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Timestamp: 2017-08-24 09:02:53+00:00

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1 Autorità Nazionale Anticorruzione VIGILANZA CONTRATTI PUBBLICI Bozza di Determinazione Linee guida per l'affidamento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi ai sensi dell articolo 153 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
2 1. Premessa La concessione di lavori e servizi e la finanza di progetto Gli elementi distintivi della concessione rispetto al contratto d appalto e l allocazione del rischio Il valore dei contratti Le caratteristiche della finanza di progetto La fase della programmazione Lo studio di fattibilità Introduzione La scelta del modello di realizzazione dell intervento: partenariato pubblico e privato o appalto Il contenuto dello studio di fattibilità L affidamento dello studio di fattibilità ed i relativi corrispettivi Le modalità di svolgimento della procedura a gara unica (commi 1-14) La scelta della procedura di aggiudicazione Le fasi della procedura a gara unica Contenuti del bando e del disciplinare di gara I requisiti di partecipazione I contenuti delle offerte Le garanzie Criterio di aggiudicazione L'aggiudicazione e la stipula del contratto Lo svolgimento della procedura a doppia gara e il diritto di prelazione (comma 15) Lo svolgimento delle procedure ad iniziativa dei privati (commi 16-18) Lo svolgimento delle procedure ad iniziativa dei privati (commi 19-21) La finanza di progetto nei servizi (art. 278 del Regolamento) La concessione di servizi Il contenuto delle proposte Le proposte fuori programmazione L opportunità della programmazione I requisiti del proponente nei servizi Disciplina applicabile all esecuzione del contratto La disciplina applicabile La convenzione
3 1. Premessa La presente determinazione contiene linee guida in materia di project financing o finanza di progetto (di seguito PF), che possono anche essere utilizzate in generale per il parternariato pubblicoprivato (di seguito Ppp). Si tratta prevalentemente delle procedure disciplinate dall art. 153 del Codice. Le indicazioni fornite nel presente atto valgono, per quanto compatibili, anche per altri istituti presenti nel Codice, quali quelli disciplinati dall art. 175, sulle infrastrutture strategiche. Con questo atto vengono, pertanto, aggiornate e consolidate in un unico documento le determinazioni n.1 del 2009, Linee guida sulla finanza di progetto dopo l entrata in vigore del c.d. terzo correttivo, e n. 2 del 2010, Problematiche relative alla disciplina applicabile all esecuzione del contrato di concessione di lavori pubblici. L aggiornamento delle due precedenti determinazioni si è reso necessario, sia per dar conto delle novità normative intervenute successivamente alla loro adozione, sia per fornire indicazioni operative finalizzate a rimuovere talune delle criticità presenti nell uso dello strumento, quali i tempi lunghi di realizzazione, la non chiara allocazione dei rischi, la lievitazione dei costi, ecc. Appare opportuno ricordare, in via preliminare, che il mercato nazionale del PF si caratterizza per la coesistenza di un numero elevato di interventi di ridotte dimensioni e da un numero più ridotto di interventi di importo, però, particolarmente elevato. Le due tipologie di PF si differenziano necessariamente per alcuni aspetti rilevanti, quali ad esempio l opportunità di far ricorso ad uno special purpose vehicle, strumento fondamentale per i PF di importo elevato. Le presenti linee guida sono pensate principalmente per gli affidamenti di importo elevato, ma si applicano con gli opportuni accorgimenti anche a quelli di importo ridotto. 2. La concessione di lavori e servizi e la finanza di progetto 2.1 Gli elementi distintivi della concessione rispetto al contratto d appalto e l allocazione del rischio Il Codice definisce (art. 3, comma 11) le concessioni di lavori come contratti a titolo oneroso aventi ad oggetto la progettazione e l esecuzione dei lavori, nonché la loro gestione funzionale ed economica, che «presentano le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di lavori, ad eccezione del fatto che il corrispettivo dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo», alle condizioni previste dal Codice. Rispetto alla definizione originaria, l art. 42, comma 2, lettera a) del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), ha introdotto la previsione per cui: «la gestione funzionale ed economica può anche riguardare, eventualmente in via anticipata, opere o parti di opere direttamente connesse a quelle oggetto della concessione e da ricomprendere nella stessa». Dunque, nella concessione di lavori è ora normativamente prevista la possibilità dello sfruttamento di un opera anche prima che siano terminati tutti i lavori previsti nel contratto di concessione. Diversamente da quanto accade per i lavori, il Codice contiene un numero ridotto di prescrizioni per quanto concerne la concessione dei servizi. Ai sensi del comma 12, dell art. 3 del Codice, la concessione di servizi è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, «ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste 3
4 unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo, in conformità all'art. 30». A sua volta l art. 30, contiene norme di semplificazione e derogatorie per l affidamento dei contratti di concessione dei servizi, prevedendo che: «salvo quanto disposto nel presente articolo, le disposizioni del codice non si applicano alle concessioni di servizi». In sostanza, per l affidamento delle concessioni di servizi è previsto che, salva l applicazione di discipline specifiche che prevedono forme più ampie di concorrenza, la scelta del concessionario debba avvenire nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici. La scelta del concessionario può avvenire previa gara informale cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi. Tuttavia, per il PF, l art. 152, comma 3, del Codice prevede che «le disposizione del presente Capo si applicano, in quanto compatibili, anche ai servizi, con le modalità fissate dal regolamento». Tali modalità sono ora disciplinate dall art. 278 del Regolamento. La direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull aggiudicazione dei contratti di concessione (il cui recepimento nell ordinamento italiano deve avvenire entro il 18 aprile 2016) unifica le definizioni di concessione di lavori e di concessione di servizi e le relative normative. Il comma 15-ter dell art. 3 del Codice indica che le concessioni di lavori e di servizi rientrano tra i contratti di Ppp, specificando che i «contratti di Ppp sono contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti». È proprio la ripartizione del rischio tra amministrazione e concessionario che differenzia la concessione dal contratto d appalto. In assenza di alea correlata alla gestione, non si configura la concessione bensì l appalto, nel quale vi è unicamente il rischio imprenditoriale derivante dalla errata valutazione dei costi di costruzione, da una cattiva gestione, da inadempimenti contrattuali da parte dell operatore economico o da cause di forza maggiore. Nella concessione, al rischio proprio dell appalto, si aggiunge il rischio di mercato. La nuova direttiva comunitaria, all art. 5, comma 1, specifica con chiarezza che il contenuto necessario del contratto di concessione è il trasferimento del rischio operativo legato alla gestione dei lavori o servizi al concessionario, cioè la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per l operazione. La parte del rischio trasferita al concessionario, in altri termini, deve comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile. Il rischio operativo espone il concessionario al rischio di perdite derivanti da squilibri che si possono generare sia dal lato della domanda (ad esempio, una domanda di mercato inferiore a quella preventivata) sia dal lato dell offerta (la fornitura di servizi non in linea con la domanda di mercato). Sempre con riferimento alla ripartizione dei rischi, per le concessioni dei lavori, con la decisione dell 11 febbraio 2004 l Eurostat ha stabilito le condizioni in base alle quali la realizzazione di un opera è da intendersi a carico del bilancio pubblico o del settore privato, ovvero le condizioni per cui le spese per le infrastrutture possono essere poste fuori dal bilancio dello Stato. A tal fine, l Eurostat individua tre principali forme di rischio: 1) rischio di costruzione (è il rischio legato ai ritardi nella consegna, ai costi addizionali, a standard inadeguati); 4
