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Timestamp: 2013-12-13 19:33:46+00:00

Document:
Ministero della Giustizia. Rapporto GRECO valutazione Italia-Tema I - 2012
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Rapporto GRECO di valutazione sull’Italia - Tema I Incriminazioni - Terzo ciclo di valutazione GRECO Group of States against corruption
Strasburgo, 23 marzo 2012
Greco Eval III Rep (2011) 7E
Rapporto di valutazione sull’Italia
Incriminazioni (STE 173 e 191, GPC 2)
Adottato dal GRECO in occasione della sua 54ª assemblea plenaria
(Strasburgo, 20-23 marzo 2012)
L’Italia ha aderito al GRECO nel 2007. Nella sua 43ª assemblea plenaria (29 giugno-22 luglio 2009) il GRECO ha adottato il rapporto sull’Italia concernente il primo e il secondo ciclo di valutazioni congiunte (Greco Eval I-II Rep (2008) 2E). Il summenzionato Rapporto di valutazione, nonché il suo corrispondente Rapporto di Uniformità, sono disponibili sulla pagina principale del GRECO (http://www.coe.int/greco).
L’attuale Terzo Ciclo di Valutazione del GRECO (avviato il 1° gennaio 2007) tratta i seguenti temi:
Tema I – Incriminazioni: articoli 1a e 1b, 2-12, 15-17, 19, comma 1, della Convenzione penale sulla corruzione, articoli 1-6 del suo Protocollo Addizionale (STE 191) e Principio Guida 2 (criminalizzazione della corruzione).
Tema II – Trasparenza del finanziamento dei partiti politici: articoli 8, 11, 12, 13b, 14 e 16 della Raccomandazione Rec(2003)4 sulle norme comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali e, più in generale, Principio Guida 15 (finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali).
Il gruppo di valutazione del GRECO che si è occupato del Tema I (denominato di seguito “GET”) ha svolto una visita in loco in Italia dal 3 al 4 ottobre 2011, ed era composto da Despina KYPRIANOU, Counsel of the Republic A’, The Law Office of the Republic (Cipro) e da Atle ROALDSØY, Senior Adviser, Ministero della Giustizia (Norvegia). Il GET era accompagnato da Laura SANZ-LEVIA e Yüksel YILMAZ della Segreteria del GRECO. Prima della visita, gli esperti del GET avevano ricevuto un’esauriente risposta al questionario di valutazione (documento Greco Eval III (2011) 8E REPQUEST, Tema I).
Il GET ha incontrato rappresentanti dei seguenti organismi statali: Ministero della Giustizia, Autorità Nazionale per il Contrasto della Corruzione, Corte dei Conti, Magistratura (Tribunale di Roma, Corte di Cassazione), Pubblico Ministero (Procura di Roma) e Polizia (Guardia di Finanza). Il GET ha inoltre incontrato rappresentanti di organizzazioni non-governative quali Transparency International e Libera, del mondo accademico, dei mezzi di comunicazione e degli avvocati penalisti.
Il presente rapporto relativo al Tema I del 3° Ciclo di valutazione del GRECO sulle incriminazioni è stato elaborato in base alle risposte al questionario e alle informazioni fornite nel corso della visita in loco. Il principale obiettivo del rapporto è la valutazione dell’effettività delle misure adottate dalle autorità italiane per conformarsi agli obblighi derivanti dalle disposizioni indicate al paragrafo 2. Il rapporto contiene una descrizione della situazione, seguita da un’analisi critica. Le conclusioni comprendono un elenco di raccomandazioni adottate dal GRECO e indirizzate all’Italia per migliorare il suo livello di conformità alle disposizioni esaminate.
Il rapporto sul Tema II – Trasparenza del finanziamento dei partiti politici, è esposto nel documento Greco Eval III Rep (2011)7E, Tema II.
II. INCRIMINAZIONI
a. Descrizione della situazione
L’Italia ha firmato la Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) il 27 gennaio 1999; essa non è stata ancora ratificata.
L’Italia ha firmato il Protocollo Addizionale alla Convenzione penale (STE 191) il 15 maggio 2003; esso non è stato ancora ratificato.
Corruzione dei pubblici ufficiali nazionali (articoli 1-3 STE 173)
La criminalizzazione della corruzione è prevista dagli articoli 318, 319, 319ter e 320 (corruzione passiva) e dagli articoli 321 e 322 (corruzione attiva) del Codice penale italiano (c.p.).
Le pertinenti disposizioni relative alla corruzione passiva distinguono quattro tipi di situazioni, ciascuna delle quali è punita da un diverso livello di sanzione a seconda se:
La prevista azione/omissione del pubblico ufficiale/della persona incaricata di un pubblico servizio in qualità di pubblico impiegato riguarda i suoi doveri ufficiali (corruzione passiva impropria);
la retribuzione è stata sollecitata o accettata prima o dopo (corruzione passiva impropria susseguente) l’esecuzione dell’atto ufficiale:
Articolo 318 del Codice penale: corruzione passiva (esecuzione di un atto d’ufficio) Il pubblico ufficiale che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni.
La prevista azione/omissione del pubblico ufficiale viola i suoi doveri d’ufficio (corruzione passiva propria):
Articolo 319, Codice penale: corruzione passiva (esecuzione di un atto contrario ai doveri d’ufficio)
Il pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri d’ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da due a cinque anni.
il reato è commesso “per favorire o danneggiare la parte in un procedimento civile, penale o amministrativo” (corruzione in atti giudiziari)
Articolo 319ter del Codice penale: corruzione passiva (in atti giudiziari)
Se i fatti indicati negli articoli 318 e 319 sono commessi per favorire o danneggiare una parte in un procedimento civile, penale o amministrativo, si applica la pena della reclusione da tre a otto anni.
Se dal fatto deriva l’ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni la pena è della reclusione da quattro a dodici anni; se deriva l’ingiusta condanna alla reclusione superiore a cinque anni o all’ergastolo, la pena è della reclusione da sei a venti anni.
Le disposizioni relative alla corruzione passiva contenute negli articolo 318 e 319 sono applicabili anche alle persone incaricate di un pubblico servizio.
Articolo 320 del Codice penale: corruzione passiva di persona incaricata di un pubblico servizio
Le disposizioni dell’articolo 319 si applicano anche all’incaricato di un pubblico servizio; quelle di cui all’articolo 318 si applicano anche alla persona incaricata di un pubblico servizio, qualora rivesta la qualità di pubblico impiegato. In ogni caso, le pene sono ridotte in misura non superiore a un terzo.
La corruzione attiva di pubblici ufficiali nazionali è criminalizzata nell’articolo 321 del Codice penale, che fa riferimento alle disposizioni sulla corruzione passiva per stabilire il livello di pena necessario. L’interpretazione dei diversi elementi della corruzione passiva compresi negli articoli 318 e 319 del Codice penale (per esempio il concetto di vantaggio, terzi beneficiari, per un atto d’ufficio) si applicano pertanto al reato di corruzione attiva.
Articolo 321 del Codice penale: corruzione attiva
Inoltre, il Codice penale italiano prevede i reati autonomi di istigazione attiva o passiva alla corruzione per trattare situazioni in cui l’offerta, la promessa o la richiesta di pagamento non è accettata. Articolo 322 del Codice penale: istigazione alla corruzione
Chiunque offre o promette denaro o altra utilità non dovuti, a un pubblico ufficiale o a un incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato, per indurlo a compiere un atto del suo ufficio, soggiace, qualora l’offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nel primo comma dell’articolo 318, ridotta di un terzo.
Se l’offerta o la promessa è fatta per indurre un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio a omettere, o a ritardare un atto del suo ufficio, ovvero a fare un atto contrario ai suoi doveri, il colpevole soggiace, qualora l’offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nell’articolo 319, ridotta di un terzo.
La pena di cui al primo comma si applica al pubblico ufficiale o all’incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato che sollecita una promessa o dazione di denaro o altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall’articolo 318.
La pena di cui al secondo comma si applica al pubblico ufficiale o all’incaricato di un pubblico servizio che sollecita una promessa o dazione di denaro o altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall’articolo 319.
Infine esiste un autonomo reato di concussione, che recita come segue:
Articolo 317 del Codice penale: Concussione
Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni.
Quando si verificano dei casi di concussione, solo il pubblico ufficiale è passibile di sanzione penale. Il soggetto che ha subito la concussione è considerato una vittima.
In base alla giurisprudenza, la principale distinzione tra corruzione e concussione consiste nel comportamento del pubblico ufficiale che, nell’ultimo caso, abusando del suo potere o della sua posizione, influenza il soggetto in modo tale da costringerlo o indurlo a commettere un atto illecito per evitare gravi danni (Corte di Cassazione, Sezione Penale, 10 febbraio 1982; Corte di Cassazione, Sezione Penale, 6 luglio 1984; Corte di Cassazione, VI Sezione Penale, 13 novembre 1997; Corte di Cassazione, Sezione Penale, 15 settembre 2000, n. 9737). Secondo la giurisprudenza, la concussione si verifica quando un pubblico ufficiale ha coartato un soggetto psicologicamente; la coartazione può comprendere: la minaccia, l’inganno, la persuasione, l’ostruzionismo. Un caso limite è rappresentato dal comportamento del pubblico ufficiale che, abusando del suo potere o della sua posizione, ostacola il soggetto che ha diritto a un servizio pubblico in modo tale che quest’ultimo si sente indotto a prendere l’iniziativa di offrire un pagamento illecito (Corte di Cassazione, VI Sezione Penale, 6 dicembre 1988, n. 2681).
Inoltre, la giurisprudenza ha sviluppato la nozione di concussione ambientale che si verifica quando un soggetto si trova in una situazione che lo induce a ritenere di dover fornire un vantaggio a un pubblico ufficiale, o per evitare danni o per ottenere qualcosa cui egli/ella ha diritto (Corte d’Appello di Roma, 3 giugno 1993, n. 940018). Tuttavia, deve sussistere anche un comportamento di induzione se il funzionario fa riferimento a una certa prassi illecita consolidata (Corte di Cassazione, 29 aprile 1998, n. 5116 e Corte di Cassazione, n. 13395, 13 luglio 1998).
La distinzione tra concussione e corruzione ha provocato un dibattito giudiziario, dato che non è sempre così chiaro tracciare nella pratica la linea di demarcazione tra entrambi i tipi di reato.
“Pubblico ufficiale nazionale”
La nozione di “pubblico ufficiale” è sviluppata dall’articolo 357 del Codice penale come segue:
Articolo 357 del Codice penale: il pubblico ufficiale
L’articolo 358 c.p. si riferisce alla nozione di «pubblico ufficiale» nei seguenti termini:
Articolo 358 c.p. Nozione della persona incaricata di un pubblico servizio
Vi è un’ampia giurisprudenza (e dottrina) in merito alla nozione di pubblico ufficiale: essa conferma che, nel contesto della legislazione penale, la suddetta deve essere interpretata nel senso più ampio possibile (oltre i termini del diritto amministrativo). Qualsiasi persona che svolge una funzione pubblica è un pubblico ufficiale; l'investitura formale non è un requisito dello status di pubblico ufficiale (Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 7 giugno 2001, n. 32938).
Il fattore decisivo nel determinare se un soggetto sia un pubblico ufficiale è rinvenibile nella natura delle funzioni esercitate, e non già nell'assetto pubblicistico/privatistico dell'organismo di cui il soggetto è dipendente o che questi rappresenta. In questo contesto, la nozione di «pubblico ufficiale» coprirebbe non solo i soggetti che svolgono una funzione pubblica nella pubblica amministrazione (a livello centrale, regionale o locale), ma anche i soggetti cui sono conferite pubbliche attribuzioni per svolgere determinate funzioni della pubblica amministrazione, ad esempio dipendenti di imprese pubbliche, dipendenti di società cui sono stati attribuiti ufficialmente determinati diritti o licenze per lo svolgimento di servizi pubblici, eccetera, indipendentemente dal tipo di contratto e dalla natura temporanea/permanente delle funzioni esercitate (Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 21 febbraio 2003, n. 11417; Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 22 ottobre 2010, n. 37775).
La termine «pubblico ufficiale» presuppone necessariamente un determinato potere decisionale («caratterizzato dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi»). Durante la visita in loco, le autorità hanno chiarito che la nozione di «persona incaricata di pubblico servizio» si riferisce ad una persona le cui funzioni sono intermedie fra quelle di un mero esecutore e di un pubblico ufficiale. Sebbene nella definizione di «persona incaricata di pubblico servizio» non rientri lo svolgimento di mansioni semplici e la prestazione di opera meramente manuale, le autorità hanno fornito numerosi esempi in cui la nozione di «persona incaricata di pubblico servizio» è stata applicata molto estensivamente dai giudici, andando a coprire impiegati di una prefettura preposta al rilascio di patenti di guida, persone incaricate della riscossione di pedaggi autostradali, personale di vigilanza alla guida di scorte governative, ispettori ferroviari, eccetera.
