Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25356
Timestamp: 2020-07-11 08:12:52+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 63/2017
SENTENCIA 63/2017, de 25 de mayo
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 23 de enero de 2013, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación del Gobierno de Cataluña, promovió recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1.1, 2 y 3; 4.1, 4, 5 y 14; 6.2 y 3; 8.2; 10.4, y la disposición final sexta.1 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones (en lo sucesivo, Real Decreto-ley 16/2012). La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación.
a) Se han incumplido las condiciones y límites establecidos en el artículo 86.1 CE, según la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sintetizada en la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6.
Del texto del Real Decreto-ley 16/2012 se deduce que la implantación del nuevo sistema sanitario, en sus aspectos principales, se aplaza en más de cuatro meses (disposición transitoria primera) y, por tanto, se trata de medidas que “no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente” (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 11). La falta de justificación de la urgencia es especialmente relevante en los supuestos en los que se ha previsto un plazo para la efectiva producción de efectos jurídicos de las medidas (artículos 1.3 y 10.4 y disposición transitoria primera). De todo su contenido, únicamente la creación del fondo de garantía asistencial (art. 3), las medidas relativas a la atención farmacéutica en determinados centros (art. 6) y la previsión relativa a la manipulación y adecuación de preparaciones de medicamentos (art. 7) son de inmediata aplicación y están directamente orientadas a la mejora de la eficiencia en la gestión de los recursos. El resto de preceptos no son medidas autoaplicativas, de carácter extraordinario, que por sí mismas puedan incidir directamente en los déficits e ineficiencias del Sistema Nacional de Salud, sino que modifican normas que configuran el régimen jurídico del sistema con carácter permanente.
b) El condicionamiento del derecho al acceso a la asistencia sanitaria a través de la condición de asegurado y la exclusión de determinados colectivos de la titularidad del derecho (art. 1.1 y 3 del Real Decreto-ley 16/2012), no respeta las previsiones constitucionales relativas a la igualdad (art. 14 CE) y el reconocimiento del derecho de todos a la salud (art. 43 CE). Con la diferenciación de las distintas categorías, se producen unas consecuencias de desigualdad que resultan desproporcionadas.
c) Algunos aspectos del Real Decreto-ley 16/2012 incurren en inconstitucionalidad al no tener cobertura en los títulos competenciales invocados por su disposición final primera, invadiendo las competencias de la Generalitat en las materias de sanidad, salud pública y medicamentos, y función pública [arts. 162, 150 y 136 a) del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC].
Mención separada merece el capítulo V, relativo a las “medidas en materia de recursos humanos”, ya que la acreditación de centros y unidades docentes para la formación de especialistas es una materia que, por una parte, puede llegar a afectar a la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” (art. 149.1.30 CE, y STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3), y, por otra, a la materia “sanidad” [art. 162.3 d) EAC y STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 5]. En el ámbito del régimen estatutario del personal sanitario, se plantea una dualidad parecida, pues se trata de una regulación que podría encontrar amparo en la competencia del artículo 149.1.18 CE (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8, y las allí citadas), pero que también tiene una vinculación muy directa con la materia “sanidad”, hasta el punto de que el artículo 162.3 e) EAC la ubica en su seno, haciendo prevalecer así este aspecto material (SSTC 87/2009, de 20 de abril, FJ 5, y 137/2009, de 15 de junio, FJ 2). Las bases en materia de personal estatutario no alcanzan a la organización o gestión del servicio, una dimensión interna de la competencia autonómica en materia de sanidad, que se intensifica atendiendo a la competencia de autoorganización (art. 150 EAC, y SSTC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3, y 251/2006, de 25 de julio, FJ 9).
(iv) El artículo 4.5 determina la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan establecer de forma unilateral reservas singulares de prescripción, dispensación y financiación de medicamentos y productos sanitarios, lo que constituye una limitación que vulnera sus competencias. La novedad más relevante del Real Decreto-ley 16/2012 consiste en que sólo permite que la comisión permanente de farmacia (del consejo interterritorial del Sistema Nacional de Salud) pueda decidir sobre esta cuestión. La propia regulación demuestra que no es un aspecto esencial, nuclear, que deba regir uniformemente para todo el Estado, ya que no necesariamente coincidirán en todo el territorio nacional (STC 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3).
(vii) El artículo 8.2 modifica el artículo 26 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, atribuye a un órgano estatal, a instancia de la entidad titular del centro, resolver las solicitudes de acreditación de centros y unidades docentes, una competencia de la Generalitat de Cataluña expresamente prevista en el artículo 162.3 d) EAC, que no mereció ningún reproche de exceso competencial en la STC 31/2010, FJ 102.
2. Por providencia de 12 de febrero de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 LOTC, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. El día 19 de febrero de 2013, el Abogado del Estado se personó en el proceso en nombre del Gobierno, solicitando una prórroga en el plazo concedido para formular alegaciones, que le fue concedida por plazo de ocho días mediante providencia de 20 de febrero de 2013.
4. Por sendos escritos registrados con fecha 27 de febrero de 2013, los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron la personación de las respectivas Cámaras en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
5. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 15 de marzo de 2013, instando la desestimación del recurso en atención a las razones que, de forma sintética, se exponen a continuación.
a) Los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 16/2012 superan el test constitucional sobre el presupuesto habilitante del artículo 86.1 CE, de acuerdo con la doctrina constitucional (por todas, SSTC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FFJJ 5 y ss.; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6: 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6). Las razones de urgencia han quedado exteriorizadas tanto en la memoria de análisis de impacto normativo como en la exposición de motivos y en el debate de convalidación: (i) el marco de una crisis económica sin precedentes, constatada en los informes del Banco de España, que exige fuertes ajustes presupuestarios, y de la que se ha hecho eco el Tribunal (AATC 95/2011 de 21 junio, FJ 5; 96/2011, de 21 de junio, FJ 5, y 147/2012, de 16 de julio, FJ 6); (ii) la importancia del gasto sanitario en las medidas de corrección del déficit, en la senda de consolidación fiscal pactada con los órganos de la Unión Europea; (iii) la ausencia de normas comunes sobre el aseguramiento, el crecimiento desigual en las prestaciones del catálogo, la falta de adecuación de algunas de ellas a la realidad socioeconómica y la propia falta de rigor y énfasis en la eficiencia del Sistema Nacional de Salud.
