Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180122/devdur.html
Timestamp: 2019-03-19 16:09:44+00:00

Document:
Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : compte rendu de la semaine du 22 janvier 2018
Audition en commun avec la commission des lois, de M. Emmanuel Barbe, délégué interministériel à la sécurité routière
- Présidence de MM. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et Philippe Bas, président de la commission des lois -
M. Hervé Maurey, président. - Nous examinons à présent le rapport de notre collègue Didier Mandelli sur la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux, présentée par Michel Vaspart et plusieurs de ses collègues des groupes Les Républicains et Union Centriste.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Ce texte semble peut-être familier à certains d'entre vous. Il vise en effet à relancer le processus d'examen des dispositions de la proposition de loi n° 3959 portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, déposée à l'Assemblée nationale en juillet 2016 et adoptée en première lecture au Sénat en janvier 2017.
Mme Nelly Tocqueville. - Nous savons les menaces qui pèsent sur nos côtes, dont vous avez rappelé la superficie considérable. Le texte qui nous est soumis reprend presque intégralement les dispositions de la proposition de loi socialiste de janvier 2017, dont l'objectif était d'adapter les territoires littoraux au changement climatique, et dont l'examen n'a pu aboutir pour les raisons que le président a rappelées.
M. Christophe Priou. - Je salue le travail de notre collègue sur un sujet qui mérite d'être dépassionné. Je suis d'une région, la Loire-Atlantique, où l'on a eu à gérer, il y a peu, deux catastrophes, l'une qui n'était pas d'origine naturelle, la marée noire de l'Erika, et l'autre, qui a eu des conséquences dramatiques, la tempête Xynthia. Les élus locaux furent alors aux côtés de l'Etat, voire en avant lorsque celui-ci était défaillant ou mal organisé.
M. Ronan Dantec. - Je ne préjugerai pas des choix de l'Assemblée nationale, mais nous avons tout de même quelques indications... qui pourraient bientôt nous conduire à nous exclamer « Caramba ! Encore raté ! ». Ce texte, de fait, est mal parti. Associant deux questions différentes, l'une liée à la loi Littoral, l'autre au trait de côte, il est en train de provoquer contre lui une forte mobilisation et ne fait pas consensus. L'association France Nature Environnement alerte sur ce sujet.
M. Frédéric Marchand. - Ce qui pose problème au groupe de La République en marche, c'est ce fameux article 9. Comme l'ont dit Nelly Tocqueville et Ronan Dantec, il remet en cause la loi Littoral, et les arguties juridiques auxquelles s'emploie le rapporteur, dont je salue le talent, n'y font rien.
M. Jean Bizet. - Je me réjouis que le Sénat ait pu reprendre le texte initié par les députés Bruno Leroux et Pascale Got. L'introduction des problématiques de la loi Littoral dans le SRADDET et d'un droit à l'expérimentation pour les élus me semblent bienvenus.
Mme Nelly Tocqueville. - La nature, en somme...
M. Jean Bizet. - ... qui poussent le voisinage à interpeller les élus.
Mme Françoise Cartron. - Je vais faire entendre la voix de la Gironde, en évoquant à mon tour l'immeuble Le Signal.
M. Guillaume Gontard. - Ce texte est attendu, comme le montre l'exemple de l'immeuble Le Signal. Il vise à prendre en compte des phénomènes nouveaux qui, avec la montée des eaux et le réchauffement climatique vont prendre de l'ampleur. Il contient des éléments positifs en matière d'information des élus et des riverains, de prise en compte et d'anticipation des risques, d'adaptation des territoires au changement dans un souci de protection. Voilà des objectifs utiles et nécessaires, mais nous avons, en revanche, de gros doutes sur la question du financement.
M. Michel Vaspart. - Je veux commencer par un rappel historique, à l'intention de nos nouveaux collègues. Sous le mandat précédent, dans le texte sur le recul du trait de côte, issu de l'Assemblée nationale, à l'initiative de Pascale Got, et dont j'avais été le rapporteur pour le Sénat, nous avions ajouté les dispositions que l'on retrouve à l'article 9, parce que le texte a de toute évidence un rapport avec le littoral, d'autant plus que nous étions d'accord avec l'Assemblée nationale pour éviter que les ZART se créent en continuité de l'urbanisation existante. Si nous dérogions ainsi à la loi Littoral, c'est parce que ceux qui vivent dans certains territoires, comme la Gironde, ont envie de continuer d'y vivre et d'y avoir des activités. Pascale Got avait donc réfléchi avec le ministère à ces zones d'aménagement résilientes et temporaires, sur lesquelles est prévu un bail très spécifique.