Sulla base delle considerazioni che precedono, le autorità italiane confermano che la definizione di pubblico ufficiale, così come sancita nella legislazione e ulteriormente sviluppata dai giudici, copre tutti i soggetti definiti come «funzionari», «pubblici ufficiali» e «giudici, pubblici ministeri e persone che ricoprono incarichi giudiziari» ai sensi dell'articolo 1, lett. a) e b), della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
“Il fatto di promettere, offrire e procurare” (corruzione attiva)
Gli elementi della «promessa» e della «dazione» sono trasposti dall'articolo 321 c.p., che non si riferisce esplicitamente all’«offerta». L’«offerta» e la «promessa» di un'utilità non dovuta sono coperte dall'articolo 322, commi 1 e 2, c.p., relativo all'istigazione alla corruzione, ossia a situazioni in cui denaro o altra utilità sono offerti o promessi a un pubblico ufficiale e questi non accetta la suddetta offerta o promessa.
Le autorità hanno spiegato che se l'offerta è accettata dal pubblico ufficiale si applicano gli articoli 318 312 c.p. Per integrare la fattispecie dell’istigazione alla corruzione è sufficiente l’offerta o la promessa del corruttore: l’offerta/promessa deve essere caratterizzata da adeguata serietà ed essere in grado di turbare psicologicamente il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio. Non è necessario che l'offerta abbia una giustificazione, né che sia specificata l'utilità promessa, né quantificata la somma di denaro. Per esempio, è stato condannato un avvocato che, senza spiegarne i motivi e senza circostanziare l'oggetto del proprio interesse, aveva fornito genericamente e reiteratamente assicurazioni circa la sua capacità e volontà di «pagare bene» le persone incaricate di informatizzare i dati di una procura (Corte di Cassazione, 29 gennaio 1998, n. 2678).
“Il fatto di sollecitare o di ricevere, accettare un'offerta o promessa” (corruzione passiva)
Gli elementi della «ricezione» o della «accettazione della promessa» sono esplicitamente coperti nelle relative disposizioni sulla corruzione passiva di un pubblico ufficiale a seguito del compimento di un atto d’ufficio (corruzione passiva impropria) o di un atto contrario ai doveri d’ufficio (corruzione passiva propria), ovvero agli articoli 318 e 319 c.p. Le disposizioni di cui sopra non si riferiscono specificamente alla «richiesta» o alla «accettazione di un'offerta». La «richiesta» (sollecitazione) di una promessa di un vantaggio indebito o il vantaggio indebito stesso sono coperti dall'articolo 323, commi 3 e 4, c.p., relativi all'istigazione alla corruzione.
“Qualsiasi vantaggio indebito”
Lo strumento della corruzione può consistere in «denaro o altra utilità» (articoli 318, 319, 321 e 322 c.p.); i termini di cui sopra sono ritenuti essere sufficientemente ampi per coprire sia i vantaggi materiali che quelli immateriali.
In relazione alla natura «indebita» del vantaggio, l’articolo 318 c.p. (corruzione per atti d'ufficio, corruzione passiva impropria) stabilisce che il denaro o altra utilità devono costituire una «retribuzione non dovuta». Parimenti, l'articolo 322, primo comma, c.p. (offerte o promesse per indurre un funzionario a compiere un atto d'ufficio nel caso in cui l'offerta o la promessa non siano accettate, istigazione alla corruzione passiva impropria) si riferisce a denaro o altra utilità «non dovuti» che sono stati offerti o promessi.
Secondo la giurisprudenza, si ritiene generalmente che le piccole regalie d’uso o di tenue valore siano escluse dall'ambito applicativo di queste disposizioni laddove la dazione sia finalizzata al compimento di atti d'ufficio (articolo 318, articolo 322, primo comma, c.p.), qualora essi non influiscano sull'attività di servizio del pubblico ufficiale, ossia quando i donativi non possano essere considerati come una ricompensa per l'attività del pubblico ufficiale in servizio, a condizione che non vi sia sproporzione fra la regalia e l’atto del pubblico ufficiale (Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 1° dicembre 1989, n. 16837).
Laddove il denaro o altra utilità siano ricevuti da un funzionario per compiere atti contrari ai propri doveri d'ufficio, qualsiasi utilità viene considerata strumento della corruzione, indipendentemente dal valore della stessa (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 15 marzo 1996, n. 2780; Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 9 luglio 2002, n. 30268); Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 9 giugno 2009, n. 23776).
“Direttamente o indirettamente”
Le disposizioni pertinenti sulla corruzione nel codice penale italiano non prevedono espressamente casi di corruzione attraverso intermediari; i giudici hanno tuttavia interpretato queste ultime disposizioni in senso lato, così da coprire tali casi. In questo contesto vi è una consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione in base alla quale la corruzione non comporta necessariamente un contatto diretto fra il pubblico funzionario e il corruttore; i contatti possono essere stabiliti attraverso un intermediario che funge da tramite fra le due parti (Corte di Cassazione, II Sezione penale, 14 novembre 1988, n. 10962; Corte di Cassazione, V Sezione penale, 25 marzo 2004, n. 26625). Le disposizioni sul concorso di persone reato (articolo 110 c.p.) sono pienamente applicabili in questo contesto.
“Per sé o per terzi”
I reati di corruzione si applicano anche qualora l'utilità vada a beneficio di terzi (per sé o per terzi).
“Allo scopo di compiere o di astenersi dal compiere un atto nell'esercizio delle proprie funzioni”
I reati di corruzione coprono espressamente “atti” e “omissioni” commessi nel passato o nel futuro (corruzione susseguente) del pubblico funzionario. Più specificamente, essi riguardano atti commessi in relazione all'esercizio dei propri doveri/delle proprie funzioni d'ufficio. Questa relazione viene interpretata in senso lato: comprende atti che rientrano nei poteri e nelle attribuzioni espresse del funzionario (anche qualora non siano stabilite esplicitamente dalla legislazione) nonché situazioni esulanti dai poteri formali del funzionario (ad esempio atti discrezionali). L'elemento determinante della fattispecie non è se il funzionario possa agire discrezionalmente nei termini richiesti dal corruttore, ma se gli sia stato offerto, dato o promesso denaro o altra utilità al fine di ottenere qualcosa e, pertanto, al fine di compromettere la sua imparzialità (Corte di cassazione, 3 giugno 1987). Secondo la giurisprudenza, in questo settore le disposizioni sulla corruzione del codice penale mirano a tutelare i principi dell'efficienza e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, sanciti dall'articolo 97 della Costituzione, che sarebbero compromessi in modo significativo anche qualora il funzionario agisse in modo analogo senza la corruzione.
Infine, perché si realizzi la fattispecie corruttiva, non si richiede che l'atto o l'omissione indotta dal pubblico ufficiale comportino la violazione di un dovere o che siano, di per sé, illegittimi; tuttavia, la commissione/omissione di un atto contrario ai doveri d’ufficio comporta sanzioni più severe.
“Commessi intenzionalmente”
Ai sensi dell'articolo 42 c.p., i reati previsti dalla legge italiana presuppongono una condotta dolosa, a meno che la legge non stabilisca espressamente che essi sono sanzionabili a titolo di colpa. In Italia ciò non si applica ai reati di corruzione, in relazione ai quali, pertanto, sono puniti solo i fatti intenzionali.
Le pene dipendono dalla natura dell’atto (o dell’omissione) che si intende conseguire tramite la corruzione, ossia se esso sia conforme ai doveri d’ufficio del pubblico ufficiale (atti o omissioni del proprio ufficio) o se sia effettuato in violazione dei propri doveri d’ufficio (atti o omissioni contrari ai doveri d’ufficio). Le sanzioni per la corruzione attiva e passiva variano rispettivamente da 6 mesi a 3 anni di reclusione (articolo 318, comma 1, 321 e 322, comma 1, c.p., atti del proprio ufficio) e da 2 a 5 anni di reclusione (articolo 319, 321 e 322, comma 2, c.p., atti contrari ai doveri d’ufficio). In entrambi i casi le sanzioni applicabili possono essere ridotte discrezionalmente dal giudice di un terzo se l’offerta o la promessa del vantaggio indebito non sono accettate (articolo 322 c.p., istigazione alla corruzione). La pena per la corruzione passiva relativa ad atti contrari al proprio ufficio deve essere aumentata se essa viene commessa nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali (articolo 319 ter c.p.) o se ha per oggetto il conferimento di pubblici impieghi o stipendi o pensioni o la stipulazione di contratti con la pubblica amministrazione (articolo 310 bis c.p.).
Le pene accessorie comprendono l’interdizione dai pubblici uffici (articolo 29 c.p.); una pena non inferiore a 5 anni di reclusione comporta l’interdizione perpetua dai pubblici uffici, mentre una pena non inferiore a 3 anni di reclusione comporta l’interdizione dai pubblici uffici per cinque anni. Altri provvedimenti generali sono l’interdizione del condannato dalla professione, arte, industria, commercio o mestiere (articolo 31 c.p.), l’interdizione dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese (articolo 32 c.p.) o l’incapacità di contrarre con la pubblica amministrazione (articolo 32 quater c.p.).
L’applicazione di circostanze aggravanti o attenuanti è a completa discrezione del giudice, il quale deve indicare nella sentenza la ragione delle sanzioni imposte (articoli 63 – 69 del codice penale). Nell’applicare le circostanze aggravanti o attenuanti si devono prendere in considerazione la gravità oggettiva del reato e le condizioni soggettive del colpevole (articoli 132 e 133 del codice penale).
A titolo di confronto, la truffa comporta una condanna detentiva che va da 6 mesi a 3 anni e multe che vanno da € 51 a € 1.032; nei casi aggravati il periodo di detenzione può essere aumentato fino ad un massimo di 5 anni e le multe possono variare da € 309 a € 1.549 (articolo 640 del codice penale). L’appropriazione indebita è punita con la detenzione fino a 3 anni e una multa fino a € 1.032 (articolo 646 del codice penale). L’abuso di ufficio comporta una pena detentiva che va da 6 mesi a 3 anni; la pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità (articolo 323 del codice penale).
Vi è un grande numero di decisioni giudiziarie che riguardano la corruzione di diverse categorie di pubblici ufficiali (per esempio: giudici, titolari di funzioni giudiziarie, rappresentanti eletti, dottori, impiegati di società private che svolgono funzioni di natura pubblica, etc.). L’interpretazione degli elementi-chiave (per esempio la definizione di pubblico ufficiale, l’oggetto della corruzione, l’ambito dell’atto d’ufficio) contenuti nei pertinenti reati di corruzione è stata ampiamente elaborata alla luce di suddette sentenze, come illustrato nei precedenti paragrafi.
Corruzione di membri di assemblee pubbliche nazionali (articolo 4 STE 173)
I membri delle assemblee pubbliche nazionali sono considerati pubblici ufficiali nel senso di cui all’articolo 357 del codice penale il quale comprende “coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa” Pertanto la definizione di pubblico officiale è abbastanza ampia da includere anche i membri di qualsiasi altro organismo rappresentativo pubblico i cui membri siano eletti o nominati e che eserciti funzioni legislative o amministrative. Di conseguenza gli elementi del reato e le sanzioni applicabili specificate con riguardo alla corruzione di pubblici ufficiali nazionali si applicano anche alla corruzione dei membri delle assemblee pubbliche nazionali.
Corruzione di pubblici ufficiali stranieri (articolo 5 STE 173)
Allo scopo di dare attuazione agli obblighi ai sensi della Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea e agli obblighi ai sensi della Convenzione sulla lotta alla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali dell’OCSE (d’ora innanzi Convenzione OCSE contro la corruzione)[1], è stata introdotta nel codice penale italiano una nuova disposizione, ovvero l’articolo 322 bis.
Articolo 322 bis del codice penale: corruzione di pubblici ufficiali stranieri
2. ai funzionari e agli agenti assunti per contratto a norma dello statuto dei funzionari delle Comunità europee, o del regime applicabile agli agenti delle Comunità europee;
3. alle persone comandate dagli Stati membri o da qualsiasi ente pubblico o privato presso le Comunità europee, che esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti delle Comunità europee;
4. ai membri e agli addetti a enti costituiti sulla base dei trattati che istituiscono le Comunità europee;
5. a coloro che, nell’ambito di altri Stati membri dell’Unione europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio.
2. a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali.
Le persone indicate nel primo comma sono assimilate ai pubblici ufficiali, qualora esercitino le funzioni corrispondenti, e agli incaricati di un pubblico servizio negli altri casi.
“Pubblico ufficiale straniero”
Il codice penale italiano non fornisce una definizione autonoma del termine “ufficiale straniero”. Tuttavia l’articolo 322 bis, in ultimo, stabilisce che si debbano estrapolare la definizione di “pubblico ufficiale e quella di “incaricato di pubblico servizio” dagli articoli 357 e 358 del codice penale.