b) Según la doctrina sentada en la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, el artículo 1 no afecta al derecho a la salud del artículo 43 CE en el sentido proscrito por el artículo 86.1. CE, por su ubicación entre los principios rectores de la política social y económica (capítulo III del título I), que pretenden dirigir objetivamente la actividad de los órganos estatales, pero no aumentar el ámbito subjetivo de derechos del ciudadano constitucionalmente reconocido (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), y no contienen en los artículos 39 a 52 CE un principio general de lo que se ha denominado la “irreversibilidad de las conquistas sociales”.
c) El reproche competencial general consiste en que el decreto-ley no es instrumento normativo adecuado para la fijación de las bases, lo que no halla cobertura en la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 23/1993, de 21 de enero, FJ 3; 225/1993, de 8 de julio, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 8, y 1/2012, de 13 enero, FJ 12). El examen individualizado de los preceptos impugnados por razones competenciales permite asimismo descartar la vulneración de competencias autonómicas.
(i) Artículo 1.1: la regulación de condiciones básicas garantiza la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de su derecho a la protección de la salud (arts. 43.1 y 1491.1 CE y SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2; 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 y 8, y 98/2004, de 25 de mayo, FJ 7), con independencia de su lugar de residencia, lo que se traduce en la formulación de unas reglas comunes sobre los sujetos que tienen derecho a la asistencia sanitaria y el contenido de las prestaciones sanitarias. Sin desconocer el criterio recogido en la STC 136/2012, FJ 3, los aspectos relativos a la igualdad de los ciudadanos en la protección de la salud, como sería la definición de los beneficiarios, han de abordarse desde la perspectiva del artículo 149.1.l CE, en virtud del cual el Estado ostenta competencia exclusiva, no susceptible propiamente de desarrollo autonómico. La definición del titular de la prestación sanitaria es típicamente una condición básica que tiende a garantizar la igualdad en el acceso al derecho previsto en el artículo 43 CE (STC 133/2006, de 27 de abril, FJ 3). Si no se admitiera la prevalencia del artículo 149.1.1 CE, ejerciendo la del artículo 149.1.16 CE, en cuanto dotada de un “mayor contenido” (STC 136/2012, que cita la STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 3), siempre podrá el Estado definir, por entero, las condiciones que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho a la salud, entre las que se encuentra la delimitación del ámbito subjetivo del derecho [SSTC 225/1993, de 8 de julio, FJ 4; 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4; 264/1993, de 22 de julio, FJ 3 C); 88/2010, de 15 noviembre, FJ 5; 140/2011, de 14 septiembre, FFJJ 2 a 4, y 26/2012, de 1 marzo, FFJJ 6 a 8].
(ii) Artículo 1.2: de acuerdo con la normativa preexistente, el reconocimiento de la condición de asegurado o de beneficiario ya correspondía, según los colectivos, al INSS o a la Tesorería General de la Seguridad Social. En la tensión que siempre ha existido entre la consideración de la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos como prestación de la Seguridad Social o como prestación al margen de ésta, el Real Decreto-ley 16/2012 ha optado por aproximarla nuevamente al régimen de la Seguridad Social incluyendo un concepto claramente de ese modelo como es el de “asegurado”. Esta opción del legislador justifica que vuelva a tener relevancia a efectos competenciales el artículo 149.1.17 CE en cuanto al “régimen económico de la Seguridad Social” (SSTC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3, y 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 6 y 7).
(iii) Artículo 4.1 y 4: la prescripción de medicamentos y productos sanitarios ha sido siempre considerada por el legislador estatal como “legislación de productos farmacéuticos” (art. 149.1.16 CE), estando centrada la competencia autonómica en la ordenación de los establecimientos abiertos al público que dispensan aquéllos (STC 152/2003, de 17 de julio, FFJJ 7 a 9).
(iv) Artículo 4.5: únicamente se razona la inconstitucionalidad de los últimos dos párrafos del modificado artículo 89.1 de la Ley 29/2006. La doctrina constitucional en la materia justifica la plena constitucionalidad de los incisos impugnados. Constituyendo la prestación farmacéutica una de las prestaciones sanitarias incluidas en la cartera común, la proscripción a las Comunidades Autónomas de introducir reservas singulares de forma unilateral en las condiciones de prescripción, dispensación y financiación de medicamentos respecto de los que se haya decidido su financiación pública en todo el territorio nacional, es perfectamente coherente con la doctrina constitucional según la cual las Comunidades pueden mejorar, pero nunca restringir, el nivel prestacional mínimo fijado por el Estado (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 7, reiterada en la STC 136/2012, de 19 de junio, FJ 5). Al concurrir circunstancias excepcionales, propias de una Comunidad Autónoma, es en el seno del órgano de coordinación previsto legalmente donde puede acordarse la introducción de esas reservas singulares.
En cuanto al apartado tercero, nuevamente se trata de una norma ordenada a garantizar un mínimo de calidad y seguridad en todo centro: que cuenten, en todo caso, con un depósito de medicamentos, garantizando así el acceso a medicamentos en los centros sanitarios, en condiciones mínimas de seguridad y racionalidad en su uso y dispensación. En materia de seguridad de los medicamentos opera el título competencial normativo pleno sobre “productos farmacéuticos” (STC 152/2003, de 17 de julio, FFJJ 7 a 9).
7. Por providencia de 23 de mayo de 2017 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 25 del mismo mes y año.
1. El Gobierno de Cataluña promueve recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1.1, 2 y 3; 4.1, 4, 5 y 14; 6.2 y 3; 8.2; 10.4, y la disposición final sexta.1 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones (en lo sucesivo, Real Decreto-ley 16/2012).
2. Antes de entrar a examinar el fondo del asunto, hemos de precisar dos cuestiones previas a fin de delimitar el objeto de este proceso.
a) Aunque no haya sido opuesto como óbice procesal por el Abogado del Estado, ha de quedar excluido de nuestro análisis el artículo 1.3 del Real Decreto-ley 16/2012, que, como reconoce el propio escrito de demanda, no fue incluido en el acuerdo de la subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de conflictos de la comisión bilateral Generalitat-Estado en relación con el Real Decreto-ley 16/2012 (“BOE” núm. 191, de 10 de agosto de 2012).
b) La disposición final sexta.1 del Real Decreto-ley 16/2012 modifica el artículo 4.1 del Real Decreto 1301/2006, de 10 de noviembre, por el que se establecen las normas de calidad y seguridad para la donación, la obtención, la evaluación, el procesamiento, la preservación, el almacenamiento y la distribución de células y tejidos humanos y se aprueban las normas de coordinación y funcionamiento para su uso en humanos.
3. El Real Decreto-ley 16/2012 ha sido ya objeto de las SSTC 139/2016, de 21 de julio, 183/2016, de 3 de noviembre, y 33/2017, de 1 de marzo, que han resuelto impugnaciones que el presente recurso plantea en términos coincidentes. Por esta razón, en la medida en que se refieran a los mismos preceptos y se sustenten en idénticos motivos, la doctrina allí contenida resulta trasladable al presente supuesto y permite responder a una parte de las impugnaciones formuladas por el Gobierno de Cataluña por remisión a lo previamente decidido, en los términos que a continuación se concretan.
a) La vulneración del artículo 86.1 por no concurrir el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad se argumenta respecto del conjunto del Real Decreto-ley 16/2012, haciendo excepción únicamente de sus artículos 3, 6 y 7. La impugnación se desestima en atención a lo razonado en la STC 139/2016, FFJJ 3 a 5, sin que proceda ulterior análisis de esta tacha en relación con los concretos preceptos que en este recurso han sido objeto de impugnación, ya que la demanda no aporta argumentación específica al respecto.
