Source: http://kraken.slv.cz/Konf33/2007
Timestamp: 2018-10-15 16:29:27+00:00

Document:
Konf33/2007
Konf 33/2007-65
Zvlá¹tní senát zøízený dle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, rozhodl ve slo¾ení: pøedseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Pøíhoda a JUDr. Marie ®i¹ková, o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Okresním soudem v Ústí nad Labem, za úèasti ¾alobce Dopravního podniku Ústeckého kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumiérù 181, a ¾alovaného Ústeckého kraje, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupeného JUDr. Karlem Muzikáøem, LL.M. (C.J.), advokátem se sídlem v Praze 1, Køi¾ovnické nám. 1, o ulo¾ení povinnosti uzavøít smlouvu o závazku veøejné slu¾by, ve vìci vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 516/2006,
P ø í s l u ¹ n ý vydat rozhodnutí ve vìci sporu ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by, vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 516/2006, j e správní orgán.
Podáním doruèeným zvlá¹tnímu senátu dne 23. 10. 2007 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále té¾ navrhovatel ), aby zvlá¹tní senát rozhodl o kompetenèním sporu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona è. 131/2002 Sb., který vznikl mezi ním a Okresním soudem v Ústí nad Labem ve vìci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 7 C 516/2006.
V prvé èásti svého návrhu navrhovatel pøehlednì shrnul skutkový stav i dosavadní prùbìh øízení ve sporu mezi akciovou spoleèností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen dopravní podnik ) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavøely Krajský úøad Ústeckého kraje (jako dopravní úøad) a právní pøedchùdce dopravního podniku smlouvu o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností pùvodní smluvní strany) smlouvu vypovìdìl dne 6. 2. 2006 (výpovìdí datovanou 31. 1. 2006). Dne 31. 3. 2006 obdr¾el navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného øízení podle § 141 zákona è. 500/2004 Sb. (dále té¾ jen správní øád ), jím¾ se dopravní podnik domáhal urèení neplatnosti výpovìdi smlouvy a plnìní nárokù ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentý¾ návrh postoupilo Ministerstvo dopravy. Navrhovatel usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 18. 4. 2006, èj. ODK-535/2-2006, oba návrhy podle § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu odlo¾il, nebo» samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyøízení návrhù tedy není vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán. Rozklad, jím¾ dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, èj. VS-156/RK/3-2006.
Dopravní podnik podal dne 29. 12. 2006 u Okresního soudu v Ústí nad Labem ¾alobu o ulo¾ení povinnosti uzavøít smlouvu o závazku veøejné slu¾by , v ní¾ se domáhal, aby soud ulo¾il ¾alovanému povinnost uzavøít s dopravním podnikem smlouvu o závazku veøejné slu¾by k provozování osobní linkové dopravy na linky, na jejich¾ provozování jsou pøíslu¹ným dopravním úøadem vydány licence podle zákona o silnièní dopravì, a to s úèinností od 1. ledna 2007 do doby shodné s platností tìchto licencí. Jeliko¾ okresní soud dospìl k závìru, ¾e projednání vìci nenále¾í do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení, usnesením ze dne
30. 7. 2007, èj. 7 C 516/2006-61, øízení zastavil a rozhodl o postoupení vìci Ministerstvu vnitra. Podle nìj je smlouva o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì smlouvou veøejnoprávní (subordinaèní ve smyslu § 161 správního øádu) a právní úprava veøejnoprávních smluv je od 1. 1. 2006 obsa¾ena ve správním øádu, který v § 182 odst. 2 uvádí, ¾e ustanoveními tohoto zákona se øídí i veøejnoprávní smlouvy vzniklé pøede dnem nabytí jeho úèinnosti. Spory z tìchto smluv tedy øe¹í správní orgány, nikoliv soudy v obèanském soudním øízení.
Navrhovatel s tímto závìrem nesouhlasí, a proto pøedkládá vìc zvlá¹tnímu senátu. Podle navrhovatele není smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 a násl. zákona è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì, veøejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního øádu, a není ani nìkterým ze zvlá¹tních smluvních typù podle následujících ustanovení správního øádu. Nemù¾e být veøejnoprávní smlouvou podle § 160 správního øádu, nebo» tato smlouva pøedpokládá, ¾e obì smluvní strany jsou zákonem nadány výkonem pùsobnosti v oblasti veøejné správy, a proto¾e dopravní podnik veøejnou správu na základì zákona nevykonává, uvedená podmínka není splnìna (ze strany dopravce nejde o plnìní jeho úkolù svìøených mu zákonem nebo na základì zákona v oblasti veøejné správy). Stejnì tak se nemù¾e jednat o veøejnoprávní smlouvu podle § 162 správního øádu, která naopak pøedpokládá dohodu úèastníkù správního øízení, schvalovanou správním orgánem (v dané vìci se nejedná o pøevod nebo zpùsob výkonu práv nebo povinností úèastníkù pøípadného øízení podle èásti druhé správního øádu). Do úvahy by proto pøicházela pouze smlouva subordinaèní podle § 161 správního øádu, tato smlouva v¹ak mù¾e být uzavøena namísto vydání rozhodnutí pouze v pøípadech, kdy by jinak probíhalo správní øízení, a vzhledem k tomu, ¾e závazek veøejné slu¾by nelze ulo¾it správním rozhodnutím, není ani tato podmínka splnìna. Kraj tedy nemù¾e nahradit smlouvu autoritativním správním rozhodnutím, jak pøedpokládá § 161 správního øádu, a je pøitom zøejmé, ¾e o veøejnoprávní smlouvu podle § 160 èi § 162 správního øádu se typovì jednat nemù¾e. Jedná se naopak o smlouvu soukromoprávní, uzavøenou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a øe¹ení sporù z ní nále¾í do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení. Jakkoli je nepochybné, ¾e se zmínìná smlouva dotýká zaji¹tìní urèitých èinností ve veøejném zájmu, pøesto nezakládá, nemìní ani neru¹í práva a povinnosti v oblasti veøejného práva (srov. § 159 odst. 1 správního øádu). Smlouva zakládá práva a povinnosti v oblasti soukromého práva, co¾ je typické pro smlouvy uzavírané podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku. Je pravda, ¾e teorie zpravidla zahrnuje smlouvy o závazku veøejné slu¾by mezi smlouvy veøejnoprávní; èiní tak toti¾ u ve¹kerých smluv, které se týkají zaji¹»ování veøejných potøeb ve veøejném zájmu (a» u¾ se týkají vrchnostenské správy, nebo správy nevrchnostenské , obstaravatelské). Èeský právní øád v¹ak vychází z u¾¹ího pojetí a rozli¹uje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veøejné správy (§ 159 a násl. správního øádu [srov. té¾ jeho § 1 odst. 1)] a smlouvy uzavírané k zaji¹tìní veøejných potøeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§ 261 odst. 2 obchodního zákoníku).
Naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 ze dne 26. èervna 1969 o postupu èlenských státù ohlednì závazkù vyplývajících z pojmu veøejné slu¾by v dopravì po ¾eleznici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, jeho¾ se dovolal Krajský úøad Ústeckého kraje ve svém rozhodnutí ze dne 7. 8. 2006, èj. 5253/DS/06/112905, jím¾ bylo rozhodnuto o povinnosti zachovat na urèitých linkách i nadále provoz, sice upravuje mo¾nost zru¹it i zachovat závazek veøejné slu¾by, nikoli ov¹em ulo¾it závazek nový [jak tomu bylo pøed pøijetím naøízení Rady (EHS) è. 1893/91 ze dne 20. èervna 1991, kterým se mìní naøízení (EHS) è. 1191/69 o postupu èlenských státù ohlednì závazkù vyplývajících z pojmu veøejné slu¾by v dopravì po ¾eleznici, silnici a vnitrozemských vodních cestách]; k tomu by bylo tøeba úpravy v národním právu. Podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì ov¹em lze závazek veøejné slu¾by ve veøejné dopravì zalo¾it pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svìdèí nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbr¾ pøedev¹ím její obsah. Èinnost dopravního podniku, jakkoli je ztrátová, zùstává podnikáním, s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silnièní dopravì) je zøejmé, ¾e dopravní podnik bude i pøi zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti vytváøet urèitý zisk.
Není tedy významné, ¾e smlouva je upravena v normì veøejného práva, její plnìní podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veøejných rozpoètù, ani to, ¾e smlouvu podle § 19 zákona o silnièní dopravì oznaèila za smlouvu veøejnoprávní jak dùvodová zpráva k novele zákona o silnièní dopravì, vyhlá¹ené pod è. 103/2004 Sb., tak dùvodová zpráva k samotnému správnímu øádu; do rozsahu pojmu vymezeného správním øádem smlouva nespadá. Pokud by pøesto zvlá¹tní senát posoudil spornou smlouvu jako smlouvu veøejnoprávní, mohlo by se jednat toliko o smlouvu nepojmenovanou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního øádu. Subsumpce pod § 160 èi § 162 je z povahy vìci vylouèena; ani § 161 se v¹ak neuplatní, proto¾e závazek veøejné slu¾by nelze ulo¾it správním rozhodnutím. Jeliko¾ se rozhodování sporù podle § 169 správního øádu vztahuje jen na veøejnoprávní smlouvy podle § 160-§ 162, nebylo by ani v tomto pøípadì Ministerstvo vnitra pøíslu¹né a muselo by vìc odlo¾it. Rozhodování sporù ze smlouvy podle zákona o silnièní dopravì by pak zøejmì nále¾elo do pravomoci soudù.
V poslední èásti svého návrhu se navrhovatel vìnoval výkladu § 178 odst. 1 a 2 správního øádu; dospìl pøitom k závìru, ¾e odstavec 2 není speciálním ustanovením k odstavci 1, nýbr¾ se u¾ije toliko subsidiárnì. V otázkách zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti kraje, upravených zákonem o silnièní dopravì, by tak podle nìj nadøízeným správním orgánem ve smyslu § 169 odst. 1 písm. d) správního øádu byl nikoli on sám, nýbr¾ Ministerstvo dopravy.
Zvlá¹tní senát by proto mìl vyslovit, ¾e pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci ulo¾ení povinnosti uzavøít smlouvu o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je soud v obèanském soudním øízení; zároveò by mìl zru¹it usnesení okresního soudu ze dne 30. 7. 2007, èj. 7 C 516/2006-61, jím¾ popøel svou pravomoc rozhodovat ve vìci a øízení zastavil. Kromì toho by mìl pøedlo¾it Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství pøedbì¾nou otázku, zda na základì naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 je mo¾no novì zalo¾it závazek veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì vrchnostenským rozhodnutím orgánu veøejné správy.
K návrhu se vyjádøil Ústecký kraj podáním doruèeným zvlá¹tnímu senátu dne 28. 11. 2007. Zdùraznil pøedev¹ím, ¾e navzdory navrhovatelovu pøesvìdèení umo¾òuje èl. 1 odst. 5 naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 vnitrostátním orgánùm nejen zachovat, ale té¾ ulo¾it závazek veøejné slu¾by; ustanovení je tak jednoznaèné, ¾e nevyvolává potøebu polo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství. K tomuto závìru pøispívá i odùvodnìní návrhu nového naøízení, které má brzy nahradit naøízení stávající. Jeliko¾ je naøízení pøímo závazné, není významné, ¾e právì oznaèené ustanovení nebylo implementováno. Pravomoc ulo¾it závazek veøejné slu¾by je zde upravena dostateènì, pøíslu¹nost pak stanoví § 4, § 14 odst. 1 a § 94 odst. 1 zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení).
I pokud by v¹ak nebylo mo¾no ulo¾it v podmínkách Èeské republiky závazek veøejné slu¾by správním rozhodnutím, byla by smlouva o závazku veøejné slu¾by veøejnoprávní smlouvou. Smlouva upravuje právní vztahy stran, jejich¾ práva a povinnosti jsou vymezeny veøejnoprávním pøedpisem-zákonem o silnièní dopravì. Pøedmìtem smlouvy není poskytování slu¾eb dopravního podniku ve prospìch kraje, nýbr¾ dotování slu¾eb veøejné linkové dopravy, které dopravní podnik na základì smluv o pøepravì poskytoval cestujícím. Tímto prvkem, který je cizí soukromoprávnímu principu ekvivalence vzájemnì poskytovaných plnìní, se smlouva odli¹uje od ostatních soukromoprávních smluvních vztahù kraje. Koneènì Krajský úøad Ústeckého kraje coby subjekt veøejné správy uzavøel smlouvu na základì výslovného zmocnìní § 19 zákona o silnièní dopravì; ne¹lo tedy o smlouvu podle obèanského èi obchodního zákoníku, kterou by úøad uzavøel v rámci své obecnì vymezené pùsobnosti nakládat se svým majetkem. Co se týèe odkazu na obchodní zákoník ve smlouvì, ten byl pøed úèinností nového správního øádu nezbytný, proto¾e neexistovala ¾ádná hmotnìprávní úprava veøejnoprávních smluv. V souèasné dobì takové smlouvy podléhají úpravì veøejnoprávních smluv ve správním øádu na základì pøechodného ustanovení jeho § 182 odst. 2. Je dále irelevantní, ¾e provozování dopravy ze strany dopravního podniku je podnikáním. Pro právní re¾im smlouvy je toti¾ urèující povaha právního vztahu mezi stranami, nikoli povaha èinnosti, které se smlouva týká. To, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 zákona o silnièní dopravì je smlouvou veøejnoprávní, pak potvrzují nejen dùvodové zprávy zmínìné navrhovatelem, ale té¾ odborná literatura.
