekommunikationsrecht die erfolgreiche Anfechtungsklage eines Vertragspartners des regulierten Unternehmens nur insoweit zu einer Aufhebung der Entgeltgenehmigung
führen kann, als diese sich auf das Rechtsverhältnis zwischen dem regulierten
Unternehmen und dem jeweiligen Kläger auswirkt (grundlegend: BVerwG, Urteil
vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 65 ff. und zuletzt:
Urteil vom 1. April 2015 - 6 C 38.13 - juris Rn. 18). Gesichtspunkte, die durchgreifend in Frage stellen könnten, dass die Aufhebung auch einer postrechtlichen Entgeltgenehmigung lediglich inter partes wirkt, sind nicht ersichtlich, so
dass auch insoweit einer Übernahme der in der telekommunikationsrechtlichen
Rechtsprechung des Senats entwickelten Grundsätze nichts entgegensteht.
24b) Der angefochtene Beschluss vom 24. September 2003 ist rechtswidrig, soweit die Regulierungsbehörde die nach § 19 Satz 1 PostG i.V.m. §§ 5 Abs. 1,
51 Satz 1, 53 PostG genehmigungsbedürftigen Entgelte für die Postdienstleistungen der Beigeladenen aus dem Korb M genehmigt hat. Die Beigeladene
kann nach § 21 Abs. 3 PostG die Genehmigung eines Entgelts in der von der
Regulierungsbehörde zuerkannten Höhe nicht beanspruchen. Zwar sind die in
§ 21 Abs. 3 Satz 2 PostG und § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 PostG normierten Gründe für eine Versagung der Genehmigung nicht erfüllt, jedoch fehlt es nach § 21
Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 PostG i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG und § 20 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 PostG an der Genehmigungsfähigkeit der beantragten Entgelte.
25aa) Das Oberverwaltungsgericht hat die Regulierungsbehörde zu Recht nicht
befugt gesehen, die Genehmigung der beantragten Entgelte gestützt auf die
Versagungsgründe des § 21 Abs. 3 Satz 2 PostG und des § 21 Abs. 3 Satz 1
Alt. 2 PostG abzulehnen. Es ist nicht im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 2 PostG
offenkundig, dass die Entgelte den Anforderungen des Abschlagsverbots aus
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PostG oder des Diskriminierungsverbots nach § 20
Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG nicht entsprechen. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass
ein Verstoß gegen die in § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 PostG genannten anderen
Rechtsvorschriften vorliegt, denen nach der Gesetzessystematik jedenfalls die
Bestimmung des § 20 Abs. 1 PostG, die den Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung enthält, nicht zuzurechnen ist.
26bb) Die Genehmigung der Entgelte war in der von der Beigeladenen beantragten Höhe gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 PostG i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2
PostG wegen eines Verstoßes gegen das Aufschlagsverbot aus § 20 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 PostG zu versagen. Zwar hielten die beantragten Entgelte die festgelegten Maßgrößen ein, so dass nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 Satz 2
PostG das Aufschlagsverbot als eingehalten galt. Jedoch hätte das Berufungsgericht die Festlegung der Maßgrößen inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen und dabei die Rechtswidrigkeit der festgelegten Produktivitätsfortschrittsrate feststellen müssen. Deren Rechtswidrigkeit führt zur Rechtswidrigkeit der
Genehmigung der den Korb M betreffenden Entgelte der Beigeladenen, so dass
der Kläger die entsprechende (Teil-)Aufhebung des Entgeltgenehmigungsbeschlusses vom 24. September 2003 verlangen kann.