Bisogna notare che l’articolo 322 regolamenta:
(i) la corruzione attiva e passiva (a) dei membri delle istituzioni della UE (Commissione europea, Parlamento europeo, Corte di Giustizia, Corte dei Conti), dei funzionari e degli agenti assunti per contratto, delle persone comandate e degli altri addetti alle istituzioni della UE o a enti delle stesse, e (b) degli ufficiali stranieri che esercitano funzioni o attività pubbliche nell’ambito di altri Stati membri dell’Unione europea;
(ii) la corruzione attiva di ufficiali stranieri o ufficiali di organizzazioni pubbliche internazionali nell’ambito di operazioni economiche internazionali.
Parafrasando in sintesi: la corruzione attiva e passiva degli ufficiali stranieri è prevista nel codice penale italiano in tutti i casi che coinvolgono membri, agenti, personale assunto per contratto o comandato delle istituzioni e degli enti dell’Unione europea, come pure gli ufficiali stranieri degli Stati membri della UE. La corruzione attiva di tutti gli altri tipi di ufficiale straniero (vale a dire coloro che non lavorano nelle istituzioni o negli enti della UE o che non svolgono una pubblica funzione in uno Stato membro della UE) è prevista solo quando avviene nel contesto di un’operazione economica internazionale. La corruzione passiva di tutti gli altri tipi di ufficiale straniero (vale a dire coloro che non lavorano nelle istituzioni o negli enti della UE o che non svolgono una pubblica funzione in uno Stato membro della UE) non è prevista.
“Promessa, offerta o dazione” (corruzione attiva)
Gli elementi della “promessa” della “offerta” e della “dazione” sono esplicitamente previsti dall’articolo 322 bis del codice penale che punisce la corruzione o la tentata corruzione di un pubblico ufficiale straniero per mezzo dell’uso di denaro o altra utilità.
Come già detto, la corruzione attiva di pubblici ufficiali stranieri è reato solo se l’atto di ufficio (legittimo o illegittimo che sia) viene commesso (a) nell’ambito di un’operazione economica internazionale o, indipendentemente dalla natura dell’operazione, (b) se il pubblico ufficiale straniero è membro di un’istituzioni della UE o di un ente della stessa, o se il pubblico ufficiale straniero è impiegato in uno Stato membro della UE.
“Richiesta o ricevimento, accettazione di un’offerta o promessa (corruzione passiva)
La corruzione passiva di pubblici ufficiali stranieri è reato solo nella misura in cui coinvolge (a) membri delle istituzioni della UE, (b) ufficiali o agenti assunti per contratto, personale comandato e altri addetti alle istituzioni della UE o ad enti delle stesse, o (c) ufficiali stranieri che esercitano funzioni o attività pubbliche nell’ambito di altri Stati membri dell’Unione europea.
Ciò che è indicato relativamente a altri specifici elementi/concetti del reato (“indebito vantaggio” “intermediari” “beneficiari terzi” “azione o omessa azione nell’esercizio delle proprie funzioni” “commesso intenzionalmente”) con riguardo alla corruzione di pubblici ufficiali nazionali si applica anche con riguardo alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri.
Le sanzioni applicabili specificate con riguardo alla corruzione di pubblici ufficiali nazionali si applicano anche con riguardo alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri.
Ci sono diverse decisioni giudiziarie riguardanti la corruzione di pubblici ufficiali stranieri. A tale riguardo l’ultimo Progress Report (2011) di Transparency International riguardante l’applicazione della Convenzione OCSE contro la corruzione parla dell’Italia come di uno dei 7 paesi della Convenzione OCSE (su 37) che porta avanti l’applicazione attiva di suddetta Convenzione.
Un esempio interessante è costituito da un caso di “petrolio in cambio di cibo” in cui si è ipotizzato che una società italiana abbia pagato delle tangenti a dei pubblici ufficiali iracheni. Il proprietario della società, un manager e un consulente sono stati condannati a due anni di detenzione nel marzo 2009. Il caso è rilevante ai fini della giurisprudenza poiché contiene un’esegesi del reato di corruzione dello straniero previsto dall’articolo 322 bis del codice penale. In primo luogo il tribunale ha osservato che il riferimento fatto dall’articolo 322 bis agli articoli 318, 319, 221 [sic] e 322 serve come base per l’interpretazione del reato di corruzione dello straniero da costruire alla luce degli elementi del reato di corruzione interna. In secondo luogo, il tribunale ha esaminato se il pagamento di tangenti possa essere autorizzato o permesso da leggi o regolamenti scritti, o dalla giurisprudenza del paese straniero. A tale proposito il tribunale ha ritenuto che, anche se una nota del Ministro del petrolio iracheno stabiliva che –dal settembre 2000 in poi – un sopraprezzo doveva essere richiesto sulle vendite di petrolio, detta nota non permetteva di esonerare la società italiana dalla sua responsabilità. In terzo luogo, il Tribunale ha classificato i presunti atti come corruzione propria valutando che se anche i pubblici ufficiali avessero agito seguendo le linee-guida stabilite dal regime iracheno, il ricevimento delle tangenti era contrario ai loro doveri. Inoltre, il tribunale ha espresso il parere che la corruzione sia avvenuta per ottenere indebiti benefici derivanti dalla conclusione dei contratti, ma anche per mantenere quei contratti già conclusi ed eseguiti solo in parte. Di conseguenza il tribunale ha considerato i fatti come reato continuato.
In un'altra sentenza la Corte di Cassazione ha stabilito che, in un processo per il reato di corruzione di un ufficiale straniero, il giudice deve procedere, anche d’ufficio, ad acquisire la normativa straniera che disciplina le funzioni e le attività di pertinenza di detto ufficiale straniero in modo da determinare se l’ufficiale corrotto esercitava effettivamente o funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali o degli incaricati di pubblico servizio (Corte di Cassazione, VI Sezione penale, 5 novembre 2009 n° 49532)
Corruzione dei membri delle assemblee pubbliche straniere (Articolo 6 STE 173)
I membri delle assemblee pubbliche straniere sono contemplati dalle relative disposizioni concernenti la corruzione attiva dei funzionari pubblici nazionali (vedere articolo 321 e articolo 322, primo e secondo comma) se (a) la corruzione ha luogo nel contesto di operazioni economiche internazionali, ai sensi dell’articolo 322 bis c.p., comma 2, punto 2; oppure, indipendentemente dalla natura (pubblica/privata) dell’operazione in cui ha luogo la corruzione, il membro dell’assemblea pubblica straniera esercita funzioni o attività corrispondenti a quelle svolte da pubblici ufficiali o da persone incaricate di un pubblico servizio, nell’ambito di uno Stato Membro della UE.
I membri delle assemblee pubbliche straniere sono contemplati dalle relative disposizioni concernenti la corruzione passiva dei pubblici ufficiali nazionali (vedere articoli 318, 319 e 322, commi terzo e quarto) quando essi svolgono funzioni o attività pubbliche nell’ambito di altri Stati Membri dell’Unione Europea. Articolo 322 bis del Codice Penale: Corruzione di funzionari stranieri Le disposizioni degli articoli 314, 316, dal 317 al 320, e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche: …
5. coloro che, nell’ambito di altri Stati membri dell’Unione Europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio.
1. Alle persone indicate nel primo comma del presente articolo; 2. a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri od organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali.
Gli elementi del reato e le sanzioni applicabili in dettaglio rientranti nella corruzione dei pubblici ufficiali nazionali si applicano di conseguenza alla corruzione dei membri delle assemblee pubbliche straniere. Non esistono né decisioni giudiziarie, né giurisprudenza concernenti la corruzione dei membri delle assemblee pubbliche straniere. Corruzione nel settore privato (Articoli 7 e 8 STE 173)
Il Codice penale italiano non considera criminosa la corruzione nel settore privato. La principale disposizione sulla corruzione nel settore privato è contenuta nell’Articolo 2635 del Codice Civile (come modificato dal Decreto Legislativo N° 61/2002 e dal Decreto legislativo N° 39/2010), il quale, riguardo alle sanzioni penali, prevede quanto segue: Articolo 2635 del Codice Civile: Corruzione nel settore privato Gli amministratori, i direttori generali, i dirigenti preposti alla relazione dei documenti contabili societari, i sindaci e i liquidatori, i quali, a seguito della dotazione o della promessa di utilità, compiono od omettono atti, in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio, cagionando nocumento alla società, sono puniti con la reclusione sino a tre anni. La stessa pena si applica a chi dà o promette l’utilità. La pena è raddoppiata se si tratta di una società quotata in borsa. Il reato non è punibile d’ufficio, ma si procede a querela della persona offesa.
Un’altra disposizione sulla corruzione nel settore privato è inclusa nell’articolo 353 del Codice Penale concernente la restrizione di libertà delle aste pubbliche. La condotta illecita considerata criminosa da tale disposizione consiste nell’ostacolare o nello sconvolgere offerte di contratti pubblici tramite doni o promesse. Il reato viene commesso indipendentemente dal fatto se dalla condotta illecita ne risulta un pregiudizio o un vantaggio, in quanto esso consiste nel turbare la normale procedura dell’asta e la libertà di una competizione leale. Il reato viene commesso ostacolando o mettendo in pericolo l’asta o mandando via uno dei concorrenti (Corte di Cassazione, Seconda Sezione Penale, 26 gennaio 2006, n. 4925). Si possono fare doni e/o promesse non necessariamente ai concorrenti.
Altri reati che sono di rilevanza nell’ambito del settore privato sono quelli previsti dagli Articoli 170, 171 e 172 del Decreto Reale 1265/1934 (reati di “comparaggio” o di pagamenti impropri a medici), dall’articolo 233 della Legge sulla Bancarotta relativa al mercanteggiare il voto e dall’articolo 1 della Legge 401/1989 relativa alla frode nello sport. Corruzione di funzionari di organizzazioni internazionali (Articolo 9 STE 173)
Il Codice penale italiano considera criminosa la corruzione attiva e passiva dei membri delle Istituzioni o degli organismi UE che sono esplicitamente contemplate dall’articolo 322 bis del Codice Penale. Articolo 322 bis del Codice Penale: Corruzione di funzionari stranieri Le disposizioni degli articoli 314, 316, dal 317 al 320, e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche:
1. Ai membri della Commissione delle Comunità Europee, del Parlamento Europeo, della Corte di Giustizia e della Corte dei Conti delle Comunità Europee. 2. Ai funzionari ed agli agenti assunti per contratto a norma dello statuto dei funzionari delle Comunità Europee o del regime applicabile agli agenti delle Comunità Europee; 3. alle persone comandate dagli Stati membri o da qualsiasi ente pubblico o privato presso le Comunità Europee, che esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti delle Comunità Europee; 4. ai membri e agli addetti a enti costituiti sulla base dei trattati che istituiscono le Comunità Europee; …
La corruzione attiva dei membri di altre organizzazioni internazionali è contemplata solo se la corruzione ha luogo nel contesto di operazioni economiche internazionali. Nella legislazione italiana non è contemplata la corruzione passiva dei membri di organizzazioni internazionali diverse da istituzioni ed organismi della UE. Articolo 322 bis del Codice Penale: corruzione di funzionari stranieri … Le disposizioni degli articoli 321 e 322, primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato, offerto o promesso: …
2. a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali edegli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri od organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fattosia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali …
Gli elementi del reato e le sanzioni applicabili in dettaglio rientranti sotto la corruzione di pubblici ufficiali nazionali si applicano di conseguenza alla corruzione di funzionari delle organizzazioni internazionali, se del caso.
Corruzione di membri di assemblee parlamentari internazionali (articolo 10 STE 173)
63. Il Codice penale italiano criminalizza la corruzione attiva e passiva di membri del Parlamento europeo, che sono previsti esplicitamente nell’articolo 322 bis del c.p.
Articolo 322 bis del Codice penale italiano: corruzione di pubblici ufficiali stranieri
1. ai membri della Commissione delle Comunità europee, del Parlamento europeo, della Corte di Giustizia e della Corte dei conti delle Comunità europee; …
1. alle persone indicate nel primo comma del presente articolo; …
La corruzione attiva di membri di altre assemblee parlamentari internazionali è prevista nella misura in cui la corruzione avviene nel contesto di operazioni economiche internazionali. La corruzione passiva di membri di assemblee parlamentari internazionali, diverse dal Parlamento europeo, non è prevista nella legislazione italiana.
Articolo 322 bis del Codice penale:corruzione di funzionari stranieri Le disposizioni degli articoli 321 e 322, primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato, offerto o promesso: ….
2. a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali…
Si applicano gli elementi del reato e le sanzioni applicabili specificate alle disposizioni sulla corruzione di pubblici ufficiali nazionali, se opportuno.
Corruzione di giudici e di agenti di corti internazionali (articolo 11 STE 173)
Il Codice penale italiano criminalizza la corruzione attiva e passiva di membri della Corte di Giustizia europea e della Corte dei Conti delle Comunità europee, che sono esplicitamente trattate all’articolo 322 bis del Codice penale.