Jeliko¾ sporná smlouva mù¾e být nahrazena správním rozhodnutím, nejedná se o nepojmenovanou veøejnoprávní smlouvu podle § 159 odst. 1 správního øádu, nýbr¾ o smlouvu subordinaèní podle jeho § 161. I kdyby tomu tak v¹ak nebylo, nebyla by k øe¹ení sporù ze smlouvy dána pravomoc soudù v obèanském soudním øízení; jednak toti¾ § 141 správního øádu zakládá pravomoc správních orgánù k øe¹ení sporù ze v¹ech veøejnoprávních smluv, jednak v projednávané vìci není dána civilní soudní pravomoc ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ø.
Závìrem úèastník popøel výklad § 178 odst. 1 a 2 správního øádu, jak jej provedl navrhovatel. Podle nìj je druhý odstavec speciálním ustanovením k odstavci druhému, a pøíslu¹ný k rozhodování podle § 169 odst. 1 písm. b) správního øádu je tak navrhovatel.
Zvlá¹tní senát by proto mìl vyslovit, ¾e orgánem pøíslu¹ným rozhodnout ve vìci ulo¾ení povinnosti uzavøít smlouvu o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je Ministerstvo vnitra.
Pøi øe¹ení vzniklého sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Okresním soudem v Ústí nad Labem vycházel zvlá¹tní senát z úvah, které ji¾ vyslovil ve svém rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008, èj. Konf 31/2007-82 (dostupné na www.nssoud.cz):
Doktrína tradiènì popisovala veøejnoprávní smlouvy jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mìní nebo ru¹í vztahy správního práva; alespoò jednou jejich stranou je pøitom subjekt veøejné správy. Veøejnoprávní smlouvy mohou podle teoretikù slou¾it jednak k pøesunùm pùsobnosti a pravomoci subjektù veøejné správy, popø. k úpravì zpùsobu jejich výkonu, jednak k zapojování jiných subjektù do plnìní úkolù veøejné správy (Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná èást. 5., roz¹íøené vydání. Praha, C. H. Beck, str. 161). Správní øád, úèinný k 1. 1. 2006, definuje veøejnoprávní smlouvy ve svém § 159 odst. 1 velmi podobnì jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti v oblasti veøejného práva. Následující ustanovení obsahují bli¾¹í úpravu veøejnoprávní smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veøejné moci za úèelem plnìní svých úkolù (tzv. smlouva koordinaèní, § 160), veøejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla úèastníkem správního øízení (tzv. smlouva subordinaèní, § 161), a veøejnoprávní smlouvy uzavírané mezi tìmi, kdo by byli nebo kdo jsou úèastníky správního øízení, a týkající se pøevodu nebo zpùsobu výkonu jejich práv nebo povinností (§ 162). V § 163-§ 170 pak správní øád upravuje otázky spoleèné v¹em veøejnoprávním smlouvám bez rozdílu, vèetnì otázek øe¹ení sporù.
Nejprve je tøeba objasnit, zda a nakolik byl i pøed úèinností nového správního øádu v právním øádu upraven institut veøejnoprávní smlouvy. Pojem veøejnoprávní smlouva byl pøed 1. 1. 2006 pou¾it pouze ve dvou pøípadech, a sice v zákonì è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení; srov. jeho ustanovení § 63 a § 66a, ve znìní k 31. 12. 2005, upravující uzavírání veøejnoprávních smluv týkajících se jednak výkonu pøenesené pùsobnosti obcí, jednak výkonu pùsobnosti obecních úøadù obcí s roz¹íøenou pùsobností, doplnìná spoleènými ustanoveními § 66c-§ 66e), a v zákonì è. 553/1991 Sb., o obecní policii (srov. jeho § 3a, ve znìní k 31. 12. 2005, upravující veøejnoprávní smlouvu mezi obcemi týkající se plnìní úkolù obecní policie). Teorie správního práva do kategorie veøejnoprávních smluv zahrnovala v¹ak i smlouvy takto neoznaèené-a to jak smlouvy koordinaèní (napø. dohodu o slouèení obcí, o pøipojení obce k jiné obci a o zmìnì hranic obcí podle § 19 obecního zøízení), tak smlouvy subordinaèní (napø. dohodu o zøízení úèelného pracovního místa pro uchazeèe o zamìstnání podle § 5 zákona è. 9/1991 Sb., o zamìstnanosti a pùsobnosti orgánù Èeské republiky na úseku zamìstnanosti, nebo dohodu o ochranných podmínkách podle § 39 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny).
Zákonodárce si pøi tvorbì nového správního øádu byl nespornì vìdom toho, ¾e i dosavadní právní úprava s veøejnoprávními smlouvami poèítala, by» nesystematicky a roztøí¹tìnì. O tom svìdèí i pøechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního øádu, podle nìj¾ se ustanoveními správního øádu øídí i veøejnoprávní smlouvy vzniklé pøede dnem nabytí jeho úèinnosti; vznik tìchto smluv, jako¾ i nároky z nich vzniklé pøed tímto dnem se v¹ak posuzují podle dosavadních právních pøedpisù. Z obecné formulace tohoto pøechodného ustanovení lze soudit, ¾e tento nový re¾im nemìl dopadnout toliko na veøejnoprávní smlouvy, které byly ji¾ døíve jako veøejnoprávní oznaèeny. S ohledem na jejich omezený poèet by toti¾ v takovém pøípadì bývalo úèelnìj¹í a se zøetelem k právní jistotì i pøijatelnìj¹í tyto smlouvy oznaèit výslovnì. Zvlá¹tní senát se tedy pøiklání k výkladu, podle nìj¾ se zmínìné pøechodné ustanovení vztahuje na smlouvy veøejnoprávní nikoli podle oznaèení, nýbr¾ podle obsahu. Obecná formulace pøechodného ustanovení s sebou nese i to, ¾e charakter té které smlouvy musí být posuzován pøípad od pøípadu.
