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⭐3/2015. Note e Studi. Le politiche di contrasto alla corruzione: otto linee d azione
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1 3/2015 Note e Studi Le politiche di contrasto alla corruzione: otto linee d azione2 23 Executive Summary La corruzione ha il suo terreno di coltura nel clientelismo e nell occupazione partitica delle pubbliche istituzioni. Non ci può essere miglioramento sul fronte della corruzione diffusa senza un passo indietro dei partiti e un rafforzamento dell autonomia e della professionalità delle pubbliche amministrazioni. Accanto alle misure di repressione servono efficaci sistemi di prevenzione volti a scoraggiare i comportamenti illeciti sia nell esercizio dell attività di impresa sia all interno delle pubbliche amministrazioni. Un primo passo in questa direzione è stato mosso con il decreto legislativo n. 231/2001, introdotto nel nostro ordinamento, sull esempio di modelli internazionali, per interrompere i fenomeni collusivi tra imprese e pubblica amministrazione. Un decennio più tardi, la legge n. 190/2012 segna un nuovo punto di svolta per le politiche anticorruzione nella pubblica amministrazione. L idea centrale è quella di adeguare alla nuova realtà del fenomeno corruttivo l organizzazione delle pubbliche amministrazioni, le regole sulla trasparenza e le incompatibilità. Per entrambe le discipline vi è spazio per rafforzare l impianto esistente. Questo documento sintetizza lo stato delle misure anticorruzione vigenti nel nostro ordinamento, proponendo alcuni miglioramenti, e individua un insieme coordinato di interventi per sradicare i fenomeni corruttivi nella sfera pubblica e nei settori economici più esposti al rischio di corruzione. Le principali misure proposte sono state raggruppate in otto linee di azione. 1. Dare piena attuazione alle misure esistenti La prima linea d azione include varie proposte per migliorare l efficacia degli strumenti anticorruzione già esistenti, evitando formalismi e rigidità e valorizzando i comportamenti sostanziali. 2. Distinguere i ruoli della politica e dell amministrazione La politica deve ritornare al proprio ruolo istituzionale, che è quello di scelta degli obiettivi da perseguire e di definizione di un chiaro quadro normativo, troncando ogni interferenza impropria nel funzionamento delle amministrazioni. Ciò richiede di stabilire definitivamente criteri di selezione meritocratica del personale delle pubbliche amministrazioni e standard trasparenti di valutazione dei risultati. 34 3. Circoscrivere le aree di contatto pubblico-privato Gli interventi chiave riguardano la semplificazione delle procedure autorizzatorie, eliminando le autorizzazioni non necessarie, la riduzione del numero delle stazioni appaltanti, il radicale disboscamento delle società pubbliche. 4. Semplificare la normativa e migliorare la qualità della regolazione La qualità della normativa deve essere drasticamente migliorata: troppe norme stratificate e difficilmente comprensibili aumentano in modo opaco la discrezionalità di chi è chiamato ad applicarle, favorendo i comportamenti corruttivi. 5. Assicurare efficacia e trasparenza nell esercizio dell azione amministrativa Per creare un ambiente amministrativo resistente alla corruzione e in grado di svolgere efficacemente il suo compito non serve eliminare ogni discrezionalità amministrativa; occorre, piuttosto, garantire alle amministrazioni lo spazio necessario per compiere le scelte gestionali in base a obiettivi chiari ed espliciti, assicurando la trasparenza delle scelte compiute e rigorosi controlli sui risultati. 6. Adottare un nuovo approccio nella disciplina dei contratti pubblici Il recepimento delle nuove direttive sui contratti pubblici può costituire l occasione per ripensare e modernizzare la disciplina vigente, superando l approccio improntato a procedure rigide e iperdettagliate che hanno favorito la corruzione, invece di contrastarla. Piuttosto che riproporre l approccio tradizionale, l obiettivo dovrebbe essere quello di semplificare il quadro normativo rafforzando la capacità gestionale e la professionalità delle stazioni appaltanti. 7. Rafforzare l azione preventiva nelle imprese L azione di contrasto alla corruzione deve prevedere misure idonee a promuovere la cultura della trasparenza e del rispetto delle regole all interno delle imprese. Un passo importante in questa direzione è stato rappresentato dal decreto legislativo n. 231/2001, che ora però deve essere migliorato e meglio integrato nel sistema complessivo dei controlli societari. Un utile contributo può venire anche da protocolli di legalità, rating di legalità e migliori politiche di corporate social responsibility. 8. Promuovere la cultura della legalità nella società civile Per combattere la corruzione occorre scardinare la cultura che la sostiene ed elevare il grado di avversione etica nei confronti della stessa. Per realizzare questo processo di rinnovamento culturale occorre agire attraverso l informazione e la formazione sistematicamente estese ai luoghi di lavoro e al sistema educativo. 