Articolo 322 bis del Codice penale: corruzione di funzionari stranieri
Le disposizioni degli articoli 314, 316, da 317 a 320 e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche: ….
La corruzione attiva di membri di altre corti internazionali è prevista nella misura in cui la corruzione avviene nel contesto di operazioni economiche internazionali. La corruzione passiva di membri di corti internazionali diverse della Corte di Giustizia europea e della Corte dei Conti europea, non è prevista dalla legislazione italiana.
Articolo 322bis del Codice penale: corruzione di funzionari stranieri
Le disposizioni degli articoli 321 e 322, primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato, offerto o promesso:……
2. a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali…..
Si applicano, se opportuno, gli elementi del reato e le sanzioni imponibili specificate nelle disposizioni sulla corruzione di pubblici ufficiali nazionali.
Trading in Influence (Articolo 12 STE 173)
Secondo le autorità, il passive trading in influence [millantato credito passivo] è regolato dall’articolo 346 c.p. sul“millantato credito” (fraudolent representation) Articolo 346 del Codice penale: “Millantato credito”
Chiunque, millantando credito presso un pubblico ufficiale, o presso un pubblico impiegato che presti un pubblico servizio, riceve o fa dare o fa promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità, come prezzo della propria mediazione verso il pubblico ufficiale o impiegato, è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da € 309 a € 2.065.
La pena è della reclusione da due a sei anni e della multa da € 516 a € 3.098, se il colpevole riceve o fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità, col pretesto di dover comprare il favore di un pubblico ufficiale o impiegato, o di doverlo remunerare.
L’atto di active trading in influence [millantato credito attivo] (ovvero, promettere, dare od offrire un indebito a colui che millanta credito), non è penalizzato.
Elementi del reato “Promettere, offrire, dare” (millantato credito attivo)
Attualmente, la condotta di un privato che promette, offre o elargisce un indebito vantaggio alla persona disposta ad esercitare una impropria influenza su un pubblico ufficiale, non è punita. “Richiesta o ricezione, accettazione di un’offerta o di una promessa”
La richiesta, la ricezione e l’accettazione della promessa è esplicitamente prevista.
“Asserisce o conferma di poter esercitare un’impropria influenza sul processo decisorio di [pubblici ufficiali]”
Il trading in influence consiste nel mostrare un’influenza inesistente (dichiarazione fraudolenta di influenza) o nell’aumentare quella realmente esistente. Il trading in influence può essere commesso anche senza menzionare necessariamente il nome del pubblico ufficiale sul quale deve essere esercitata l’influenza.
Perché si realizzi il reato di trading in influence, non è necessario che l’influenza sia realmente esercitata e conduca al risultato deliberato, la semplice affermazione del millantatore di credito di poter esercitare tale influenza, è sufficiente perché il reato sia commesso. Si deve osservare, comunque, che il reato presuppone l’inganno da parte del millantatore di credito riguardo alla sua capacità di esercitare influenza.
“Qualsiasi indebito vantaggio”
L’articolo 346 c.p. non usa il termine “indebito” per qualificare il vantaggio. A questo riguardo, è sottinteso che qualsiasi “denaro o altra utilità” può rientrare nell’ambito del reato, se finalizzato a influenzare il processo decisionale dei pubblici ufficiali.
La natura diretta o indiretta dell’intermediazione non è trattata esplicitamente, ma si applicano le norme generali sulla partecipazione.
“Per sé o per chiunque altro”
I terzi beneficiari sono esplicitamente trattati. (per sé o per altri).
“Commesso intenzionalmente”
L’intenzionalità è una componente implicita del reato di millantato credito.
Il millantato credito è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da € 309 a € 2.065 (articolo 346, comma 1 del codice penale); se il raggiro si concretizza, (articolo 346, comma 2 del codice penale) la pena aumenta alla reclusione da due a sei anni e alla multa da € 516 a € 3.098.
Inoltre, si applica l’interdizione dai pubblici uffici e altre interdizioni professionali così come l’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (vedi paragrafo 37).
Diverse decisioni giudiziarie hanno fatto chiarezza su alcuni elementi costitutivi del reato di cui all’articolo 346 c.p.. Particolarmente degna di nota è una recente sentenza (Corte di Cassazione, 21 gennaio 2010, n. 12822), nella quale si precisa che la fattispecie di cui all’art. 346, co. 2 c.p. è da considerarsi un reato autonomo (e non una circostanza aggravante del reato di cui all’art. 346, co. 1 c.p.), sottolineando che è irrilevante che l'iniziativa parta dalla persona cui è richiesto di corrispondere il denaro o l'utilità e neppure è richiesto che l'agente indichi nominativamente i funzionari o impiegati i cui “buoni uffici” devono essere comprati o remunerati. L’agente è stato pertanto condannato anche se la sua condotta era “generica”, nel senso che il suddetto non aveva menzionato i nomi dei pubblici ufficiali dei quali sosteneva di poter comprare i “buoni uffici”.
Corruzione attiva e passiva di arbitri nazionali (articolo 1, paragrafi 1 e 2 ed articoli 2 e 3 STE 191)
La corruzione attiva e passiva di arbitri nazionali non costituisce reato in Italia. In particolare, l’articolo 813 c.p.c. stabilisce nello specifico che gli arbitri non possono essere considerati “pubblici ufficiali”, né “incaricati di un pubblico servizio”.
Corruzione di arbitri stranieri (Articolo 4 STE 191)
La corruzione di arbitri stranieri non costituisce reato in Italia.
Corruzione di giurati nazionali (Articolo 1, paragrafo 3 ed articolo 5 STE 191)
La corruzione di giurati nazionali (giudici popolari) è punibile, in quanto essi rientrerebbero nella categoria dei pubblici ufficiali che esercitano una pubblica funzione ai sensi dell’articolo 357 c.p.. In pratica, essa riguarda i giudici popolari che insieme ai giudici togati compongono le Corti di assise o le Corti di assise di appello (articoli 3 e 4 della Legge sul riordinamento dei giudizi di assise). L’ufficio di giudice popolare è obbligatorio ed è parificato all’esercizio delle funzioni pubbliche elettive; i giurati in servizio effettivo sono parificati ai giudici di grado equivalente (Articolo 11 della Legge sul riordinamento dei giudizi di assise).
Corruzione di giurati stranieri (Articolo 6 STE 191).
La figura del giurato straniero sarebbe inserita nella legislazione pertinente in materia di corruzione attiva di pubblici ufficiali nazionali (ad es., l’art. 321 e l’art. 322, primo e secondo comma), se (a) la corruzione avviene nell’ambito di operazioni economiche internazionali ai sensi dell’art. 322bis, co. 2, n. 2 c.p.; ovvero, [(b)] indipendentemente dalla natura (pubblica o privata) dell’operazione nell’ambito della quale avviene la corruzione, il giurato straniero svolge funzioni o attività corrispondenti a quelle esercitate da pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di uno Stato membro dell’Unione europea.
La figura dei giurati stranieri sarebbe inserita nella legislazione pertinente in materia di corruzione passiva di pubblici ufficiali (ad es., gli articoli 318, 319 e 322, terzo e quarto comma), nel caso in cui questi esercitino funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali o degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di uno Stato membro dell’Unione europea.
Articolo 322bis del codice penale: corruzione attiva e passiva di pubblici ufficiali stranieri
Le disposizioni degli articoli 314, 316, da 317 a 320 e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche: … 5. a coloro che, nell’ambito di altri Stati membri dell’Unione europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio.
Le disposizioni degli articoli 321 e 322, primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato offerto o promesso:
Secondo le autorità, gli elementi del reato e le sanzioni applicabili previsti in materia di corruzione dei pubblici ufficiali nazionali, si applicano nei confronti dei giurati stranieri. Non esistono decisioni giudiziarie né giurisprudenza in materia di corruzione di giurati stranieri.
Concorso di reato (articolo 15 STE 173)
Il principio generale è che il concorso di reato sia punibile allo stesso modo del reato principale (articolo 110 c.p.). Inoltre la pena prevista per il reato principale può essere aumentata quando sussistono determinati fattori aggravanti, come il concorso di 5 o più persone nel reato, o la promozione o organizzazione della cooperazione nel reato o la direzione dell’attività delle persone che sono concorse nel reato medesimo, o la determinazione di persone soggette all’autorità del colpevole a commettere il reato (articolo 112 c.p.). Infine, la diversificazione della responsabilità dei complici deve prendere in considerazione i sopra citati principi generali in combinato con le norme specifiche richiamate nella formulazione dell’imputazione del reato medesimo (di conseguenza, per i reati di corruzione, gli articoli 110 e 112 c.p. devono essere letti in combinato con gli articoli 318, 319, 321, 322 e 322 bis).
Ai sensi della giurisprudenza consolidata, le norme sul concorso si applicano anche ad ogni contributo materiale o psicologico, fornito ad ogni livello della pianificazione, organizzazione ed esecuzione di un reato, compreso l’incoraggiamento o il rafforzamento della volontà di commetterlo (p.es. Corte di Cassazione, VI Sezione Penale, 4 Dicembre 2001, n. 3388).
Giurisdizione (Articolo 17 STE 173)
La giurisdizione è stabilita relativamente ad azioni commesse, in tutto o in parte, nel territorio italiano (principio di territorialità, articolo 6 del Codice penale). La giurisdizione territoriale è stabilita relativamente a reati che sono commessi in tutto o in parte nel territorio nazionale e anche in quei casi in cui le conseguenze della condotta si verificano nel territorio nazionale.
Articolo 6 del Codice penale: Giurisdizione territoriale
Per quanto riguarda la giurisdizione sulla nazionalità, l’Italia ha giurisdizione:
i) relativamente a un cittadino o uno straniero per un reato commesso da un pubblico ufficiale a servizio dello Stato abusando dei poteri o violando i doveri inerenti alle sue funzioni (Articolo 7(4) c.p.)
Articolo 7 del Codice penale: Giurisdizione Universale
4) delitti commessi da pubblici ufficiali a servizio dello Stato abusando dei poteri o violando i doveri inerenti alle loro funzioni;
ii) relativamente a un cittadino italiano per un reato commesso all’estero fuori dei casi indicati dagli articoli 7, 8 e 9 c.p. (vale a dire reati non politici diversi da reati contro la personalità dello Stato e da contraffazione), quando il reato è punibile ai sensi della legge italiana con la pena dell’ergastolo o di almeno 3 anni di reclusione. Se il reato è punibile con una pena più breve, la giurisdizione può essere esercitata solo su richiesta del ministro della giustizia o su istanza o querela della persona offesa. Ove il reato sia commesso a danno dell’Unione Europea o di un altro stato estero o di uno straniero, la giurisdizione può essere esercitata solo su richiesta del ministro della giustizia (Articolo 9 c.p.).
Articolo 9 del Codice Penale: Applicabilità della legislazione penale italiana a cittadini che commettono un reato all’estero (giurisdizione nazionale)
Il cittadino che, fuori dei casi indicati nei due articoli precedenti, commette in territorio estero un delitto per il quale la legge italiana stabilisce la pena di morte o l’ergastolo, o la reclusione non inferiore nel minimo a tre anni è punito secondo la legge medesima sempre che si trovi nel territorio dello Stato.
Se si tratta di delitto per il quale è stabilita una pena restrittiva della libertà personale di minore durata, il colpevole è punito a richiesta del ministro di grazia e giustizia, ovvero a istanza o a querela della persona offesa.
Nei casi preveduti dalle disposizioni precedenti, qualora si tratti di delitto commesso a danno delle Comunità Europee, di uno Stato estero o di uno straniero, il colpevole è punito a richiesta del ministro di grazia e giustizia, sempre che l’estradizione di lui non sia stata conceduta, ovvero non sia stata accettata dal Governo dello Stato in cui egli ha commesso il delitto.
iii) relativamente a uno straniero per un reato commesso all’estero fuori dei casi indicati dagli articolo 7 o 8 c.p. quando il reato è commesso a danno dello Stato italiano o di un cittadino italiano ed è punibile con l’ergastolo o con almeno 1 anno di reclusione, nonché quando il reato è commesso a danno dell’Unione Europea o di uno stato estero o uno straniero ed è punibile con l’ergastolo o con almeno 3 anni di reclusione. Se il reato è commesso a danno dello Stato italiano o di un cittadino italiano, la giurisdizione può solo essere esercitata su richiesta del ministro della giustizia o su istanza o querela della persona offesa. Ove il reato è stato commesso a danno dell’Unione Europea o di uno stato estero o di uno straniero, la giurisdizione può essere esercitata solo su richiesta del Ministro della giustizia (articolo 10 c.p.).
Articolo 10 del Codice Penale: Applicabilità della legislazione penale italiana a stranieri che commettono un reato all’estero (giurisdizione universale condizionata)
Lo straniero che, fuori dei casi indicati negli articoli 7 e 8, commette in territorio straniero, a danno dello Stato o di un cittadino, un delitto per il quale la legge italiana stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a un anno, è punito secondo la legge medesima, sempre che si trovi nel territorio dello Stato e vi sia richiesta del ministro di grazia e giustizia, ovvero istanza o querela della persona offesa.