K tomu stojí za zmínku závìr poradního sboru ministra vnitra è. 6/2005, podle nìj¾ je smlouva podle § 39 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, veøejnoprávní smlouvou. Citované ustanovení, ve znìní zákona è. 218/2004 Sb., pøitom umo¾òuje prohlásit území za chránìné nebo strom za památný, pokud ji¾ nejsou zvlá¹tì chránìny podle tohoto zákona, na základì písemné smlouvy uzavøené mezi vlastníkem dotèeného pozemku a orgánem, který je oprávnìn k jejich vyhlá¹ení. Závìr, ¾e tato smlouva je smlouvou veøejnoprávní, tedy neplyne z jejího oznaèení, nýbr¾ z jejího obsahu. Lze se ztoto¾nit s názorem, podle nìj¾ nemá pøechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního øádu transformaèní povahu, a nelze tedy dovozovat, ¾e okam¾ikem úèinnosti nového správního øádu by se veøejnoprávními staly v¹echny dosavadní smlouvy mezi vykonavateli veøejné správy a soukromými osobami, uzavøené pøed 1. 1. 2006 podle pøedpisù soukromého práva (srov. Vedral, J., K právní povaze smlouvy o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì, in: Nový správní øád a místní samospráva II. Sborník z 3. letního mezinárodního workshopu, Masarykova univerzita, Brno 2007, str. 211-212). Souèasnì je v¹ak zvlá¹tní senát pøesvìdèen, ¾e není na místì ponechávat klasifikaci tìchto v minulosti uzavøených smluv pouze na zákonodárci a pøiznat veøejnoprávní povahu ve smyslu § 182 odst. 2 správního øádu jen tìm smlouvám, které zákon v budoucnu výslovnì pojmenuje jako veøejnoprávní (jak to citovaný autor naznaèuje tamté¾). Úskalí tohoto pøístupu ilustruje srovnání smlouvy podle § 17 zákona è. 219/2003 Sb., o obìhu osiva a sadby, a podle § 4 zákona è. 147/2002 Sb., o Ústøedním kontrolním a zku¹ebním ústavu zemìdìlském. Obì tyto smlouvy-v pùvodním znìní obou zákonù oznaèené zkrátka jako smlouvy -uzavírá Ústøední kontrolní a zku¹ební ústav zemìdìlský s fyzickou nebo právnickou osobou s cílem zajistit provádìní dílèích zku¹ebních úkonù èi odborných a zku¹ebních úkonù v rámci plnìní svých úkolù. Zatímco v¹ak § 17 zákona o obìhu osiva a sadby byl s úèinností k 5. 5. 2006 novelizován zákonem è. 178/2006 Sb. tak, ¾e nyní mù¾e ústav s osobou uzavøít veøejnoprávní smlouvu , znìní § 4 zákona o Ústøedním kontrolním a zku¹ebním ústavu zemìdìlském nedoznalo obdobné zmìny, a nadále se tedy slovy zákona jedná jen o smlouvu . Není pøitom rozumného dùvodu pro to, aby ka¾dá ze smluv byla podrobena jinému re¾imu, proto¾e jde o smlouvy toto¾ného typu, navíc uzavírané dokonce stejným orgánem na podobných úsecích pùsobnosti.
Je tedy nejen na zákonodárci, ale rovnì¾ na soudech, a zejména pak na zvlá¹tním senátu, aby posoudil charakter konkrétní smlouvy, ohlednì nìj¾ se její strany èi orgány povolané k øe¹ení sporù z ní nemohou shodnout.
Navrhovatel v prvé øadì tvrdí, ¾e aèkoli smlouva o závazku veøejné slu¾by, uzavøená mezi dopravním podnikem a Krajským úøadem Ústeckého kraje, smìøuje k zaji¹tìní urèitých èinností ve veøejném zájmu, nejde o smlouvu veøejnoprávní, nebo» nezakládá práva a povinnosti v oblasti vrchnostenské veøejné správy.
Lze se ztoto¾nit s tím, ¾e hledisko veøejného zájmu je¹tì neèiní ze smlouvy mezi veøejnoprávní korporací a soukromou osobou smlouvu veøejnoprávní. Obecnì toti¾ platí, ¾e sledovat veøejný zájem, naplòovat veøejné potøeby a dbát o veøejné blaho je nejvlastnìj¹ím cílem a obsahem èinnosti veøejné správy (ve smyslu organizaèním). V pøísném slova smyslu je vlastnì vylouèeno, aby veøejná správa uplatòovala jakékoli soukromé zájmy, nebo» ty jsou pojmovì spjaty se soukromými osobami. To ale nic nemìní na tom, ¾e úkoly jí svìøené vykonává veøejná správa jak prostøedky veøejného práva, tak prostøedky práva soukromého. Tradiènì je volba tìch èi onìch prostøedkù navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkèním). Zatímco vrchnostenská správa je provádìna prostøedky veøejného práva, k výkonu fiskální správy slou¾í naopak právo soukromé. Tato klasifikace v¹ak ji¾ dostateènì nepostihuje ¹irokou pùsobnost moderní veøejné správy, zejména pak územních veøejnoprávních korporací, jejich¾ novým úkolem se stává také slu¾ba veøejnosti (srov. Hendrych, D. a kol., Správní právo: obecná èást, 6. vydání. Praha, C. H. Beck 2006, str. 12-13). Ke správì vrchnostenské a správì fiskální tak pøistupuje správa peèovatelská; jinými slovy, nevrchnostenskou správu nelze ztoto¾òovat se správou fiskální (v ní¾ vykonavatel veøejné správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvá¾ení nakládá se svým majetkem), nýbr¾ je nutno ji vnímat jako vnitønì èlenìnou mno¾inu. To se pak projevuje i v roz¹íøení rejstøíku prostøedkù, jimi¾ veøejná správa pøi svých èinnostech v nevrchnostenské doménì pùsobí. Zatímco toti¾ výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukromého práva, správa peèovatelská si právì pro svou rozmanitost ¾ádá ¹irokého rejstøíku nástrojù, zahrnujícího jak prostøedky soukromého práva, tak prostøedky práva veøejného.
Zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti územního obvodu kraje podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì je typickým pøíkladem peèovatelské správy. Hlavním úkolem kraje pøi plnìní této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému pùsobení, ani zva¾ovat, jak co nejúèelnìji nalo¾it s vlastním majetkem, nýbr¾ zajistit obyvatelùm kraje mo¾nost vyu¾ívat po v¹echny dny v týdnu sítì veøejné linkové dopravy. K tomu slou¾í smlouva mezi krajem a dopravcem podle § 19 zákona o silnièní dopravì. Tato smlouva má podle navrhovatele soukromoprávní charakter, nebo» nezakládá práva a povinnosti v oblasti vrchnostenské veøejné správy; zde se v¹ak navrhovatel dopou¹tí urèitého zjednodu¹ení, proto¾e § 159 odst. 1 správního øádu nehovoøí o právech a povinnostech v oblasti vrchnostenské veøejné správy, nýbr¾ o právech a povinnostech v oblasti veøejného práva. Pojem veøejného práva se pøitom nekryje s pojmem vrchnostenské veøejné správy, nýbr¾ je pojmem ¹ir¹ím. Jak bylo øeèeno vý¹e, neplatí ji¾, ¾e jakákoli èinnost správních orgánù, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva. To se projevuje právì v oblasti smluv uzavíraných vykonavateli veøejné moci se soukromými osobami.