M. Hervé Maurey, président. - Nous avons eu un débat riche et intéressant. Les opinions peuvent diverger, notamment sur l'article 9, mais je constate qu'il y a des points d'accord, en particulier sur la question du trait de côte.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Merci de votre intérêt sur ce sujet sensible. L'examen des amendements me sera l'occasion de répondre à certaines interrogations. Je me contenterai pour l'heure d'observer que la loi Littoral a donné lieu à une jurisprudence nourrie, et que le rapport de nos collègues Jean Bizet et Odette Herviaux répondait au souci de prendre en compte certaines dérives, qui vont à l'encontre du développement durable des territoires littoraux. Tel est au reste l'intitulé de cette proposition de loi. L'objectif est de permettre à ceux qui vivent sur ces territoires, façonnés par la main de l'homme - je pense notamment à la saliculture mais aussi à la conchyliculture - de pérenniser leur activité, tout en préservant notre patrimoine commun. Ce texte y répond, en prenant en compte à la fois la problématique du trait de côte et la nécessité de rééquilibrer la jurisprudence par des mesures mesures proportionnées, placées sous le contrôle permanent des services de l'Etat.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-16 porte sur l'élaboration de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, dont l'existence est consacrée par l'article 1er de la proposition de loi.
M. Ronan Dantec. - Je voterai cet amendement, tout en défendant un amendement complémentaire en séance, pour proposer que la montée des eaux soit appréhendée dans le cadre du Programme national d'adaptation au changement climatique, qui réunit tous les acteurs et constitue un espace de concertation publique
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-3 prévoit la possibilité pour les préfets de créer, à travers les plans de prévention des risques naturels (PPRN), des zones de mobilité du trait de côte (ZMTC) au sein desquelles tout ouvrage, construction ou aménagement pourraient être interdits, à l'exception des ouvrages de défense contre la mer et des aménagements de culture marine.
La possibilité de créer de telles zones était prévue dans la proposition de loi initiale de la députée Pascale Got. En première lecture de cette proposition de loi, le Sénat avait supprimé ce zonage pour ne conserver que les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART). En effet, les ZMTC paraissent redondantes avec la possibilité qui existe déjà, pour les préfets de délimiter via les PPRN des "zones rouges" au sein desquelles les constructions peuvent être interdites.
Mme Nelly Tocqueville. - Les territoires ultramarins méritent une protection spécifique de leur biodiversité, que les ZMTC peuvent apporter.
M. Claude Bérit-Débat. - Le groupe socialiste votera l'amendement.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-26 vise à supprimer l'article 6, qui prévoit que l'Etat doit remettre aux communes à leurs groupements compétents en matière d'urbanisme un document relatif aux risques naturels existants sur leur territoire.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-21, identique à l'amendement COM-29 de la commission des lois, prévoit de mieux articuler la prise en compte des objectifs de gestion du trait de côte dans les SRADDET et les SCoT prévue par la proposition de loi.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-9 vise à supprimer l'article 9. J'y suis défavorable, ainsi que je m'en suis expliqué. Nous sommes très attachés à la loi Littoral, mais la doctrine administrative et la jurisprudence qui se sont développées à partir du texte de 1986 ne permettent pas une approche équilibrée entre protection de l'environnement et développement local dans certains territoires, alors que l'esprit du législateur était de promouvoir une logique alors novatrice de développement durable.
M. Ronan Dantec. - En supprimant l'article 9, on pourra peut-être sauver la question du trait de côte. Si l'on veut répondre à cette urgence, il faut que ce texte survive à la navette, ce qui ne sera pas le cas si cet article demeure.