Se il delitto è commesso a danno di uno Stato estero o di uno straniero, il colpevole è punito secondo la legge italiana, a richiesta del ministro di grazia e giustizia sempre che:
2) si tratti di delitto per il quale è stabilita la pena dell’ergastolo ovvero della reclusione non inferiore nel minimo a tre anni; 3) l’estradizione di lui non sia stata conceduta, ovvero non sia stata accettata dal Governo dello Stato in cui egli ha commesso il delitto, o da quello dello Stato a cui egli appartiene.
Per l’Italia non è richiesta la doppia incriminabilità per stabilire la giurisdizione relativamente a un reato che abbia luogo all’estero.
Il termine di prescrizione per la conclusione di un’azione penale dipende dal massimo della pena che può essere inflitta per il reato in questione (articolo 157 c.p.). Il termine di prescrizione base per un procedimento per i reati di corruzione/millantato credito è di sei anni; la sola eccezione è costituita dalla corruzione in atti giudiziari per la quale la prescrizione assoluta si estende fino agli otto anni.
Il termine di prescrizione inizia a decorrere dal giorno della consumazione del reato o, nel caso di reato tentato, dal giorno in cui cessa l’attività costitutiva del reato tentato (articolo 158 c.p.). Esistono numerose decisioni dei tribunali che stabiliscono quando deve iniziare a decorrere il termine di prescrizione per i reati di corruzione, l’ultima delle quali conferma che è solo quando la promessa è seguita dalla dazione/ricezione dalla tangente che il reato stesso è considerato consumato (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 25 febbraio 2010, n. 15208). La decisione è stata pronunciata relativamente ad una causa in cui, dopo la promessa della tangente, la dazione è consistita nel deposito su un conto bancario a nome della società e non a nome dell’imputato. La Corte di Cassazione ha stabilito che il reato era stato consumato quando l’imputato aveva usato il denaro che era stato depositato sul conto bancario.
Il termine di prescrizione può essere sospeso o interrotto in specifiche circostanze (articoli 159, 160 e 161 c.p.)[2]. La sospensione blocca semplicemente la decorrenza del termine in via temporanea. L’interruzione annulla il termine di prescrizione ed esso comincia nuovamente a decorrere dalla fine dell’evento che ha causato l’interruzione. Gli effetti su una interruzione sono limitati nel tempo. In particolare, l’articolo 161 c.p. prevede che l’interruzione non possa superare un periodo di tempo massimo (prescrizione assoluta); quando tale periodo è raggiunto i procedimenti devono essere bloccati in via permanente. La prescrizione assoluta si basa principalmente sulle condizioni soggettive dell’imputato:
- non è previsto un limite massimo per i reati per i quali non è prevista la prescrizione (p.es. reati puniti con l’ergastolo) e per i reati di mafia;
- è prevista l’estensione di un quarto della prescrizione per contravvenzioni, reati colposi e dolosi commessi da recidivi;
- è prevista l’estensione di un terzo della prescrizione per i reati dolosi commessi da recidivi aggravati;
- è prevista l’estensione di due terzi della prescrizione per reati dolosi commessi da recidivi reiterati;
- è prevista l’estensione fino al doppio della prescrizione per reati dolosi commessi da delinquenti abituali.
Sia la prescrizione base che la prescrizione assoluta iniziano a decorrere dallo stesso momento. La sola differenza è che alla prescrizione assoluta non sono applicabili né la sospensione né l’interruzione.
Ogni imputato può espressamente rinunciare alla prescrizione.
La seguente tabella mostra i termini di prescrizione applicabili per corruzione e millantato credito
Termini prescrizione applicabili per corruzione e millantato credito
Legge Assoluta sulla Prescrizione
Art. 99 (1) c.p.
(aggravata)
Art. 99 (2) c.p.
(reiterata)
Art. 99 (4) c.p.
(art. 102, 103, 105 c.p.)
Art. 318 c.p. Corruzione per
un atto d'ufficio
6 anni + ¼
6 anni + ½
6 anni + 2/3
6 anni + doppio
Art. 319-ter c.p. Corruzione in atti giudiziari
8 anni + ¼
8 anni + ½
8 anni + 2/3
8 anni + doppio
Art. 321 c.p. Corruzione
Art. 319-ter:
Art. 2635 codice civile
Reati commessi e persone indagate (2004-2011)
(artt. 318, 319, 320 c.p.)
(art. 317 c.p.)
(art. 323 c.p.)
(art. 640bis c.p.)
(Art. 316ter c.p.)
Fonte: Dati della Direzione Centrale della Polizia Criminale, Servizio Analisi Criminale, Ministero dell’Interno.
Principali reati contro la pubblica amministrazione [3]: reati commessi e persone indagate (2004-2011)
Fonte: Dati della Direzione Centrale della Polizia Criminale, Servizio Analisi Criminale, Ministero dell’Interno.[4]
Dati sui provvedimenti giudiziari relativi a reati contro la pubblica amministrazione (2009-2010)
Corruzione di una persona incaricata di un pubblico servizio
Procedimenti penali iscritti a ruolo, pendenti e conclusi - Procure
Procedimenti iscritti a ruolo
Persone coinvolte nei procedimenti pendenti
Persone coinvolte nei procedimenti conclusi
Presone coinvolte
Art. 316ter
Art. 319ter
Art. 322bis
Art. 640bis
Procedimenti penali iscritti a ruolo, pendenti e conclusi - Giudici
Sentenze di proscioglimento o di non luogo a procedere relative a reati di corruzione (2005 - 2011)
art. 319ter c.p.
art. 322bis c.p.
Fonte: Sistema Informatico dell’Ufficio del Casellario.
N.B.: Le sentenze di proscioglimento che risultano nell’Ufficio del Casellario sono solo quelle per le quali è stata disposta una misura di sicurezza.
Condanne relative a reati di corruzione (2005 - 2011)
N.B.: Le statistiche possono differire dai dati reali a causa dell’arretrato presente negli uffici.
L’Italia è uno dei pochi paesi membri del GRECO che non hanno ratificato la Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) (di seguito: la Convenzione) né il relativo Protocollo Addizionale (STE 191). Tuttavia, l’Italia, come ogni altro stato membro del GRECO, è sottoposta a valutazione inter pares secondo gli standard della Convenzione e il suo Protocollo Addizionale che sono oggetto di esame nel Terzo Ciclo di Valutazione (per i particolari, vedasi paragrafo 2). Il GET rileva che l’Italia è uno dei paesi fondatori del GRECO e che ha ratificato la Convenzione il 27 gennaio 1999. Il GET rileva inoltre che l’Italia ha ratificato, in data 5 ottobre 2009, la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione (UNCAC), che – per quanto attiene ai reati di corruzione – riguarda per lo più lo stesso ambito ed è ispirato alla medesima filosofia della Convenzione del Consiglio d’Europa.
Quando il GET ha esplorato la questione in sospeso della ratifica della Convenzione, le autorità hanno espresso la loro intenzione di divenire Parte di questo strumento: sono state avviate diverse iniziative in tal senso, una delle quali ha incluso l’introduzione di specifiche modifiche al codice penale (di seguito c.p.) in quelle aree in cui le autorità ritenevano fosse necessario un ulteriore allineamento con gli standard internazionali, ovvero semplificando la classificazione dei reati in materia di corruzione per una migliore armonizzazione della loro formulazione aumentando le sanzioni disponibili per i casi di corruzione, penalizzando esplicitamente le fattispecie attive e passive di trading in influence/trafic d’influence, ed ampliando la definizione di pubblico ufficiale al fine di includere i pubblici ufficiali stranieri ed internazionali. Tuttavia, l’ultima proposta legislativa di ratifica della Convenzione non include alcun riferimento alle succitate modifiche, e si limita ad autorizzare il Presidente della Repubblica a procedere con la ratifica. Il Senato ha adottato, il 14 marzo 2012, la legge che autorizza la ratifica della Convenzione; mentre si è in attesa dell’autorizzazione della Camera dei Deputati. Per quanto riguarda il Protocollo Addizionale, anche se le autorità hanno confermato la propria disponibilità a ratificarlo, non è stata ad oggi avanzata alcun iniziativa in tal senso. Il GET invita a procedere rapidamente alla ratifica della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) e del relativo Protocollo Addizionale (STE 191). Si richiama in tal senso l’attenzione all’Appello formale da parte del Comitato dei Ministri agli Stati, fatto alla 103sima Sessione Ministeriale in occasione dell’adozione del testo della Convenzione penale sulla Corruzione (4 novembre 1998), per limitare quanto più possibile le riserve formulate alla Convenzione, nell’esprimere il proprio consenso ad essere vincolati alla Convenzione. Nella stessa occasione, il Comitato dei Ministri si è rivolto agli Stati “che si trovano tuttavia obbligati a formulare riserve, ad impegnarsi quanto più possibile per ritirale il prima possibile.” Le raccomandazioni contenute nei paragrafi 107 (corruzione passiva di pubblici ufficiali stranieri, corruzione di membri di assemblee pubbliche straniere, corruzione dei membri delle assemblee parlamentari internazionali), 108 (corruzione di arbitri e giurati stranieri), 110 (corruzione nel settore privato), 111 (trading in influence) e 127 (giurisdizione) della presente relazione non inficiano il diritto dell’ Italia a rendere dichiarazioni ed esprimere riserve ai sensi dell’articolo 37 della Convenzione e l’articolo 9 del Protocollo Addizionale.
In Italia, il contesto legislativo che prevede la penalizzazione dei reati di corruzione ha una serie di difetti rispetto agli standard oggetto della revisione, che verranno descritti di seguito. Le ultime modifiche del codice penale in tal senso (ovvero reati contro la pubblica amministrazione) sono stati introdotti nel 2000. Come spiegato prima, alcune proposte (es. disegno di legge n. 850 e 2058-A) sono state fatte di recente per semplificare e dare maggior coerenza ai reati in materia di corruzione, nonché per meglio ravvicinare la legge interna agli standard internazionali in questa area. Il GET è del parere che tale semplificazione e maggior coerenza riguardo la formulazione dei reati di corruzione contribuirebbe ovviamente alla certezza del diritto per gli addetti ai lavori e il pubblico in generale. Inoltre, il cosiddetto disegno di legge anticorruzione (disegno di legge n. 4434), che allo stato è in attesa della seconda lettura da parte del Senato, presenta diverse modifiche per fronteggiare meglio corruzione e malgoverno in Italia, incluso modificando il codice penale per aumentare le pene disponibili per i reati in materia di corruzione (articolo 9 del disegno di legge per il contrasto alla corruzione). Nonostante la complessa articolazione dei reati in materia di corruzione, è risultato evidente al GET, in occasione dell’ispezione in loco, che sia i giudici che i procuratori utilizzano al meglio le norme in vigore interpretandole in maniera estensiva e pragmatica. Il GET desidera riconoscere in particolare l’atteggiamento proattivo di giudici e procuratori nell’occuparsi di questo tipo di reati. Ciò dichiarato, gli operatori del settore hanno espresso il parere secondo cui occorre fare di più per consentire loro di fronteggiare meglio la corruzione, fenomeno che continua ad essere riconosciuto come significativa fonte di preoccupazione in Italia. Hanno espressamente richiamato le lacune specifiche nel sistema attuale che possono intralciare l’efficacia delle funzioni investigative, inquirenti e giudicanti. Tali lacune interessano sia il contesto legislativo (lacune relative al settore privato della corruzione, trading in influence, corruzione dei pubblici ufficiali stranieri ed internazionali, etc.) e sua applicazione a livello pratico (livello di sanzioni, prescrizione, etc.). Il GET confida nel fatto che questioni sollevate nel presente rapporto saranno affrontate dalle autorità per meglio allineare il diritto nazionale alla Convenzione e relativo Protocollo Addizionale, come raccomandato. La penalizzazione dei reati di corruzione nel settore pubblico nel codice penale italiano (articoli da 317 a 322), anche se formulata in termini piuttosto complessi, solitamente risponde agli standard della Convenzione. La legge distingue tra: corruzione per un atto d’ufficio illecito, es. atto contro i doveri d’ufficio (corruzione propria), corruzione per un atto d’ufficio lecito, es. un atto relativo ai doveri d’ufficio (corruzione impropria), corruzione aggravata che ha luogo in connessione con procedimenti giudiziari (corruzione in atti giudiziari), ed istigazione alla corruzione (istigazione alla corruzione). La concussione (vedi anche i paragrafi da 119 a 122) è penalizzata dall’articolo 317 del codice penale, secondo cui il solo pubblico ufficiale è soggetto a sanzioni penali e non colui che paga la tangente. Il grado delle sanzioni varia a seconda del tipo di reati di corruzione. La differenza tra una fattispecie di reato e l’altro, come anticipato sopra, non è sempre chiara da definire nella pratica. Il GET ha rilevato che il codice penale italiano va oltre i requisiti della Convenzione, dato che penalizza anche la ricezione di un compenso dopo che l’atto è stato compiuto da un pubblico ufficiale, in assenza di una previa offerta, richiesta o accettazione, es. la cosiddetta corruzione passiva a posteriori (corruzione passiva susseguente). Il codice penale, tuttavia non penalizza la corruzione attiva per quei casi. Al GET è stato comunicato che tale lacuna ha dato luogo a casi di corruzione a posteriori in cui, mentre le corti erano in grado di garantire una condanna per il pubblico ufficiale che riceve la rimunerazione, il soggetto che ha corrisposto la tangente è restato impunito. Nell’astenersi dal formulare una raccomandazione formale in tal senso sullo specifico punto, il GET è del parere che la questione merita un’adeguata attenzione da parte delle autorità.