5 2) rischio di disponibilità (è il rischio legato alla performance dei servizi che il partner privato deve rendere); 3) rischio di domanda riguarda la possibilità di variazioni della domanda (al di sopra o al di sotto del livello previsto al momento della firma del contratto di Ppp), a prescindere dalla qualità delle prestazioni offerte dal Partner privato Accanto a tali rischi, ve ne sono altri comuni a tutte la tipologie di progetto che si verificano nel lungo periodo, quali quelli finanziari, normativi, politici, autorizzativi, ecc. Un opera realizzata con il Ppp non incide sui bilanci pubblici se il partner privato sostiene il rischio di costruzione ed almeno uno degli altri due rischi (rischio di disponibilità o rischio di domanda). I criteri individuati nella Decisione Eurostat 2004 sopra richiamata vanno aggiornati alla nuova versione del SEC 95 pubblicata da EUROSTAT ad ottobre In tale sede è specificato, tra l altro, che, con riferimento al finanziamento pubblico, ad esempio, vanno individuate differenti forme, quali l apporto di capitale di rischio (equity) o di capitale di credito (finanziamenti bancari), accanto alle più tradizionali forme di contribuzione pubblica. In tutti questi casi viene stabilito che quando il costo del capitale è prevalentemente coperto dallo Stato in una delle suddette forme, ciò indica che lo Stato assume la maggioranza dei rischi. Inoltre, l incremento del livello di finanziamento, da minoritario a maggioritario, in corso d opera può comportare la riclassificazione on balance dell asset ossia la sua imputazione sul bilancio del soggetto pubblico. Un ulteriore elemento che può influenzare il trattamento contabile dell operazione è la presenza di garanzie pubbliche, in quanto queste possono incidere sulla distribuzione dei rischi tra le parti. A tale proposito è chiarito che le garanzie possono comportare l iscrizione o la riclassificazione dell asset on balance quando assicurano un integrale copertura del debito o un rendimento certo del capitale investito dal soggetto privato. Viene indicato come elemento discretivo il criterio secondo cui l opera deve essere contabilizzata on balance quando l effetto combinato delle garanzie e del contributo pubblico copra più del 50% del costo. Anche l allocazione dell asset alla fine del contratto rappresenta un elemento idoneo ad incidere sulla contabilizzazione dell intervento. In particolare essa può incidere sulla contabilizzazione on balance dell infrastruttura se ricorrono tre condizioni alternative: 1. si concorda un prezzo fisso che l amministrazione dovrà pagare alla scadenza del contratto e questo prezzo non rispecchia il valore di mercato dell asset; 2. è previsto un prezzo più alto del valore economico atteso; 3. è previsto un prezzo più basso del valore economico atteso perché l amministrazione ha già pagato in precedenza per l acquisizione dell asset. 2.2 Il valore dei contratti A norma dell art. 29 del Codice, «il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle concessioni di lavori o servizi pubblici è basato sull'importo totale pagabile al netto dell'iva, valutato dalle stazioni appaltanti. Questo calcolo tiene conto dell'importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto». La dizione contenuta nel Codice ricalca quella presente all art. 9, comma 1, della Direttiva n. 2004/18/CE. Si tratta di una formulazione che ha generato numerose difficoltà interpretative, soprattutto rappresentate dalla mancata comprensione da parte delle stazioni appaltanti del fatto che nel calcolo di tale valore debbano essere ricompresi tutti i 5
6 proventi di qualsiasi natura a favore del concessionario, tra cui le entrate provenienti dagli utenti del servizio. Tale difficoltà interpretativa ha portato spesso a non riconoscere la dimensione comunitaria ad appalti idonei a generare elevati introiti per il concessionario. Si ricorda che per le concessioni di importo superiore alle soglie comunitarie, pur in presenza di un regime semplificato per gli affidamenti, la Commissione Europea nella propria Comunicazione interpretativa sulle concessioni del 12 aprile 2000, sulla scorta degli orientamenti costanti della Corte di Giustizia, ha indicato l opportunità di pubblicare gli avvisi relativi alle concessioni sulla Gazzetta Ufficiale dell Unione Europea. In ogni caso, una corretta determinazione del valore stimato delle concessioni pone i competitors in condizioni di parità per la partecipazione alla gara. La Direttiva concessioni ha elencato gli elementi che le amministrazioni aggiudicatrici devono considerare ai fini del calcolo del valore della concessione. Si tratta, in particolare, di: a) il valore di eventuali forme di opzione e di eventuali proroghe della durata della concessione; b) gli introiti derivanti dal pagamento, da parte degli utenti dei lavori e dei servizi, di tariffe e multe diverse da quelle riscosse per conto dell amministrazione aggiudicatrice o dell ente aggiudicatore; c) i pagamenti o qualsiasi vantaggio finanziario conferito al concessionario in qualsivoglia forma dall amministrazione aggiudicatrice o dall ente aggiudicatore o da altre amministrazioni pubbliche, incluse le compensazioni per l assolvimento di un obbligo di servizio pubblico e le sovvenzioni pubbliche di investimento; d) il valore delle sovvenzioni o di qualsiasi altro vantaggio finanziario in qualsivoglia forma conferiti da terzi per l esecuzione della concessione; e) le entrate derivanti dalla vendita di elementi dell attivo facenti parte della concessione; f) il valore dell insieme delle forniture e dei servizi messi a disposizione del concessionario dalle amministrazioni aggiudicatrici o dagli enti aggiudicatori, purché siano necessari per l esecuzione dei lavori o la prestazione dei servizi; g) ogni premio o pagamento ai candidati o agli offerenti. Sebbene la Direttiva non sia stata ancora recepita, è necessario che le amministrazioni aggiudicatrici si conformino fin da subito alle indicazioni contenute nel predetto articolo, in quanto si tratta di una norma che esplica principi di concorrenza, ai quali l Autorità si è sempre ispirata nei propri provvedimenti (si veda ad esempio la deliberazione del 20 giugno 2012, n. 62, relativa alla concessione del servizio di gestione dei parcheggi custoditi a pagamento). 2.3 Le caratteristiche della finanza di progetto Tra le diverse forme di Ppp un ruolo centrale è svolto dalla finanza di progetto. Con tale termine si indica il finanziamento di un progetto in grado di generare flussi di cassa sufficienti a remunerare l investimento effettuato e a garantire utile. Dal punto di vista di tecnica finanziaria per il PF viene prevista la costituzione di un veicolo ad hoc, definito special purpose vehicle o società di progetto (di seguito Spv). Lo scopo della costituzione dello Spv è di separare il destino del progetto da quello dei finanziatori. In realtà, si deve da subito evidenziare come la normativa italiana, all art. 156 del Codice, preveda esclusivamente la possibilità per il concessionario di scegliere, dopo l aggiudicazione, la costituzione di uno Spv. Una volta effettuata tale scelta, lo Spv subentra al concessionario, senza che 6
7 ciò costituisca una cessione del contratto. La discrezionalità nella costituzione di uno Spv può rappresentare una delle ragioni per la diffusione in Italia dello strumento del PF anche per affidamenti di importo limitato, in quanto la sua costituzione introdurrebbe un onere elevato per concessioni di importo modesto. Sembra comunque opportuna la costituzione di uno Spv per tutti gli affidamenti di valore elevato, ciò per garantire al privato la possibilità di accedere a finanziamenti fuori bilancio, ovvero che non incidono sui propri indici di indebitamento, e per limitare al contempo gli effetti di un eventuale fallimento del progetto. Per l amministrazione il principale vantaggio è rappresentato da una maggiore garanzia di esecuzione del progetto. Le operazioni in PF si distinguono da quelle in corporate finance in aspetti determinanti quali le garanzie del finanziamento, il trattamento contabile (con riferimento al promotore e solo in presenza di Spv), le variabili a base dell affidamento e il grado di leva utilizzabile. Nel PF la garanzia del finanziamento si sposta dal patrimonio del prenditore di fondi (corporate finance) agli assets del progetto; il trattamento contabile è off balance, le principali variabili a base dell affidamento sono i flussi di cassa attesi dal progetto (e non la solidità patrimoniale del promotore o la redditività attesa) e la leva utilizzabile è in funzione di questi. La struttura finanziaria, tendenzialmente caratterizzata da un isolamento dei flussi di cassa, ed un sistema di garanzie contrattuali rendono il PF una forma di finanziamento più efficiente rispetto a quella tradizionale, in quanto il finanziamento del progetto da parte delle banche avviene sulla base del suo merito di credito e non su quello dei suoi sponsor. Tuttavia, bisogna considerare che il costo di un finanziamento bancario tradizionale per la pubblica amministrazione è inferiore rispetto al costo medio del capitale in un operazione di PF. Da ciò discende che la valutazione dell utilità