27aaa) Das Postgesetz sieht das Price-Cap-Verfahren gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 2
PostG als Verfahrensart für die Entgeltgenehmigung neben dem Einzelgenehmigungsverfahren nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG vor. Kennzeichen des in § 1
Abs. 2 sowie §§ 4, 5 und 8 Abs. 1 der Post-Entgeltregulierungsverordnung
(PEntgV) vom 22. November 1999 (BGBl. I S. 2386) näher geregelten Price-
Cap-Verfahrens ist seine zweistufige Ausgestaltung. Auf der ersten Stufe werden Dienstleistungen in Körben zusammengefasst, für die so zusammengefassten Dienstleistungen das gewichtete Ausgangsentgeltniveau festgestellt und
Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte - insbesondere die zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens - vorgegeben, die Referenzzeiträume für die Maßgrößen festgelegt sowie
die Geltungsdauer der Entscheidung, die regelmäßig in einzelne Price-Cap-
Perioden unterteilt ist, bestimmt. Auf der zweiten Verfahrensstufe, dem Entgeltgenehmigungsverfahren, prüft die Behörde nur noch, ob mit den zur Genehmigung gestellten Entgelten die zuvor festgelegten Maßgrößen eingehalten werden.
28bbb) Im vorliegenden Fall legte die Regulierungsbehörde die Maßgrößen in
dem an die Beigeladene gerichteten Beschluss vom 26. Juli 2002 fest. In dem
Entgeltgenehmigungsbeschluss vom 24. September 2003 legte die Regulierungsbehörde dar, dass die von der Beigeladenen für die Price-Cap-Periode
2004 beantragten Entgelte - unter ihnen diejenigen für die Dienstleistungen des
Korbs M - die durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 vorgegebenen Maßgrößen einhielten. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass diese Darlegungen zutreffen. Diese Feststellung ist tatsächlicher Natur und bindet den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO, weil sie der Kläger nicht mit Verfahrensrügen
angegriffen hat. Nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG gelten bei
Einhaltung der Maßgrößen die Anforderungen des Aufschlagsverbots aus § 20
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG als erfüllt, was wiederum gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1
Alt. 1 PostG zur Folge hat, dass die Entgeltgenehmigung nicht wegen eines
Verstoßes gegen das Aufschlagsverbot versagt werden darf.
29ccc) Mit diesem Ergebnis kann es für die Anfechtung des Entgeltgenehmigungsbeschlusses vom 24. September 2003 durch den Kläger indes nicht sein
Bewenden haben. Vielmehr verlangt die in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltene Garantie des effektiven Rechtsschutzes, dass sich der Maßgrößenbeschluss vom
26. Juli 2002 als Grundlage der konkreten Genehmigung auf eine inzident vorzunehmende Kontrolle hin als rechtmäßig erweist.
30Nach der Funktionsweise des postrechtlichen Price-Cap-Verfahrens hängt die
auf der zweiten Verfahrensstufe zu prüfende Genehmigungsfähigkeit der in einer Price-Cap-Periode beantragten Entgelte davon ab, dass die auf das Preisniveau des Referenzzeitraums bezogene mittlere gewichtete Preisänderungsrate für den jeweiligen Dienstleistungskorb das zulässige Maß, wie es sich aus
den vorgegebenen Maßgrößen ergibt, nicht übersteigt. Diese Prüfung hat allerdings den Charakter einer bloßen Berechnung. Die zulässige Höhe des durchschnittlichen Entgelts der in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen
wird abstrakt bereits auf der ersten Verfahrensstufe bestimmt.
31Die Entscheidung, die die Regulierungsbehörde auf der ersten Verfahrensstufe
trifft, ist ein Verwaltungsakt. In dieser Rechtsform ergehen nach ausdrücklicher
Bestimmung durch § 46 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PostG i.V.m. § 73 Abs. 1
Satz 2 TKG 1996 bzw. § 132 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004 die Entscheidungen der
Regulierungsbehörde im Bereich der Entgeltregulierung nach §§ 19 ff. PostG.
Zum Kreis dieser Entscheidungen zählt im Rahmen des Price-Cap-Verfahrens
nicht nur die auf der zweiten Stufe zu erlassende Entgeltgenehmigung, sondern
auch der Akt, der die erste Stufe mit den beschriebenen, für die zweite Stufe
verbindlichen Festlegungen abschließt. Dieser Verwaltungsakt - der Maßgrößenbeschluss, hier in Gestalt des Beschlusses der Regulierungsbehörde vom
26. Juli 2002 - ergeht, wie sich aus § 8 Abs. 1 Satz 2 PEntgV ergibt, gegenüber
dem regulierten Unternehmen (vgl. Sedemund, in: Badura/von Danwitz/
Herdegen/Sedemund/Stern , Beck`scher PostG-Kommentar, 2. Aufl.