M. Hervé Maurey, président. - Je me permets de vous faire remarquer que l'on peut laisser à l'Assemblée nationale le soin de supprimer l'article 9. Dire que si l'on ne le supprime pas cet article ici et maintenant, il n'y aura pas de navette n'est guère dans l'esprit du bicamérisme. Je m'attendais plutôt à vous voir présenter un amendement de nature à permettre le consensus que vous appelez de vos voeux.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Il ne m'a pas semblé, dans les échanges que j'ai pu avoir avec le Gouvernement, que les positions fussent aussi tranchées que vous le dites.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à lever la restriction relative aux espaces proches du rivage pour les seules constructions ou installations liées aux cultures marines.
M. Jean Bizet. - Je voterai cet amendement des deux mains, d'autant qu'il est plus simple que celui que j'aurais imaginé, et plus conforme à la sensibilité de certains sur le sujet... Les professionnels du secteur attendent une telle disposition.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Dans le milieu agricole, on peut construire sous réserve de disposer d'un nombre minimum d'hectares. Est-ce le cas ?
M. Charles Revet. - Je voterai moi aussi cet amendement des deux mains. Je vous rappelle que la France, qui dispose de l'une des zones maritimes les plus importantes du monde, importe 85 % de ses poissons et crustacés. Faisons en sorte de produire chez nous ! Ne pas le faire serait une faute économique grave - ce qui ne signifie pas qu'il ne faille pas être attentifs aux modalités.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à encadrer la notion de hameau, en faisant notamment référence à un nombre et à une densité significatifs de constructions, tout en renvoyant la définition de ces critères à un décret en Conseil d'État.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à faire référence à des constructions ou installations "nécessaires" aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines, plutôt qu'à des constructions ou installations "liées" à ces activités. La sémantique a son importance.
Mme Nelly Tocqueville. - Absolument.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Cet amendement a évidemment des conséquences sur le périmètre des opérations concernées. Je n'ai pas de position de principe sur cet ajustement mais je souhaiterais disposer de davantage d'éléments avant de nous prononcer sur ce point. À l'Île de Ré, par exemple, les ostréiculteurs aménagent des espaces d'accueil du public pour commercialiser leurs produits. Retenir le terme de « nécessaire » pourrait donner lieu à interprétation.
Mme Nelly Tocqueville. - Ecrire que les dérogations doivent être nécessaires au développement de l'activité doit précisément permettre la vente en circuit court.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mais la jurisprudence n'intègre pas nécessairement la commercialisation.
Mme Nelly Tocqueville. - Cependant, écrire que les dérogations doivent être « liées » à l'activité permet des interprétations très larges.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Pourrions-nous nous rejoindre en écrivant qu'elles doivent être « nécessaires à ces activités et à leur valorisation locale » ?
M. Claude Bérit-Débat. - Cette proposition nous convient. Nous présenterons un amendement de séance en ce sens.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-7 vise à supprimer la dérogation bénéficiant aux annexes de taille limitée à proximité des bâtiments existants.
Mme Nelly Tocqueville. - Je le retire.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-1, qui concerne le logement des travailleurs saisonniers, vise à créer un cas de dérogation relatif aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines mentionnant expressément le logement des saisonniers et du chef d'exploitation.
M. Michel Vaspart. - Lors de la discussion du texte précédent, certains élus avaient souhaité pouvoir loger les travailleurs saisonniers. La ministre de l'époque s'était engagée à rechercher des solutions réglementaires. Il faudra reposer la question en séance.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'article 11 procède à une correction de référence pour l'enquête publique préalable à une modification de la servitude de passage longitudinale. Cette modification, prévue par le texte initial de la proposition de loi, pour sécuriser juridiquement les procédures, gagnerait à être étendue à la servitude de passage transversale. Tel est l'objet de mon amendement COM-13, identique à l'amendement COM-30 de la commission des lois.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-12 vise à réécrire l'article 12 en vue de le rendre plus opérant. Dans la rédaction actuelle, il prévoit d'étendre le champ de l'évaluation environnementale aux projets ayant pour effet d'accroître l'exposition aux risques naturels prévisibles identifiés dans un PPRN. Mais cette modification n'aura pas d'effet notable car la clef d'entrée dans la nomenclature des projets soumis à étude d'impact se fait par catégories de projets et selon des critères techniques, et non par enjeu environnemental.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-10, identique à l'amendement COM-31 de la commission des lois, vise à supprimer l'article 14, qui prévoit que les immeubles du domaine privé des personnes publiques situés dans une ZART seront inaliénables. Cette contrainte paraît excessive au regard de la temporalité du recul du trait de côte. Il me semble trop rigide de n'offrir aux pouvoirs publics que la possibilité d'échanges entre eux ou de location via un BRILi. La perspective de blocage dans la gestion du domaine privé des personnes publiques risque de les dissuader dès l'origine de s'engager dans le nouveau zonage. A trop encadrer cet outil, nous allons étouffer les initiatives en méconnaissant certains configurations locales.