Per quanto attiene la categoria di persone che rientrano nell’ambito di applicazione dei reati in materia di corruzione nel settore pubblico, le autorità hanno evidenziato che nel corso dell’ispezione in loco le nozioni di “pubblico ufficiale/persona incaricata di un pubblico servizio” definite negli articoli 357 e 358 del codice penale, rispettivamente, ed ulteriormente elaborate dalla giurisprudenza, sono estremamente ampie e flessibili. Al GET è stato dichiarato che una nomina formale non conferisce lo status di pubblico ufficiale, ma una persona per essere considerata pubblico ufficiale, deve avere taluni poteri decisionali. Se non previsto dall’articolo 357 del codice penale, tutte le altre categorie di persone che svolgono un servizio pubblico rientrano nella definizione dell’articolo 358 del codice penale “persone incaricate di un pubblico servizio”. Il GET ha rilevato che l’articolo 358 del codice penale esclude dal proprio ambito di applicazione le persone che “svolgono semplici compiti ordinari ed esclusivamente lavoro manuale”. Inoltre, il GET ha rilevato talune discrepanze tra la formulazione delle diverse norme in materia di corruzione che talvolta rimandano solo ai “pubblici ufficiali” (es. articoli 318 e 319 c.p.), altri a “persone incaricate di pubblico servizio” (articoli 317 e 321 c.p.), ma anche a “persone incaricate di pubblico servizio in qualità di dipendenti di autorità pubbliche” (articoli 320 e 322 c.p.) – criterio non sviluppato ulteriormente in nessun altra parte del codice penale. Tuttavia le autorità hanno fornito una copiosa giurisprudenza al riguardo, secondo cui numerose categorie di persone rientrano nella categoria di disposizioni in materia di corruzione che includono, ad esempio, valutatori degli esami di guida, dottori che svolgono funzioni pubbliche, dipendenti di società che forniscono servizi pubblici in virtù di una concessione ed impiegati di aziende pubbliche, etc. Allo stesso modo, le autorità hanno illustrato che persino persone che svolgono un servizio pubblico, senza poteri gestionali o direzionali rientrano nella categoria, es. persone che riscuotono i pedaggi autostradali, ispettori di sicurezza alla guida di mezzi di trasporto del governo, controllori dei biglietti ferroviari; è stata al riguardo fornita una giurisprudenza particolareggiata.
Il GET apprezza l’approccio flessibile e lungimirante adottato e ritiene che il concetto di pubblico ufficiale/autorità – come interpretato nella norma penale e nella relativa giurisprudenza – è in linea con l’articolo 1(a) e (b) (pubblico ufficiale) e articolo 4 (membri delle pubbliche assemblee nazionali) della Convenzione.
Il concetto di vantaggio indebito è in linea con quello della Convenzione: va oltre il profitto materiale, e si estende peraltro ai vantaggi immateriali e intangibili (“denaro o altro vantaggio”), persino quando tali vantaggi sono di valore minimo, dal momento che l’obiettivo consiste nell’influenzare l’azione del pubblico ufficiale in servizio. Non è necessario che a trarre vantaggio sia il medesimo pubblico ufficiale; può anche essere dato ad una terza parte. E’ possibile punire la corruzione commessa mediante intermediari tramite le norme generali di concorso nella commissione di reati. In tal senso, ai sensi dell’articolo 110 cp, coloro che concorrono nella commissione del medesimo reato sono soggetti alla pena prevista per lo stesso reato. Sulla base di ampie spiegazioni da parte delle autorità sostenute da esempi concreti di giurisprudenza, il GET ha concluso che la legislazione italiana include un’ampia gamma di comportamenti riconducibili alla corruzione che potrebbero in pratica aver luogo nel settore pubblico interno.
Premesso quanto sopra, maggiore attenzione deve essere prestata alla dimensione internazionale della corruzione, es. corruzione di pubblici ufficiali stranieri e pubblici ufficiali di organizzazioni internazionali, che sono penalizzati mediante norma specifica, l’articolo 322bis c.p. Il GET rileva che tale norma si limita alla corruzione attiva (i) di pubblici ufficiali stranieri e pubblici ufficiali di organizzazioni internazionali al fine di ottenere o trarre vantaggio nell’ambito di transazioni economiche internazionali, e (ii) corruzione attiva e passiva di ufficiali appartenenti all’Unione Europea (UE) e funzionari degli Stati membri della UE. Al GET è stato comunicato che l’articolo 322bis cp riguarda gli obblighi dell’Italia in relazione a quanto richiesto rispettivamente da OCSE e UE. Il GET rammenta che la Convenzione del Consiglio d’Europa ha un ambito di applicazione più ampio dato che include la corruzione attiva e passiva di qualsiasi pubblico ufficiale (articolo 5 della Convenzione), membro di una pubblica assemblea straniera (articolo 6 della Convenzione), ufficiale di un organismo internazionale (articolo 9 della Convenzione), membro di un’assemblea parlamentare internazionale (articolo 10 della Convenzione) e giudice e ufficiale di un tribunale internazionale (articolo 11 della Convenzione), a prescindere da dove ha luogo l’atto di corruzione nell’ambito di una transazione economica internazionale, sia che tale ufficiale lavori presso un’istituzione dell’UE o uno Stato membro. Come spiegato sopra, attualmente, le corrispondenti disposizioni contenute nella legge penale italiana hanno un ambito di applicazione più limitato rispetto alla Convenzione. Di conseguenza, il GET raccomanda di ampliare l’ambito di applicazione delle norme relative alla corruzione attiva e passiva di tutti i pubblici ufficiali stranieri, membri di una pubblica assemblea straniera, funzionari di organismi internazionali, membri di assemblee parlamentari internazionali nonché giudici di tribunali internazionali, per poter pienamente soddisfare i requisiti degli articoli 5, 6, 9, 10 e 11 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
Riguardo alla corruzione di giurati ed arbitri, come già specificato, l’ Italia non ha ancora ratificato il Protocollo Addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191). In relazione ai giurati nazionali, tale categoria di persone è coperta dall’ampia definizione di pubblico ufficiale contenuta nell’articolo 357 c.p. che rimanda a persone che svolgono una pubblica funzione. Parimenti, le autorità hanno spiegato che la corruzione di giurati stranieri rientrerebbe nell’articolo 322bis c.p. sulla corruzione di pubblici ufficiali stranieri. In tal senso, il GET desidera richiamare le lacune individuate nella disposizione di cui sopra (vedi paragrafo 107) rispetto agli standard del Consiglio d’Europa oggetto di revisione. Inoltre, la corruzione di arbitri, che siano nazionali o stranieri, non è perseguibile in Italia. In particolare, le autorità hanno spiegato che la corruzione interna e straniera degli arbitri non rientra nelle relative disposizioni in materia di corruzione di pubblici ufficiali nel settore pubblico dal momento che l’articolo 813 del codice di procedura civile espressamente afferma che gli arbitri non possono essere considerati “pubblici ufficiali” o “persone incaricate di un pubblico servizio”. Il GET raccomanda di (i) ampliare l’ambito di applicazione della norma che riguarda la corruzione attiva e passiva dei giurati stranieri per rispondere pienamente ai requisiti dell’articolo 6 del Protocollo Addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191); e (ii) penalizzare la corruzione attiva e passiva degli arbitri nazionali e stranieri. Questo agevolerebbe la ratifica del Protocollo Addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191), come raccomandato nel paragrafo 101.
Gli atti di corruzione nel settore privato sono trattati nell’articolo 2635 del codice civile. Il GET ha svariati dubbi rispetto alla conformità della presente norma – che è concepita nell’ordinamento italiano come una forma di violazione della fiducia – rispetto agli standard della Convenzione. All’inizio, e sotto il profilo concettuale, è emerso dalla discussione in loco, nonché dalle statistiche disponibili, che non c’è stata applicazione concreta dell’articolo 2635 del codice civile. Non sono mai state comminate condanne per tale condotta di reato. Inoltre, il GET ha rilevato, nel discutere la corruzione nel settore privato e relative questioni nel corso dell’ispezione in loco, che la maggior parte degli interlocutori condividevano l’opinione che la corruzione nelle società private avesse minor rilevanza per la società civile rispetto al settore della corruzione pubblica. Il GET rammenta che nella stesura della Convenzione gli autori deliberatamente assunsero un ruolo pionieristico nell’optare per la criminalizzazione del settore privato della corruzione, un’area che è stata tradizionalmente regolata dalle leggi del diritto civile o del lavoro. La penalizzazione della corruzione nel settore privato è stata inoltre ritenuta necessaria per evitare lacune in una strategia globale di contrasto alla corruzione (paragrafo 52, Rapporto esplicativo allaConvenzione). In tal senso, il GET è fermamente convinto che la penalizzazione della corruzione nel settore privato resta fondamentale, soprattutto, perché tale forma di corruzione potrebbe causare danni significativi alla società in senso lato, considerato il valore delle somme (e potenziali tangenti) spesso oggetto di scambio nelle transazioni economiche.
Secondo il GET, l’articolo 2635 del codice civile presenta svariate lacune rispetto a quanto richiesto dalla Convenzione. Innanzitutto, per quando attiene la gamma di possibili autori, l’articolo si limita a contemplare amministratori, direttori generali, dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, sindaci e liquidatori. Mentre la Convenzione contempla la corruzione nel settore privato commesso da qualsiasi persona che dirige o lavora per, in qualsiasi capacità, una società del settore privato, come sottolineato nel Rapporto Esplicativo (paragrafo 54). Gli articoli 7 e 9 della Convenzione contemplano altri tipi di relazioni come soci, avvocati e clienti ed altri senza un contratto di lavoro. In secondo luogo, per quanto riguarda i beneficiari della tangente, non viene fatta menzione nell’articolo 2635 del codice civile delle terze parti. In terzo luogo, con particolare riferimento alle azioni materiali che caratterizzano la corruzione, non vengono espressamente previste l’offerta di una tangente e la richiesta di una tangente. In quarto luogo non vi è un esplicito riferimento alla commissione indiretta di reato, es. tramite intermediari. In quinto luogo, secondo la legge italiana deve coincidere il danno alla persona giuridica che non è richiesto dalla Convenzione. Infine, il reato non è punibile ex officio, ma è necessaria la denuncia da parte della vittima. Alla luce di quanto sopra, il GET raccomanda di criminalizzare la corruzione nel settore privato ai sensi degli articoli 7 ed 8 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
Per quanto riguarda il trading in influence/ trafic d’influence, le autorità hanno richiamato la norma che regola il millantato credito dell’articolo 346 cp. Le autorità hanno indicato che la suddetta norma include le fattispecie di millantato credito passivo. Il GET ha, comunque, forti preoccupazioni in merito all’effettivo ambito di applicazione dell’articolo 346 c.p. In particolare, il GET rileva che l’essenza del millantato credito non corrisponde all’influenza del millantatore, quanto all’inganno da parte del millantatore rispetto alla sua capacità di esercitare influenza. L’articolo 346 c.p. non contempla la ricezione di un vantaggio da parte di un millantatore che si trova in condizione di esercitare effettivamente influenza sulle autorità pubbliche e che attualmente esercita tale influenza. Mentre al contrario, l’articolo 12 della Convenzione affronta il trading in influence/ trafic d’influence a prescindere dal fatto che “venga o meno esercitata influenza o che la presunta influenza porti al risultato auspicato”. Per quanto attiene il millantato credito attivo (es. promettere, dare o offrire un vantaggio indebito a colui che millanta credito), le autorità riconoscono che, allo stato non ci sono, disposizioni nell’ordinamento interno in cui rientra tale fattispecie. In considerazione di quanto sopra, il GET conclude che il trading in influence non è adeguatamente penalizzato in Italia. Di conseguenza, il GET raccomanda di penalizzare il trading in influence/ trafic d’influence attivo e passivo secondo l’articolo 12 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
La gravità delle pene disponibili per la corruzione attiva/passiva nel settore pubblico dipende dalla natura illecita/lecita dell’atto del pubblico ufficiale corrotto e di norma va da 3 a 5 anni. Si possono applicare sanzioni più gravi nell’ambito dei procedimenti giudiziari – in tal caso la reclusione aumenta ad un massimo di 8 anni. Per i casi di concussione, la pena potrebbe essere aumentata fino a 12 anni di reclusione. Le sanzioni aggiuntive includono l’interdizione dai pubblici uffici. Le sanzioni applicabili devono essere ridotte di un terzo se l’offerta o la promessa di vantaggio indebito non viene accettata dal pubblico ufficiale. In tal senso, è controverso il fatto che le condotte unilaterali da parte del corruttore, che non sono accettate dal pubblico ufficiale sono meno perseguibili rispetto a quelle in cui ha luogo l’accettazione. Secondo la Convenzione, i reati in materia di corruzione sono considerati come compiuti non appena l’atto unilaterale viene realizzato, indipendentemente dall’azione che ha luogo subito dopo (es. se l’offerta o la promessa viene accettata o meno dal pubblico ufficiale). E’ difficile comprendere perché il legislatore abbia optato per la soluzione di ridurre la pena per il corruttore se l’offerta o la promessa non viene accettata dal pubblico ufficiale. La corruzione nel settore privato è punibile con pena detentiva fino a 3 anni. Il trading in influence viene punito con la reclusione da 1 a 5 anni e pene pecuniarie.