Èást pátá správního øádu, která upravuje veøejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vymyká ze striktního vymezení vìcné pùsobnosti správního øádu obsa¾ené v jeho § 1. Toto ustanovení v odstavci 1 pozitivnì definuje pøedmìt úpravy správního øádu jako postup orgánù a osob v oblasti vrchnostenské správy, tedy pøi výkonu veøejné moci. Aè zde tento pojem není pøímo pou¾it, plyne to ji¾ z konstrukce tohoto ustanovení, které se jednak zmiòuje o postupu orgánù moci výkonné, orgánù územních samosprávných celkù a jiných orgánù (které existují proto, aby vykonávaly veøejnou moc), jednak ale i o postupu právnických a fyzických osob, pokud vykonávají pùsobnost v oblasti veøejné správy . Tato formulace by nemìla smysl, jestli¾e by se jí nemìl na mysli právì výkon veøejné moci; právnické a fyzické osoby toti¾ pøece jinak mohou èinit v¹e, co není zákonem zakázáno. Tato zásada ale nepokrývá tu oblast, ve které osoba jednostrannì rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob, resp. autoritativnì koná, a které se týká podstatná èást správního øádu.
V § 1 odst. 3 je pak obsa¾eno negativní vymezení vìcné pùsobnosti správního øádu, který se nepou¾ije mj. pro obèanskoprávní, obchodnìprávní a pracovnìprávní úkony provádìné správními orgány. Tìmito dvìma póly vytyèenými v § 1 se v¹ak èinnost správních orgánù nevyèerpává. Je tu je¹tì oblast peèovatelské správy, která není ani správou vrchnostenskou (§ 1 odst. 1), ani správou fiskální (ta by se nejspí¹e realizovala prostøedky vypoètenými v § 1 odst. 3). Právì tomuto ¹ir¹ímu pohledu pak odpovídá úprava èásti páté správního øádu. Ustanovení § 159 odst. 1 toti¾ omezuje mo¾nost uzavírání veøejnoprávních smluv na oblast veøejného práva , nikoli na oblast vrchnostenské veøejné správy; v tomto ohledu je tak èást pátá urèitým roz¹íøením základní pùsobnosti podle § 1 odst. 1 správního øádu (srov. Vedral, J., Správní øád. Komentáø. BOVA POLYGON, Praha 2006, str. 908). Ve prospìch ¹ir¹ího výkladu § 159 odst. 1 hovoøí i to, ¾e èást pátá se svým pøevá¾nì hmotnìprávním charakterem vymaòuje z jinak procesního zamìøení správního øádu. Dále ani tøetí z pojmenovaných typù veøejnoprávních smluv, upravený v § 162, zøejmì nelze vtìsnat do definice § 1 odst. 1 správního øádu. Ani jednou ze stran této smlouvy není orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku èi jiný orgán, který by vykonával pùsobnost v oblasti (vrchnostenské) veøejné správy; (soukromé) osoby, které smlouvu uzavírají, pak jistì vùèi sobì navzájem nevykonávají veøejnou moc.
Tolik tedy k prvnímu navrhovatelovu argumentu. Co se týèe kategorie veøejného zájmu, o ní¾ se navrhovatel rovnì¾ zmiòuje, je tøeba mu pøisvìdèit v tom, ¾e tento prvek je¹tì nedává smlouvì veøejnoprávní charakter. Aèkoli právì pøítomnost veøejného zájmu je podle tzv. zájmové teorie kritériem pro rozli¹ení vztahu veøejnoprávního a vztahu soukromoprávního, v pøípadì smlouvy uzavøené podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku bude takové mìøítko málokdy funkèní. V souladu s citovaným ustanovením se èástí tøetí obchodního zákoníku (upravující obchodní závazkové vztahy) øídí mj. i vztahy mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikateli pøi jejich podnikatelské èinnosti, jestli¾e se týkají zabezpeèování veøejných potøeb. Veøejné potøeby jsou pøitom pojmem velmi blízkým pojmu veøejného zájmu, nebo» veøejný zájem se rodí z veøejných potøeb a je jimi podmiòován. Jakkoli tedy nejde o synonyma, oba pojmy jsou tìsnì spjaty.
Zaji¹»uje-li kraj dopravní obslu¾nost svého územního obvodu podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì, naplòuje tím veøejný zájem spoèívající v zabezpeèení základních pøepravních potøeb obyvatel (§ 2 odst. 19 zákona o silnièní dopravì). Stejnì tak z textu § 261 odst. 2 obchodního zákoníku je zjevné, ¾e zabezpeèování veøejných potøeb, a tedy i pøítomnost veøejného zájmu, je pøímo pojmovým znakem smlouvy zde uvedené a podmínkou pro to, aby smlouva mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikatelem podléhala re¾imu obchodního zákoníku. Pøitom je ale právì taková smlouva obchodnìprávním úkonem územního samosprávného celku ve smyslu § 1 odst. 3 správního øádu, který není s to zalo¾it vztah veøejnoprávního charakteru. Hledisko veøejného zájmu-a» u¾ pøímo, nebo zprostøedkovanì pøes pojem veøejných potøeb-bude tedy naplnìno jak u veøejnoprávní smlouvy uzavøené mezi územní samosprávnou korporací a (podnikající) osobou, tak u soukromoprávní smlouvy mezi tými¾ subjekty uzavøené podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a nemù¾e pøispìt k urèení charakteru smlouvy.
Podobnì nerozhodné je i to, zda èinnost, k ní¾ se dopravní podnik zavázal ve smlouvì o závazku veøejné slu¾by, je podnikáním a zda vytváøí pøimìøený (nebo jakýkoli jiný) zisk. Jak správnì poznamenává Ústecký kraj, povaha èinnosti nevypovídá o tom, zda ve vztahu ze smlouvy pøeva¾ují prvky veøejnoprávní, nebo soukromoprávní. Tím ménì tak mohou èinit její ekonomické dùsledky, které ostatnì nelze pøedem pøesnì stanovit, proto¾e i do èinnosti zaji¹»ující naplòování urèité veøejné potøeby mohou vstupovat tr¾ní mechanismy (k tomu srov. § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì, který umo¾òuje uhradit dopravci i nepøedvídatelné prokazatelné náklady).