M. Ronan Dantec. - Imaginons que l'Etat vende un terrain, sur lequel la montée des eaux se révèle plus rapide que prévu. C'est s'exposer à d'énormes risques de contentieux, et à de lourdes difficultés de gestion de patrimoines abandonnés. Tant que l'on n'écrira pas dans la loi qu'il ne saurait y avoir de ZART sur des terrains inondables à échéance de 100 ans, on ne s'en sortira pas.
Mme Nelly Tocqueville. - Nous voterons contre ces amendements, pour les mêmes raisons.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Votre choix est un facteur d'alourdissement pour les collectivités concernées.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-15 précise que l'exercice du droit de préemption dans les ZART dispose d'une présomption d'utilité publique.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-19, identique à l'amendement COM-32 de la commission des lois est de cohérence.
M. Ronan Dantec. - On crée un droit de construction sur des zones dont on sait qu'elles sont inondables. C'est aller à l'inverse du développement durable. Autant je peux partager votre diagnostic sur la loi Littoral, même si nous n'avons pas les mêmes réponses, autant j'estime qu'une telle disposition est insensée.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - C'est le principe même de la ZART que d'intégrer ces zones, à terme, quelle que soit l'échéance. On ne peut pas dire aux élus que rien n'est possible. Il s'agit de zones d'activités résilientes et temporaires : l'idée n'est pas, précisément, de les abandonner et de tout y geler. Cela permet à l'Etat d'intervenir et de conforter des projets d'aménagement, qui ne se traduisent d'ailleurs pas forcément par de la construction.
M. Michel Vaspart. - Evitons la confusion. Je ne suis pas, comme vous le savez, à l'origine de cette partie du texte, qui a été travaillée par Pascale Got avec les services du ministère et les élus locaux concernés par le recul du trait de côte, notamment dans le Sud-Ouest. Le risque n'est pas du tout de même nature qu'une vague de submersion, un tsunami. Car il est prévisible dans le temps, et une étude est d'ailleurs menée sur l'ensemble du territoire pour identifier le risque d'érosion et la rapidité du recul du trait de côte.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - C'est anticiper, tout simplement.
M. Michel Vaspart. - Il s'agit de faire en sorte que certaines activités soient maintenues. Les élus concernés et nos contacts au ministère sont attachés à voir ce dossier aboutir. Attention à ne pas déstructurer le texte.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Absolument. Et vous le verrez sur la question du financement de ces actions.
M. Jérôme Bignon. - Pour avoir participé au groupe de travail que vous évoquez, je confirme que le consensus des acteurs locaux était assez fort. Il s'agissait, avec les ZART, d'un risque pris de façon consciente, dont tout le monde serait informé - ce qui n'a pas été le cas à Soulac.
M. Ronan Dantec. - Lisez l'amendement Com-22 à venir, qui trahit la fragilité du dispositif. Il n'est pas question de risque, mais d'environnement, et de charge pour l'Etat - au point que l'on est obligé d'écrire dans la loi que le preneur, sous 30 ou 40 ans, devra démolir à ses frais. Je puis vous assurer qu'à cette échéance, il se sera évaporé, et que l'Etat devra financer lui-même la déconstruction.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Il ressort des discussions que nous avons eues avec les services de l'Etat qu'il n'est pas envisagé d'intégrer les ZART dans les PPRN, pour les laisser dans les PLU, justement afin de ne pas faire de lien entre le risque et la réalisation de ces ZART. C'est le moyen, bien sûr, de désengager la responsabilité de l'Etat, mais les PLU, comme vous le savez, sont de toute façon soumis à la procédure que vous connaissez...