del ricorso al PF da parte della pubblica amministrazione non può limitarsi a considerare il puro aspetto finanziario, ma deve considerare il vantaggio derivante dal trasferimento dei rischi, nonché la possibilità di quantificare tale vantaggio. In altre parole, l amministrazione deve attentamente considerare il trasferimento dei rischi con l obiettivo di rispondere ai fabbisogni dei cittadini in tempi minori e con standard di qualità maggiori. La scelta dei rischi da trasferire all operatore privato è cruciale per il conseguimento del value of money, inteso come margine di convenienza di un operazione di PF rispetto ad un appalto tradizionale. In sostanza, sono tre le caratteristiche immanenti del PF: 1. la finanziabilità del progetto, intesa come verifica della produzione dei flussi di cassa sufficienti a coprire i costi operativi, a remunerare il capitale di debito e garantire un utile agli sponsor quale remunerazione del capitale di rischio; 2. il ring fencing, ossia la definizione di un nuovo soggetto, lo Spv, al quale vengono affidati i mezzi finanziari per la realizzazione del progetto con contestuale separazione del progetto dal bilancio degli sponsor (operazione off balance); 3. la costituzione di idonee garanzie, non solo a favore delle banche finanziatrici ( security package ). L operazione si presenta complessa poiché vede il coinvolgimento di una pluralità di soggetti, quali: a) pubblica amministrazione che ha necessità dell opera; b) sponsor o promotore (generalmente più d uno) che investe i capitali, ma separa dal proprio bilancio il rischio dell operazione attraverso il conferimento di tali capitali in un nuovo soggetto (Spv); 7
8 c) Spv al quale vengono affidati i mezzi finanziari per la realizzazione del progetto. La finalità è quella di isolare l iniziativa, i suoi flussi di cassa e i suoi rischi da un punto di vista giuridico, economico, patrimoniale e tecnico dalle attività di impresa dei singoli promotori; d) banche finanziatrici; e) costruttore, gestore e fornitore - operatore economico che materialmente realizza l opera e provvede alla sua gestione. A questi andrebbero poi aggiunti ovviamente gli utenti finali cui il servizio è rivolto, nonché i residenti dei luoghi nei quali l infrastruttura è destinata ad aver sede. Poiché un operazione di PF si svolge su un arco temporale lungo, l interazione tra questi soggetti avviene necessariamente in un orizzonte temporale lungo. Un efficiente gestione del PF richiede, quindi, tra l altro la capacità di saper ridurre i tempi dell operazione e di prevenire tutti quegli elementi di attrito che possono rallentare o compromettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati. 3. La fase della programmazione Ai sensi dell art. 128, comma 1, del Codice l attività di realizzazione di lavori di importo superiore a 100 mila euro «si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti annuali che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono e approvano, nel rispetto dei documenti programmatori, già previsti dalla normativa vigente, e della normativa urbanistica, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare nell'anno stesso». Secondo quanto indicato dal successivo comma 2, il programma triennale rappresenta un momento attuativo degli studi di fattibilità e di identificazione e quantificazione dei bisogni che ciascuna amministrazione aggiudicatrice predispone nell'esercizio delle proprie autonome competenze. Lo schema di programma viene reso pubblico, prima della sua approvazione mediante affissione nella sede ed eventualmente mediante pubblicazione sul profilo di committente delle amministrazioni aggiudicatrici per almeno sessanta giorni consecutivi. Considerata la rilevanza assunta dalle forme di comunicazione elettronica e dalle esigenze di partecipazione pubblica alle scelte dell amministrazione si ritiene opportuno suggerire alle amministrazione di ricorrere sempre anche alla pubblicazione sul profilo di committente. Ai sensi dell art. 13 comma 1 del Regolamento, il programma triennale per i lavori viene redatto ogni anno aggiornando quello precedentemente approvato per i lavori da eseguire nel triennio successivo. Il programma definitivo, ai sensi dei commi 11 e 12 dell art. 128 del Codice, deve essere pubblicato sul sito del Ministero infrastrutture e trasporti e per estremi, dell Osservatorio, nonché trasmesso, entro trenta giorni dalla sua approvazione, al CIPE dopo l approvazione per la verifica di compatibilità. In ogni caso, anche in virtù di quanto disposto dall art. 38 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, il programma deve essere pubblicato anche sul sito istituzionale dell amministrazione. Il programma indica, «per tipologia e in relazione alle specifiche categorie degli interventi, le loro finalità, i risultati attesi, le priorità, le localizzazioni, le problematiche di ordine ambientale, paesistico ed urbanistico-territoriale, le relazioni con piani di assetto territoriale o di settore, le risorse disponibili, la stima dei costi e dei tempi di attuazione». Le priorità del programma privilegiano valutazioni di pubblica utilità rispetto ad altri elementi in conformità di quanto disposto dal codice. Il programma deve contenere un ordine di priorità dei lavori previsti, privilegiando i lavori di manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di completamento dei lavori già iniziati i progetti 8
9 esecutivi approvati, nonché gli interventi che richiedano finanziamenti con capitale privato maggioritario, in quanto suscettibili di gestione economica. L adozione dei programmi triennali e degli elenchi annuali dei lavori deve avvenire sulla base di schemi tipo approvati dal Ministero delle infrastrutture con decreto che contengono indicazioni su disponibilità di risorse e copertura finanziaria da ripartirsi per categorie e tipologie di intervento (art. 128, comma 11, del Codice). L art. 271 del Regolamento prevede il principio di programmazione anche per i servizi e le forniture, limitandolo però solamente ad un anno. Tuttavia il comma 1, prevede soltanto una facoltà e non un obbligo, come previsto per le opere pubbliche, lasciando alla discrezionalità delle pubbliche amministrazioni la predisposizione di un piano annuale. Ai sensi del successivo comma 4, qualora l amministrazione abbia predisposto il programma, l acquisizione di beni e servizi non preventivati può comunque avvenire «in caso di urgenza risultante da eventi imprevisti o imprevedibili in sede di programmazione». La mancata programmazione nel settore dei servizi e forniture si può ripercuotere in una carenza di trasparenza nelle scelte effettuate dall amministrazione, scelte che possono anche finire per essere motivate da interessi particolaristici, se non clientelari, piuttosto che da esigenze pubbliche. Sono sintomo di tali problematiche la frammentazione degli affidamenti, il frequente ricorso a proroghe contrattuali, l avvio di procedure negoziate senza bando, motivate dalla mera urgenza di provvedere, l imprecisa definizione dell oggetto del contratto con riguardo alle specifiche tecniche e/o alle quantità, la perdita di controllo della spesa. Per tali ragioni, al fine di privilegiare la massima trasparenza ed il contrasto alla corruzione, occorre che la programmazione preventiva diventi la regola e, nel rispetto dei principi di economicità ed efficienza dell amministrazione, sulla base delle reali necessità delle stazioni appaltanti e delle risorse disponibili, indichi le tipologie di servizi e forniture che si intende affidare. Al riguardo l Autorità nella determinazione del 6 novembre 2013, n. 5, aveva osservato che: «benché facoltativa, la programmazione non è solo un momento di chiarezza fondamentale per la determinazione del quadro delle esigenze, la valutazione delle strategie di approvvigionamento, l ottimizzazione delle risorse ed il controllo delle fasi gestionali, ma costituisce concreta attuazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficienza dell azione amministrativa. In questo senso, la fase della programmazione e quella della progettazione appaiono funzionali a garantire una visione di insieme dell intero ciclo di realizzazione dell appalto, migliorando le chance di un efficiente gestione dello stesso, a partire dall individuazione dei fabbisogni fino alla verifica del corretto svolgimento della prestazione; tale verifica può ritenersi effettiva, infatti, solo ove la stazione appaltante sia in grado di confrontare le prestazioni eseguite con i livelli quantitativi e qualitativi promessi in sede di gara e definiti nel contratto, secondo il corrispettivo e la tempistica pattuiti». L opportunità di informare, attraverso la programmazione, il mercato e il territorio circa le modalità di gestione di servizi di rilievo è particolarmente evidente per un settore quale il PF nel quale viene richiesto l intervento del capitale privato e la gestione e (in parte) la configurazione del servizio vengono delegate all affidatario. Peraltro, nella misura in cui il Regolamento uniforma la disciplina del PF per i servizi a quella dei lavori, non si può trascurare il ruolo centrale che la programmazione assume per l intervento dei privati. Il Codice prevede che per i lavori di importo inferiore a un milione di euro venga incluso nel piano annuale almeno uno studio di fattibilità, mentre per quelli di importo superiore almeno il progetto preliminare. Per i lavori di manutenzione e per quelli affidati con PF il Codice prevede il solo studio di fattibilità (art. 128, comma 6 e art. 153, comma 2). La ratio della previsione è da rintracciare nella maggiore libertà di iniziativa economica che è lasciata al privato nell adozione dello specifico 9