b) La alegada vulneración de los límites materiales del artículo 86.1 en relación con la afectación del derecho a la protección de la salud (art. 43.1 CE) y el régimen de las Comunidades Autónomas se refiere exclusivamente al artículo 1.1 y 2 del Real Decreto-ley 16/2012, por lo que ha de ser asimismo desestimada por las razones expuestas en la STC 139/2016, FJ 6.
c) El condicionamiento del derecho al acceso a la asistencia sanitaria a través de la condición de asegurado, que comporta la exclusión de determinados colectivos de la titularidad del derecho (art. 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012), se impugna por reputarse contraria, en primer lugar, a los artículos 14 y 43 CE. La invocación del artículo 14 CE no se realiza de forma autónoma, sino vinculada en todo momento al derecho a la protección de la salud recogido en el artículo 43.1 CE, por lo que la desestimación de este motivo de impugnación deriva de lo ya razonado en la STC 139/2016, FFJJ 8 y 9.
d) La impugnación por razones competenciales del artículo 1.2, que añade un artículo 3 bis a la Ley 16/2003 de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, queda desestimada en atención a lo razonado en la STC 33/2017, FJ 4.
e) El artículo 4 modifica diversos preceptos de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. La impugnación de los apartados primero y cuarto, que modifican los artículos 85 y 86 de la Ley 29/2006, queda desestimada por las razones expuestas en la STC 33/2017, FJ 5.
f) El artículo 10.4 añade una nueva disposición adicional primera.6 a la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud. Ha sido examinada por la STC 183/2016, FFJJ 4 a 6, que ha considerado su apartado primero conforme con el orden constitucional de distribución de competencias, y declarado inconstitucional y nulo su apartado segundo.
4. El artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012 modifica el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, fijando el ámbito subjetivo para el que queda garantizada la asistencia sanitaria en España con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, por reunir los requisitos para la adquisición de la condición de asegurado o de beneficiario del mismo. Tales requisitos se concretan en los apartados segundo, tercero (afectado parcialmente por el pronunciamiento de inconstitucionalidad y nulidad recogido en la STC 139/2016) y 4. A su vez, el apartado quinto dispone que quienes no tengan la condición de asegurado o de beneficiario del Sistema Nacional de Salud podrán obtener la prestación de asistencia sanitaria mediante el pago de la correspondiente contraprestación o cuota derivada de la suscripción de un convenio especial.
Antes de esta modificación, la STC 136/2012, de 19 de junio, FJ 5, confirmó el carácter básico ex artículo 149.1.16 CE del artículo 3 de la Ley 16/2003, por entender que “la decisión acerca de quienes deban ser beneficiarios de las prestaciones sanitarias y cuáles sean dichas prestaciones, pertenece indudablemente al núcleo de lo básico, pues define los ámbitos subjetivo y objetivo de la propia materia”. Se afirmó igualmente en dicha resolución que “la definición de la modalidad de financiación aplicable a las diferentes prestaciones sanitarias, y en qué supuestos procede el pago de aportaciones por sus destinatarios, tiene una incidencia central en la forma de prestación del propio servicio, constituyendo así también un elemento nuclear del propio ámbito objetivo de las prestaciones sanitarias, que en consecuencia debe ser regulado de manera uniforme, por garantizar el mínimo común de prestaciones sanitarias cubierto por financiación pública en todo el territorio nacional”. Esta doctrina ha sido reiterada en las SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 6; 71/2014, de 6 de mayo, FJ 9 a); 85/2014, de 19 de mayo, FJ 3, y 139/2016, de 21 de julio, FFJJ 11 y 13 d).
La competencia compartida que corresponde en la materia a la Generalitat de Cataluña en los ámbitos enumerados por el artículo 162.3 EAC, y concretamente la recogida en su letra a), habrá de ejercerse necesariamente en el marco definido por el legislador básico estatal, sin que sea “necesario que el Estatuto de Autonomía lleve a cabo una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el artículo 149.1 CE, puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 102). Límites que asimismo operan respecto de los derechos recogidos en los Estatutos de Autonomía, como es el caso del artículo 23 EAC, que sólo vinculan al legislador autonómico; y su proclamación, como expresa el artículo 37.4 EAC, “no puede implicar alteración alguna del ámbito de las competencias autonómicas definido a partir del régimen constitucional de distribución de competencias; esto es, que dicha proclamación ha de operar siempre, y sólo, sobre el presupuesto de las concretas competencias atribuidas a la Generalitat de Cataluña de conformidad con las previsiones constitucionales” (STC 31/2010, FFJJ 16 y 18).
5. En el análisis de las modificaciones introducidas en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, debe precisarse que la aprobación del vigente Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la citada Ley, no ha privado de objeto al recurso en este punto, dado que la norma vigente reproduce los preceptos impugnados, por lo que continúan materialmente vigentes, y teniendo en cuenta el carácter abstracto propio del recurso de inconstitucionalidad (en el mismo sentido, SSTC 139/2016, FJ 11, y 33/2017, FJ 5).
a) El artículo 4.5 del Real Decreto-ley 16/2012 modifica los apartados primero y segundo del artículo 89 de la Ley 29/2006, precepto que regula el procedimiento para la financiación pública de los medicamentos y productos sanitarios a efectos de su inclusión en la prestación farmacéutica, estableciendo las condiciones de financiación y precio en el ámbito del Sistema Nacional de Salud (actualmente, artículo 92 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015). En el escrito de demanda, el reproche competencial se dirige únicamente al régimen de las reservas singulares específicas de prescripción, dispensación y financiación de fármacos o productos sanitarios, contemplado en los tres últimos párrafos del artículo 89.1. Según esta regulación, corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad la decisión relativa a estas reservas singulares en el Sistema Nacional de Salud, de oficio o a propuesta de las Comunidades Autónomas en la comisión permanente de farmacia del consejo interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Las Comunidades Autónomas no podrán establecer estas reservas singulares de forma unilateral, si bien en el mismo órgano podrá decidirse la excepción motivada por una o varias Comunidades Autónomas en razón de sus propias particularidades.
b) El artículo 4.14 añade un nuevo artículo 94 ter a la Ley 29/2006 (actualmente, artículo 103 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015). Este precepto, que regula la cesión y el tratamiento de los datos imprescindibles para determinar la cuantía de la aportación de los beneficiarios en la prestación farmacéutica, sin consentimiento del interesado, fue examinado en la STC 139/2016, FJ 13, desde la perspectiva de la reserva de ley orgánica en relación con el derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal del artículo 18.4 CE, habiéndose desestimado la impugnación.