K rozpoznání veøejnoprávní smlouvy pak pochopitelnì nevede ani skuteènost, ¾e jednou ze stran smlouvy je subjekt veøejné správy. I to je toti¾ definièním znakem smlouvy podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku; smlouva mezi subjektem veøejné správy a soukromou osobou tedy stejnì tak dobøe mù¾e být obchodnìprávním vztahem i vztahem veøejnoprávní povahy.
Je tedy zøejmé, ¾e dosud zmínìné znaky probíraného smluvního vztahu-tedy kdo jsou smluvní strany a k jakému cíli má smlouva slou¾it-nepøiná¹ejí ký¾ené øe¹ení; ostatnì strany smlouvy i strany kompetenèního sporu jsou ohlednì tìchto aspektù vztahu ve shodì. Spor nelze rozhodnout ani v závislosti na tom, podle jakých pøedpisù byla smlouva uzavøena. Sama smlouva, jak ji¾ bylo uvedeno, odkazuje jak na obchodní zákoník (jako pøedpis pøevá¾nì soukromoprávní), tak na zákon o silnièní dopravì (jako pøedpis veøejnoprávní), a kromì toho i na zákon o úèetnictví. Odpovìï na otázku o povaze smlouvy tak mù¾e pøinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby-tedy práv a povinností smluvních stran a mo¾nosti stran ovlivnit obsah smlouvy.
Pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, ¾e strany si mohou svobodnì smluvit to, co uznají za vhodné; je pøitom na nich, zda vyu¾ijí rejstøíku pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v pøípadì, ¾e uzavøou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v pøevá¾né míøe sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odli¹nì od zákona. Veøejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, ¾e jeho podstatný obsah je pøedepsán zákonem, pøípadnì stanoven individuálním správním aktem, ani¾ by se od nìj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozli¹ení mezi obìma typy vztahù tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváøení obsahu vztahu (blí¾e k této tzv. metodì právního regulování srov. rozhodnutí è. 448/2005 Sb. NSS). Je tøeba upøesnit, ¾e tímto utváøením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup pøi výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastnì dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu pøedurèena autoritativními akty veøejné moci (a» ji¾ normativními, nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obì strany pøispívají k úpravì vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou.
Hlavní povinností, která ze smlouvy plyne dopravci, je provozování linkové osobní dopravy v takovém rozsahu, který naplní zákonný po¾adavek (§ 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì) zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti v územním obvodu kraje. Podstatný obsah této povinnosti není v¹ak stanoven vzájemnou dohodou stran, nýbr¾-jak ostatnì plyne ji¾ z èlánku II smlouvy-je vymezen podmínkami uvedenými v licencích. Licence je pøitom individuálním správním aktem, který vydává krajský úøad (jako dopravní úøad) k ¾ádosti dopravce ve správním
øízení podle § 10 a násl. zákona o silnièní dopravì a který upravuje zejména (§ 13 tamté¾) formu linkové osobní dopravy, oznaèení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu, na kterou se licence udìluje, a pøípadnì dal¹í zpøesòující podmínky. Vyhovìní ¾ádosti mù¾e být ji¾ v této fázi podmínìno zabezpeèením veøejného zájmu na uspokojování pøepravních potøeb. Krajský úøad toti¾ mù¾e od dopravce ¾ádat, aby provozoval i jinou linku, aby navr¾ená linka byla vedena odli¹nì od ¾ádosti dopravce, nebo aby dopravce pøijal závazek veøejné slu¾by (§ 12 odst. 2 zákona o silnièní dopravì). Smlouva o závazku veøejné slu¾by uzavøená mezi dopravním podnikem a Krajským úøadem Ústeckého kraje dále odkazuje na schválené jízdní øády; ji¾ z jejich oznaèení je patrné, ¾e nevznikly dohodou stran, nýbr¾ ¾e o nich jednostrannì rozhodl krajský úøad.
Je¹tì pøed uzavøením smlouvy o závazku veøejné slu¾by jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míøe urèeny individuálním správním aktem, který upravuje právì provozování veøejné linkové osobní dopravy (tedy pøedmìt smlouvy), a pøi uzavírání smlouvy se ji¾ na nich nic nemìní. Autorem tohoto aktu je pøitom krajský úøad coby jedna ze smluvních stran (resp. nyní coby orgán jedné ze smluvních stran), která vydáním aktu vykonala svou vrchnostenskou pravomoc. Nic z toho nenasvìdèuje soukromoprávní smlouvì-ta by se (kromì toho, ¾e by sledovala jiné cíle ne¾ zaji¹tìní veøejného zájmu) vyznaèovala ¹irokou smluvní autonomií stran a jejich vzájemnì vyvá¾eným postavením.
Stejnì omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti kraje, jí¾ je platba dopravci za zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti. Strany smlouvy si nemohou volnì sjednat vý¹i èástky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, èi její slo¾ky-naopak zákon o silnièní dopravì ve svém § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plnìním závazkù veøejné slu¾by. Prokazatelná ztráta je definována jako rozdíl mezi souètem ekonomicky oprávnìných nákladù vynalo¾ených dopravcem na plnìní závazkù veøejné slu¾by a pøimìøeného zisku vztahujícího se k tìmto nákladùm na stranì jedné, a mezi tr¾bami a výnosy dosa¾enými dopravcem pøi plnìní závazkù veøejné slu¾by na stranì druhé. Zpùsob výpoètu prokazatelné ztráty, vèetnì pravidel pro kalkulaci pøimìøeného zisku, pak stanoví provádìcí pøedpis (v dobì uzavøení zkoumané smlouvy to byla vyhlá¹ka Ministerstva dopravy a spojù è. 50/1998 Sb., o prokazatelné ztrátì ve veøejné linkové osobní dopravì, kterou s úèinností k 21. 9. 2004 nahradilo naøízení vlády è. 493/2004 Sb., jím¾ se upravuje prokazatelná ztráta ve veøejné linkové dopravì a konkretizuje zpùsob výkonu státního odborného dozoru v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti).