2004, § 21 Rn. 47; Anh. zu § 21, § 8 PEntgV Rn. 8; für das Telekommunikationsrecht: Stamm, in: Scheurle/Mayen , TKG, 2. Aufl. 2008, § 32 Rn. 34
und § 34 Rn. 57; Höffler, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich , TKG,
2. Aufl. 2015, § 33 Rn. 12).
32In dem derart ausgestalteten zweistufigen Price-Cap-Verfahren ist eine Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung einer Entgeltgenehmigung auf die
Versagungsgründe der zweiten Stufe nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit
der die erste Stufe abschließende Maßgrößenbeschluss - für die Betroffenen
erkennbar - einer wirkungsvollen gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden konnte (vgl. zu ähnlichen Konstellationen: BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011
- 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <32 f.>.; BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004
- 7 C 21.03 - Buchholz 428 § 1 Abs. 7 VermG Nr. 14 S. 50 f.). Dies ist im Hinblick auf den Kläger nicht der Fall.
33Der Maßgrößenbeschluss vom 26. Juli 2002 konnte gegenüber dem Kläger
nicht in Bestandskraft erwachsen, weil der Kläger mangels einer Bekanntgabe
des Beschlusses an ihn bzw. mangels einer öffentlichen Bekanntgabe des Beschlusses nach § 41 Abs. 3 und 4 VwVfG nicht gehalten war, gegen diesen
Klage zu erheben. Im Rahmen des gleichwohl anhängig gemachten Klageverfahrens hat der Kläger einen wirkungsvollen Rechtsschutz nicht erlangt. Denn
die seinerzeitige Klage ist zwar durch Sachurteil abgewiesen worden, jedoch
ohne eine Überprüfung der materiellen Rechtmäßigkeit des Maßgrößenbe-
schlusses, sondern allein unter Verweis darauf, dass dem Kläger kein subjektives Recht auf eine andere Entgeltregulierung zur Seite stehe.
34ddd) Der hiernach inzident zu überprüfende Maßgrößenbeschluss vom 26. Juli
2002 ist entgegen der - insoweit hilfsweise angestellten - Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts mit den Bestimmungen der postrechtlichen Entgeltregulierung nicht vereinbar. Dabei hat das Berufungsgericht allerdings zu Recht keine
Zweifel im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Price-Cap-Verfahrens als solches gehegt. Ferner kann die Berechtigung der berufungsgerichtlichen Annahme, dass die Regulierungsbehörde die durch § 20 Abs. 1 PostG und § 4 Abs. 3
i.V.m. § 3 Abs. 2 PEntgV in Bezug genommenen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ermittelt hat, ebenso dahingestellt bleiben wie diejenige,
dass die Behörde sog. neutrale Aufwendungen im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1
a.E. und Satz 2 PostG in zulässiger Weise berücksichtigt hat. Der Maßgrößenbeschluss erweist sich jedenfalls deshalb als rechtswidrig, weil die Regulierungsbehörde bei der Bestimmung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate der Beigeladenen die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
nicht in der durch § 20 Abs. 1 PostG und § 4 Abs. 3 und 4 PEntgV gebotenen
Weise berücksichtigt hat.
35(1) Die Zulässigkeit des Price-Cap-Verfahrens setzt keine nach §§ 19 ff. PostG
genehmigten Ausgangsentgelte voraus. Vielmehr kann die Regulierungsbehörde, soweit es - wie hier - an derartigen Entgelten fehlt, auf die tatsächlich erhobenen Entgelte zurückgreifen. Die Gefahr, dass ein ungerechtfertigt hohes,
nicht durch Einzelentgeltgenehmigungsverfahren vorab gemindertes Ausgangsentgeltniveau durch die Anwendung des Price-Cap-Verfahrens fortgeschrieben werden könnte, besteht nicht. Denn gemäß § 4 Abs. 3 PEntgV ist bei
der Vorgabe von Maßgrößen, insbesondere bei der Festlegung der nach § 4
Abs. 2 Nr. 2 PEntgV zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV zu berücksichtigen, das heißt es ist - nach Maßgabe der noch folgenden Darlegungen - eine Angleichung der Entgelte an die effizienten Kosten herbeizuführen.