6. Se impugnan los apartados segundo y tercero del artículo 6 del Real Decreto-ley 16/2012, que regula medidas relativas a la atención farmacéutica en los hospitales, en los centros de asistencia social en régimen de asistidos, y en los centros psiquiátricos. Su apartado 1 establece para estos centros la obligación de contar con un servicio de farmacia hospitalaria propio, cuando cuenten con cien camas o más. El apartado segundo permite que, mediante convenio o acuerdo, las Comunidades Autónomas eximan de dicha exigencia a los centros obligados, siempre que dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia hospitalaria del hospital público de referencia en el área o zona sanitaria correspondiente. El apartado tercero establece que los centros no obligados dispondrán de un depósito de medicamentos vinculado a un servicio de farmacia del área sanitaria y bajo la responsabilidad del jefe del servicio, en el caso de los hospitales del sector público, y a una oficina de farmacia establecida en la misma zona farmacéutica o a un servicio de farmacia hospitalaria, en el supuesto de que se trate de un hospital del sector privado.
La competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre la organización y funcionamiento de los centros sanitarios, recogida en el artículo 162.1 EAC, opera ciertamente con la máxima intensidad (STC 31/2010, FJ 102), pero de este pronunciamiento no puede extraerse la conclusión de que excluya de raíz la incidencia de la normativa básica estatal. Antes al contrario, como recuerda la STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 6, “este Tribunal ya se ha pronunciado en sus SSTC 32/1983, de 28 de abril, y 80/1984, de 20 de julio, acerca de la materia en que debe encuadrarse competencialmente el régimen jurídico de los establecimientos sanitarios, al señalar que ‘la determinación con carácter general de los requisitos técnicos y condiciones mínimas para la aprobación, homologación, autorización, revisión o evaluación de instalaciones, equipos, estructuras, organización y funcionamiento de centros, servicios, actividades o establecimientos sanitarios ... debe entenderse como una competencia de fijación de bases, que es, por tanto, en virtud del mandato del artículo 149.1.16 de la Constitución, de titularidad estatal en cuanto trata de establecer características comunes en los centros, servicios y actividades de dichos centros. En la citada Sentencia [STC 32/1983] se decía también que tales requisitos y competencias debían considerarse siempre como mínimos y que, por consiguiente, por encima de ellos, cada Comunidad Autónoma que posea competencia en materia sanitaria ... puede establecer medidas de desarrollo legislativo y puede añadir a los requisitos mínimos determinados con carácter general por el Estado, otros que entienda oportunos o especialmente adecuados’ (STC 80/1984, FJ 1)”.
7. El artículo 8.2 del Real Decreto-ley 16/2012 modifica el artículo 26 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, que regula la acreditación de centros y unidades docentes para la formación de especialistas en ciencias de la salud. La demanda centra la queja competencial en el apartado tercero del precepto, en cuanto atribuye la resolución de las solicitudes de acreditación al órgano directivo competente en materia de formación sanitaria especializada del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Considera vulnerado el artículo 162.3 d) EAC, que incluye en la competencia compartida de la Comunidad Autónoma en materia de sanidad, entre otros aspectos, “la formación sanitaria especializada, que incluye la acreditación y la evaluación de centros”.
No estamos por tanto ante actuaciones propias de la formación continua de los profesionales sanitarios, regulada en el título II, capítulo III, de la misma Ley 44/2003, y que fue objeto de la STC 1/2011, de 14 de febrero, quedando encuadradas en la materia “sanidad”. Por el contrario, la regulación controvertida forma parte de un régimen de creación de títulos profesionales, un supuesto próximo al examinado en la STC 170/2014, de 23 de octubre, en relación al acceso a las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales. Como en aquel caso, los títulos de especialistas en ciencias de la salud habilitan para ejercer la profesión con tal carácter. No son titulaciones asimilables o equivalentes al título académico, que es “necesario para poder acceder a estas profesiones, pero no habilita para su ejercicio si no se ha obtenido, además, el correspondiente título profesional” (STC 170/2014, FJ 3). Por tanto, estamos ante una regulación propia de la materia “obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, resultando aplicable el análisis de la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat de Cataluña recogido en la citada STC 170/2014, FFJJ 4 a) y b) y 5, que se da aquí por reproducido.
En ese marco, mutatis mutandis también encontramos en la citada STC 170/2014, FJ 6 a), la respuesta a la concreta impugnación relativa a la competencia para la acreditación de centros y unidades docentes para la formación de especialistas en ciencias de la salud. Recogiendo lo que es ahora relevante de las razones que allí se aportaron, “este Tribunal tiene declarado que en la competencia reservada al Estado en virtud del artículo 149.1.30 CE subyace el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), que es un principio estrechamente vinculado a esta atribución competencial (STC 122/1989, FJ 5). La competencia sobre obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales se halla, así, directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y está ligada asimismo a la garantía de libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de los servicios (arts. 139 y 149.1.1 CE). La acreditación de [los centros y unidades docentes] que integran la formación reglada de carácter oficial necesaria para la expedición de los títulos profesionales [de especialistas en Ciencias de la Salud] constituye una medida que, además de tener como finalidad permitir a la Administración fiscalizar el cumplimiento de los requisitos que se establezcan reglamentariamente para dichos cursos y que estos alcanzan el adecuado nivel de solvencia y eficacia docente, conlleva la potestad de garantizar que los niveles de exigencia incorporados a los expresados [centro y unidades docentes] se adecuan a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español. En efecto, el nivel de exigencia dependiente directamente de la actividad administrativa de acreditación de las enseñanzas va a determinar la obtención de un título profesional oficial con alcance general … se infiere que la competencia ejecutiva en que consiste la labor de acreditación de los [centros y unidades docentes] corresponde al Estado, en el ámbito de la competencia exclusiva reservada al mismo por el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, máxime si se tiene en cuenta que la homologación de los títulos que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat no se corresponde con la actividad de acreditación de los [centros y unidades docentes] mediante los que se persigue habilitar la obtención de una de las condiciones necesarias para dicha homologación”.
8. La disposición final sexta.1 del Real Decreto-ley 16/2012 añade un párrafo al artículo 4.1 del Real Decreto 1301/2006, de 10 de noviembre, por el que se establecen las normas de calidad y seguridad para la donación, la obtención, la evaluación, el procesamiento, la preservación, el almacenamiento y la distribución de células y tejidos humanos y se aprueban las normas de coordinación y funcionamiento para su uso en humanos. La citada norma reglamentaria fue objeto de la STC 22/2012, de 16 de febrero, que la enmarcó en el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de sanidad (art. 149.1.16 CE), con los contornos fijados por consolidada doctrina constitucional (fundamento jurídico 3, que cabe dar aquí por reproducido).
El precepto somete la promoción y publicidad en apoyo de la donación de células y tejidos humanos a autorización previa, a cargo de Comunidad Autónoma donde se pretenda desarrollar la actividad, y de la Organización Nacional de Trasplantes cuando las actividades pretendidas superen dicho ámbito. Se impugna esta última atribución, cuya resolución requiere partir de la doctrina constitucional relativa a la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado. En términos de la STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4:
Así pues, de la doctrina que se ha expuesto resulta que, si bien el desplazamiento de las competencias autonómicas y su asunción por el Estado en supuestos de supraterritorialidad no está constitucionalmente impedida, sí que reviste un carácter excepcional, pues la regla general, en el caso de competencias ejecutivas como las que en el presente proceso se ponen en cuestión, será su asunción por las Comunidades Autónomas en los casos en los que, conforme a la delimitación de competencias en la materia de que se trate, éstas ostenten las competencias de dicha naturaleza. La concurrencia de la excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada, por tanto, en relación a cada caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad en la asunción de funciones ejecutivas (así, STC 194/2011, FJ 6), como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate (en los mismos términos, STC 95/2013, FJ 9)” (reiterada en la STC 85/2015, de 30 de abril, FJ 3).
1º Inadmitir el presente recurso, en lo que se refiere al artículo 1.3 del Real Decreto-ley 16/2012.
2º Declarar la pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso, en lo que se refiere al apartado segundo de la disposición adicional decimosexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, añadido por el artículo 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012.
3º Declarar la inconstitucionalidad de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 16/2012, en cuanto añade un párrafo al artículo 4.1 del Real Decreto 1301/2006, de 10 de noviembre, en el inciso “y la Organización Nacional de Trasplantes cuando las actividades pretendidas superen dicho ámbito”.
1. Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 414-2013.
I. El Real Decreto-ley 16/2012 debió, ya en la STC 139/2016, ser declarado inconstitucional y nulo por manifiesta vulneración de dos de los requisitos de obligado cumplimiento por la legislación de urgencia (art. 86.1 CE): la falta de concurrencia de un presupuesto que habilite al Gobierno para dictar una norma con fuerza y rango de ley, esto es, la inexistencia de una situación de urgencia o necesidad, y la transgresión de los límites materiales que delimitan el ejercicio de este poder legislativo excepcional.
a) Contradiciendo las premisas de nuestra jurisprudencia respecto del control de los decretos-leyes, la STC 139/2016 renunció a analizar con el obligado detalle si, respecto de los preceptos que entendía expresamente recurridos, el Gobierno había ofrecido una explicación clara, precisa y razonada de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad. Ninguno de los argumentos expuestos por el Ejecutivo —la crisis económica, la aplicación del derecho de la Unión Europea y las recomendaciones del Tribunal de Cuentas— ofrecían argumentos concretos para justificar por qué los preceptos que reformaban el ámbito subjetivo del Sistema Nacional de Salud y que afectan a dos concretos colectivos, —los españoles mayores de 26 años que dispongan de un nivel de renta que habrá de determinarse reglamentariamente y los extranjeros sin permiso de residencia—, debían adoptarse mediante un decreto-ley.
b) Sobre la vulneración de los límites materiales del artículo 86.1 CE, en particular la prohibición de “afectar a los derechos de los ciudadanos reconocidos en el Título I CE”, tal prohibición ha sido desatendida, al afectar el Decreto-ley impugnado al derecho a la salud previsto por el artículo 43 CE.
Respecto de esta última idea, cabe insistir ahora en que el derecho a la salud recogido en el artículo 43 CE, si bien se sitúa extramuros del núcleo de los derechos fundamentales y cívicos que se contienen en las secciones primera y segunda del capítulo II del título I, desarrolla una innegable relación de instrumentalidad con un derecho tan fundamental como el consagrado en el artículo 15 CE, que proclama que “todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes”. Esta relación ha quedado reconocida en los AATC 239/2012, de 12 de diciembre, FJ 5; 114/2014, de 8 de abril, FJ 8, y 54/2016, de 1 de marzo, FJ 5, y deriva de la jurisprudencia del Tribunal de Derechos Humanos al interpretar el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, que vincula por el efecto de cosa interpretada que la acompaña y que se hace presente, y obligatorio, en nuestro ordenamiento a través de lo dispuesto en el artículo 10.2 CE. Con un razonamiento equivalente, consideramos que la interdicción de afectar por medio de un decreto-ley “a los derechos de los ciudadanos reconocidos en el Título I CE” debe proyectarse indefectiblemente al derecho a la salud, sin necesidad de entrar a valorar si se trata de un derecho fundamental, un principio rector, un valor de relevancia constitucional o una mera orientación dirigida al legislador.
II. Por lo que hace a la impugnación del condicionamiento del derecho al acceso a la asistencia sanitaria a través de la condición de asegurado, que comporta la exclusión de determinados colectivos de la titularidad del derecho (artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012), el Gobierno de Cataluña reputaba contraria tal regulación a los artículos 14, 43 y 13 CE. Todas estas impugnaciones fueron desestimadas en la STC 139/2016, conteniéndose los argumentos desestimatorios en los fundamentos jurídicos 8, 9 y 10. Nuestra oposición se basa en las siguientes consideraciones, explicadas con mayor detalle en el voto a la STC 139/2016:
a) La redefinición de la condición de asegurado lleva aparejada como consecuencia inmediata la exclusión del Sistema Nacional de Salud de los extranjeros sin permiso de residencia, con la salvedad de algunos sujetos particularmente vulnerables (los menores, las mujeres embarazadas y en situación de post-parto, y la atención en supuestos de urgencia médica). Esa regulación es claramente regresiva pues se opone al modelo de universalidad de prestaciones sanitarias previsto en la Ley Orgánica 2/2009, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y como tal hubiera exigido un esfuerzo de motivación reforzado, como se deduce de lo dispuesto en la observación núm. 14 del Comité del pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, para explicar las razones que pueden dotar de la obligada cobertura constitucional a la reversibilidad de los ámbitos subjetivo y objetivo de un derecho social ya alcanzado, como acontece con la universalidad del sistema sanitario público.
b) La cuestión determinante a la hora de valorar la constitucionalidad de la medida, que resulta en la exclusión del sistema público sanitario de los extracomunitarios sin residencia legal, estriba en si tal decisión puede basarse en un criterio como el origen nacional o la condición administrativa vinculada a la residencia legal, circunstancias éstas que ninguna conexión tienen con la capacidad económica que, al menos a priori, debería ser la condición determinante para exigir o no el pago de determinados servicios. La respuesta a dicha interrogante no puede basarse en una jurisprudencia que establece una distinción tripartita en materia de titularidad y ejercicio de los derechos fundamentales de los extranjeros en España, que a su vez se sustenta en la idea de que la clasificación y gradación de los derechos se basa en la conexión de los mismos con la dignidad humana (art. 10 CE). Esa gradación es sencillamente imposible y no se puede defender desde un planteamiento universalista de los derechos humanos, porque todos son igualmente determinantes para garantizar la dignidad humana, sin distinciones ni gradaciones.
