Source: http://www.ridi.org/adi/dis/poul20020621.htm
Timestamp: 2018-10-22 01:19:41+00:00

Document:
Nucléaire et santé publique
par Michèle Poulain (21 juin 2002)
Les conséquences de l’explosion du réacteur de Tchernobyl le 26 avril 1986 n’ont pas fini de s’étendre et de se révéler, bien au contraire. L’année qui va du quinzième au seizième anniversaire de l’accident est à cet égard marquée par plusieurs étapes importantes, étapes qui concernent de nombreux aspects de la question : sanitaire et humain, juridique, judiciaire.
1. - Le volet sanitaire et humain : un bilan contrasté
Les conséquences sanitaires de l’accident dans les pays les plus exposés et dans les régions à contamination plus diffuse font l’objet de bilans réguliers, en dépit des difficultés qui entravent le rassemblement et l’analyse des données qui concernent des millions de personnes dispersées. En France, deux organismes travaillent à titre principal sur cette question : l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN)[1] et l’Institut de Veille sanitaire (InVS)[2]. Au plan international par ailleurs viennent d’être publiés les résultats de l’étude menée conjointement par le PNUD et l’UNICEF, avec la participation de l’OMS et celle du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), afin d’élaborer une stratégie pour les années à venir[3] relativement aux populations les plus touchées de Russie, Bélarus et Ukraine. Deux points ressortent particulièrement.
- Pour identifier de manière certaine les conséquences de l’accident, il faudrait suivre sur leur vie entière les personnes exposées aux retombées. Dans les pays de l’ex-URSS tout d’abord, il s’agit des personnes présentes sur le site pendant les premières heures (personnels en service au moment de l’explosion et équipes de secours) ; « liquidateurs »[4] ; habitants des zones contaminées autour de la centrale et à l’époque évacués vers d’autres régions ; personnes habitant à l’heure actuelle sur des zones diversement contaminées. Il faudrait ajouter, en dehors de l’ex-URSS, les personnes s’étant trouvées sur le passage du nuage radioactif ou vivant à l’heure actuelle dans des régions où des conséquences sur l’environnement se font encore sentir. Il faudrait également étudier les générations suivantes et, pour finir, comparer en permanence les données obtenues avec des données relatives à une population générale vivant dans les mêmes conditions que celles du groupe étudié mais non soumise à l’irradiation[5]. C’est dire qu’il est impossible de réaliser des études fiables à 100 % et qu’en définitive il sera toujours scientifiquement difficile, sinon impossible, eu égard à l’existence d’une marge d’incertitude récurrente, de distinguer les pathologies dues à l’exposition aux rayonnements ionisants de celles qui relèvent d’autres facteurs, eux-mêmes multiples. En d’autres termes - point fondamental - le lien entre l’accident et les pathologies recensées restera toujours très difficile à établir[6].
- Le rapport PNUD/UNICEF quant à lui, part d’une double constatation : d’une part la dégradation continue de la situation des groupes de population les plus vulnérables des régions les plus concernées - taux élevé de cancers de la thyroïde chez des personnes qui étaient enfants ou adolescents en 1986, nombreux cas d’irradiation interne dus à la consommation d’aliments contaminés, troubles psychologiques ; d’autre part les interactions complexes entre questions de santé publique, d’environnement et de développement économique. Le rapport propose donc de modifier radicalement l’approche qui était retenue jusqu’ici pour aider les populations en faisant suivre la phase d’urgence axée sur le confinement du réacteur et l’attribution d’une aide humanitaire directe par une phase de relèvement[7], échelonnée sur une période de dix ans et fondée sur cinq principes : objectif final de prise en charge par elles-mêmes des populations concernées, approche globale de tous les besoins, priorité aux groupes les plus touchés et aux enfants, inscription de l’assistance dans une perspective de développement et recherche d’un effet de levier sur les initiatives prises par les trois pays les plus touchés eux-mêmes. Sur ces bases sont développés une vingtaine d’avant-projets qui doivent être étudiés, aux fins de réalisation, par les organisations internationales concernées et les autorités locales. A l’assistance pure et simple dont les caractéristiques ont été déterminées d’après des paramètres tirés de l’urgence immédiate doit donc succéder une mission, plus organisée et plus réfléchie, d’aide au relèvement inscrite dans le long terme et ayant pour objectif final la normalisation de la situation des personnes et des communautés affectées.