45 INDICE Introduzione 7 1. Le politiche di contrasto e le novità introdotte dalla legge n. 190/ Le misure di prevenzione Le misure di repressione Le misure sull incandidabilità alle cariche elettive e a garanzia dell imparzialità delle amministrazioni Alcuni profili critici Gli interventi ancora necessari: linee di azione Distinguere i ruoli della politica e dell amministrazione Circoscrivere le aree di contatto pubblico-privato Semplificare la normativa e migliorare la qualità della regolazione Assicurare efficacia e trasparenza nell esercizio dell azione amministrativa Adottare un nuovo approccio nella disciplina dei contratti pubblici Rafforzare l azione preventiva nelle imprese Promuovere la cultura della legalità nella società civile 30 56 67 Introduzione La corruzione non è fenomeno isolato che nasce casualmente dalla debolezza dell etica pubblica della cittadinanza o delle imprese, ma rappresenta la normale e costante degenerazione del clientelismo presente in tutti i sistemi politici, ed è più grave nei sistemi politici a predominante struttura clientelare: sistemi nei quali la ricerca del consenso prende prevalentemente la forma di erogazione di favori, posti, sussidi e protezioni con risorse pubbliche in cambio di voti e sostegno politico. In questi sistemi le risorse pubbliche sono spoglie da spartire tra i partiti dominanti invece che strumenti per il perseguimento dell interesse pubblico. La corruzione è la maniera fisiologica con cui il sistema delle imprese, e anche i normali cittadini, convincono i partiti e un funzionariato pubblico asservito ai partiti in cambio di influenze e carriera, a destinare una parte di quelle risorse a loro vantaggio. Gli scienziati politici da ultimo Francis Fukuyama nel suo bel volume Political order and political decay 1 sottolineano dunque che la corruzione non è che l ultimo anello di una catena di comportamenti devianti. La radice da un lato si trova nel basso livello di educazione media e di senso civico della popolazione, che rende acuto il rischio che leader populisti si impadroniscano del governo con promesse irrealistiche e distruttive del bene comune; dall altro in assetti politico-istituzionali deboli, nei quali i partiti occupano i gangli vitali dello Stato e dell amministrazione e li gestiscono a proprio vantaggio. Non a caso, dunque, il clientelismo è diffuso nelle democrazie nascenti, nelle quali il consenso è fragile e l educazione media della popolazione è inadeguata a garantire l esercizio consapevole e responsabile del diritto di voto. Non a caso, la corruzione era rampante, nell ottocento, nel nascente stato federale americano (soprattutto a livello locale), dove l accesso al voto era fin dall inizio quasi universale; così come in Inghilterra quando si iniziò ad allargare il diritto di voto alle classi medie, poi medio basse. In entrambi i casi, però, a un certo punto le classi dirigenti economiche si ribellarono e pretesero una riduzione del costo e un aumento dell efficienza dell amministrazione 1 F. Fukuyama, Political Order and Political Decay. From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, Farrar, Straus and Giroux, New York,8 pubblica. A partire dalla metà dell Ottocento in Inghilterra, e dalla fine di quel secolo negli Stati Uniti, politiche efficaci di contrasto del clientelismo portarono ad eliminare, insieme ai connessi sprechi di risorse, anche la corruzione diffusa, riducendone la portata a fenomeni individuali prontamente stroncabili. Quelle politiche oggi forniscono un esempio illuminante di come si possa sradicare la corruzione, ma anche di come ciò passi necessariamente per la trasformazione del sistema politico da sistema clientelare a sistema efficiente al servizio dei cittadini. La modernizzazione del sistema politico coincide qui con la modernizzazione dello Stato a tutti i livelli di governo. I partiti che lottavano per il potere furono ridimensionati, e insieme valorizzati, riportandoli alla funzione centrale di espressione degli interessi lungimiranti del Paese, seppure con visioni talora contrapposte sui modi migliori per realizzarli (destra e sinistra). Quella reazione, in sistemi economici in rapido sviluppo, nasceva da un esigenza basilare: quella di ridurre il costo del clientelismo e degli associati costi della corruzione. In effetti, quei costi sono elevatissimi e vanno molto al di là dei costi diretti dell erogazione o della prebenda, perché da essa discendono colossali distorsioni nei comportamenti dei soggetti privati che entrano in contatto con le amministrazioni pubbliche, le quali comprimono in maniera massiccia le stesse possibilità di sviluppo del Paese. Chi vende beni e servizi, venderà beni e servizi di scadente qualità. Chi ottiene concessioni per la prestazione di servizi di pubblica utilità, presterà servizi peggiori e distrarrà risorse ottenute con le tariffe per soddisfare le richieste della controparte politica. Chi viene assunto per favore politico, non solo tipicamente lavorerà meno e lavorerà peggio, ma riserverà la sua lealtà al suo benefattore invece che al bene comune. Ne soffriranno la produttività e la crescita; le imprese buone andranno altrove, resteranno quelle più deboli e più esposte alle sirene del clientelismo. In Italia la corruzione è un fattore endemico e sistemico, profondamente radicato nelle istituzioni, nel mondo economico e nella società civile 2 fin dall avvento della