Závìr o veøejnoprávním charakteru této platby dále posiluje srovnání s dal¹ími pøípady vztahù mezi vykonavatelem veøejné moci a poskytovatelem slu¾by ve veøejném zájmu; bere-li na sebe finanèní protiplnìní za poskytnutou slu¾bu podobu prokazatelné ztráty èi prokazatelných nákladù, dìje se tak v¾dy jen v souvislosti s autoritativním rozhodnutím. Tak podle § 30 odst. 1 ji¾ zru¹eného zákona è. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o zmìnì dal¹ích zákonù, byl Èeský telekomunikaèní úøad oprávnìn ulo¾it ve veøejném zájmu povinnost poskytovat univerzální slu¾bu jednomu nebo nìkolika dr¾itelùm telekomunikaèní licence tak, aby byla zaji¹tìna dostupnost slu¾eb poskytovaných v rámci univerzální slu¾by na celém území státu. Poskytovatel univerzální slu¾by má pøitom nárok na úhradu prokazatelné ztráty (§ 31 citovaného zákona). Podle § 12 odst. 2 a 3 zákona è. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvìtvích a o zmìnì nìkterých zákonù (energetický zákon), vzniká v pøípadì naléhavé potøeby a ve veøejném zájmu dr¾iteli licence vydané pro podnikání v energetických odvìtvích povinnost poskytovat dodávky tepelné energie, pøípadnì povinnost zaji¹»ovat distribuci elektøiny nebo distribuci plynu, nad rámec licence na základì rozhodnutí Energetického regulaèního úøadu. Za plnìní povinnosti podle tohoto rozhodnutí nále¾í dr¾iteli licence úhrada prokazatelné ztráty (§ 12 odst. 4 a § 13 citovaného zákona). Koneènì povinnost veøejné slu¾by
(v zákonì blí¾e vymezenou) mù¾e obecní úøad, obecní úøad obce s roz¹íøenou pùsobností nebo krajský úøad ulo¾it rozhodnutím i provozovateli vodovodu nebo kanalizace [§ 22 odst. 2 zákona è. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veøejnou potøebu a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o vodovodech a kanalizacích)]; hradí ov¹em prokázané náklady, které provozovateli vzniknou plnìním této povinnosti (§ 22 odst. 3 citovaného zákona).
Jak je vidno, úhrada prokazatelné ztráty èi prokázaných nákladù bývá pøímým dùsledkem výkonu vrchnostenské pravomoci ze strany jejích nositelù; nemù¾e pak být sporu o to, zda vztah mezi osobami poskytujícími slu¾by veøejného charakteru podle zákona o telekomunikacích, energetického zákona a zákona o vodovodech a kanalizacích, a orgánem, který jim poskytování slu¾eb pøikázal, je vztahem veøejnoprávním. Stejnì tak nevzbuzuje pochyby ani veøejnoprávní povaha zmínìného finanèního plnìní. Analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle § 19b zákona o silnièní dopravì a podle zákonù právì citovaných je více ne¾ zøejmá a neomezuje se toliko na pojmenování èi na zpùsob výpoètu dané èástky. Ve v¹ech probíraných pøípadech je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnìní úkolù veøejného zájmu, kterou stanoví zákon a od ní¾ nepøipou¹tí ¾ádné odchylky; mo¾nost jakékoli smluvní zmìny je pøedem vylouèena. Ostatnì i obecnìj¹í srovnání popsaných vztahù zalo¾ených rozhodnutím se vztahem ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by podle § 19 zákona o silnièní dopravì dává vyniknout jejich vzájemné podobnosti; smlouva tu není úkonem, k nìmu¾ by se kraj svobodnì rozhodl, ani¾ by jej k tomu cokoli nutilo, nýbr¾ daleko spí¹e alternativou autoritativního aktu, který je v podobných pøípadech tradièním a pøeva¾ujícím zpùsobem regulace vztahù.
Smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 zákona o silnièní dopravì je tedy veøejnoprávní smlouvou-dvoustranným právním úkonem, jen¾ ve smyslu § 159 odst. 1 správního øádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veøejného práva. Zbývá posoudit, zda jde o smlouvu subordinaèní podle § 161 správního øádu (jiné typy smluv definované v § 160 a § 162 u¾ z povahy vìci nepøicházejí v úvahu). Smlouvu subordinaèní pøitom mù¾e správní orgán uzavøít s osobou, která by byla úèastníkem správního øízení, kdyby takové øízení probíhalo, a to i namísto vydání rozhodnutí.
Podle § 19 zákona o silnièní dopravì, ve znìní zákona è. 304/1997 Sb. a pøed novelizací provedenou k 1. 7. 2000 zákonem è. 150/2000 Sb., mohl závazek veøejné slu¾by vzniknout buï na základì písemné smlouvy uzavøené mezi dopravním úøadem, obcí èi Ministerstvem dopravy a spojù a dopravcem (odst. 2), nebo na základì rozhodnutí dopravního úøadu, který je pøíslu¹ný k rozhodování o udìlení licence, èi Ministerstva dopravy a spojù (odst. 3). Rozhodnutí se vydávalo je¹tì pøed uzavøením písemné smlouvy o závazku veøejné slu¾by a podmínkou pro jeho vydání byla naléhavá potøeba ve veøejném zájmu na zaji¹tìní základní dopravní obslu¾nosti území . V dùsledku novelizace provedené zákonem è. 150/2000 Sb. byla vypu¹tìna ze zákona o silnièní dopravì mo¾nost vydat rozhodnutí o závazku veøejné slu¾by; v dùvodové zprávì k zákonu è. 150/2000 Sb. (resp. v dùvodové zprávì k zákonu è. 23/2000 Sb., novelizujícímu zákon è. 266/1994 Sb., o dráhách, na ni¾ prve zmínìná dùvodová zpráva odkazuje) se v tomto bodì dovolává naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 [ve znìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91].
Naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 ve svém èlánku 1 odst. 4 dává pøíslu¹ným orgánùm èlenských státù mo¾nost uzavøít s dopravním podnikem smlouvu na veøejné slu¾by za úèelem zaji¹tìní pøimìøených dopravních slu¾eb, souèasnì v¹ak v odst. 5 tého¾ èlánku pøipomíná, ¾e tyté¾ orgány mohou zachovat nebo ulo¾it závazky veøejné slu¾by v mìstské, pøímìstské a regionální pøepravì cestujících. Zvlá¹tní senát se ztoto¾òuje s Ústeckým krajem v tom, ¾e význam pravidla obsa¾eného v èl. 1 odst. 5 naøízení je nepochybný. Ustanovení umo¾òuje jednak zachovat závazky stávající, jednak ulo¾it závazky nové (tyto postupy tak doplòují uzavírání smluv na veøejné slu¾by, zmiòovaných v èl. 1 odst. 4 a dále upravených v èl. 14 naøízení); proto nebylo ani na místì obracet se na Soudní dvùr Evropských spoleèenství s pøedbì¾nou otázkou. Zmìnu provedenou naøízením Rady (EHS) è. 1893/91, které novì opatøilo oddíl V (pùvodnì nadepsaný Ulo¾ení nových závazkù veøejných slu¾eb ) názvem Smlouvy na veøejné slu¾by , nepokládá zvlá¹tní senát z hlediska probírané otázky za podstatnou. Výklad zmínìného èlánku 1 odst. 5, jako¾ i naøízení jako celku, toti¾ vede k závìru, ¾e zmìna nemìla znemo¾nit ukládání nových závazkù veøejné slu¾by, nýbr¾ mìla spí¹e zdùraznit preferenci smluvního principu. O tom ostatnì svìdèí odùvodnìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91, které poukazuje na zásadu obchodní nezávislosti dopravních podnikù a uvádí, ¾e poskytování dopravních slu¾eb by mìlo být upraveno smlouvou uzavøenou mezi pøíslu¹nými orgány èlenských státù a daným podnikem, zároveò v¹ak zdùrazòuje, ¾e èlenské státy by mìly mít mo¾nost zachovat nebo ulo¾it urèité závazky veøejné slu¾by (a tu jim potom v èlánku 1 odst. 5 dává).