2. - Le volet juridique : diffusion des connaissances et « raison d’Etat »
Sur la base des travaux d’un scientifique suisse[8], l’ONG française « Sortir du nucléaire » a fait circuler en 1999-2000 une pétition ayant pour objet que la révision de l’accord OMS/IAEA (résolution WHA 12. 0 du 28 mai 1959) soit inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée mondiale de la santé en mai 2001. Commentant tout d’abord le texte de l’article I, paragraphes 2 - dont elle donne une version tronquée - et 3 de l’accord[9], la pétition[10] repose sur le postulat que « l’accord a empêché les milieux médicaux, et avant tout l’OMS, de témoigner haut et clair sur les conséquences sanitaires à court et long terme de cette catastrophe globale, étant donné que cela aurait nui aux intérêts vitaux de l’AIEA »[11]. En ce qui concerne le paragraphe 2, on peut faire les observations suivantes : le second membre de phrase, où les droits de l’OMS sont établis à égalité avec ceux de l’AIEA chacun dans son domaine, est omis ; par ailleurs, même si les formulations sont différentes, il est usuel, dans les accords signés par l’OMS avec d’autres organisations, que les compétences propres de chacun des organismes soit mentionnées comme devant être respectées[12]. En ce qui concerne le paragraphe 3, interprété comme interdisant à l’OMS de diffuser des connaissances qui seraient en contradiction avec les objectifs de l’AIEA, l’amendement demandé consiste à changer la formulation de « la première consulte la seconde » en « la première informe la seconde ». Là encore l’interprétation donnée au texte de l’accord ne semble pas fondée car, aux termes de celui-ci chacune des parties peut tour à tour entreprendre un programme ou avoir un intérêt majeur à un programme entrepris par l’autre. Chacune peut alternativement consulter et être consultée[13]. On ne peut donc que souscrire à la Déclaration publiée par le Bureau de l’Information[14] de l’OMS précisant que « cet engagement n’implique en aucune façon une soumission de l’une des organisations à l’autorité de l’autre, remettant en cause leur indépendance et leurs responsabilités dans le cadre de leurs mandats constitutionnels respectifs ».
La pétition demande ensuite l’adjonction au texte de l’article III, paragraphe 1[15] de la mention « à l’exception des données concernant la santé publique et les effets des radiations sur la santé » soutenant que, conformément à la Constitution de l’OMS qui rappelle que l’information totale de l’opinion publique est l’une des conditions essentielles pour parvenir à la santé pour tous, la confidentialité doit être levée pour toutes les données concernant la santé publique et les effets des radiations sur la santé. On fera les observations suivantes : 1. La confidentialité « de certains documents », jamais précisés au demeurant, figure dans tous les accords consultés (OMS/ONUDI, OMS/FIDA, OMS/UNESCO, OMS/FAO, OMS/OIT)[16]. Il ne semble donc pas qu’une confidentialité particulière figure dans l’accord OMS/AIEA. 2. Pour l’OMS, cette clause est « une garantie normale contre la divulgation d’informations que les organisations concernées, OMS comprise, ont l’obligation juridique de protéger dans le cours de leurs travaux. Dans le cas de l’OMS cette clause s’applique par exemple à la protection des renseignements cliniques ou similaires de nature personnelle »[17]. Réitérant récemment cette position, le Secrétariat de l’Organisation a rappelé : « A la cinquante-quatrième assemblée mondiale de la Santé, les délégués ont examiné les relations de travail entre l’OMS et l’AIEA et l’accord de 1959 entre les deux organisations. Une étude interne de l’OMS a conclu que l’accord était conforme aux autres accords de ce type conclus avec des organisations du système des Nations Unies et était un cadre satisfaisant pour la poursuite des relations »[18].