Repubblica. Laddove il fascismo dove la corruzione non mancava, ma era fenomeno principalmente di vertice aveva usato i poteri dittatoriali e la comunicazione imperiale per mantenere il controllo di masse ignoranti e credule, la Democrazia cristiana si affermò nel dopoguerra distribuendo posti e risorse pubbliche, dunque sviluppando un diffuso sistema clientelare, soprattutto nel Mezzogiorno. Nel corso del tempo il sistema è degenerato nell occupazione diretta dei gangli vitali 2 Nell ultima classifica dell indice di percezione della corruzione (Corruption Perception Index) elaborata da Transparency International, l Italia risulta al 69 posto con un punteggio di 43 punti rispetto al livello massimo di trasparenza di 100, in coda alla classifica dei paesi europei insieme a Grecia, Bulgaria e Romania. Cfr. Sui costi della corruzione v. anche CONFINDUSTRIA, La corruzione zavorra per lo sviluppo, 12 dicembre9 dell amministrazione da parte dei partiti che lottavano per l acquisizione del consenso. Le imprese pubbliche furono inizialmente dirette da un gruppo dirigente di qualità e visione, che negli anni della dittatura si era annidato nella Banca d Italia, le imprese pubbliche dell IRI e qualche ufficio studi del settore privato (la Comit). Grazie anche all impronta impressa da pochi uomini politici lungimiranti, come Luigi Einaudi e Alcide De Gasperi, e dai vincitori americani attraverso il piano Marshall, quegli uomini diedero al Paese una politica industriale e di sviluppo che ne favorì la rapida modernizzazione e uno sviluppo industriale miracoloso. Ma anche le imprese pubbliche e le banche caddero poi preda dei partiti; in molti casi furono portate fino al collasso tra la fine degli anni Ottanta e i primi anni Novanta. In quegli anni vi fu un tentativo di reazione, con una stagione di inchieste che portò alla luce il ruolo centrale della corruzione per il finanziamento dei partiti, che in misura crescente avevano occupato le amministrazioni, sostituendone i centri di competenza e avocando le decisioni amministrative per finalità di parte. L inchiesta fu sorretta da un vasto consenso popolare che contribuì a far emergere il fenomeno di Tangentopoli ed ebbe rilevanti conseguenze sul piano politico e istituzionale. Essa portò alla condanna di un gran numero di amministratori e imprenditori e determinò la crisi dei principali partiti politici. La disarticolazione dei partiti, tuttavia, non arrestò il fenomeno, anzi finì per accentuarne il carattere diffusivo e decentrato. Ogni corrente o gruppo organizzato ha iniziato a ricercare nuove fonti di esercizio abusivo del potere. Il sistema si è riorganizzato ed è evoluto verso formule più sofisticate, basate su un fitto tessuto di relazioni fiduciarie tra burocrati, imprenditori e soggetti collocati ai vertici dei centri decisionali. La corruzione, dunque, si origina e si sviluppa nel terreno di coltura del clientelismo e nell occupazione partitica delle pubbliche istituzioni. Non ci può essere miglioramento sul fronte della corruzione diffusa senza un passo indietro dalle istituzioni da parte dei partiti, che devono rinunciare a nominare i compari nell amministrazione, negli ospedali, nelle autorità indipendenti, nelle aziende pubbliche, accettando di scegliere i migliori in base a selezioni pubbliche e trasparenti; che devono togliere le mani dagli appalti, le commesse, le concessioni, aprendo il sistema alla concorrenza; che devono rinunciare a offrire protezione dai meccanismi di mercato, puntando invece ad accrescere le capacità degli individui e delle imprese di competere. L esperienza degli anni 90 e la rapida e grave riviviscenza del fenomeno hanno contribuito a fare emergere in Italia la consapevolezza della necessità di politiche di 910 prevenzione, volte a scoraggiare i comportamenti illeciti sia nell esercizio dell attività di impresa sia all interno delle pubbliche amministrazioni 3. Un primo importante passo in questa direzione è stato mosso con il decreto legislativo n. 231/2001, introdotto nel nostro ordinamento sull esempio di modelli internazionali, per interrompere i fenomeni collusivi tra imprese e pubblica amministrazione finalizzati a scambi illeciti 4. Il decreto prevede da un lato un onerosa responsabilità patrimoniale a carico dei soci e della società i cui soggetti apicali si siano resi responsabili di un reato di corruzione, dall altro un esonero dalla responsabilità in presenza di adeguati presidi organizzativi predisposti dalla società con finalità di prevenzione. Il presupposto per l esenzione della responsabilità a carico della società è che l ente abbia adottato efficacemente, prima della commissione dell illecito, un modello di organizzazione e gestione idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi e nomini un organismo di vigilanza dotato di autonomi poteri di iniziativa e controllo cui affidare il compito di vigilare sul funzionamento e l osservanza del modello, nonché di curarne l aggiornamento. Un decennio più tardi, il decreto n. 231/2001 è diventato fonte d ispirazione per l introduzione di misure di prevenzione del rischio di corruzione anche all interno della pubblica amministrazione. La legge n. 190/2012 segna da questo punto di vista una nuova svolta, cercando di integrare