Ústeckému kraji nutno pøisvìdèit i ohlednì úèinkù naøízení, jeho¾ pojmovým znakem je obecná závaznost a pøímá pou¾itelnost. Nelze tedy souhlasit s navrhovatelem, ¾e ulo¾ení závazkù veøejné slu¾by podle naøízení by bylo mo¾né jen v pøípadì, ¾e by vnitrostátní právo tento zpùsob samo stanovilo a podrobnìji by jej rozvedlo. Takový po¾adavek popírá samotnou povahu naøízení a nesprávnì je pøipodobòuje smìrnici, která naopak od èlenských státù vy¾aduje pøijetí vlastní úpravy. Navrhovatel ostatnì nezpochybòuje, ¾e pøed zmìnou provedenou naøízením Rady (EHS) è. 1893/91 opravòovalo naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 pøíslu¹né orgány èlenských státù k ulo¾ení nových závazkù veøejných slu¾eb. Je vhodné v¹ak upozornit na to, ¾e úprava ulo¾ení závazkù veøejné slu¾by se i v pùvodním znìní naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 omezovala (pomine-li se normativnì nevýznamný nadpis oddílu V) na jedinou vìtu. Oproti souèasnému znìní byla mo¾nost ulo¾it závazek veøejné slu¾by rozhojnìna o pravidlo, podle nìj¾ lze závazek ulo¾it pouze tehdy, je-li to nezbytnì nutné k zabezpeèení poskytování pøimìøených dopravních slu¾eb [èl. 14 odst. 1 naøízení Rady (EHS) è. 1191/69, v pùvodním znìní]. Souèasné znìní naøízení ji¾ tuto podmínku neobsahuje; z toho v¹ak není mo¾no usuzovat, ¾e èl. 1 odst. 5 není zpùsobilý regulovat vztahy mezi orgány státu a dopravním podnikem. To, ¾e ukládání závazkù veøejné slu¾by má nastoupit a¾ v pøípadì, ¾e mo¾nosti smluvní úpravy vztahù budou vyèerpány, lze pak volnìji dovodit jak z odùvodnìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91, tak ze systematického uspoøádání èlánku 1 souèasného znìní naøízení Rady (EHS) è. 1191/69.
Smlouva o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je tak z dùvodù shora uvedených smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 odst. 1 správního øádu. Zvlá¹tní senát proto vyslovil, ¾e rozhodnout ve vìci pøíslu¹í správnímu orgánu, urèenému ustanovením § 169 odst. 1 písm. d) správního øádu. Otázku vzájemného vztahu odstavcù 1 a 2 ustanovení § 178 správního øádu, k ní¾ navrhovatel i Ústecký kraj argumentovali, ponechal zvlá¹tní senát stranou. Zmínìné ustanovení obsahuje nìkolik kritérií pro stanovení nadøízeného správního orgánu, a jeho výklad tedy mù¾e vést ke sporùm mezi jednotlivými správními orgány, nemù¾e v¹ak mít vliv na to, zda urèitá vìc spadá do pravomoci správních orgánù, nebo do pravomoci soudù, a tedy na rozhodování zvlá¹tního senátu podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona è. 131/2002 Sb.
Rozhoduje-li zvlá¹tní senát o tom, kdo je pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci uvedené v návrhu na zahájení øízení, zru¹í té¾ rozhodnutí toho orgánu, který je k rozhodování pøíslu¹ný, ov¹em který pøesto vydal rozhodnutí, jím¾ popøel svou pravomoc rozhodovat o vìci (§ 5 odst. 3 zákona è. 131/2002 Sb.). V projednávané vìci v¹ak tento postup nebyl na místì, proto¾e navrhovatel se ve svých usneseních ze dne 13. 4. 2006 a 18. 4. 2006, èj. ODK-535/2-2006 (s nimi¾ se následnì ministr vnitra ztoto¾nil v rozhodnutí ze dne 1. 8. 2006, èj. VS-156/RK/3-2006), odmítl zabývat toliko otázkou výpovìdi smlouvy o závazku veøejné slu¾by.
Pravomocné rozhodnutí zvlá¹tního senátu je podle § 5 odst. 5 zákona è. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenèního sporu, úèastníky øízení, v nìm¾ spor vznikl, pro správní orgány [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s.] i soudy. Navrhovatel se proto po právní moci tohoto rozhodnutí bude zabývat návrhem dopravního podniku ve sporném øízení podle § 141 správního øádu.

References: § 1
 § 141
 § 43
 soud 
 soud 
 § 161
 § 182
 § 19
 § 159
 § 160
 § 162
 § 161
 § 161
 § 160
 § 162
 § 261
 § 159
 § 261
 § 1
 § 19
 § 19
 § 159
 § 160
 § 162
 § 161
 § 169
 § 160
 § 178
 § 169
 soud 
 § 4
 § 14
 § 94
 § 19
 § 182
 § 19
 § 159
 § 161
 § 141
 § 7
 § 178
 § 169
 § 159
 § 160
 § 161
 § 163
 § 63
 § 66
 § 66
 § 3
 § 19
 § 5
 § 39
 § 182
 § 39
 § 182
 § 182
 § 17
 § 4
 § 17
 § 4
 § 19
 § 19
 § 159
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 159
 § 1
 § 159
 § 162
 § 1
 § 261
 § 19
 § 261
 § 1
 § 261
 § 19
 § 261
 § 10
 § 19
 § 30
 § 12
 § 13
 § 19
 § 19
 § 19
 § 159
 § 161
 § 160
 § 162
 § 19
 § 161
 § 169
 § 178
 § 1
 § 5
 § 141