Il semble qu’en effet cela soit le cas et qu’en réalité la question relève d’une autre problématique, celle du conflit entre raison d’Etat et intérêts de santé publique. Les spécificités du nucléaire civil et les incidences potentielles de l’utilisation de celui-ci sur la santé publique font-elles que l’accord OMS-AIEA aurait dû se démarquer des autres accords et comprendre notamment la restriction à l’article III demandée par la pétition ? Mais cela eut-il été concevable dans un domaine particulièrement sensible, sujet aux réactions les plus épidermiques, aux polémiques les plus dures et au développement de pratiques contestables dans lesquelles ni la santé publique, ni le respect des droits de l’homme, ni tout simplement la vérité scientifique ne trouvent leur compte[19] ? Mais ceci est une autre histoire…
3. - Le volet judiciaire : vers une reconnaissance de responsabilités ?
D’une part, des personnes ont une santé gravement altérée, depuis 1986, par des pathologies qui peuvent avoir été induites par l’accident[20]. Cela est certain. D’autre part, le lien de causalité, on l’a vu, est très difficile à démontrer : il se peut que ce lien existe, sans doute même est-ce probable, voire certain. Mais, à ce jour, et en l’absence d’études épidémiologiques fiables, croisées et … totalement publiées, ce n’est pas une certitude scientifiquement absolue. Dès lors, comment s’établissent les responsabilités éventuelles ?
En France une première série de 200 plaintes pour « empoisonnement » et « administration de substances nuisibles » a été déposée le 1er mars 2001[21]. Ces plaintes ont donné lieu à l’ouverture d’une information judiciaire « pour atteinte involontaire à l’intégrité des personnes », information confiée à Marie-Odile Bertella-Geffroy, magistrat spécialisée dans les affaires sanitaires. Une deuxième série de plaintes, d’égale importance, a été déposée le 25 avril 2002[22]. Dans cette procédure, la Criirad s’est associée à l’association française des malades de la thyroïde. Le 26 février 2002, les ministères de l’environnement et de la santé, qui suivent chacun pour leur part les développements de la question[23], ont créé un groupe de travail commun chargé d’évaluer les conséquences sanitaires de la catastrophe. S’agissant du domaine nucléaire, et donc de risque exceptionnel[24], l’Etat verra-t-il sa responsabilité engagée sans qu’il puisse invoquer de cause d’exonération, du seul fait que, minimisant l’impact de la contamination sur son sol, il s’est abstenu de donner tout conseil à la population [25]?
Au plan international est particulièrement intéressant le récent arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Burdov c. Russie [26]. Anatoliy Burdov, ressortissant russe, fut appelé le 1er octobre 1986 par les autorités militaires pour prendre part aux travaux organisés d’urgence sur le site de la centrale accidentée. Il y resta jusqu’au 11 janvier 1987 et eut rapidement des problèmes de santé que des experts reconnurent liés à sa présence sur le site de la centrale pendant plus de trois mois. Il se vit donc accorder une indemnisation. Celle-ci n’ayant toujours pas été versée en 1997, M. Burdov engagea une procédure devant le tribunal municipal de Shakhty, lieu de son domicile, contre le bureau de sécurité sociale de cette même ville. Celui-ci lui donna gain de cause et ordonna le paiement de l’indemnité ainsi que de pénalités. Dans un premier temps effectués, bien que d’un montant réduit, les versements furent suspendus et M. Burdov avisé que, faute de crédits, ceux-ci ne pouvaient plus être faits. Diverses procédures ayant échoué au plan local, M. Burdov introduisit une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme le 20 mars 2000. Après communication officielle de cette requête à la Russie, les indemnités furent versées dans leur totalité le 5 mars 2001. La Cour jugea néanmoins la requête recevable en partie le 21 juin 2001 et rendit son arrêt le 7 mai 2002. Elle a reconnu à l’unanimité qu’il y avait eu violation de l’article 6 § 1 de la CEDH (droit à un procès équitable) et violation de l’article 1 du Protocole n°1 à la Convention (protection de la propriété). En conséquence, en application de l’article 41 de la CEDH (satisfaction équitable), la Cour a condamné la Russie à verser 3 000 euros à M. Burdov pour dommage moral.