il rafforzamento delle misure sanzionatorie con articolate misure di tipo preventivo 5. L idea centrale è quella di adeguare alla nuova realtà del fenomeno corruttivo l organizzazione delle pubbliche amministrazioni, la disciplina della trasparenza e delle incompatibilità, la formazione e le regole di condotta dei pubblici dipendenti. Le misure previste dalla legge n. 190/2012 muovono nella direzione giusta, pur con qualche rischio, da un lato, che gli adempimenti richiesti si traducano in esercizi formali e, dall altro, che le regole divengano troppo rigide, senza tenere dovuto conto delle caratteristiche dei soggetti destinatari, in termini di dimensioni, natura dell attività 3 In tal senso v. G.M. Flick, Mafia e imprese vent anni dopo Capaci, via D Amelio, Mani pulite, 2013, disponibile sul sito 4 Si ricorda che nell originaria formulazione il decreto legislativo n. 231/ 2001 si riferiva solo ai reati contro la pubblica amministrazione (articoli 24 e 25): indebita percezione di erogazioni; truffa in danno dello Stato o di un ente pubblico o per il conseguimento di erogazioni pubbliche e frode informatica in danno dello Stato o di un ente pubblico; concussione e corruzione. Successivamente, l applicazione è stata estesa a molte altre figure di reato, fino a comprendere anche la corruzione tra privati, prevista dall art c.c. nella nuova formulazione introdotta dalla legge n. 190/ Sugli obiettivi della legge, cfr. P. Severino, La nuova legge anticorruzione, in Diritto penale e processo, 2013, I, p. 7 ss. 1011 svolta (pubbliche amministrazioni o imprese a partecipazione pubblica che operano sul mercato), complessità organizzativa. In ambito privato, occorre continuare a incentivare le imprese a cooperare con lo Stato per la prevenzione degli illeciti. A livello internazionale i compliance programmes, quale forma di autoregolamentazione societaria, sono divenuti uno dei tratti evolutivi e più innovativi della disciplina penale della attività economiche. Essi puntano sull interazione tra intervento repressivo dello Stato e self-regulation delle imprese e degli attori privati. Per incentivare le imprese ad adottare modelli efficaci di organizzazione si tenta di combinare il tradizionale apparato punitivo con misure premianti 6. Riguardo a questi strumenti, l esperienza di applicazione della disciplina del decreto legislativo n. 231/2001 ha evidenziato l esigenza di evitare eccessi di formalismo e prassi aziendali di facciata, la cd. cosmetic compliance. Un tassello essenziale di una strategia integrata contro la corruzione è rappresentato dalla promozione in ogni ambito della cultura della legalità. Il primo e concreto ostacolo a un accordo corruttivo nasce dalla consapevolezza della sua gravità da parte di chi lo compie e dal rifiuto a compierlo. La reazione all assuefazione al malaffare e agli arricchimenti illeciti matura nella società civile quando si sviluppa e si diffonde una coscienza civica dell illegalità e si rafforza il valore della reputazione. Si tratta di un processo che dovrà essere condotto con convinzione, a partire dalla formazione scolastica di tutti i gradi. Occorre ripartire dall educazione. Questo documento nella prima parte sintetizza lo stato delle misure anticorruzione vigenti nel nostro ordinamento e nella seconda parte individua otto linee di azione per completare le politiche di contrasto. La prima consiste nel dare piena applicazione al pacchetto anticorruzione introdotto dalla legge n. 190/2012, con gli opportuni accorgimenti per renderlo pienamente efficace. Le altre sette linee di azione, che mirano a sradicare le occasioni della corruzione e a bonificarne il terreno di coltura sono le seguenti: i. distinguere i ruoli della politica e dell amministrazione; ii. iii. circoscrivere le aree di contatto pubblico-privato; semplificare la normativa e migliorare la qualità della regolazione; 6 Al riguardo, uno dei contributi più significativi è rappresentato da una recente ricerca sul tema della compliance anticorruzione che analizza in chiave comparata le più efficaci strategie organizzative finalizzate alla prevenzione della corruzione, Preventing Corporate Corruption. The Anti-Bribery Compliance, a cura di S. Manacorda, F. Centonze, G. Forti, Springer V. anche le riflessioni di V. Mongillo, Il sacchetto d oro e la spada inguainata : l interazione pubblico-privato e il peso degli incentivi in un recente modello di compliance anticorruzione, in Diritto Penale Contemporaneo, 6 febbraio12 iv. assicurare efficacia e trasparenza nell esercizio dell azione amministrativa; v. adottare un nuovo approccio nella disciplina dei contratti pubblici; vi. vii. rafforzare l azione preventiva nelle imprese; promuovere la cultura della legalità nella società civile. 