36Ferner bedarf es für die Anwendung des Price-Cap-Verfahrens keiner über den
Bestand der Post-Entgeltregulierungsverordnung hinausgehender verordnungsrechtlicher Vorgaben. Allerdings überantwortet die Vorschrift des § 21 Abs. 4
Satz 3 PostG die Bestimmung der Bestandteile und des Inhalts der in § 21
Abs. 1 Nr. 2 PostG genannten Maßgrößen und Körbe dem Verordnungsgeber.
Diese Ermächtigung kann indes sinnvoller Weise nur so verstanden werden,
dass es zwar notwendig aber auch ausreichend ist, wenn in beiderlei Hinsicht - wie in § 1 Abs. 2 und § 4 PEntgV geschehen - durch Rechtsverordnung,
das heißt normativ die abstrakt-generellen Kriterien beschrieben werden, während die Regulierungsbehörde für die konkret-individuellen Festlegungen in
dem jeweiligen, auf einen bestimmten Lizenznehmer und dessen Dienstleistungen bezogenen Price-Cap-Verfahren entsprechend dem administrativen Charakter dieser Aufgabe zuständig ist (Sedemund, in: Badura/von Danwitz/
2004, § 21 Rn. 36 f., 44, 70).
37(2) In materieller Hinsicht bestimmt § 20 Abs. 1 PostG, dass sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
zu orientieren haben. Nach der bereits erwähnten Vorschrift des § 4 Abs. 3
PEntgV gehen in Anknüpfung hieran die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bezogen auf ihr Verhältnis zum Ausgangsentgeltniveau in die für das
regulierte Unternehmen festgelegte Produktivitätsfortschrittsrate ein, wobei
nach § 4 Abs. 4 PEntgV auch die Produktivitätsfortschrittsraten von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit Wettbewerb zu berücksichtigen sind. Die
Regulierungsbehörde muss - zumindest einmalig zum Zeitpunkt der Feststellung des Ausgangsentgeltniveaus - für jede einzelne Leistung eines Korbs im
Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV die langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung, den angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale
Gemeinkosten, den dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlag und die Notwendigkeit dieser Kosten für die Leistungsbereitstellung feststellen. Hierfür hat das regulierte Unternehmen Kostenunterlagen beizubringen
(zutreffend: Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, Mitteilung
Nr. 433/2001, Price-Cap-Regulierung 2003 für Postdienstleistungen
- Eckpunkte -, Abl. RegTP S. 2519 <2521, 2523>; für das Telekommunikations-
recht: Winzer, in: Geppert/Schütz, Beck´scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013,
§ 33 Rn. 27; Groebel/Voß, in: Säcker , TKG, 3. Aufl. 2013, § 33 Rn. 27).
38Es unterliegt ferner keinem Zweifel, dass im Price-Cap-Verfahren nicht anders
als im Einzelgenehmigungsverfahren (vgl. für dieses: BVerwG, Urteil vom
29. Mai 2013 - 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 30) der Maßstab der Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung aus § 20 Abs. 1 Alt. 1 PostG durch § 20
Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 PostG erweitert wird (Sedemund, in: Badura/von
Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern , Beck`scher PostG-Kommentar,
2. Aufl. 2004, § 20 Rn. 2, 127 f.; für das Telekommunikationsrecht: Stamm, in:
Scheurle/Mayen , TKG, 2. Aufl. 2008, § 34 Rn. 40). Danach sind im
Rahmen der Entgeltgenehmigung auch für die effiziente Leistungsbereitstellung
nicht notwendige und andere neutrale Aufwendungen zu berücksichtigen, die
auf einer nachgewiesenen rechtlichen Verpflichtung oder einem nachgewiesenen sonstigen sachlichen Grund beruhen. Dabei handelt es sich im Hinblick auf
die Beigeladene insbesondere um diejenigen Kosten, die aus Sonderverpflichtungen herrühren, die die Beigeladene in ihrer Eigenschaft als Rechtsnachfolgerin der vormaligen Deutschen Bundespost treffen.