Arrêt intéressant à plus d’un titre, puisqu’il s’agit de la première décision jamais prononcée par la Cour à propos de la Russie[27], la décision de la CEDH appelle les observations suivantes :
- S’agissant du lien de causalité, une différence a été reconnue de facto par les experts russes entre la population qui vit dans les régions contaminées et les personnes qui étaient présentes sur le site au moment de l’accident ou l’ont été à titre de « liquidateur ». En l’espèce, les troubles de santé de M. Burdov ont été directement imputés à sa participation aux travaux d’urgence entrepris après l’accident.
- Bien qu’ayant effectué le paiement de l’intégralité de la somme qui avait été allouée au requérant, la Russie a néanmoins été condamnée. Ayant tout d’abord rappelé que « l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du ‘procès’ aux fins de l’exigence relative au droit d’être entendu qui se trouve consacrée par l’article 6 »[28], la Cour a ensuite estimé que « l’impossibilité pour le requérant d’obtenir l’exécution de ces jugements, du moins jusqu’au 5 mars 2001, a constitué une atteinte à son droit au respect de ses biens qui découle de l’article 1 du Protocole n°1 »[29]. Pour la Cour, une autorité de l’Etat n’est donc pas fondée à se soustraire à ses obligations financières en invoquant le manque de crédits. Comme l’a fait justement observer le député russe Sergueï Kovaliev, « la Russie a proclamé son aspiration à être un Etat de droit, elle doit être prête à perdre un procès contre ses propres citoyens »[30]. On rappellera qu’on estime le nombre des liquidateurs à 600 000…
Des années encore seront sans doute nécessaires avant que l’on ait trouvé comment satisfaire au règlement des conséquences, contentieuses ou non, de l’accident de Tchernobyl. On voudrait croire néanmoins que les solutions adoptées serviront de base à l’amélioration de la diffusion des connaissances scientifiques concernant les effets des radiations sur la santé, à la prévention des accidents et au traitement de leurs suites.
[1] Un rapport annuel, très complet, suit la question dans ses conséquences sur l’environnement et sur la santé publique dans les différentes régions concernées. Voir le dernier en date : Tchernobyl, seize ans après, avril 2002, [http://www.irsn.net].
[2] A la différence de la précédente, les travaux de cette institution sont plus spécialement centrés sur l’analyse des sonnées françaises. Voir notamment Cancers de la thyroïde en France : évolution de l’incidence et analyse du rôle de l’accident de Tchernobyl, étude mise à jour le 24 avril 2002, [http://www.invs.sante.fr/presse/tch].
[3] Les conséquences de l’accident nucléaire de Tchernobyl sur les populations, texte intégral en anglais [http://www.un.org/ha/chernobyl/report.pdf].
[4] Les « liquidateurs » sont les personnes qui sont intervenues après l’accident, dans les années 1986-1990, pour différents travaux sur les zones les plus contaminées, site lui-même et zone de 30 kms autour du réacteur endommagé. Ils sont estimés à 600 000, venant de plusieurs des républiques de l’ex-URSS mais aussi d’Estonie et comprenant des travailleurs de la centrale, des pompiers, des militaires et des civils. Ils sont maintenant tous dispersés (Voir le rapport précité de l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire, pp. 25-26).
[5] Ce qui permet de relever des résultats qui ne vont pas toujours dans le sens d’un « effet Tchernobyl ». Ainsi, en France, il y a d’importantes disparités départementales en ce qui concerne la prévalence des cancers de la thyroïde. Ces disparités sont d’un facteur 2 chez l’homme et 3 chez la femme et on constate que les taux d’incidence les plus élevés sont observés dans les départements qui ont été les moins exposés à l’accident de Tchernobyl, notamment le Calvados et le Tarn. Voir le rapport de l’Institut de Veille sanitaire (précité note 2), au § 2.1 « Actualisation des connaissances épidémiologiques sur le cancer de la thyroïde en France ».
[6] La situation des personnes présentes sur le site au moment de l’accident et dans les mois qui ont suivi peut, on le verra, se prêter à une analyse moins ambiguë. Voir infra l’affaire Burdov c. Russie.