III. A los reproches que merece el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012 desde el juicio de constitucionalidad de los artículos 86.1 y 43 CE, manifestados ya en los votos formulados a la STC 139/2016, y que hasta aquí han quedado sintetizados, hemos de sumar ahora un nuevo desacuerdo, relativo al enfoque adoptado en esta Sentencia para su enjuiciamiento desde la perspectiva competencial. El Gobierno de Cataluña alega que la regulación estatal, al modificar el artículo 3 de la Ley 16/2003, configurando a través de las figuras de asegurado y beneficiario el régimen de acceso a la asistencia sanitaria en España con cargo a fondos públicos a través del Sistema Nacional de Salud (SNS), vacía su competencia de desarrollo normativo, vulnerando así el artículo 162 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) e impidiendo con ello la efectividad del derecho de todas las personas a acceder en condiciones de igualdad y gratuidad a los servicios sanitarios de responsabilidad pública, mandato estatutario previsto en el artículo 23 EAC. Esta tacha competencial recibe en la Sentencia (FJ 4) una respuesta basada en la mecánica aplicación de la STC 136/2012, de 19 de junio, que constituye a todas luces una decisión desfasada e insuficiente.
La Constitución sólo puede ser comprendida e interpretada correctamente cuando se la entiende como unidad. En el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, el Tribunal Constitucional ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material. Por ello, en este proceso, la efectividad del derecho a la protección de la salud hubiera debido presidir la interpretación de los títulos competenciales confrontados, a fin de respaldar, de entre las diversas interpretaciones posibles, aquellas que razonablemente permitan cumplir el mandato proclamado en el artículo 43 CE y alcanzar sus objetivos (en el mismo sentido, SSTC 227/1988, de 29 de diciembre, FJ 13; 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 3; 30/2011, de 16 de marzo, FJ 5, y 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2). Como principio rector dirigido a orientar y determinar la actuación de todos los poderes públicos, estatales y autonómicos, el artículo 43 CE obliga “no sólo al despliegue de la correspondiente acción administrativa prestacional, sino además a desarrollar la acción normativa que resulte necesaria para asegurar el cumplimiento de esos mandatos constitucionales” (STC 113/1989, de 22 de junio, FJ 3), que se concreta en organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios.
a) Según la jurisprudencia del Tribunal, la “necesaria uniformidad mínima, que corresponde establecer al Estado, asegurando así un nivel mínimo homogéneo o nivel de suficiencia de las prestaciones sanitarias públicas, puede ser susceptible de mejora, en su caso, por parte de las Comunidades Autónomas, en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera, siempre y cuando, con ello, no se contravengan las exigencias que impone el principio de solidaridad (arts. 2 y 138 CE)”. Así lo señaló la STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 7, añadiendo que esa regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español debe ser entendida “sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas competencias …, dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado, bien de las propias competencias de gestión o de financiación que sobre la materia tengan conforme a la Constitución y a los Estatutos”. Esta doctrina, dictada inicialmente a propósito del acceso a la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud, ha sido reiterada para otras facetas del régimen de las prestaciones sanitarias en las SSTC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 3; 71/2014, de 6 de mayo, FJ 7; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 5; 210/2016, de 15 de diciembre, FJ 7, y 33/2017, de 1 de marzo, FJ 5.
b) El Sistema Nacional de Salud, con ser sin sombra de duda la pieza central de la asistencia sanitaria en España, no excluye la existencia de otros sistemas de protección sanitaria pública que pudieran ser articulados en ejercicio de la competencia autonómica en materia de asistencia social. Es ésta una materia compleja que resulta central en un Estado social (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4), de cuyo amplio y variadísimo contenido da cuenta la jurisprudencia constitucional (SSTC 76/1986, de 9 de junio, FJ 6; 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 9; 31/2010, de 28 de junio, FJ 83; 36/2012, de 15 de marzo, FJ 5; 154/2013, de 10 de septiembre; 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7, y 62/2016, de 17 de marzo, FJ 11), y cuya complejidad se proyecta igualmente en la esfera competencial, como ha puesto de relieve la reciente STC 18/2017, de 2 de febrero, FJ 3.
La relación existente entre el ámbito subjetivo del Sistema Nacional de Salud y la cobertura que puedan proporcionar otros sistemas complementarios de protección sanitaria pública nos sitúa ante un fenómeno perfectamente análogo al que fue objeto de la STC 239/2002, de 11 de diciembre, a propósito de la relación de los artículos 41, 148.1.20 y 149.1.17 CE. El Tribunal subrayó entonces que la atención a las necesidades no cubiertas mediante apoyos complementarios “no puede resultar extravagante desde la perspectiva del Estado social de Derecho, consagrado en nuestra Constitución (art. 1 CE) … en aras del valor de la justicia al que se refiere este precepto constitucional” (FJ 6). Tal razonamiento concluye en el fundamento jurídico 7 en estos términos: “es una exigencia del Estado social de Derecho (art. 1 CE) que quienes no tengan cubiertas sus necesidades mínimas por la modalidad no contributiva del sistema de la Seguridad Social puedan acceder a otros beneficios o ayudas de carácter o naturaleza diferente, habida cuenta de que esta zona asistencial interna al sistema coincide con el título competencial del artículo 148.1.20 CE. Esta confluencia no puede impedir a las Comunidades Autónomas que actúen en esta franja común cuando ostentan título competencial suficiente, máxime si se considera que, en determinadas coyunturas económicas, el ámbito de protección de la Seguridad Social pudiera conllevar limitaciones asistenciales y prestacionales que, por ello, precisen de complementación con otras fuentes para asegurar el principio de suficiencia al que alude el artículo 41 CE. Ahora bien, tal posibilidad de actuación por parte de las Comunidades Autónomas, referida a esta zona asistencial, exige que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la población beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y, además, encuentra su límite en que la actividad prestacional no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social, ni en la de su régimen económico (art. 149.1.17 CE)”.
Evidentemente, no era éste el proceso idóneo para analizar si las medidas normativas o meramente administrativas que han adoptado las Comunidades Autónomas en el campo de la asistencia sanitaria pública para atender el descubierto por el Real Decreto-ley 16/2012 responden al legítimo ejercicio de uno u otro título competencial, con los límites y contornos que las definen. Pero la respuesta del Tribunal al reproche competencial dirigido por el Gobierno de Cataluña debió abrir esta inexcusable reflexión, engarzada materialmente en el cumplimiento del mandato recogido en el artículo 43 CE y, para la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el artículo 23 EAC. Como dijo la STC 31/2010, de 28 de junio, los derechos estatutarios, “que no son derechos subjetivos sino mandatos a los poderes públicos (STC 247/2007, FFJJ 13 a 15), operan técnicamente como pautas (prescriptivas o directivas, según los casos) para el ejercicio de las competencias autonómicas. De lo que resulta, naturalmente, un principio de diferenciación que no puede confundirse con la desigualdad o el privilegio proscritos por los artículos 138.2 y 139.1 CE, pues con ella sólo se abunda en la diversidad inherente al Estado autonómico [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a)] en tanto que implícita en la pluralidad de ordenamientos que, fundamentados y reducidos a unidad en la Constitución, operan sobre ámbitos competenciales diversos en los que se actúan potestades legislativas y gubernamentales propias cuyo ejercicio puede legítimamente condicionarse desde la misma norma que define, en concurso con la Constitución, cada uno de esos ámbitos privativos” (FJ 16).