10 strumento del PF; tuttavia, ciò può ripercuotersi sulla fattibilità del progetto stesso. Infatti, specie per gli interventi più complessi, la fase di approvazione del progetto preliminare e di accettazione delle modifiche progettuali da parte del promotore può richiedere tempi lunghi e determinare un mutamento sostanziale del quadro economico su cui si era basata l offerta preliminare e, quindi, la manifestazione di interesse da parte degli istituti finanziatori. In ogni caso, al fine di accelerare le procedure di aggiudicazione del PF, che possono risultare rallentate a causa delle difficoltà sopra menzionate, il d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134 ha introdotto importanti modifiche per quanto riguarda la conferenza di servizi preliminare e i requisiti per la predisposizione degli studi di fattibilità nel PF. In particolare, il comma 1, attraverso l introduzione del comma 1-bis nell art. 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, ha reso obbligatorio per le pubbliche amministrazioni indire una conferenza preliminare di servizi con il compito di esprimersi sulla base dello studio di fattibilità, specificando che le decisioni assunte in tale sede sono vincolanti per le stesse, potendo essere modificate nelle successive fasi procedurali solo in presenza di elementi nuovi e rilevanti. L istituto della conferenza preliminare di servizi possiede la duplice finalità di attuare un coinvolgimento maggiore degli investitori privati nella realizzazione delle opere pubbliche, nonché di semplificare l azione amministrativa mediante il coordinamento tra i vari enti interessati al fine di comporre gli interessi coinvolti, talora confliggenti. Il comma 2-bis dell art. 153 del Codice, compresa l importanza di porre a base del progetto un articolato e dettagliato studio di fattibilità, ha potenziato lo strumento affidandone la redazione al personale interno all amministrazione solo a condizione che possegga i necessari requisiti soggettivi di competenza tecnica per la sua predisposizione, altrimenti, in mancanza di adeguate professionalità, tramite procedura selettiva, a soggetti esterni 1. I correttivi apportati alla fase di predisposizione dello studio di fattibilità non si sono spinti fino a prevedere la necessità di una consultazione preventiva con i soggetti interessati dagli interventi che si intende realizzare, nonostante in passato vi siano stati disegni e progetti di legge al riguardo. Troppo spesso si assiste, infatti, all opposizione di parte della popolazione alla realizzazione di interventi sul territorio e ciò determina inevitabili ritardi, specie nella fase di esecuzione dei lavori, con conseguenti lievitazione dei costi e del contenzioso. Ciò riguarda non solo la realizzazione di importanti infrastrutture, ma in numerosi casi interventi anche limitati, come la costruzione di un parcheggio. La consultazione preventiva può rappresentare un modo per ridurre i blocchi e i ritardi nell esecuzione dei progetti. Una consultazione preventiva con la popolazione interessata dall intervento, può altresì ridurre il rischio politico, rappresentato dai mutamenti che possono intervenire nel committente a seguito del cambio di maggioranza per nuove elezioni. La consultazione pubblica, infatti, può essere idonea a scindere il destino del singolo progetto da quello della maggioranza proponente, in quanto lo stesso è stato valutato ed approvato dai soggetti interessati. Indipendentemente dall esplicita previsione di tale strumento nel riformato Codice dei contratti (che si avrà a seguito del recepimento delle nuove direttive appalti), si osserva che attualmente non esiste alcuna norma ostativa allo svolgimento di una consultazione preventiva in un momento che precede la definizione dello studio di fattibilità e, quindi, la predisposizione dei documenti di programmazione. Tale consultazione potrebbe avvenire, ad esempio, attraverso misure di informazione della popolazione interessata circa la natura degli interventi che si intende eseguire (quali comunicati stampa, informativa a gruppi già organizzati, ecc.), nonché la predisposizione di una pagina nel sito 1 Per le modalità di selezione dei progettisti esterni si rimanda a quanto contenuto nella Determinazione 7 luglio 2010, n. 5, «Linee guida per l affidamento dei servizi attinenti all architettura ed all ingegneria», attualmente in fase di revisione a seguito di consultazione pubblica, conclusa il 15 settembre
11 istituzionale del soggetto proponente volta, oltre ad informare, anche a recepire eventuali commenti, istanze, ecc. Al fine del contenimento dei tempi, sarebbe opportuno che questa forma di débat public avvenga contestualmente, per quanto possibile, alla conferenza preliminare di servizi. Lo studio di fattibilità che ne deriva, così messo a punto, svilupperà un potenziale idoneo a formare un quadro globale, prevedere tutte le possibili interferenze e fornire soluzioni adeguate alla realtà in cui il progetto si inserisce. La possibilità per il privato di presentare proposte per interventi da inserire nella programmazione triennale è prevista dall art. 153, comma 19, che risulta profondamente modificato dal d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 (si veda il successivo paragrafo 8). 4. Lo studio di fattibilità 4.1 Introduzione Nel Codice, all art. 128, lo studio di fattibilità è descritto come strumento attuativo del programma triennale, nel quale devono riportarsi l analisi dello stato di fatto sotto i profili storicoartistici, architettonici, paesaggistici, di sostenibilità ambientale, socio-economica, amministrativa e tecnica. Si tratta, dunque, di uno strumento, avente i contenuti sia della pianificazione territoriale ed economica, necessario per la quantificazione dei lavori strumentali al soddisfacimento dei bisogni delle amministrazioni aggiudicatrici, sia del documento preliminare alla progettazione, come elaborato da porre a base di gara nei procedimenti di cui all art. 153 del Codice. Lo studio di fattibilità deve essere dunque in grado di trasformare l iniziale idea-progetto in una specifica ipotesi di intervento, attraverso l identificazione, la specificazione e la comparazione, ove possibile, di più alternative atte a cogliere modalità diverse di realizzazione dell idea originaria e consentire all amministrazione competente di attuare una scelta motivata. Allo stesso tempo deve anche avere contenuti sufficienti a poter indire una gara d appalto e, quindi, poter prevedere nel bando i requisiti di partecipazione e l importo dell investimento. Appare evidente, quindi, il ruolo sostanziale che viene ad assumere lo studio di fattibilità e la necessità di individuame chiaramente i contenuti minimi indefettibili, in relazione alla duplice funzione ad esso assegnata. Al fine di redigere una programmazione coerente con le effettive necessità della comunità, in una prima fase, è necessario prevedere la raccolta di tutti gli elementi occorrenti per la formazione di un quadro completo dei bisogni e delle esigenze della collettività. In tale ottica, invero, l art. 11 del Regolamento non dà indicazioni specifiche. In, ogni caso dovranno essere valutati dall amministrazione e per essa dal Responsabile del Procedimento tre profili: a) la domanda da soddisfare per la collettività di riferimento e le opportunità in atto; b) i piani e le strategie proprie dell amministrazione o di altri enti interessati o sovraordinati; c) gli obblighi derivanti dalla normativa nazionale e comunitaria. La quantificazione della domanda deve considerare, oltre alle esigenze del bacino potenziale di utenza, anche le specifiche soluzioni tecnologiche e finanziarie prospettate. L identificazione della domanda non può essere generica, ma deve basarsi su parametri facilmente identificabili e misurabili. Ciò anche perché l individuazione corretta della domanda potenziale rappresenta un elemento fondamentale per la determinazione dei costi e dei possibili rendimenti dell investimento e, quindi, per 11