[7] Comme l’a fait observer Kenzo Oshima, Coordonnateur des Nations Unies pour la coopération internationale pour Tchernobyl, « On avait supposé à tort qu’avec la fermeture de la centrale nucléaire et les généreuses contributions versées par les donateurs pour permettre la construction d’un sarcophage autour du réacteur détruit, la communauté internationale pouvait désormais se permettre de laisser à leur sort les populations qui continuaient de vivre dans l’ombre de Tchernobyl », Conférence de presse, 6 février 2002 , Bureau de l’ONU pour la coordination des affaires humanitaires [http://www.un.org/french/ha/tchernobyl/index1.html].
[8] Michel Fernex, Professeur émérite à la Faculté de médecine de Bâle, auteur de plusieurs rapports très alarmistes sur les conséquences sanitaires de l’accident et le silence dont elles sont entourées (Voir notamment La catastrophe de Tchernobyl et la santé, 3 mai 2000, [http://greenfield.fortenecity.com/flytrap/250/Socium/fernex_fr.htm]. L’auteur impute ce silence à l’action de l’AIEA, minimisant les problèmes liés au nucléaire civil afin de favoriser l’extension de celui-ci et notamment à l’existence d’un accord signé en 1959 avec l’OMS, accord dont les dispositions empêcheraient l’OMS de divulguer des informations précises quant aux effets des rayonnements sur la santé.
[9] Article I § 2 : «L’OMS reconnaît qu’il appartient principalement à l’AIEA d’encourager, d’aider et de coordonner dans le monde entier les recherches ainsi que le développement et l’utilisation pratique de l’énergie atomique à des fins pacifiques sans préjudice du droit de l’OMS de s’attacher à promouvoir, développer, aider et coordonner l’action sanitaire internationale, y compris la recherche, sous tous les aspects de cette action ».
Article I § 3 : « Chaque fois que l’une des parties se propose d’entreprendre un programme ou une activité dans un domaine qui présente ou peut présenter un intérêt majeur pour l’autre partie, la première consulte la seconde en vue de régler la question de commun accord ».
[10] On en trouve le texte à l’adresse [http://www.sortirdunucleaire.org/petition_aiea_oms.htm].
[12] On trouve ainsi dans l’accord OMS-FIDA à l’article 1.1 : l’OMS reconnaît le rôle spécial incombant au FIDA de mobiliser et fournir à des conditions de faveur des ressources financières supplémentaires pour le développement agricole…et à l’article 1.2 « le FIDA reconnaît le rôle spécial incombant à l’OMS dans l’action internationale de santé… » et dans l’accord UNESCO-OMS (rédaction tout à fait semblable à celle qui est employée dans l’accord OMS-AIEA) : « l’UNESCO reconnaît que l’OMS est responsable en premier lieu pour ce qui concerne les encouragements en matière de recherches, d’enseignement et d’organisation scientifique dans les domaines de la santé et de la médecine, sans préjudice du droit pour l’UNESCO de s’intéresser aux rapports existant entre les sciences pures et les sciences appliquées, dans tous les domaine, y compris les sciences fondamentales de la santé ».
[13] A rapprocher de l’accord UNESCO-OMS : article I-3 : « En cas de doute quant au partage des responsabilités entre les deux organisations en ce qui concerne une activité projetée ou un programme de travail, l’organisation qui prendra l’initiative de cette activité ou de ce programme consultera l’autre organisation en vue de régler la question par voie d’accord mutuel ».
[14] Déclaration OMS/06, 23 février 2001, Interprétation de l’accord entre l’Agence internationale de l’énergie atomique et l’Organisation mondiale de la Santé.
[15] Article III § 1 : « l’AIEA et l’OMS reconnaissent qu’elles peuvent être appelées à prendre certaines mesures restrictives pour sauvegarder le caractère confidentiel de renseignements qui leur auront été fournis. Elles conviennent donc que rien dans le présent accord ne peut être interprété comme obligeant l’une ou l’autre partie à fournir des renseignements dont la divulgation, de l’avis de la partie qui les détient, trahirait la confiance de l’un de ses Membres ou de quiconque lui aurait fourni lesdits renseignements ou compromettrait d’une manière quelconque la bonne marche de ses travaux ».
