Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=VGH%20Baden-W%C3%BCrttemberg&Datum=17.12.2009&Aktenzeichen=3%20S%202110/08
Timestamp: 2019-08-22 17:00:43+00:00

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VGH Baden-Württemberg, 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - dejure.org
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VGH Baden-Württemberg, 17.12.2009 - 3 S 2110/08 (https://dejure.org/2009,1170)
VGH Baden-Württemberg, Entscheidung vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 (https://dejure.org/2009,1170)
VGH Baden-Württemberg, Entscheidung vom 17. Dezember 2009 - 3 S 2110/08 (https://dejure.org/2009,1170)
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Die Planaussagen des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 sind Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG 2006
Art 49 AEUV, Art ... 54 AEUV, Art 56 AEUV, Art 57 AEUV, EGRL 123/2006 Art 14, Art 12 GG, Art 28 Abs 2 GG, § 1 Abs 1 ROG 2006, § 1 Abs 2 ROG 2006, § 1 Abs 3 ROG 2006, § 2 Abs 1 ROG 2006, § 2 Abs 1 ROG 2008, § 2 Abs 2 ROG 2006, § 3 Abs 2 ROG 2006, § 3 Abs 1 Nr 2 ROG 2008, § 3 Abs 3 ROG 2006, § 4 Abs 1 ROG 2006, § 4 Abs 3 ROG 2006, § 7 Abs 1 ROG 2006, § 7 Abs 7 ROG 2006, § 7 Abs 2 S 1 ROG 2008, § 8 ROG 2006, § 9 Abs 2 S 1 ROG 2006, § 11 ROG 2006, § 6 Abs 2 ROG 2008, § 15 ROG 2006, § 1 Abs 4 BauGB, § 11 Abs 3 BauNVO, § 2 Abs 2 LPlG BW, § 4 Abs 1 LPlG BW, § 4 Abs 2 LPlG BW, § 7 Abs 1 S 1 LPlG BW, § 24 LPlG BW, § 46 VwVfG BW, LEPlVerbEV BW
Konzentrationsgrundsatz und Kongruenzverbot des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 als Ziele der Raumordnung; Vereinbarkeit des Konzentrationsgrundsatzes und des Kongruenzverbotes mit der Planungshoheit der Gemeinden; Vereinbarkeit des Konzentrationsgrundsatzes und des Kongruenzverbotes mit der unionsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit; Vereinbarkeit des Konzentrationsgrundsatzes und des Kongruenzverbotes mit der Berufsfreiheit; Abwägung eines Trägers der Raumordnung bei Zielfestlegungen durch den Plangeber im Rahmen einer "Soll"-Vorschrift
Ziele der Raumordnung: Kommunale Planungshoheit?
ESVGH 60, 251
VBlBW 2010, 357
Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen.
Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als "öffentliche Stelle" i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
42 b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
43 c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind.
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG…, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:.
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG…, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung.
Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet.
Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten.
Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG…, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt.
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist.
Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet.
- VGH Baden-Württemberg - 17.12.2009 - AZ: VGH 3 S 2110/08.
Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).
Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (…Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24).
Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42).
Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z" als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg…, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. …und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43).
Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.).
Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug.
Atypische Umstände können eine bauleitplanerische Ausweisung von Einzelhandelsgroßprojekten unter Abweichung vom Planziel des Plansatzes 3.3.7 (Z) Sätze 1 und 2 des Landesentwicklungsplans 2002 ohne vorherige Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens nach § 24 LplG zulassen (im Anschluss an VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, juris).
Diesen Bestimmungen kommt Zielqualität zu (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, juris ["... ..."]).
Der Plangeber hat durch die Zielfestlegung als Soll-Norm für Fallgestaltungen, die planerisch nicht vorhersehbar sind und für die die Steuerungswirkung der strikten Zielaussage - auch und gerade - mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unangemessen sein kann, die Möglichkeit einer Zielabweichung für die nachgeordnete Planungsebene ohne Gefährdung der Zielfestlegung für den plantypischen Fall geschaffen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, a.a.O.).
Denn bei Fallgestaltungen, die keine Atypik aufweisen und bei denen deshalb die Zielfestlegung strikte Beachtung fordert, behält es nach wie vor - gerade auch im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - seine Bedeutung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, a.a.O.).
Als Ziel ist dieser Plansatz hinreichend bestimmt; auch dass es sich um eine Sollvorschrift handelt, die darüber hinaus bereits zwei ausdrückliche Ausnahmen vorsieht, steht dem Zielcharakter nicht entgegen (vgl. hierzu ausführlich VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357;… Urt. v. 21.09.2010 - 3 S 324/08 -, NuR 2011, 149;… BVerwG, Urt. v. 18.09.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54;… Urt. v. 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25;… Urt. v. 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54;… HessVGH, Urt. v. 24.08.2006 - 3 N 2489/05 -, BRS 70 Nr. 5).
Hierzu gehören insbesondere das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot, das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot (Plansatz 3.3.7; vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357;… Urt. v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425 [bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 2.5.2013 - 4 B 59.12 - juris]).
Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) der Klägerin als kommunale Gebietskörperschaft folgt aus ihrer Befugnis, als "öffentliche Stelle" (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 5 Raumordnungsgesetz - ROG - i.d. bis zum 28. November 2011 gültigen Fassung vom 22. Dezember 2008, BGBl. I 2008,S. 2986; zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 14a des Gesetzes v. 20.Juli 2017, BGBl. I S. 2808) ein Zielabweichungsverfahren beantragen zu können (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 ROG; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Dezember 2009 - 3 S 2110/08 -, juris Rn. 69), denn sie hätte das Ziel, von dem hier eine Abweichung zugelassen werden soll, gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG bei ihrer Bauleitplanung zu beachten.
Da damit keine Gründe dafür bestehen, dass der Beigeladene das Einvernehmen nach Art. 10 des Landesplanungsvertrages rechtswidrig versagt hat, bedarf es keiner Entscheidung des Senats darüber, ob die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung auch deshalb keinen Erfolg haben könnte, weil mangels einer gesetzlichen Rechtsgrundlage im Raumordnungsrecht die Ersetzung des Einvernehmens des Beigeladenen als fachlich berührte Stelle im Verwaltungsverfahren durch die Beklagte oder im gerichtlichen Verfahren durch das Gericht unter Beachtung des Ziels der Rechtsschutzgewährleistung (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG), auch bei einer rechtswidrigen Versagung, rechtlich unmöglich sein könnte (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Dezember 2009 - 3 S 2110/08 -, juris Rn. 79; Schrage, Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen, 1998, S.172.).
Auch aus der Entscheidung des VGH Mannheim vom 17.12.2009 (3 S 2110/08) könne kein anderes Ergebnis abgeleitet werden.
Der Umstand, dass es sich vorliegend um keinen atypischen Fall handelt, führt nicht dazu, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben wird (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5.03.1999 - 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2; a.A. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357).

References: § 3
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 § 2
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 § 4
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 § 7
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 § 8
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 § 11
 § 6
 § 15
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 § 2
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 § 24
 § 46
 § 3
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 Art. 28
 Art. 12
 Art. 4
 § 43
 § 9
 § 7
 § 3
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 § 24
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 Art. 2
 § 6
 § 4
 Art. 10
 § 31