12 la definizione del piano economico e finanziario, elemento fondamentale per la valutazione della convenienza ad offrire il servizio in PF, la realizzazione della gara e l esecuzione del contratto stesso. È chiaro, ad esempio, che un eventuale richiesta di rivisitazione del piano economico e finanziario (e, quindi, delle tariffe all utenza), motivata con modifiche, non previste e non preventivabili, della domanda finale dovrà necessariamente basarsi su indicatori identificabili e misurabili già presenti nei documenti di gara. Come evidenziato nel paragrafo precedente, l individuazione e la quantificazione della domanda da soddisfare dovrebbe giovarsi di forma di partecipazione, del tipo del débat public francese. La conferenza di servizi obbligatoria è finalizzata a vincolare le amministrazioni a definire i propri fabbisogni e a presentare al mercato proposte chiare, offrendo soluzioni che ricomprendano anche eventuali opere compensative che si rendano necessarie a mitigare l impatto ambientale, territoriale e sociale. Lo studio di fattibilità ha, quindi, lo scopo di trasformare un iniziale idea-progetto in una specifica ipotesi di intervento identificando, specificando e comparando più alternative con la funzione di individuare modalità diverse di soddisfazione del bisogno e di realizzazione dell idea originale. 4.2 La scelta del modello di realizzazione dell intervento: partenariato pubblico e privato o appalto La realizzazione delle infrastrutture può avvenire o mediante la formula dell appalto con risorse totalmente a carico dell amministrazione, o mediante una delle formule di Ppp (ex art. 3, comma 15- ter). A tal fine si rende necessario valutare, da parte delle amministrazioni pubbliche, se sia conveniente procedere ad una forma di partenariato con il privato oppure, diversamente, ricorrere ad un contratto di appalto più tradizionale. Tale analisi va effettuata in modo differenziato in rapporto alle caratteristiche e dimensioni dell intervento che si prevede debba essere realizzato ed alle risorse economiche disponibili. In particolare si dovrà tener conto almeno dei seguenti aspetti: i. la presenza di un quadro normativo e regolatorio compatibile con l intervento; ii. l esistenza di rischi trasferibili al soggetto privato; iii. la capacità organizzativa e la presenza del know how della pubblica amministrazione per intraprendere un operazione di Ppp; iv. la possibilità di praticare un sistema di pagamenti da legare a prefissati livelli quantitativi e qualitativi in sede di gestione; v. la tariffabilità dei servizi da erogare e la verifica del consenso della collettività a pagare tali servizi. Un tale controllo potrebbe fornire elementi direttamente utilizzabili nell elaborazione del bando di gara in ordine, segnatamente, alle più consone modalità di scelta del partner privato. La verifica della praticabilità del Ppp va effettuata quando sono disponibili alcune informazioni sulle alternative per la realizzazione delle idee-progetto, ma in ogni caso prima della conclusione dello studio di fattibilità poiché, ad esempio, un esito non favorevole al Ppp potrebbe comportare anche la rinuncia alla procedura di messa in gara dello studio di fattibilità. Tutto ciò presuppone che: a) le procedure di aggiudicazione siano regolate attraverso meccanismi concorrenziali e competitivi; b) i rischi connessi alla costruzione e gestione dell opera siano chiaramente identificati, valutati e posti in capo al soggetto più in grado di farsene carico; 12
13 c) la corretta quantificazione dei costi connessi ai rischi da allocare riduca le asimmetrie informative attribuendo maggiore consapevolezza all amministrazione. L amministrazione dovrebbe trovare conveniente effettuare un determinato progetto mediante uno schema di Ppp e non tramite un tradizionale schema di appalto solo quando il rendimento atteso per l intera società è positivo. Il value for money dei Ppp rappresenta il beneficio in termini finanziari derivante per la pubblica amministrazione dal ricorso a tale tipo di operazione. A tal fine occorre valutare, oltre al costo di investimento per la realizzazione di un determinato progetto, anche il costo totale dell opera nel corso di tutta la sua vita utile prendendo in considerazione i costi di manutenzione e gestione nonché le diverse tipologie di rischi associati al progetto che possono tradursi in elementi di costo. Una corretta valutazione dei rischi viene compiuta attraverso l elaborazione di una matrice dei rischi. Si tratta di definire se l ottimale allocazione del rischio specifico debba essere in capo al soggetto pubblico o privato o se non sia piuttosto opportuno considerare altre forme di gestione condivisa. È chiaro che più dettagliata sarà la matrice, minori si riveleranno le possibilità di trascurare alcuni aspetti dell operazione. Al fine della costruzione della matrice dei rischi, si dovrebbero considerare i seguenti aspetti: a) identificazione del rischio, ovvero l individuazione di tutti quegli elementi che potrebbero costituire un rischio nella fase di progettazione, di costruzione dell infrastruttura o di gestione 2 ; b) risk assessment, ovvero la valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato ad un rischio e dei costi che ne possono derivare. È importante definire anche il momento in cui l evento negativo si potrebbe verificare; c) risk management, individuazione dei meccanismi che permettono di minimizzare gli effetti derivanti da un evento. Nei progetti di Ppp la gestione ottimale del rischio, per quanto già detto, consiste nell allocazione in capo al soggetto che è in grado di sopportarlo meglio. Uno dei metodi più diffusi per misurare l entità del value for money è quello del public sector comparator (Psc) 3. Questo modello di valutazione si basa sul confronto del valore attuale netto dei costi e dei ricavi generati nelle due diverse soluzioni di appalto/concessione. La differenza fra i valori riportati, rappresenta la misura del value for money espresso in termini di risparmio sui costi di un alternativa rispetto all altra. In termini tecnici, il Psc può essere definito come un ipotetico costo, aggiustato con una componente di rischio nel caso in cui un opera infrastrutturale venga finanziata e gestita da un amministrazione pubblica. Secondo la tecnica Psc, il vero costo di realizzazione dell opera per il soggetto pubblico è dato dal valore attuale netto dei costi (VANc) sommato al valore attuale netto dei rischi (VANr). Per calcolare il Psc è necessaria una completa attività di quantificazione dei diversi flussi di cassa relativi all intero ciclo della costruzione e gestione di una infrastruttura. Il calcolo del Psc è effettuato attraverso la misurazione di varie componenti: - il Psc base (raw Psc) che include il costo del capitale ed i costi operativi, sia diretti che indiretti, associati alla costruzione, alla manutenzione e alla gestione dell infrastruttura; 2 Per un analisi dettagliata dei possibili rischi si rimanda al paragrafo Per un analisi completa per l applicazione dello strumento del public sector comparator si rimanda allo studio effettuato dall Autorità, insieme alla Unità Tecnica Finanza di Progetto, ha pubblicato nel settembre del 2009 relativo a: Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l analisi del valore, disponibile al seguente link: 13
14 - la neutralità competitiva che consiste nella rimozione di qualsiasi vantaggio competitivo che l amministrazione possa conseguire nella costruzione e gestione di un infrastruttura attraverso un appalto tradizionale; - il rischio trasferibile che è il rischio associato ad una serie di eventi che influenzano la costruzione e la gestione di un opera; - il rischio trattenuto è il rischio che non può essere trasferito al soggetto privato e che quindi rimarrebbe in ogni caso in capo al soggetto pubblico. Un esempio di rischio trattenuto può essere costituito dalle eventuali modifiche legislative che abbiano ricadute sull esecuzione e gestione dell opera. Il Psc risulta, pertanto, come somma delle suddette componenti: Psc= Psc base + neutralità competitiva + rischio trasferibile + rischio trattenuto Il Psc può essere utilizzato sia nella fase iniziale, in cui l Amministrazione dovrà decidere se realizzare un opera in PF o attraverso un appalto tradizionale, sia nelle fasi più a valle dove le offerte di operatori privati dovranno essere concretamente valutate. Nel primo caso il Psc viene calcolato nell ambito dello studio di fattibilità per alimentare il processo decisionale pubblico. Nel secondo caso il Psc può essere utilizzato per confrontare le offerte presentate dai soggetti privati o valutare ex post la convenienza complessiva dell operazione. Una volta valutati i rischi e definiti i costi, con le modalità sopra specificate, occorrerà determinare il vero costo di realizzazione dell opera per il soggetto pubblico, secondo la formula valore attuale netto dei costi (VANc) + valore attuale netto dei rischi (VANr). Tale valore dovrà essere confrontato con il VAN dei costi e rischi ottenibile del soggetto privato. Solo se il privato è in grado di minimizzare i rischi trasferiti dal soggetto pubblico, per esempio tramite il rispetto del budget di costruzione, dei tempi di realizzazione, dei costi di manutenzione, l amministrazione conseguirà il c.d. value for money ovvero avrà realizzato un operazione con efficienza, efficacia e risparmio di risorse pubbliche. 