[16] Ces accords sont consultables dans leur intégralité sur le site de l’OMS [http://www.who.int] en cliquant successivement sur Gouvernance, Documentation sur la politique générale, Recherche dans les infobases, Textes fondamentaux et finalement Accords conclus avec d’autres organisations intergouvernementales.
[17] OMS, Déclaration du 23 février 2001, Interprétation de l’accord…, op. cit.
[18] § 13. Santé et environnement, Rapport du Secrétariat A55/34 du 22 avril 2002, Collaboration à l’intérieur du système des Nations Unies et avec d’autres organisations intergouvernementales.
[19] On pense notamment aux déclarations gouvernementales faites en France juste après la catastrophe, desquelles il ressortait que le nuage toxique était sagement resté de l’autre côté du Rhin, frontière naturelle, comme on le sait (Alors que dans le dossier consacré à la question par le ministère de l’environnement, la carte publiée le 25 janvier 2000 fait ressortir qu’au 1er mai 1986, le nuage recouvrait tout le territoire, à l’exception de la Bretagne. Voir http://environnement.gouv.fr/dosssiers/risques/risques-majeurs/p55.htm. La Commission de Recherche et d’Information indépendantes sur la Radioactivité porte donc de graves accustions contre les instances gouvernementales dans son communiqué du 26 février 2002 la Criirad accuse Paris d’avoir caché la vérité sur Tchernobyl, http://www.criirad.com). On pense également au rapport précité (supra note 7) du Professeur Fernex qui dénonce la non-publication des actes de la Conférence sur « Les conséquences de Tchernobyl et d’autres accidents radiologiques sur la santé » pourtant tenue, du 20 au 23 novembre 1995 à Genève, à l’initiative de l’O.M.S. On pense enfin à l’internement du scientifique biélorusse Youri Bandajevsky, directeur de l’Institut de médecine de Gomel – en pleine zone contaminée – après la publication de ses travaux, menés d’après ses observations cliniques directes sur la population locale, en particulier les enfants, sur les effets sanitaires de l’incorporation de radionucléides, en particulier le césium 137 (Voir l’historique de cette affaire sur le site de la Criirad, précité).
[20] La contamination peut se faire par voie externe (exposition aux rayonnements des radionucléides diffus dans l’espace ou enfouis dans les sols) ou par voie interne (inhalation de particules radioactives ou ingestion d’aliments contaminés, notamment lait et légumes). Les pathologies potentielles sont nombreuses : cancers de la thyroïde, leucémies, lésions des régions où s’accumulent les radionucléides, notamment cœur et reins, anémies, pathologies digestives. Pour un exposé, voir notamment le dossier Nucléaire et radioactivité du Ministère de l’Environnement, précité note 18.
[21] Voir la précédente chronique, cette revue, 15 juillet 2001.
[22] Le Monde, 27 avril 2002.
[23] Ibid. Pour un bilan des travaux et connaissances, voir le site respectif de chacun des ministères [http://www.environnement.gouv.fr] et [http://www.sante.gouv.fr].
[24] Voir les développements consacrés à cette question par J.C. Venezia et Y. Gaudemet, in Droit administratif général, tome 1, Paris, LGDJ, 15ème édition 1999, § 1367.
[25] A la différence de l’Autriche, de l’Allemagne et de la Suisse qui ont adopté un certain nombre de mesures préventives consistant notamment à conseiller de ne consommer ni lait ni légumes à larges feuilles et d’éviter de rester sous la pluie (Voir le communiqué publié par la Criirad le 26 février 2002, précité note 2).
[26] 7 mai 2002, requête n° 59498/00. Sur le site de la Cour. Texte intégral en anglais [http://hudoc.echr.coe.int/hudoc].
[27] La Russie a ratifié la Convention européenne des droits de l’homme le 5 mai 1998.
[28] CEDH, Communiqué du Greffier n°250, 7 mai 2002.
[30] Le Monde, 9 mai 2002.

References: § 1
 § 2
 § 2
 § 3
 § 1
 § 13
 § 1367