M. Hervé Maurey, président. - Fort bien. Passons sans plus tarder au vote sur les amendements identiques de notre commission et de la commission des lois...
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement de précision COM-24 doit permettre de sécuriser les BRILi qui seront conclus par les personnes publiques au regard des règles applicables à la commande publique.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-22 vise à laisser davantage de marges de manoeuvre au bailleur d'un BRILi pour déterminer le sort des constructions et améliorations réalisées par le preneur du BRILi à la fin de ce bail.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-4 est quasiment identique à l'amendement que nous venons d'adopter. Je propose qu'il soit rectifié pour rejoindre la rédaction que j'ai proposée.
Mme Nelly Tocqueville. - J'accepte la rectification.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-23 vise à affirmer la liberté dont jouit le preneur dans l'exercice de ses droits réels, reconnus par le BRILi. L'idée provient d'une disposition adoptée par le Sénat le 11 janvier 2017 lors de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique de M Le Roux et Mme Got.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-33 est identique, dans son I, à l'amendement COM-22. Son II est identique au III de l'amendement COM-20 et son III est identique à l'amendement COM-23.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-25 précise la rédaction du nouvel article L. 567-18 du code de l'environnement. Il renforce la liberté contractuelle des parties à un bail réel immobilier littoral (BRILi). Le prix du bail sera remis par le preneur au bailleur à des dates et dans les conditions prévues au contrat de BRILi.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'article 44 quindecies du code général des impôts établit le régime fiscal applicable aux zones de revitalisation rurale (ZRR) : l'exonération fiscale touche l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu, de façon dégressive. En outre, aux termes de l'article 1465A du Code général des impôts visé par l'article 44 quindecies précité, les collectivités peuvent exonérer les entreprises en ZRR de cotisation foncière.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - Mon amendement COM-28 vise à limiter dans le temps la possibilité de recourir aux ressources du « fonds Barnier » pour des opérations d'aménagement dans des zones où des biens sont menacés par le recul du trait de côte à une échéance inférieure à 10 ans.
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à préciser que la compétence dont sont dotés les EPCI en matière de promotion du tourisme se limite aux seules missions confiées aux offices de tourisme.
Au titre de l'article 45 de la Constitution, les amendements doivent, pour être recevables, présenter un lien, même indirect, avec le texte examiné. Or, en ce qu'il concerne la compétence "tourisme" de l'ensemble des EPCI, cet amendement ne présente pas de lien même indirect avec la proposition de loi qui a trait aux territoires littoraux. Retrait ?
M. Cyril Pellevat. - Je veux rappeler un élément de contexte. La loi NOTRe a transféré la compétence tourisme au niveau intercommunal. Dans le cadre de la loi Montagne, dont j'étais le rapporteur, nous avions prévu une dérogation pour les offices de tourisme classés. Or, en Haute-Savoie, le préfet en a une interprétation très rigoureuse, à la différence de ce qui a cours dans d'autres départements, où les compétences optionnelles sont également renvoyées au niveau intercommunal. Sur certains territoires, des communes ne peuvent ainsi plus financer certaines de leurs activités associatives, le préfet ayant bloqué les mandats. On en est, pour l'heure, à un semi-accord, par lequel les communes doivent classer les activités, et décider si le « concours de pétanque » est ou non touristique.
M. Hervé Maurey, président. - C'est précisément ce que j'allais vous suggérer.
M. Hervé Maurey, président. - Je vais mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.
M. Claude Bérit-Débat. - Le groupe socialiste s'abstiendra.
M. Hervé Maurey, président. - La Conférence des Présidents, qui se réunira mercredi 31, pourrait inscrire à l'ordre du jour du jour du mardi 6 mars la proposition de loi déposée par notre collègue Patrick Chaize tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit. Je vous propose de désigner notre rapporteur sur ce texte.

References: l'article 9
 l'article 9
 l'article 1
 l'article 6
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 L'article 11
 l'article 12
 l'article 14
 L'article 44
 l'article 1465
 l'article 44
 l'article 45