Sono state sollevate una serie di eccezioni da parte degli addetti ai lavori quanto all’efficacia delle sanzioni applicabili. In tal senso, è stato portato all’attenzione del GET il fatto che la proposta di legge anticorruzione ha già contemplato alcuni lievi aumenti delle sanzioni di reclusione per i reati che riguardano fattispecie di corruzione passiva nel settore pubblico. I giudici stessi hanno contestato i livelli attuali delle sanzioni nel paragonarli agli altri reati: ad esempio, al GET è stato comunicato che la rapina senza ricorrere a violenza comporta una pena detentiva fino a 10 anni di reclusione. Al tempo stesso, taluni interlocutori hanno avuto difficoltà a comprendere perché le norme attuali sulla corruzione nel settore pubblico non prevedano l’imposizione di pene pecuniarie, come è il caso ad esempio, del trading in influence, appropriazione indebita o frode.
Inoltre, un’importante preoccupazione è emersa riguardo all’applicazione pratica delle sanzioni infatti, in Italia, è possibile la sospensione di una pena inferiore a due anni di reclusione. Al GET è stato comunicato che, dal momento che i giudici di norma tendevano a ricorrere al livello più basso della pena prevista per legge, di fatto la sospensione della pena viene concessa quasi automaticamente. Secondo uno studio accademico, che ha analizzato le statistiche dei tribunali per il periodo dal 1983 al 2004, l’87.63% delle condanne per fatti di corruzione è stato convertito in sospensioni della pena.
Un’altra misura che ha avuto ripercussioni sull’effettiva esecuzione delle pene riguarda l’indulto introdotto dalla L 241/2006, che prevedeva una riduzione di 3 anni di pena per ogni condanna detentiva per reati commessi prima del 2 maggio 2006, inclusi i reati in materia di corruzione. Infine, stando alle statistiche fornite dalle autorità sembrerebbe che vi sia una significativa riduzione del numero di condanne per i reati in materia di corruzione nel 2009 e 2010, rispetto alle condanne degli anni precedenti; la forte contrazione delle condanne in anni recenti (ed in generalmente parlando dopo le indagini di Mani Pulite del 1990) è stata già rilevata nel primo e Secondo ciclo di valutazioni sull’Italia.
Tenuto conto di tutti i fattori di cui sopra, il GET dubita che l’attuale regime sanzionatorio, e la sua esecuzione nella pratica, siano sufficientemente proporzionati, dissuasivi ed efficaci, come richiede l’articolo 19 della Convenzione. Il GET ritiene che qualsiasi miglioramento in tale area debba andare oltre l’aumento del livello delle sanzioni, attualmente previste dalle autorità. Il GET ritiene che devono essere adottate iniziative per trasmettere un segnale significativo ai potenziali autori del fatto che la corruzione non verrà tollerata e verrà adeguatamente punita. Di conseguenza, il GET raccomanda di adottare misure opportune in stretta consultazione con le istituzioni interessate, al fine di garantire che le norme applicabili per la corruzione ed il trading in influence siano attivamente perseguiti nella pratica e agevolino un regime sanzionatorio di misure efficaci, proporzionate e dissuasive nei confronti degli autori dei reati di corruzione, come prevede l’articolo 19 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
Inoltre, come già riconosciuto nel rapporto sul Primo e Secondo ciclo di valutazioni congiunte, un fattore decisivo che ostacola l'efficacia del regime sanzionatorio esistente riguarda la questione della prescrizione in Italia e, più in particolare, il rischio che i procedimenti penali per corruzione non vadano a termine perché sono prescritti. Questo problema è stato ampiamente analizzato nel summenzionato rapporto GRECO, ma il GET ha avuto la possibilità ancora una volta, durante una visita sul posto, per discutere con gli operatori del settore, i media e rappresentanti non-governativi il perché ciò continui a rappresentare ad essere una pressante preoccupazione in Italia.
Secondo le norme generali del CP, il termine di prescrizione per la conclusione di un’azione penale dipende dalla durata massima delle sanzioni che possono essere irrogate per il reato in questione; per reati di corruzione, al GET è stato detto che si estende in generale a 7,5 anni. Il termine di prescrizione inizia quando l'autore del reato completa il reato dura fino alla fine dell'ultimo appello. Sebbene la durata della prescrizione sulla carta non si discosti in maniera significativa da quella in altri Stati membri del GRECO, il modo in cui il periodo di prescrizione è calcolato e il ruolo che giocano altri fattori nelle indagini per i reati di corruzione (ad es. la complessa natura di tali indagini, il lasso di tempo che può intercorrere tra la data in cui è commesso il reato e il giorno in cui viene denunciato alle autorità, i canali di ricorso disponibili, cambio dei giudici nel corso del processo, i ritardi e l’eccessivo carico di lavoro nel settore della giustizia penale, ecc) possono molto facilmente tradursi nella scadenza della prescrizione in molti casi. I giudici e i pubblici ministeri con i quali si è incontrato il GET hanno menzionato i diversi meccanismi ai quali stavano facendo ricorso al fine di impedire che le cause cadessero in prescrizione (ad es. l'utilizzo del patteggiamento, basandosi su procedure civili o amministrative per garantire il recupero finanziario dei proventi della corruzione, un’ampia interpretazione della nozione di “ commissione del reato” in modo tale che fosse il più possibile vicino al momento dell’apertura delle indagini, ecc.).
Sebbene non esistano statistiche esaurienti sui casi di corruzione archiviati per sopraggiunta prescrizione, il GET ha avuto accesso a numerosi studi e articoli di stampa
pubblicati in questi ultimi anni che evidenziavano, in particolare, l'effetto negativo della prescrizione sulle indagini per corruzione. Di particolare rilevanza in questo contesto è uno Studio sulla Trasparenza Internazionale sulle prescrizioni che calcola che, inter alia, dal 2005, un caso su 10 è stato archiviato a causa della prescrizione. Analogamente, l’ultimo rapporto sull’attività della Procura di Milano, segnala che i requisiti di prescrizione applicabili non consentono di raggiungere una sentenza definitiva nella maggior parte dei casi di corruzione di particolare gravità e complessità.
Il GET ricorda che, nel suo Rapporto sul primo e secondo ciclo di valutazione congiunta, il GRECO aveva raccomandato alle autorità di effettuare uno studio approfondito sui possibili effetti negativi della prescrizione sulle sentenze per i reati di corruzione. Nel Compliance Report sull’Italia, il GRECO non ha ritenuto che le misure adottate dalle autorità in questo campo fossero sufficienti per conformarsi alla raccomandazione. Pertanto si tratta quindi di una raccomandazione pendente, che continua ad essere di estrema rilevanza nell’ambito quadro del Terzo Ciclo di Valutazione. Di conseguenza, il GET può unicamente raccomandare, in linea con il Rapporto sul primo e secondo ciclo di valutazione congiunta, al fine di garantire che le cause vengano decise prima della scadenza della prescrizione, di (i) intraprendere uno studio sul tasso incidenza negativa connesso alla prescrizione nei casi di corruzione per determinare la portata e i motivi di un qualunque problema che
può essere identificato come da ciò derivante, (ii) adottare un piano specifico per affrontare e risolvere, nell'ambito di uno specifico lasso di tempo, detto problema/i individuato/i dallo studio; (iii) rendere noti i risultati di questo esercizio.
Nello specifico, il Codice penale italiano non prevede difese in materia di corruzione attraverso le quali il corruttore potrebbe essere esonerato se denuncia il reato prima che le autorità vengano a conoscenza che è stato commesso. Vi è, tuttavia, un reato autonomo definito concussione che, secondo il GET, in alcuni casi potrebbe essere oggetto di uso improprio da parte dei corruttori al fine di evitare il processo. La concussione si verifica quando un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio, costringe o induce un individuo a dare indebitamente a se stesso / se stessa o ad un terzo, denaro o altre utilità. In questo caso, mentre il pubblico ufficiale è colpevole di concussione, l'individuo viene considerato una vittima. Un pubblico ufficiale che viene giudicato colpevole di concussione può essere punito con sanzioni più severe di quelle previste per la corruzione e gli può essere irrogata una pena della reclusione da 4 a 12 anni; inoltre, il termine assoluto per la conclusione di un'indagine per concussione è più lungo - vale a dire 16 anni - rispetto a quello previsto per reati di corruzione. La distinzione tra concussione e corruzione ha scatenato un certo dibattito giudiziario, dal momento che le differenze tra questi due reati possono essere difficile da delineare nella pratica. Inoltre, al GET è stato detto che, a seguito dell’ultima riforma del CP in relazione ai reati contro la pubblica amministrazione, è stato introdotto il reato di "istigazione alla corruzione" portando così ad una maggiore polemica giurisprudenziale e terminologica. Quest’ultimo reato si verifica quando qualcuno offre o promette denaro o altre utilità ad un pubblico ufficiale e quest'ultimo non accetta l'offerta o la promessa che gli è stata indebitamente fatta. Al GET è stato riportato che la linea di demarcazione tra la concussione e l’istigazione alla corruzione può essere difficile da delineare nella pratica; questo è illustrato anche dalla vasta giurisprudenza della Corte di Cassazione di questi ultimi anni per differenziare queste due forme di corruzione. Inoltre, l'interpretazione dei reati di cui sopra è stata ulteriormente complicata dalla nozione di concussione ambientale, così come sviluppata dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che si ritiene si verifichi quando un individuo è in un ambiente che lo/la porta a credere che ella/ egli deve dare a un pubblico ufficiale un vantaggio, o per evitare un pregiudizio o per ottenere qualcosa a cui ella/ egli ha diritto.
Le autorità hanno indicato che il reato di concussione potrebbe rivelarsi un valido strumento per perseguire casi di corruzione. A questo proposito, svariati interlocutori hanno detto che i pm preferirebbero fare processi in casi di concussione, piuttosto che casi riguardanti altre forme di corruzione, in quanto può essere più facile da dimostrare - è più facile indurre l'individuo che corrompe un pubblico ufficiale a testimoniare – e anche in virtù del fatto che il periodo di prescrizione previsto dalla legge è considerevolmente più lungo di quello previsto per i reati di corruzione. Alcuni interlocutori, tuttavia, hanno evidenziato che, durante la fase pre-processuale o processuale, il reato di concussione è stato spesso utilizzato dagli avvocati difensori di coloro accusati di aver offerto tangenti per sostenere che i loro clienti sono stati costretti dai funzionari pubblici a commettere un atto di corruzione, o sono stai indotti da un contesto generalizzato di malcostume, al fine di infine declinare ogni responsabilità. Al GET è stato detto che tali affermazioni spesso non sono accettate dalla Corte di Cassazione.
Ogni volta che si verifica la concussione, il privato (l'individuo indotto o costretto a corrompere) è una vittima, non un reo, anche se egli /ella ottiene un guadagno dall’indebito vantaggio. Il GET ritiene che vi sia il pericolo che la disposizione potrebbe portare a risultati irragionevoli, in quanto colui che offre la tangente , ha il diritto insindacabile di essere esentato dalla sanzione. Il potenziale rischio di uso improprio del reato di concussione come meccanismo di difesa (un modo di rinunciare alla responsabilità) da parte di privati cittadini che commettono la corruzione nell’ambito delle transazioni commerciali internazionali è stato ripetutamente evidenziato come fonte di preoccupazione da parte del gruppo di lavoro dell'OCSE sulla corruzione nelle transazioni commerciali internazionali attraverso le valutazioni periodiche d'Italia.