IV. Por último, tampoco compartimos el tratamiento conferido a las competencias ejecutivas estatutariamente atribuidas a las Comunidades Autónomas, que estimamos vulneradas al atribuir a órganos estatales tanto el reconocimiento y control de la condición de asegurado o beneficiario (art. 1.2 del Real Decreto-ley 16/2012, que añade el art. 3 bis a la Ley 16/2003), como la acreditación de centros y unidades docentes para la formación de especialistas en ciencias de la salud (art. 8.2 del Real Decreto-ley 16/2012, que modifica el art. 26 de la Ley 44/2003). Las razones de nuestro desacuerdo son las que, respectivamente, quedaron expuestas en los votos particulares formulados a las SSTC 33/2017, de 1 de marzo, y 170/2014, de 23 de octubre, a los que nos remitimos por no alargar en exceso el que ahora emitimos.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 414-2013.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 414-2013
Se enjuicia la constitucionalidad de determinados precepto del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Los preceptos impugnados hacen referencia a los siguientes contenidos, entre otros: requisitos para la adquisición de la condición de asegurado o de beneficiario del Sistema Nacional de Salud; procedimiento para la financiación pública de los medicamentos y productos sanitarios a efectos de su inclusión en la prestación farmacéutica; cesión y tratamiento de los datos imprescindibles para determinar la cuantía de la aportación de los beneficiarios en la prestación farmacéutica; medidas relativas a la atención farmacéutica en los hospitales, en los centros de asistencia social en régimen de asistidos, y en los centros psiquiátricos; regulación de la acreditación de centros y unidades docentes para la formación de especialistas en ciencias de la salud; régimen de autorización previa en caso de donación de células y tejidos humanos para trasplantes.
Se estima parcialmente el recurso. Se declara la inconstitucionalidad y nulidad del precepto que somete a autorización estatal previa la actividad de promoción y publicidad en apoyo de la donación de células y tejidos humanos, a cargo de Comunidad Autónoma donde se pretenda desarrollar la actividad, y de la Organización Nacional de Trasplantes cuando las actividades pretendidas superen el ámbito autonómico. La Sentencia, reiterando cuanto afirmado en la STC 27/2014, de 13 de febrero, sostiene que no queda acreditado que se trate de un supuesto en el que concurra la aplicación de la doctrina constitucional relativa a la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado, pues no existen en este caso concreto razones excepcionales que justifiquen la atribución aludida. Por remisión a la doctrina contenida en distintas sentencias anteriores, se desestima el recurso en todo lo demás.
No habiendo quedado acreditado que concurran en la autorización controvertida circunstancias que, por vía de excepción, justifiquen su atribución a la Organización Nacional de Trasplantes, procede declarar la inconstitucionalidad de la disposición impugnada [FJ 8].
No es posible apreciar que, en el caso a examen, haya quedado justificada la concurrencia de las razones excepcionales que exige nuestra jurisprudencia para el desplazamiento de las competencias autonómicas y su asunción por el Estado en supuestos de supraterritorialidad [FJ 8].
Aplicación de doctrina anterior sobre competencias básica en materia de prestaciones sanitarias (SSTC 137/2013, 71/2014, 85/2014 y 139/2016); así como la relativa a materia de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (STC 170/2014); y sobre competencias estatales en materia de coordinación general de la sanidad (SSTC 22/2012 y 210/2016) [FFJJ 3 a 7].
Disposición final sexta (declara inconstitucional)
Disposición final sexta, apartado 1
Artículo 4.1 inciso sobre y la Organización Nacional de Trasplantes cuando las actividades pretendidas superen dicho ámbito (redactado por la disposición final sexta del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril) (declara inconstitucional)
Título I, capítulo II, VP I
Artículo 13, ff. 1, 3, VP I
Artículo 14, ff. 1, 3, VP I
Artículo 43, ff. 1, 3, VP I
Artículo 86.1, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 138.2, VP I
Artículo 148.1.20, VP I
Artículo 149.1.16, ff. 4 a 6, 8, VP I
Artículo 149.1.17, VP I
Artículo 149.1.30, f. 7
Artículo 3 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 4, VP I
Artículo 3 bis (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 3, VP I
Artículo 8 ter (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 17.2 a), f. 7
Artículo 26 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 7, VP I
Disposición adicional decimosexta (redactada por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 3
Disposición adicional decimosexta, apartado 1 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 3
Disposición adicional decimosexta, apartado 2 (redactada por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 3
Artículo 23, f. 4, VP I
Artículo 136 a), f. 1
Artículo 162, ff. 1, 4, VP I
Artículo 162.1, f. 6
Artículo 162.3 a), ff. 4, 5
Artículo 162.3 d), f. 7
Artículo 85 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 3
Artículo 86 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 3
Artículo 89.1 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 89.1 párrafo antepenúltimo (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 89.1 párrafo in fine (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 89.1 párrafo penúltimo (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 89.2 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 94 ter (redactado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio), f. 5
Artículo 4.1 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 2
Artículo 4.1 inciso sobre y la Organización Nacional de Trasplantes cuando las actividades pretendidas superen dicho ámbito (redactado por la disposición final sexta del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril)
Artículo 4.1 párrafo 2 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 8
Artículo 14.1, f. 8
Real Decreto 618/2007, de 11 de mayo. Regula el procedimiento para el establecimiento, mediante visado, de reservas singulares a las condiciones de prescripción y dispensación de los medicamentos
En general, ff. 1 a 3, 7, VP I, VP II
Artículo 1.1, ff. 1, 3, 4, VP I, VP II
Artículo 1.2, ff. 1, 3 a 5, VP I, VP II
Artículo 1.3, ff. 1, 2, 4
Artículo 4.5, ff. 1, 3, 5
Artículo 4.14, ff. 1, 3, 5
Artículo 6.2, ff. 1, 3, 6
Artículo 6.3, ff. 1, 3, 6
Artículo 8.2, ff. 1, 3, 7, VP I
Artículo 10.4, ff. 1, 3
Disposición transitoria primera, VP I
Disposición final sexta, f. 8
Disposición final sexta, apartado 1, ff. 1 a 3, 8
Real Decreto-ley 9/2014, de 4 de julio. Establece las normas de calidad y seguridad para la donación, la obtención, la evaluación, el procesamiento, la preservación, el almacenamiento y la distribución de células y tejidos humanos y se aprueban las normas de coordinación y funcionamiento para su uso en humanos
Artículo 4.1 párrafo 2, f. 2
Artículo 3.6, f. 6
Artículo 85.3, f. 6
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 4 de mayo de 2000 (Powell c. Reino Unido)
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de marzo de 2002 (Nitecki c. Polonia)
Competencias delimitadas por la legislación básicaCompetencias delimitadas por la legislación básica, ff. 3 a 8, VP
Competencias en materia de atención farmacéuticaCompetencias en materia de atención farmacéutica, f. 6
Control de constitucionalidad de los decretos-leyesControl de constitucionalidad de los decretos-leyes, f. 3, VP
Datos sobre la saludDatos sobre la salud, f. 5 b)
Acceso a la función pública sanitariaAcceso a la función pública sanitaria, f. 7, VP
Derecho a la asistencia sanitariaDerecho a la asistencia sanitaria, f. 4, VP
Financiación pública de medicamentosFinanciación pública de medicamentos, f. 5 a)
Formación profesionalFormación profesional, f. 7
Requisitos de los decretos-leyesRequisitos de los decretos-leyes, f. 3, VP
Trasplante de órganosTrasplante de órganos, f. 8