39Darauf, ob das Oberverwaltungsgericht verfahrensfehlerfrei zu dem Schluss
gelangt ist, dass die Regulierungsbehörde vor Erlass des Maßgrößenbeschlusses vom 26. Juli 2002 die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für die
betroffenen Postdienstleistungen der Beigeladenen ermittelt hat, kommt es für
die Entscheidung des Senats nicht an. Gleiches gilt für die Frage, ob das Berufungsgericht zu Recht angenommen hat, dass die in der Begründung des Maßgrößenbeschlusses vom 26. Juli 2002 genannten, über die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung hinausgehenden Aufwendungen von der Regulierungsbehörde in Übereinstimmung mit den Vorgaben des § 20 Abs. 2 Satz 1
a.E. und Satz 2 PostG berücksichtigt worden sind bzw. ob es insoweit jedenfalls
weiterer Aufklärung über die Zusammensetzung des in dem Maßgrößenbeschluss umschriebenen Kostenrasters und über die Maßstäbe, nach denen die
betroffenen Kostenpositionen den entgeltregulierten Postdienstleistungen zugeordnet worden sind, bedurft hätte.
40(3) Selbst wenn unterstellt wird, dass das Berufungsurteil in beiderlei Hinsicht
nicht der Aufhebung unterliegt, steht es gleichwohl nicht im Einklang mit Bundesrecht, weil es unbeanstandet gelassen hat, dass die Regulierungsbehörde
bei dem Erlass des Maßgrößenbeschlusses vom 26. Juli 2002 auch ihre Bindung durch den um die neutralen Aufwendungen erweiterten Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht beachtet hat. Denn in der Begründung des Maßgrößenbeschlusses heißt es, von einer vollständigen Annäherung der Entgelte an die - erweiterten - Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sei abgesehen worden. Im Rahmen der Berücksichtigung des Verhältnisses des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 4 Abs. 3 PEntgV seien die Ziele aus § 2 Abs. 2
PostG gegeneinander abzuwägen gewesen. Eine im Kundeninteresse liegende
weitere Absenkung der Entgelte der Beigeladenen hätte wegen der damit einhergehenden Verringerung der Gewinnerwartungen den bereits tätigen, finanzschwächeren Wettbewerbern der Beigeladenen ihre Wettbewerbsfähigkeit genommen bzw. für potentielle neue Wettbewerber eine zu hohe Markteintrittsbarriere geschaffen und dadurch die Bedingungen für die Herbeiführung und Sicherstellung von Wettbewerb erheblich verschlechtert. Ein Vergleich mit liberalisierten und teilliberalisierten Märkten im Sinne von § 4 Abs. 4 PEntgV habe
zum Ergebnis gehabt, dass eine zunächst ausreichende Annäherung an das
internationale Entgeltniveau erreicht werde.
41Durch diese in der Begründung des Maßgrößenbeschlusses vom 26. Juli 2002
dokumentierte Vorgehensweise hat die Regulierungsbehörde bei der Festlegung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate der Beigeladenen nach
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV nicht die - im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und
Satz 2 PostG erweiterten - Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung in der
durch § 20 Abs. 1 PostG gebotenen und deshalb von § 4 Abs. 3 PEntgV verlangten Weise in ihrem Verhältnis zu dem nach § 4 Abs. 1 PEntgV festgestellten Ausgangsentgeltniveau berücksichtigt. Hiernach muss die Produktivitätsfortschrittsrate - auch in ihrem Zusammenspiel mit den anderen Maßgrößen
nach § 4 Abs. 2 PEntgV und unterstützt durch einen Vergleich im Sinne von
§ 4 Abs. 4 PEntgV - so gewählt werden, dass die durch sie definierte Entgeltobergrenze für die in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen wäh-
rend der gesamten Geltungsdauer des Maßgrößenbeschlusses nach der zum
Zeitpunkt des Beschlusserlasses zu erwartenden Entwicklung der Verhältnisse
voraussichtlich nicht oberhalb der durchschnittlichen Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung zuzüglich der darüber hinaus berücksichtigungsfähigen
Kosten liegt. Anders gewendet, muss die Produktivitätsfortschrittsrate unter Berücksichtigung des Ausgangsentgeltniveaus und der Preissteigerungsrate in der
Zeitschiene das Entgelt abbilden, das für eine effiziente Unternehmenstätigkeit
benötigt wird. Die Regulierungsbehörde hat sich in Widerspruch zu diesen
rechtlichen Vorgaben zu einer Entgeltgenehmigung auf der Grundlage einer
bloßen Abwägung der postrechtlichen Regulierungsziele befugt erachtet.