4.3 Il contenuto dello studio di fattibilità La definizione in concreto del contenuto dello studio di fattibilità va ricercata nel bilanciamento di due esigenze contrapposte: avere uno studio di fattibilità affidabile e completo, garantendo ai concorrenti la possibilità di apportare modifiche alla soluzione indicata nello studio stesso. La disciplina analitica relativa ai contenuti dello studio di fattibilità, specie per i lavori, è contenuta nell art. 14 del Regolamento. Per quanto riguarda i servizi, ai sensi dell art. 278 del Regolamento, lo studio di fattibilità da presentare a corredo delle proposte dei privati deve permettere alle amministrazioni aggiudicatrici, una valutazione sotto il profilo della funzionalità, della fruibilità del servizio, dell accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e di manutenzione, della durata della concessione, delle tariffe da applicare, della metodologia di aggiornamento delle stesse, del valore economico del piano e del contenuto della bozza di convenzione, nonché l'assenza di elementi ostativi alla loro realizzazione. L art. 14 del Regolamento si compone di due commi, di cui il primo contiene disposizioni di carattere generale sul contenuto dello studio di fattibilità, mentre il secondo disposizioni specifiche per gli studi di fattibilità da porre a base di gara per il dialogo competitivo e il PF. Si ricorda, in via preliminare, come già rappresentato nel paragrafo 3.1, che il legislatore, con l art. 3 del D.L. n. 83/2012, ha introdotto all art. 14-bis della L. n. 241/1990 e s.m.i. il seguente comma 14
15 1-bis: «In relazione alle procedure di cui all'art. 153 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, la conferenza dei servizi è sempre indetta. La conferenza si esprime sulla base dello studio di fattibilità per le procedure che prevedono che lo stesso sia posto a base di gara ovvero sulla base del progetto preliminare per le procedure che prevedono che lo stesso sia posto a base di gara. Le indicazioni fornite in sede di conferenza possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento». In relazione alle opere pubbliche da realizzare mediante PF sussiste, dunque, l obbligo di indire la conferenza preliminare affinché si esprima sullo studio di fattibilità. Tale previsione sembra ispirata a rimuovere gli ostacoli alla promozione di investimenti privati, che spesso risultano frenati da procedure lunghe e defatiganti nell ambito delle quali gli interessi pubblici coinvolti possono indurre le stesse amministrazioni interessate ad opporsi alla realizzazione degli interventi. La novella, inoltre, sempre al fine di garantire una maggiore certezza agli investitori privati attraverso uno studio di fattibilità stabile non soggetto a frequenti richieste di variazioni, sottolinea che le indicazioni fornite in sede di conferenza dei servizi possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento. Dunque l istituto della conferenza dei servizi preliminare nell ambito della procedura in esame ha come chiara finalità quella di consentire da un lato un maggior coinvolgimento degli investitori privati nella realizzazione di opere pubbliche, dall altro di semplificare l azione amministrativa, mediante il coinvolgimento ed il coordinamento tra le amministrazioni interessate e la composizione dei vari interessi coinvolti. Il comma 1 dell art. 14 del Regolamento prevede che lo studio di fattibilità, ai fini della programmazione, si componga di una relazione illustrativa contenente: a) le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali, economico-finanziarie dei lavori da realizzare; b) l analisi delle possibili alternative rispetto alla soluzione realizzativa individuata; c) la verifica della possibilità di realizzazione mediante i contratti di Ppp; d) l analisi dello stato di fatto, nelle sue eventuali componenti architettoniche, geologiche, socioeconomiche, amministrative; e) la descrizione, ai fini della valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e della compatibilità paesaggistica dell intervento, dei requisiti dell opera da progettare, delle caratteristiche e dei collegamenti con il contesto nel quale l intervento si inserisce, con particolare riferimento alla verifica dei vincoli ambientali, storici, archeologici, paesaggistici interferenti sulle aree o sugli immobili interessati dall intervento, nonché l individuazione delle misure idonee a salvaguardare la tutela ambientale e i valori culturali e paesaggistici. Quando a seguito dell approvazione dello studio di fattibilità di cui al comma 1, sia accertata, sulla base delle analisi descritte nel punto precedente, la convenienza di affidare la realizzazione del progetto tramite lo strumento del PF, lo studio di fattibilità da porre a base di gara, ai sensi del successivo comma 2, salva diversa motivata determinazione del responsabile del procedimento, si compone dei seguenti elaborati 4 : a) relazione illustrativa generale contenente: 4 La normativa non prevede distinzioni in merito al contenuto dello studio di fattibilità per dimensioni del progetto, con ciò intendendo che lo studio di fattibilità da porre a base di gara debba necessariamente contenere tutti gli elementi indicati nel citato comma 2, indipendentemente dal valore dell opera. Nelle «Linee guida per la realizzazione di studi di fattibilità», di gennaio 2013, ITACA ha suggerito che considerando «che gli studi redatti con finalità programmatiche ordinarie possano costituire il livello semplificato e che necessariamente quelli posti a base di gara debbano seguire i disposti del comma 2 (livello completo), a livello regionale potrebbe essere interessante introdurre una fascia intermedia (livello sintetico), più analitica del livello base ma meno descrittiva dello studio di fattibilità competo, ad esempio nel caso di ricorso a contributo regionale» o per i progetti di importo contenuto. 15
16 1. l inquadramento territoriale e socio-economico dell area oggetto dell intervento: 1.1. corografia, stralcio del piano regolatore generale comunale, verifica della compatibilità con gli strumenti urbanistici; 1.2. analisi dell impatto socio-economico con riferimento al contesto produttivo e commerciale esistenti. La relazione dovrebbe, cioè, contenere una descrizione dettagliata e puntuale dell opera che si intende realizzare, eventualmente accompagnata da immagini relative allo stato del territorio e ad opere simili che si prende a riferimento. Inoltre, dovrebbero essere spiegate le ragioni alla base dell intervento, da contestualizzare con l ambiente socio-economico in cui lo stesso si inserirà. 2. l analisi della domanda e dell offerta attuale e di previsione con riferimento: 2.1. al bacino d utenza; 2.2. alla stima dei bisogni dell utenza mediante utilizzo di parametri fisici riferiti alla specifica tipologia dell intervento, quali i flussi di traffico e il numero di accessi; 2.3. all individuazione, in termini quantitativi e di gradimento, dell offerta attuale e di quella prevista nei medesimi settori di intervento. L analisi della domanda prevede la determinazione del numero di utenti presumibilmente interessato all opera, mediante ipotesi, informazioni, dati statistici (quali quelli relativi ai flussi di traffico e numero previsto di accessi) e indagini conoscitive su campioni significativi. Accanto all analisi della domanda occorre effettuare anche un analisi dell offerta, consistente nel verificare se la domanda individuata è già soddisfatta o potrebbe esserlo, in un futuro prossimo, con strumenti alternativi. È bene precisare che, tanto l analisi della domanda potenziale quanto quella dell offerta esistente dovrebbero essere realizzate ipotizzando anche quali potrebbero essere gli scenari futuri. 3. l analisi delle alternative progettuali: 3.1. individuazione delle alternative progettuali dal punto di vista delle scelte tecnologiche, organizzative e finanziarie; 3.2. matrice delle alternative progettuali. Occorre, in questa sede, creare un quadro chiaro delle possibili soluzioni alternative che ne approfondisca i punti di forza e di debolezza. Le differenti soluzioni possono essere valutate alla luce di vari profili: localizzazione, caratterizzazione e tipologia dell opera. Le alternative vanno valutate sulla base di criteri oggettivi e tra di esse può essere annoverata anche l alternativa zero da intendersi però non come un non fare quanto come la possibilità di adottare una soluzione conservativa, di miglioramento su interventi preesistenti 5. Le diverse alternative devono essere rappresentate in una matrice, nei quali siano descritti i punti di forza e di debolezza delle stesse. 4. lo studio dell impatto ambientale riferito alla soluzione progettuale individuata e alle possibili soluzioni alternative: 4.1. analisi sommaria degli aspetti geologici, geotecnici, idraulici, idrogeologici, desunti dalle cartografie disponibili o da interventi già realizzati ricadenti nella zona; 4.2. verifica dei vincoli ambientali, storici, archeologici, paesaggistici interferenti sulle aree o sugli immobili interessati dall intervento. Occorre descrivere il possibile impatto derivante dalla realizzazione dell opera con il paesaggio e con l ambiente, le risorse naturali, la qualità della vita. Bisogna, inoltre, individuare i potenziali effetti e i 5 La soluzione di non procedere con l intervento non dovrebbe costituire una reale alternativa in questa fase, trattandosi della documentazione da porre a base di gara e, quindi, avendo già superato lo scrutinio della fase di programmazione, circa l utilità dell intervento. 16