References: artículo 86
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 4
 artículo 8
 artículo 26
 artículo 162
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 86
 artículo 1
 artículo 43
 artículo 86
 Artículo 1
 artículo 149
 artículo 43
 artículo 149
 artículo 149
 Artículo 1
 artículo 149
 Artículo 4
 Artículo 4
 artículo 89
 artículo 1
 artículo 4
 Real Decreto 
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 43
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 149
 artículo 3
 resolución 
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 23
 artículo 37
 Real Decreto 
 artículo 4
 artículo 89
 artículo 92
 Real Decreto 
 artículo 89
 artículo 4
 artículo 94
 artículo 103
 Real Decreto 
 artículo 18
 artículo 6
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 8
 artículo 26
 resolución 
 artículo 162
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 4
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 4
 Real Decreto 
 artículo 86
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 15
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 162
 artículo 23
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 148
 artículo 41
 artículo 43
 artículo 23

Artículo 4

Artículo 13

Artículo 14

Artículo 43

Artículo 86

Artículo 138

Artículo 148

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 8

Artículo 17

Artículo 26

Artículo 23

Artículo 136

Artículo 162

Artículo 162

Artículo 162

Artículo 162

Artículo 85

Artículo 86

Artículo 89

Artículo 89

Artículo 89
in fine

Artículo 89

Artículo 89

Artículo 94
 Real Decreto 

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 14

Real Decreto 

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 8

Artículo 10

Artículo 4

Artículo 3

Artículo 85