1213 1. Le politiche di contrasto e le novità introdotte dalla legge n. 190/ Le misure di prevenzione Il contrasto al fenomeno della corruzione attraverso strumenti di prevenzione che operano direttamente all interno della pubblica amministrazione rappresenta una delle novità più significative della legge n. 190/2012. L'azione di prevenzione della corruzione delineata dalla legge si basa su cinque pilastri fondamentali: a) la trasparenza; b) l analisi del rischio e la pianificazione delle misure di contrasto; c) la formazione; d) i codici di comportamento; e) le autorità preposte alla vigilanza. a) La trasparenza La corruzione trova terreno fertile in un'amministrazione opaca. La trasparenza amministrativa è quindi uno dei principali strumenti che si possono utilizzare per prevenire i fenomeni corruttivi. In questa prospettiva la legge n. 190/2012 ha introdotto nuovi obblighi per le amministrazioni e, attraverso una delega legislativa, ha portato all adozione di una specifica disciplina della trasparenza con il decreto legislativo n. 33/2013. La nuova normativa prevede l obbligo per i soggetti interessati di pubblicare sui propri siti web una serie di informazioni relative all'attività amministrativa loro affidata. Le informazioni pubblicate devono essere facilmente accessibili, complete e semplici da consultare, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio e di protezione dei dati personali. Il decreto legislativo n. 33/2013 ha inoltre introdotto l'obbligo per le singole amministrazioni di adottare un programma triennale per la trasparenza e l'integrità, nel quale devono essere individuati le misure, i modi e le iniziative volti all'attuazione della disciplina, l obbligo di nominare un responsabile per la trasparenza, nonché quello di pubblicare i dati relativi all'organizzazione nel suo complesso, agli organi di indirizzo politico e agli incarichi dirigenziali nonché ai contratti di consulenza e di collaborazione. A tali obblighi corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti senza necessità di identificazione al fine di conoscere e usufruire gratuitamente delle informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria. b) L analisi del rischio e la pianificazione delle misure di contrasto Lo strumento centrale per l azione di prevenzione e contrasto dei fenomeni corruttivi previsto dalla legge n. 190/2012 è il piano triennale per la prevenzione della corruzione. Il piano, che deve essere elaborato dalle singole amministrazioni sulla base 1314 delle indicazioni contenute nel piano nazionale anticorruzione, è un documento di natura programmatica che effettua l analisi e la valutazione dei rischi di corruzione nel contesto specifico in cui opera l amministrazione e indica gli interventi necessari per prevenirli. Il piano triennale per la prevenzione della corruzione è quindi uno strumento da utilizzare per individuare in concreto le misure da adottare, verificarne l effettiva applicazione e valutarne l'efficacia preventiva. La legge n. 190/2012 affida il compito di elaborare il piano, definire le misure appropriate da inserirvi, verificare l'efficace attuazione del piano e la sua idoneità a raggiungere gli scopi prefissati a una nuova figura: il responsabile della prevenzione della corruzione. Tale soggetto è individuato dall'organo di indirizzo politico, di regola tra i dirigenti di ruolo di prima fascia in servizio. Il responsabile della prevenzione della corruzione è assoggettato a specifiche responsabilità: la mancata predisposizione del piano triennale di prevenzione costituisce elemento di valutazione ai fini della responsabilità dirigenziale; inoltre, nel caso in cui venga commesso un reato di corruzione, accertato con sentenza passata in giudicato, questo è causa di responsabilità disciplinare per il responsabile, il quale risponde anche per danno erariale e all'immagine, salvo che non provi di aver predisposto il piano per la prevenzione della corruzione prima della commissione del reato e di averne curato l attuazione. c) La formazione Il piano triennale di prevenzione della corruzione deve prevedere procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare nei settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo in tali settori la rotazione degli incarichi. Le procedure di formazione vanno effettuate dalle pubbliche amministrazione in collaborazione con la Scuola superiore della pubblica amministrazione. La formazione dei dipendenti ha due scopi precisi: offrire strumenti idonei per la selezione interna del personale che dovrà operare nei settori a più elevato rischio di corruzione e garantire che i dipendenti che opereranno in questi settori siano refrattari a comportamenti corruttivi. d) I codici di comportamento Le amministrazioni sono tenute ad adottare codici di comportamento per i dipendenti. Questi codici, oltre ad assicurare la qualità dei servizi dell amministrazione, sono uno strumento volto a prevenire fenomeni di corruzione e a garantire il rispetto dei doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell interesse pubblico. 