17 rischi ambientali dell intervento, indicando le eventuali contromisure necessarie per annullarli o mitigarne la portata, individuandone i relativi costi. b) relazione tecnica contenente: 1. le caratteristiche funzionali e tecniche dei lavori da realizzare; Ai fini della predisposizione della relazione tecnica, bisogna acquisire tutte le informazioni necessarie per identificare le attività e le funzioni da insediare, badando alle caratteristiche dimensionali e volumetriche degli spazi da utilizzare, nonché alle caratteristiche funzionali e tecniche per rendere ottimale l uso della struttura. In sostanza, in questa fase bisogna partire necessariamente dai fabbisogni che si vuole soddisfare e verificare se l intervento previsto riesce a garantirli. Ad esempio, occorre verificare se determinati ambienti che si propone di realizzare siano sufficienti a garantire l accesso e l usufruibilità dei servizi da parte degli utenti. 2. descrizione, ai fini della valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e della compatibilità paesaggistica dell intervento, dei requisiti dell opera da progettare, delle caratteristiche e dei collegamenti con il contesto nel quale l intervento si inserisce nonché delle misure idonee a salvaguardare la tutela ambientale i valori culturali e paesaggistici; Le informazioni contenute nello studio di fattibilità devono contenere documenti utili alla possibilità di adeguare la conformazione fisica dell intervento alla collocazione spaziale tenendo conto di eventuali vincoli che ne possano condizionare la realizzazione o il funzionamento. In particolare, dovranno essere evidenziati in dettaglio tutti quegli elementi che, da un punto di vista tecnico, possono determinare vincoli o mutamenti alla realizzazione dell opera, legati alla tutela ambientale, al rispetto di vincoli culturali e paesaggistici, nonché alla presenza di eventuali interferenze. Ciò anche al fine di evitare che nella fase di esecuzione dell opera si debba procedere alla realizzazione di varianti. 3. analisi sommaria delle tecniche costruttive e indicazione delle norme tecniche da applicare; 4. cronoprogramma; Il cronoprogramma si riferisce evidentemente alla fase realizzativa dell intervento. Qualora l amministrazione intenda riconoscere la facoltà di cui all art. 143, comma 4, del Codice, ovvero la gestione economica di stralci funzionali, anche anticipate rispetto alla conclusione dell insieme dei lavori, il cronoprogramma dovrà dettagliare anche i tempi previsti per la realizzazione delle singole parti. 5. stima sommaria dell intervento secondo le modalità di cui all art. 22, comma 1 6, con l individuazione delle categorie di cui all allegato A e dei relativi importi, determinati mediante l applicazione delle quote di incidenza delle corrispondenti lavorazioni rispetto al costo complessivo. Il Regolamento prevede come regola generale l applicazione dei costi standardizzati per i lavori per il calcolo dei costi dell intervento. In assenza di tali costi standardizzati si potrà fare riferimento ad interventi analoghi realizzati, o ad un computo metrico estimativo. Si tratta, naturalmente, di stime di massima, in quanto ci si trova ancora in una fase di studio di fattibilità dell intervento; tuttavia, tali stime, insieme a quelle presenti nell elaborato tecnico-economico, sono fondamentali per valutare la realizzabilità dell opera. c) elaborati progettuali stabiliti dal responsabile del procedimento tra quelli previsti dall articolo 21; Il rup, laddove lo ritenga opportuno, può stabilire di includere nello studio di fattibilità ulteriori elaborati progettuali, individuati tra quelli indicati all art. 21 per il progetto preliminare. 6 L articolo 22, comma 1, del Regolamento prevede che: «Il calcolo sommario della spesa è effettuato, per quanto concerne le opere o i lavori, applicando alle quantità caratteristiche degli stessi, i corrispondenti prezzi parametrici dedotti dai costi standardizzati determinati dall'osservatorio. In assenza di costi standardizzati, applicando parametri desunti da interventi similari realizzati, ovvero redigendo un computo metrico estimativo di massima». 17
18 d) elaborato tecnico-economico contenente: 1. la verifica della possibilità di realizzazione mediante concessione rispetto all appalto; La relazione tecnico-economica deve contenere innanzitutto gli elementi per i quali si ritiene opportuno procedere con una concessione. Si tratta degli elementi già esaminati per l utilizzo, ad esempio, dello strumento del Psc. 2. analisi della fattibilità finanziaria (costi e ricavi) con riferimento alla fase di costruzione e, nel caso di concessione, alla fase di gestione; In questa parte deve essere effettuata un analisi dei flussi di spesa e di entrata sia per la fase di costruzione che per quella di gestione. Si tratta di valutare elementi di costo (che si sostengono soprattutto nella fase di costruzione dell opera e per la relativa manutenzione) e di ricavo (che si realizzano quando la fase di costruzione è terminata e comincia la gestione dell opera). L orizzonte temporale di riferimento diventa un fattore decisivo per calcolare la sostenibilità finanziaria di un opera, così come il tasso di sconto utilizzato per attualizzare i flussi di costo e di ricavo futuri. In questa fase si deve effettuare un analisi dei rischi nel tempo, considerando le diverse alternative progettuali, attraverso la cosiddetta matrice dei rischi. La matrice dei rischi deve evidenziare la tipologia del rischio e la relativa allocazione: concedente, partner privato o entrambi. Si ricorda che una corretta stima dei costi e dei ricavi, oltre a rappresentare un elemento essenziale per la corretta allocazione dei rischi, rappresenta un elemento fondamentale per la bancabilità dell opera. 3. analisi della fattibilità economica e sociale (analisi costi-benefici); L analisi della fattibilità economica e sociale di un opera pubblica ha lo scopo di verificarne il grado di utilità per la collettività. Quest analisi differisce dalla precedente in quanto devono anche essere considerati i benefici e i costi (non monetari) dell intervento. È l esempio di un opera di difesa idraulica il cui prodotto caratteristico è la riduzione dei rischio idraulico, ovvero il cui beneficio per la collettività è rappresentato, non tanto da un ricavo immediato, quanto nella riduzione di un rischio e quindi di possibili oneri futuri. In questo caso, per la sostenibilità finanziaria dell opera, occorre verificare come viene remunerato il concessionario. È chiaro che l analisi di fattibilità economica e sociale riguarda maggiormente le ragioni dell intervento, mentre l analisi di fattibilità finanziaria più la realizzabilità dello stesso tramite gli strumenti di partenariato. 4. schema di sistema tariffario, nel caso di concessione; Questo schema è chiaramente essenziale per definire i flussi di ricavo per il concessionario. È altresì importante per l accessibilità dell opera da parte dell utenza. Ad esempio, prevedere tariffe elevate per gli utenti può ridurne l appetibilità per gli stessi e, quindi, non permettere che si determinino quei flussi di ricavo necessari per garantire la fattibilità finanziaria dell opera, nonché ridurre i benefici attesi dalla stessa. 5. elementi essenziali dello schema di contratto. Come rappresentato in seguito e in maggiore dettaglio, il contratto rappresenta un documento fondamentale per il PF, in quanto destinato a regolare i rapporti di lungo periodo tra tutti i soggetti partecipanti. La conoscenza dei principali diritti e obblighi del rapporto concessionario, già in fase di gara, permette di formulare con maggior cognizione la propria offerta. In conclusione, lo studio di fattibilità si compone di 3 relazioni obbligatorie, più eventuali ulteriori elaborati grafici, individuati dal rup. Nella relazione illustrativa generale devono essere illustrate le ragioni che spingono l amministrazione alla realizzazione di un determinato progetto ovvero i bisogni che si intende soddisfare, attraverso, tra l altro, un analisi della domanda e dell offerta dei servizi sottesi all intervento. 18