In questo contesto, al GET è stato riportato che alcune delle iniziative legislative presentate per la riforma del Codice penale italiano, al fine di rispondere meglio ai requisiti internazionali, hanno affrontato in maniera più specifica questo problema ed hanno incluso una riclassificazione dei reati di corruzione per eliminare la distinzione tra concussione e corruzione, e per consentire che il corruttore venga sanzionato, quando necessario; tuttavia, questa proposta legislativa è stata respinta dal Senato. In considerazione delle preoccupazioni sollevate nei paragrafi precedenti, il GET raccomanda (i) di esaminare in modo approfondito la pratica applicazione del reato di concussione, come stabilito dall'articolo 317 del Codice penale, al fine di accertare il suo eventuale uso improprio nelle indagini e nell’azione penale nei casi di corruzione; (ii) alla luce di tale esame, di adottare misure concrete per rivedere e chiarire la portata del reato, se necessario.
Il GET ha constatato che le norme giurisdizionali italiane sono, in generale, piuttosto ampie e non stabiliscono alcun criterio in relazione alla doppia incriminazione. L’Italia stabilisce la competenza territoriale sui reati commessi in tutto o in parte sul proprio territorio, inclusi sugli aeromobili e navi italiane (art. 6 c.p.). Inoltre, ai sensi dell'articolo 7 c.p., l'Italia è in grado di stabilire (unconditional universal) la giurisdizione per i reati commessi da pubblici ufficiali, quando abusano dei loro poteri o violano i loro doveri d'ufficio, indipendentemente dal fatto che le persone in questione siano cittadini italiani o stranieri.
Il GET, tuttavia, ha individuato alcune piccole carenze in relazione alle disposizioni sulla giurisdizione di cui agli articoli 9 cp (giurisdizione per i reati commessi da cittadini all'estero) e 10 cp (giurisdizione per i reati commessi da stranieri all'estero).
In particolare, con riferimento alla competenza giurisdizionale sui reati di corruzione/traffico di influenza commessi all’estero da cittadini italiani, qualora il reato sia sanzionabile con la pena della reclusione non inferiore a tre anni, è necessaria una richiesta del Ministro della giustizia o una querela della parte offesa. Il GET ha appreso che non vi sono direttive generali sulla base delle quali viene esercitata la discrezionalità del Ministro della giustizia; in pratica, tuttavia, la richiesta del Ministro della giustizia sarebbe quasi automatica. Il GET non ha motivo di dubitare di questa informazione, ma può solo concludere che questo requisito aggiuntivo si discosta dalla Convenzione e può comportare il rischio di una decisione politica. Parimenti, il requisito della querela della parte offesa costituisce una restrizione non necessaria che non è contemplata dalla Convenzione.
Nel caso in cui il reato sia commesso all’estero da un cittadino straniero, e ai danni dell’Italia o di uno dei suoi cittadini, la competenza giurisdizionale è possibile su richiesta del Ministro della giustizia o in presenza di una querela della parte offesa. Qualora il reato comporti un danno ad un paese o ad un cittadino straniero, l’Italia potrebbe essere in grado di stabilire la propria competenza giurisdizionale solo ove il reato sia punibile con la reclusione non inferiore a tre anni e su richiesta del Ministro della giustizia. Le precedenti osservazioni del GET relativamente al requisito della richiesta del Ministro della giustizia/della querela della parte offesa si applicano mutatis mutandis a questo contesto.
Il GET rileva inoltre che, in relazione ai requisiti di cui all’articolo 17, comma 1, lettera c), della Convenzione, relativi alla competenza giurisdizionale per i reati commessi all’estero da stranieri, ma che coinvolgono funzionari delle organizzazioni internazionali, membri delle assemblee parlamentari internazionali e i funzionari delle corti internazionali – che sono lo stesso tempo cittadini italiani – l’Italia potrebbe non essere in grado di affermare la propria competenza giurisdizionale su reati corruttivi che cagionano un danno a un paese terzo o a uno dei propri cittadini se il reato in questione comporta una sanzione inferiore a tre anni di reclusione. Pur ammettendo che questa carenza si riferisce a situazioni molto specifiche, il GET rileva che ciò rappresenta comunque una lacuna rispetto agli standard oggetto di indagine.
Alla luce da considerazioni che precedono, il GET raccomanda di i) abolire la condizione, se del caso, in base alla quale l’esercizio dell’azione penale rispetto ai fatti corruttivi commessi all’estero deve essere preceduta da una richiesta del Ministro della giustizia o da una querela della persona offesa; ii) estendere la competenza giurisdizionale ai fatti corruttivi commessi all’estero da stranieri, ma che coinvolgono funzionari di organizzazioni internazionali, membri delle assemblee parlamentari internazionali e funzionari delle corti internazionali che sono allo stesso tempo cittadini italiani.
La previsione come fattispecie penale della corruzione e del traffico di influenza nel codice penale italiano presenta diversi limiti. Il reato di corruzione nel settore pubblico, sebbene articolato in modo alquanto complesso, soddisfa in linea generale gli standard previsti dalla Convenzione penale sulla corruzione (STE 173). Tuttavia, la dimensione internazionale del reato presenta alcune lacune poiché il reato copre solo la corruzione attiva di funzionari stranieri nell’ambito delle transazioni commerciali internazionali, nonché gli atti di corruzione commessi dai funzionari dell’Unione Europea e dai funzionari stranieri degli Stati Membri dell’Unione Europea nella misura in cui tali atti sono commessi contro gli interessi finanziari dell’Unione Europea. Analogamente, il reato di corruzione nel settore privato, disciplinato dal codice civile italiano, è piuttosto restrittivo in quanto si applica solo ad alcune categorie di persone che lavorano in una società (quali ad esempio i direttori, gli amministratori, i liquidatori) quando un danno è stato arrecato alla società, contrariamente ad altri reati relativi alla corruzione. Inoltre, tale reato non è perseguibile d’ufficio; il procedimento penale può essere avviato solo dalla persona che ha subito il danno. Il traffico d’influenza è trattato solo parzialmente, nella sua forma passiva, dal reato di millantato credito, il quale non soddisfa gli standard previsti dalla Convenzione.
Nonostante le sopraccitate lacune, un numero considerevole di casi di corruzione sono stati perseguiti in Italia; ciò è stato possibile grazie al lavoro proattivo dei pubblici ministeri e dei giudici, in egual misura, i quali hanno acquisito una vasta conoscenza nel perseguire e giudicare i reati relativi alla corruzione ed hanno contribuito all’elaborazione di un’ampia giurisprudenza in materia. Alla luce di quanto sopra, le stesse autorità giudiziarie hanno espresso preoccupazione in occasione della visita in loco in merito all’efficacia, all’effetto dissuasivo ed alla proporzionalità delle sanzioni disponibili nella loro applicazione pratica. La possibilità offerta dal reato di concussione di esentare dalla pena colui che corrompe un pubblico ufficiale quando è stato forzato od indotto a farlo dovrebbe essere riesaminata ed ogni azione necessaria dovrebbe essere intrapresa al fine di ridurre il ricorso abusivo a tale possibilità. Infine, un fattore decisivo che mette a rischio il lavoro dei pubblici ministeri e dei giudici concerne i termini di prescrizione. Lunghi ritardi nel concludere i casi di corruzione possono chiaramente rappresentare un problema molto serio nella lotta alla corruzione, soprattutto se tali ritardi portano all’impossibilità di celebrare il processo per motivi di prescrizione piuttosto che concludersi con una decisione nel merito. Tale problema ha dato luogo ad una specifica raccomandazione nella Relazione congiunta sul primo e secondo turno di valutazione in Italia e rimane una questione insoluta.
Alla luce di quanto sopra, GRECO rivolge all’Italia le seguenti raccomandazioni: procedere rapidamente alla ratifica della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) e del suo protocollo addizionale (STE 191) (paragrafo 101);
estendere il campo di applicazione della legislazione concernente la corruzione attiva e passiva a tutti i pubblici ufficiali stranieri, ai membri di pubbliche assemblee straniere, ai funzionari delle organizzazioni internazionali, ai membri delle assemblee parlamentari internazionali nonché ai giudici ed ai funzionari delle corti internazionali, al fine di soddisfare pienamente i requisiti posti dagli articoli 5, 6, 9, 10 e 11 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) (paragrafo 107);
i) Estendere l’ambito di applicazione della legislazione relativa alla corruzione attiva e passiva di giurati stranieri al fine di ottemperare pienamente ai requisiti di cui all’articolo 6 del Protocollo aggiuntivo alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191); e ii) prevedere come fattispecie penale la corruzione attiva e passiva degli arbitri nazionali e stranieri (paragrafo 108)
prevedere come fattispecie penale la corruzione nel settore privato conformemente agli articoli 7 e 8 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) (paragrafo 110);
prevedere come fattispecie penale il traffico di influenza conformemente all’articolo 12 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) (paragrafo 111)
adottare misura adeguate, di concerto con le istituzioni interessate, per garantire che le disposizioni relative ai reati di corruzione e traffico di influenza siano applicate attivamente nella pratica e rendere possibile un regime sanzionatorio efficace, proporzionato e dissuasivo nei confronti degli autori di reati di corruzione, come richiesto dagli articoli 19 e 20 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) (paragrafo 114);
al fine di garantire che i procedimenti siano definiti prima della scadenza dei termini di prescrizione, i) effettuare uno studio sull’impatto che la prescrizione ha sui procedimenti per corruzione al fine di stabilire l’entità e le cause dei problemi che potrebbero essere identificati a seguito di tale indagine; ii) adottare un piano di azione specifico per affrontare e risolvere, entro tempi stabiliti, i problemi che dovessero emergere dall’indagine; (iii) rendere pubblici i risultati di questa attività di studio (paragrafo 118);
i) esaminare in modo approfondito l’applicazione pratica del reato di concussione, fattispecie prevista e punita all’articolo 317 del Codice penale, al fine di accertarne i potenziali abusi nelle indagini e nei procedimenti penali per fatti corruttivi; ii) alla luce di tale esame, adottare provvedimenti concreti per revisionare e chiarire all’occorrenza l’ambito applicativo del reato (paragrafo 122);
i) eliminare la condizione, se del caso, in base alla quale l’esercizio dell’azione penale per fatti corruttivi commessi all’estero deve essere preceduta da una richiesta del Ministero della giustizia o da una querela della parte offesa; ii) estendere la giurisdizione agli atti corruttivi commessi all’estero da stranieri, ma che coinvolgono funzionari di organizzazioni internazionali, membri delle assemblee parlamentari internazionali e funzionari delle corti internazionali che sono al contempo cittadini italiani (paragrafo 127).
Conformemente all’articolo 31.2 del regolamento di procedura, il GRECO invita le autorità italiane a presentare un rapporto sull’applicazione delle summenzionate raccomandazioni entro il 30 settembre 2013.
Il GRECO invita infine le autorità italiane ad autorizzare quanto prima la pubblicazione del rapporto, a tradurlo nella lingua nazionale e a rendere pubblica la suddetta traduzione.
nota 1 L’Italia ha ratificato la Convenzione sulla lotta alla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali il 15 dicembre 2000; tale Convenzione è entrata in vigore per l’Italia il 13 febbraio 2001.
nota 2 Il corso della prescrizione rimane sospeso i) quando la sospensione è richiesta da una particolare disposizione di legge; ii) quando il pubblico ministero effettua la richiesta di autorizzazione a procedere (caso in cui il termine di prescrizione continua dalla data in cui l’autorità competente accoglie la richiesta); iii) quando la questione è deferita ad altro giudizio; iv) nel caso di circostanze ostative per ciascuna parte o per i loro rispettivi avvocati, o su richiesta dell’imputata o del suo avvocato. In questo ultimo caso, un processo può essere sospeso per non più di 60 giorni, dal momento in cui le circostanze per le quali la sospensione è stata concessa cessano di esistere (articolo 161 cp).
Un’interruzione è concessa in presenza di: una sentenza o una condanna; un’ordinanza che applica le misure cautelari; un’ordinanza di convalida del fermo o dell’arresto; l’interrogatorio reso davanti al pubblico ministero o al giudice, l’invito a presentarsi al pubblico ministero per rendere l’interrogatorio; il provvedimento del giudice di fissazione dell’udienza in camera di consiglio; la richiesta di rinvio a giudizio; il decreto di fissazione dell’udienza preliminare; l’ordinanza che dispone il giudizio abbreviato; il decreto di fissazione dell’udienza per la decisione sulla richiesta di applicazione della pena; la presentazione o la citazione per il giudizio direttissimo; il decreto che dispone il giudizio immediato; il decreto che dispone il giudizio; il decreto di citazione a giudizio (articolo 160 c.p.)
nota 3 Queste sono le cause considerate ai sensi degli articoli 317, 318, 319, 319 ter, 320, 322, 322 bis, 323, 353, 354, 355, 356, 640 bis del Codice Penale, tra le quali i reati di corruzione.
nota 4 Dati elaborati il 2 e 3 marzo 2011.

References: Articolo 318

Articolo 319

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 Articolo 2635
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Art. 2635

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Art. 640

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