1415 Il codice di comportamento deve contenere una specifica sezione dedicata ai doveri dei dirigenti, secondo le funzioni attribuite. I dirigenti, quindi, non sono considerati soltanto i controllori del rispetto del codice, ma vi sono anch essi assoggettati. La violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento è causa di responsabilità disciplinare, civile, amministrativa e contabile. Gravi o reiterate violazioni del codice comportano il licenziamento. e) Le autorità preposte alla vigilanza La legge n. 190/2012 affida il compito di vigilare sul rispetto della disciplina principalmente all'autorità nazionale anticorruzione. L Autorità è stata recentemente rafforzata con nuovi poteri. Essa, oltre a svolgere attività di vigilanza sull adempimento degli obblighi di trasparenza da parte delle amministrazioni, ha assunto anche i poteri di vigilanza sui contratti pubblici in precedenza assegnati all AVCP e ha acquisito il potere di chiedere al prefetto il commissariamento, parziale o totale, per le imprese aggiudicatarie di un contratto pubblico in presenza di situazioni anomale o sintomatiche di condotte illecite. Specifici compiti sono, inoltre, affidati alla Corte dei conti, ai prefetti, nonché per quanto riguarda le singole amministrazioni al responsabile della prevenzione della corruzione, al responsabile della trasparenza e all'organismo indipendente di valutazione. 1.2 Le misure di repressione La legge n. 190/2012, oltre ad intervenire sul fronte della prevenzione, ha profondamente ridisegnato il quadro delle misure di repressione dei fatti di corruzione. Le principali novità introdotte dalla legge riguardano: a) la modifica delle fattispecie già previste dal codice penale; b) l introduzione del delitto di traffico di influenze illecite; c) la rimodulazione del delitto di corruzione tra privati; d) il generale inasprimento delle relative pene. a) La modifica delle fattispecie già esistenti Con lo scopo di adeguare le norme penali sui reati contro la pubblica amministrazione alle nuove modalità con cui la corruzione si manifesta, la legge n.190/2012 ha modificato l articolo 318 del codice penale sostituendo il reato di corruzione per un atto d ufficio con il nuovo delitto di corruzione per l esercizio della funzione, in base al quale viene incriminato il pubblico ufficiale che per l esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri riceve denaro o altra utilità o ne accetta la promessa. La nuova 1516 formulazione della norma sanziona lo scambio illecito a prescindere dal compimento di uno specifico atto. Rimangono, accanto a questa fattispecie, il reato di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio e la corruzione in atti giudiziari. Per adeguare la normativa esistente alle indicazioni provenienti dalle istituzioni internazionali, la legge n. 190/2012 ha inoltre scomposto il delitto di concussione in due fattispecie distinte: la prima che continua ad essere regolata dall articolo 317 del codice penale rubricato concussione incrimina il pubblico ufficiale 7 che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a compiere un azione che diversamente non avrebbe compiuto. La seconda denominata indebita induzione a dare o promettere denaro o altra utilità e regolata dal nuovo articolo 319 quater incrimina, invece, il pubblico ufficiale o l incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a compiere un azione che diversamente non avrebbe compiuto. Questa nuova previsione, oltre a sanzione il pubblico ufficiale e l incaricato di pubblico servizio, punisce sebbene meno severamente anche il privato indotto a dare o promettere l utilità. b) Il nuovo delitto di traffico di influenze illecite Altra importante novità riguarda l introduzione nel nostro ordinamento del delitto di traffico di influenze illecite. Questo nuovo reato è volto a punire quelle condotte prodromiche ad accordi corruttivi poste in essere da chiunque dichiari di poter influenzare una pubblica autorità allo scopo di far conseguire utilità illecite ad altri soggetti. La nuova previsione risponde all esigenza di colmare un vuoto di tutela normativa dovuto alla metamorfosi qualitativa dei fatti di corruzione che vedono sempre più coinvolti nell area dello scambio illecito, oltre al corrotto e al corruttore anche individui ulteriori, destinati a svolgere funzioni di intermediazione o di filtro. c) La rimodulazione del delitto di corruzione tra privati La legge n. 190/2012 ha poi riformulato il reato di infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità, disciplinato dall articolo 2635 del codice civile, estendendone l applicazione a coloro che sono sottoposti alla direzione o vigilanza di amministratori, direttori generali, dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, sindaci e liquidatori, sebbene per essi sia prevista una sanzione inferiore rispetto a quella degli apicali. La fattispecie di reato rimane, invece, pressoché identica alla 7 È oggi all esame del Parlamento l ipotesi di estendere l ambito soggettivo di applicazione agli incaricati di pubblico servizio. Cfr. V. il disegno di legge recante disposizioni in materia di corruzione, associazione di tipo mafioso e falso in bilancio, nel testo unificato adottato dalla Commissione Giustizia per i disegni di legge A.S. 19, 657, 711, 846, 847, 851,17 precedente. Con riguardo al regime di procedibilità del reato pur mantenendo ferma la regola in base alla quale si procede in seguito a querela della persona offesa, la nuova norma introduce la procedibilità d ufficio quando dal fatto derivi una distorsione della concorrenza nell acquisizione di beni o servizi. d) Il generale inasprimento del trattamento sanzionatorio La legge n. 190/2012 ha, infine, disposto un generale innalzamento sia nei minimi, sia nei massimi edittali delle pene previste per le diverse fattispecie incriminatrici dei fatti di corruzione collocando in tal modo l Italia tra i Paesi che prevedono i più rigidi