42Der Regulierungsbehörde steht allerdings für die Bestimmung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens nach § 4 Abs. 2
Nr. 2 und Abs. 3 und 4 PEntgV ein Beurteilungsspielraum zu (a.A., jedoch
gleichwohl administrative Einschätzungsspielräume betonend: Sedemund, in:
Badura/von Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern , Beck`scher
PostG-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 21 Rn. 48, Anh. zu § 21, § 4 PEntgV
Rn. 15; für das Telekommunikationsrecht: Stamm, in: Scheurle/Mayen ,
TKG, 2. Aufl. 2008, § 34 Rn. 61 f.). Die Voraussetzungen, die vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG für die Annahme eines solchen behördlichen
Letztentscheidungsrechts bestehen (vgl. hierzu aus der Rechtsprechung des
Senats zuletzt: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C
16.13 - N&R 2015, 173 Rn. 36 ff.), sind erfüllt. Ein derartiges Recht ist im Gesetzeswortlaut deutlich angelegt. Nach der Bestimmung des § 21 Abs. 1 Nr. 2
PostG sind die für die Durchführung des Price-Cap-Verfahrens entscheidenden
Maßgrößen innerhalb der durch die Post-Entgeltregulierungsverordnung definierten abstrakt-generellen Kriterien von der Regulierungsbehörde konkretindividuell vorzugeben. Ferner besteht ein tragfähiger Sachgrund für eine Reduzierung der gerichtlichen Kontrolle dieser behördlichen Vorgaben. Die Regulierungsbehörde hat eine auf die gesamte Geltungsdauer des Maßgrößenbeschlusses bezogene, bewertende Prognoseentscheidung darüber zu treffen,
ob, in welchem Umfang und in welcher Frist dem regulierten Unternehmen in
dem jeweiligen ökonomischen Umfeld durch Rationalisierung oder Innovation
eine Steigerung der Produktivität gelingen kann. Für diese Entscheidung ist die
Regulierungsbehörde, die gemäß § 44 Satz 2 PostG i.V.m. §§ 74 ff. TKG 1996
bzw. §§ 134 ff. TKG 2004 in dem förmlichen Beschlusskammerverfahren entscheidet, personell und verfahrensmäßig prädestiniert. Schließlich steht in Anbetracht der nach der Rechtsprechung des Senats gebotenen gerichtlichen
Kontrolle regulierungsbehördlicher Beurteilungsspielräume (vgl. auch hierzu
nur: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - N&R
2015, 173 Rn. 43) die zu gewährleistende Substanz des Rechtsschutzes nicht
43Dieser Beurteilungsspielraum ist indes durch § 20 Abs. 1 PostG und § 20
Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 PostG gesetzlich beschränkt. Der Senat hat bereits entschieden, dass der in § 20 Abs. 1 PostG enthaltene Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zugleich den Inhalt des Aufschlagsverbots aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG bestimmt und insoweit
- vorbehaltlich der Erweiterung durch § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2
PostG - einen bindenden Charakter hat, so dass er die Entgeltobergrenze definiert und nicht lediglich einen Orientierungspunkt für eine weitergehende Prüfung darstellt (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 10.11 - BVerwGE 146,
325 Rn. 28 ff.). Nach dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes gilt dieser
- im Sinne von § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 PostG erweiterte - Maßstab
der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus § 20 Abs. 1 PostG mit
seiner das Aufschlagsverbot des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG ausfüllenden
Wirkung im Grundsatz unabhängig davon, in welcher Verfahrensart
- Einzelgenehmigung oder Price-Cap - ein postrechtliches Entgelt genehmigt
wird. Dies entspricht für den Bereich des Universaldienstes auch den unionsrechtlichen Vorgaben. Denn Art. 12 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (ABl. L 15 S. 14), für den hier
maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch die Richtlinie 2002/39/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 (ABl. L 176 S. 21),
schreibt unter anderem die Kostenorientiertheit der Tarife vor, was auf den
Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung deutet (vgl. dazu für
das Telekommunikationsrecht: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C
13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 19).