19 La relazione deve anche contenere un analisi del territorio e del contesto socio-economico in cui si inserisce l intervento e l impatto ambientale dello stesso. A tal fine devono anche essere considerate le alternative progettuali dello stesso. Nella relazione tecnica devono essere affrontate le questioni relative alla realizzabilità fisica dell opera, descrivendo le caratteristiche funzionali e tecnico-costruttive dei lavori, i materiali che si intende utilizzare, nonché i tempi e i costi di realizzazione. La relazione tecnico-economica deve contenere gli elementi essenziali per la valutazione della sostenibilità economico-finanziaria dell opera e per la scelta di ricorrere a forme di partenariato con i privati. Al riguardo bisognerà prestare particolare attenzione anche allo schema di sistema tariffario verso gli utenti e alle obbligazioni essenziali del contratto. Si tratta, in sostanza, degli elementi esaminati in dettaglio nel paragrafo L affidamento dello studio di fattibilità ed i relativi corrispettivi Lo studio di fattibilità deve essere, di norma, redatto dagli Uffici Tecnici delle amministrazioni aggiudicatici; ai sensi del comma 2-bis dell art. 153, in carenza di organico altamente qualificato, la redazione di tutto o parte dello studio di fattibilità può essere affidato a soggetti esterni all amministrazione. Per la selezione del soggetto, singolo o plurimo, da incaricare per l elaborazione dello studio di fattibilità, il responsabile del procedimento provvede a specificare nel bando tutte le prestazioni richieste per assicurare la interdisciplinarietà e l integrazione delle competenze. Considerato il generico rinvio alle procedure previste dal Codice, le procedure di affidamento possono riguardare servizi di ricerca o affini, rientranti nell Allegato II A del Codice, o, spesso, servizi di progettazione, di cui all art. 91 del Codice stesso. Si tratta di un incarico cui afferiscono diverse tipologie di servizi: il bando per l affidamento dovrà quindi indicare la qualificazione necessaria per le diverse prestazioni. Inoltre, le amministrazioni possono costituire soggetti di supporto, unità tecniche di riferimento che si occupino di programmazione e gestione degli interventi, strutturazione delle gare, monitoraggio dei contratti. In merito al corrispettivo da porre a base di gara l allegato Z2 del d.m. 31 ottobre 2013, n. 143, «Regolamento recante determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi relativi all architettura ed all ingegneria», prevede ora i corrispettivi per i diversi servizi rientranti nella parte di progettazione degli studi di fattibilità Le modalità di svolgimento della procedura a gara unica (commi 1-14) 5.1 La scelta della procedura di aggiudicazione Il comma 1 dell art. 153 indica che in alternativa alle procedure previste per il rilascio delle concessioni, nel caso del PF si possa seguire una procedura quale quella descritta nei commi 1-14 del medesimo articolo 8. 7 Per le modalità di affidamento dei servizi di progettazione e per il calcolo delle tariffe da porre a base di gara si rinvia alla Determinazione., «Linee guida per l affidamento dei servizi attinenti all architettura e all ingegneria». 8 L apertura presente nel comma citato appare coerente con quanto previsto dalla nuova Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, laddove all art. 30 «sull aggiudicazione dei contratti di concessione» non prevede alcuna procedura specifica per l aggiudicazione; ciò poiché: «Di norma le concessioni sono accordi complessi di lunga durata con i quali il concessionario assume responsabilità e rischi tradizionalmente assunti dalle amministrazioni aggiudicatrici e dagli enti aggiudicatori e rientranti di norma nell ambito di competenza di queste ultime. Per 19
20 Si ritiene, tuttavia, opportuno che le stazioni appaltanti valutino la possibilità di ancorare l affidamento del PF a gara unica alle procedure standard presenti nel Codice, anche al fine di evitare il possibile insorgere di contenzioso. Il punto di riferimento obbligato, sembra allora, per analogia, quanto previsto dall art. 144 del Codice in materia di concessione di lavori, nonché dall art. 58, comma 15 del Codice in materia di dialogo competitivo. Non si può trascurare che per affidamenti di PF al disotto delle soglie comunitarie (si ricorda che, in Italia, molti PF sono di piccolo importo) si possa utilizzare la procedura negoziata. L art. 144 del Codice, prevede come procedure di aggiudicazione la procedura aperta o quella ristretta. Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell art. 55, comma 2, del Codice, le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano di preferenza la procedura ristretta quando il contratto non ha ad oggetto la sola esecuzione, o quando il criterio di aggiudicazione è quello dell offerta economicamente più vantaggiosa, così come previsto per la concessione di lavori. L art. 58, comma 15 del Codice prevede, inoltre, che la procedura del dialogo competitivo possa concludersi con l affidamento di una concessione di lavori. Recentemente, con il d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 è stato introdotto il comma 3-bis all art. 144, che introduce una forma ibrida di dialogo competitivo. In sostanza, è previsto che: «Per le concessioni da affidarsi con la procedura ristretta, nel bando può essere previsto che l'amministrazione aggiudicatrice possa indire, prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte, una consultazione preliminare con gli operatori economici invitati a presentare le offerte, al fine di verificare l'insussistenza di criticità del progetto posto a base di gara sotto il profilo della finanziabilità, e possa provvedere, a seguito della consultazione, ad adeguare gli atti di gara aggiornando il termine di presentazione delle offerte, che non può essere inferiore a trenta giorni decorrenti dalla relativa comunicazione agli interessati. Non può essere oggetto di consultazione l'importo delle misure di defiscalizzazione di cui all'art. 18 della legge 12 novembre 2011, n. 183, e all'art. 33 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, nonché l'importo dei contributi pubblici, ove previsti». L Autorità, con l Atto di segnalazione n. 2, del 4 luglio 2013, «Osservazioni e proposte di intervento in materia di appalti pubblici», non ha condiviso la scelta di introdurre una nuova procedura di aggiudicazione, quale quella contenuta nel novellato comma 3-bis, considerato che è già utilizzabile per l affidamento della concessione di lavori, il dialogo competitivo. Infatti, ciò è già previsto dal Codice nonché dalla Direttiva comunitaria n. 18/2004 che, all art. 29, indica il possibile ricorso alla procedura del dialogo competitivo per l aggiudicazione di affidamenti complessi, quali le concessioni. Si ricorda che, ai sensi dell art. 58, comma 1, del Codice, «il ricorso al dialogo competitivo per lavori è consentito previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici». Le possibili procedure di gara sono, dunque, le seguenti 9 : Procedura aperta Procedura ristretta Dialogo competitivo Possibilità di limitare il numero di partecipanti Non è consentita né la prequalificazione né la preselezione. Tutte le imprese interessate Possibilità prevista dall art. 62 del Codice. Almeno 20 partecipanti per appalti di lavori Possibilità prevista dall art. 62 del Codice. Prevista prequalificazione e preselezione. tale ragione, fatta salva l osservanza della presente direttiva e dei principi di trasparenza e di parità di trattamento, dovrebbe essere lasciata alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori un ampia flessibilità nel definire e organizzare la procedura di selezione del concessionario» (Considerando 68). 9 Per tale schema si è partiti da un documento redatto da Epec per le procedure di affidamento previste dalle direttive comunitarie (cfr. Utfp-Epec, Una Guida ai PPP. Manuale di buone prassi, Versione italiana, maggio 2011). 20
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References: articolo 153
 art. 153
 art. 175
 art. 42
 art. 3
 art. 30
 art. 152
 art. 278
 art. 3
 art. 5
 art. 29
 art. 9
 art. 156
 art. 128
 art. 13
 art. 128
 art. 38
 art. 271
 art. 153
 art. 14
 art. 153
 art. 153
 art. 128
 art. 153
 art. 11
 art. 3
 art. 14
 art. 278
 art. 14
 art. 3
 art. 14
 art. 14
 art. 143
 art. 22
 articolo 21
 art. 21
 articolo 22
 art. 153
 art. 91
 art. 153
 articolo 8
 art. 30
 art. 144
 art. 58
 art. 144
 art. 55
 art. 58
 art. 144
 art. 29
 art. 58
 art. 62
 art. 62