trattamenti sanzionatori per i delitti contro la pubblica amministrazione. La legge ha inoltre ampliato il catalogo dei reati alla cui condanna consegue l interdizione dai pubblici uffici originariamente prevista per il peculato e la concussione ai delitti di corruzione per un atto contrario ai doveri d ufficio e corruzione in atti giudiziari. Il disegno di legge all esame del Parlamento È attualmente in corso di esame al Senato un disegno di legge in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, associazioni di tipo mafioso e falso in bilancio, con una serie di disposizioni che rafforzano la disciplina repressiva 8. Le misure proposte aumentano le pene previste per i delitti contro la pubblica amministrazione, prevedendo al contempo la diminuzione fino a un terzo della pena per chi si sia adoperato efficacemente per evitare che l attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori, per assicurare le prove dei reati e per l individuazione degli altri responsabili ovvero per il sequestro delle somme o utilità trasferite. L inasprimento del regime penale prevede che il reato di concussione venga esteso all incaricato di pubblico servizio; con la sentenza di condanna è sempre ordinato il pagamento di una somma corrispondente all ammontare di quanto indebitamente ricevuto in favore dell amministrazione cui il pubblico ufficiale o l incaricato di pubblico servizio appartengono. La restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato diviene altresì condizione di ammissibilità per la richiesta di patteggiamento. 8 V. il disegno di legge recante disposizioni in materia di corruzione, associazioni di tipo mafioso e falso in bilancio, nel testo unificato adottato dalla Commissione Giustizia per i disegni di legge A.S. 19, 657, 711, 846, 847, 851,18 Per favorire il coordinamento fra le Autorità, la nuova disciplina prevede che nell esercizio dell azione penale il pubblico ministero dia notizia dell imputazione al Presidente dell Autorità nazionale anticorruzione. Una riforma incisiva è dedicata alla disciplina delle false comunicazioni sociali (c.d. falso in bilancio), ritenuto uno dei reati sentinella della corruzione (insieme all evasione fiscale). I principali contenuti delle modifiche sul falso in bilancio riguardano: (i) le sanzioni, che per le società non quotate prevedono la reclusione da 1 a 5 anni, per le società quotate la reclusione da 3 a 8 anni. Per entrambi i reati vengono, invece, eliminate le sanzioni accessorie e l aumento di pena fino al doppio se il fatto ha cagionato danno; (ii) l eliminazione delle soglie quantitative di non punibilità e la contestuale applicazione del principio della riduzione della pena per le società non quotate quando i fatti commessi sono di lieve entità, tenuto conto della natura e delle dimensioni della società e delle modalità o degli effetti della condotta. La stessa pena si applica quando i fatti riguardano società che non superano i limiti per essere sottoposte a fallimento; (iii) la previsione secondo cui ai fini della non punibilità per particolare tenuità, di cui all articolo 131-bis del codice penale 9, il giudice debba valutare in modo prevalente l entità dell eventuale danno cagionato alla società, ai soci o ai creditori. In entrambi i casi la valutazione circa la particolare tenuità è rimessa alla piena discrezionalità del giudice, il quale deve tener conto tuttavia di alcuni indicatori espressamente indicati dalle norme. Tra questi particolare rilievo assume ai fini del trattamento sanzionatorio la dimensione dell impresa; (iv) con riguardo alla condotta del reato il fatto previsto dall articolo 2621 c.c. è commesso quando si espongono fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero ovvero si omettono fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero. Il fatto di cui all articolo 2622 c.c. è, invece, commesso quando si espongono fatti materiali non rispondenti al vero ovvero si omettono fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero. Il riferimento alla rilevanza serve a circoscrivere l area del reato. Questa limitazione non opera, tuttavia, per il fatto commesso dalle società quotate per le quali il criterio della rilevanza viene mantenuto solo per il reato posto in essere mediante omissione; (v) in relazione all elemento soggettivo del reato viene eliminato il dolo intenzionale, ma viene previsto che la condotta deve essere posta in essere consapevolmente. L uso di tale espressione consente di escludere dall azione penale chi non ha agito nella piena coscienza del verificarsi dell evento lesivo, pur avendone accettato il rischio (dolo eventuale). 