44Dadurch dass der Gesetzgeber zwei verschiedene Verfahrensarten für die Entgeltgenehmigung zur Verfügung gestellt hat, hat er lediglich den für die Funktionsweise dieser Verfahren notwendigen Unterschieden im Hinblick auf die
Wirkkraft des - erweiterten - Maßstabs der Kosteneffizienz Raum gegeben. Dies
bedeutet für das Price-Cap-Verfahren, dass die Genehmigung nicht, wie dies im
Einzelgenehmigungsverfahren nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 PostG i.V.m. § 21
Abs. 2 Satz 1 PostG der Fall ist, unmittelbar an der Einhaltung des durch den
besagten Maßstab bestimmten Aufschlagsverbots hängt, sondern durch diesen
Maßstab gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 PostG i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2
PostG vermittelt über die Maßgrößen des Maßgrößenbeschlusses
- insbesondere die Produktivitätsfortschrittsrate - geprägt wird. Dem ist durch
die Auslegung des § 4 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 und 4 PEntgV in der hier zu Grunde
gelegten Weise Rechnung zu tragen.
453. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beigeladene hat in allen Rechtszügen Anträge gestellt. Sie ist einerseits gemäß § 154
Abs. 3 VwGO an der Kostentragung zu beteiligen, andererseits entspricht die
Erstattungsfähigkeit ihrer außergerichtlichen Kosten der Billigkeit im Sinne des
§ 162 Abs. 3 VwGO.
Neumann Richter am BVerwG Dr. Heitz Dr. Möller kann wegen Urlaubs nicht unterschreiben. Neumann

References: § 21
 § 1
 § 4
 § 51
 § 42
 § 23
 § 113
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 2
 § 23
 Art. 2
 Art. 87
 § 21
 § 20
 § 21
 § 21
 § 20
 § 4

§ 20
 § 20
 § 20
 § 21

§ 20
 § 21
 § 21
 § 21
 § 20
 § 4
 § 86
 § 42
 § 42
 § 42
 Art. 2
 Art. 19
 § 23
 § 37
 § 29
 Art. 2
 § 24
 § 37
 § 35
 § 31
 § 113
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 § 23
 Art. 2
 § 24
 § 37
 § 35
 § 31
 § 39
 Art. 19

Art. 87
 Art. 87
 § 19
 § 21

§ 21
 § 21
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 § 20
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§ 20
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 § 21
 § 20
 § 21
 § 21
 § 20
 § 21
 § 21
 § 21
 § 1
 § 137
 § 21
 § 20
 § 21
 Art. 19
 § 46
 § 73
 § 132
 § 8
 § 21
 § 21
 § 8
 § 32
 § 34
 § 33
 § 1
 § 41
 § 20
 § 4
 § 3
 § 20
 § 20
 § 4
 § 4
 § 4
 § 3
 § 21
 § 21
 § 1
 § 4
 § 21
 § 20
 § 4
 § 4
 § 3

§ 33
 § 33
 § 20
 § 20
 § 20
 § 34
 § 20
 § 4
 § 2
 § 4

§ 4
 § 20
 § 20
 § 4
 § 4
 § 4

§ 4
 § 4
 § 21
 § 21
 § 4
 § 34
 Art. 19
 § 21
 § 44
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 Art. 12
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 4
 § 155
 § 154

§ 162