9 Questo articolo è stato introdotto dal decreto legislativo 16 marzo 2015, n19 1.3 Le misure sull incandidabilità alle cariche elettive e a garanzia dell imparzialità delle amministrazioni Nel pacchetto di misure anticorruzione introdotte dalla legge n. 190/2012 e dalle connesse misure attuative vi è anche una serie di disposizioni volte a introdurre limiti più severi alla candidabilità alle cariche elettive e a rafforzare la disciplina delle incompatibilità tra le diverse funzioni, a garanzia dell imparzialità della pubblica amministrazione. Per il primo profilo, con il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 è stato adottato un testo unico della normativa in materia di incandidabilità alla carica di membro del Parlamento europeo, di deputato e di senatore della Repubblica, di incandidabilità alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali. Il decreto interviene sulle cause di incandidabilità agli organi rappresentativi e sul divieto di ricoprire cariche elettive e di governo in caso di sentenza di condanna per delitti non colposi. In particolare il decreto legislativo n. 235/2012 per quanto riguarda la carica di parlamentare nazionale o europeo introduce l'istituto dell'incandidabilità, in origine previsto solo per le cariche elettive locali, stabilendo che dalla data del passaggio in giudicato della sentenza definitiva di condanna e per un periodo corrispondente al doppio della durata della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici, il soggetto condannato non può assumere la candidatura di parlamentare a livello nazionale o europeo. La condanna deve essere stata adottata per delitti, consumati o tentati, anche a carattere associativo, di particolare gravità riconducibili a tre categorie: i delitti di cui all'articolo 51, commi 3-bis e 3-quater del codice di procedura penale (quali l'associazione a delinquere e le associazioni di tipo mafioso, le attività organizzative per il traffico illecito di rifiuti, i delitti con finalità di terrorismo), i delitti previsti nel libro II, titolo II, capo I del codice penale (quali il peculato, la malversazione a danno dello Stato, la concussione, la corruzione per un atto d'ufficio, la corruzione in atti giudiziari, la corruzione di una persona incaricata di un pubblico servizio), i delitti non colposi per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni. Per quanto attiene alle misure a garanzia dell imparzialità delle pubbliche amministrazioni, va ricordato che già a partire dagli anni 90 si è cercato di introdurre in Italia il principio della separazione e reciproca autonomia tra gli organi di indirizzo politico e gli organi di gestione amministrativa. Il decreto legislativo n. 29/93 ha comportato la sostituzione del rapporto di tipo gerarchico tra organo politico e organo amministrativo a favore di una forma di sovraordinazione nell'ambito della quale l'organo politico ha il potere di indicare le linee programmatiche entro le quali 1920 l'amministrazione può muoversi autonomamente, con una diretta responsabilità per la gestione. Le innovazioni legislative introdotte negli anni hanno accentuato sul piano funzionale la distinzione, a tutti i livelli di governo, tra attività di indirizzo politicoamministrativo e compiti di gestione, anche estendendo il regime di diritto privato del rapporto di lavoro ai direttori generali delle amministrazioni. In questo contesto si colloca anche la previsione che, limitatamente a poche figure apicali dell amministrazione, sancisce il principio di cessazione della funzione in coincidenza con il cambiamento del governo, in ragione del rapporto strettamente fiduciario con l organo di indirizzo politico. Con la legge 15 luglio 2002, n. 145, tuttavia, si è realizzata una sorta di controriforma che, generalizzando all intera dirigenza pubblica la regola della cessazione automatica dell incarico in concomitanza con i cambiamenti degli organi politici, ha ricreato una sostanziale sottomissione dell amministrazione alla politica. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 103/2007, ha sancito che l estensione di tale meccanismo a tutti i dirigenti era incompatibile con gli articoli 97 e 98 della Costituzione. Seguendo le indicazioni fornite dalla giurisprudenza costituzionale la legge n. 150/2009 ha limitato l applicazione dello spoils system ai dirigenti ai quali sono conferiti incarichi apicali, di stretta strumentalità rispetto al vertice politico e del cui supporto questi si avvale per svolgere l attività d indirizzo politico-amministrativo (segretario generale, capo dipartimento e altre figure equivalenti) 10. La separazione dei ruoli tra politica e amministrazione è perseguita, su un diverso piano, anche dalle misure di attuazione della legge n. 190/2012: il decreto legislativo n. 39/2013 vieta infatti lo svolgimento contestuale di compiti di natura politica e di natura amministrativa e la contestualità di posizioni all interno delle amministrazioni e delle imprese. Nella stessa prospettiva, sono posti limiti al passaggio dall una all altra funzione. Altre misure introdotte a seguito della legge n. 190/2012, già descritte nei paragrafi precedenti, tra cui in particolare i codici di comportamento dei dipendenti pubblici, assumono un rilievo anche ai fini della garanzia di imparzialità dell agire amministrativo. 10 Su questi temi, cfr. la rassegna di C. Colapietro (2012), Il rapporto tra politica e amministrazione nella più recente giurisprudenza costituzionale. Va ricordato che negli atti dell Assemblea costituente, con riferimento agli articoli 97 e 98, veniva sottolineato che la dipendenza funzionale del dirigente non può diventare dipendenza politica. Il dirigente può essere sottoposto alle direttive e al giudizio del vertice politico, ma non può essere messo in condizioni di precarietà. 20 Vedere altro
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