Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-836-04.htm
Timestamp: 2017-11-25 04:03:38+00:00

Document:
T-836-04
Dado que la parte resolutiva de las sentencias de la Corte, incluso la de las sentencias condicionadas, es obligatoria para todas las autoridades, incurre en arbitrariedad por desconocimiento de una disposición vinculante el funcionario judicial que toma una decisión por fuera de esa preceptiva. Ello por cuanto que, “[d]esconocer tal mandato vulnera abiertamente la propia Constitución (art. 243) y desatiende el clarísimo e imperativo mandato del legislador estatutario, con las consiguientes responsabilidades para el funcionario o corporación que obre en tal sentido”.
La parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 es clara y enfática al señalar que la acción simple de nulidad procede contra actos de contenido particular cuando “la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto”. En estos términos, si en la demanda no figura una pretensión encaminada al restablecimiento del derecho y la única que se consigna es la de la simple nulidad del acto, no le está permitido al juez rechazarla con el argumento de que la verdadera intención del libelo es el restablecimiento del derecho. Tal como lo advierte la parte resolutiva del fallo, la acción de nulidad del acto particular procede cuando la pretensión es el control de legalidad abstracto del mismo, en los términos establecidos en dicha providencia, y éstos términos prescriben que “si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos”.
Esta Sala considera que en el Auto del 5 de febrero de 2004, dictado en el proceso contencioso administrativo adelantado por el peticionario de la referencia, la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al desconocer el contenido de la decisión de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, que se refiere a la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos de contenido particular. En consecuencia, la Sala procederá a revocar la decisión del Consejo de Estado revisada en esta providencia y decretará la nulidad del proceso en cuestión a partir del Auto del 2 de septiembre de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual se rechazó la demanda presentada por la persona jurídica extranjera Pro Niños Pobres, como consecuencia de la vía de hecho en que se incurrió al desconocer el contenido de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, para que en su lugar se tramite según las previsiones de la misma.
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Alvaro Tafur Gálvis, ha proferido la presente
en la revisión del fallo de tutela adoptado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, -Subsección A, en el proceso de adelantado por Luc Claude Simon Schneekloth, en representación de la persona jurídica Pro Niños Pobres, en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.
El peticionario de la referencia, en nombre de la entidad extranjera sin ánimo de lucro Pro Niños Pobres, interpuso, el 2 de julio de 2003, acción de nulidad simple contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril y AO 20 del 12 de julio de 2002 de la Alcaldía Local de la Candelaria y N° 636 del 22 de noviembre de 2002 de la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá D.C., por las cuales se impone una sanción por infracción urbanística.
Según el demandante, la decisión del Consejo de Estado constituye una vía de hecho, violatoria del debido proceso –art. 29 C.P.- y del derecho al acceso a la administración de justicia –art. 229 C.P.-, por cuanto desconoce la Sentencia C-426 de 2002, que declaró exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en donde la Corte Constitucional señaló que la acción de nulidad también procede contra actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto.
El demandante sostiene que su demanda únicamente pretendía proteger la integridad del ordenamiento jurídico “a pesar de que con la nulidad, como lo expresa la Corte Constitucional, se puedan restablecer derechos quebrantados (…) Lo definitivo es el hecho de que en la demanda nunca se planteó una pretensión de restablecimiento del derecho, ni se solicitó indemnización de perjuicios, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos”.
En suma, la vía de hecho de las instancias judiciales la hace radicar el demandante en que dichas autoridades interpretaron abusivamente las pretensiones de la demanda, desconocieron la única pretensión de la acción de nulidad, desconocieron la jurisprudencia constitucional en la materia, que tiene efector erga omnes en su calidad de cosa juzgada constitucional, y, por último, atentaron contra los derechos de los niños –art. 44 C.P.-, pues la persona jurídica que representa, afectada por las decisiones judiciales que se impugnan, se ve obligada a demoler un hogar destinado a la protección de niños de bajos recursos económicos.
2. Sentencia de Instancia
El Consejo de Estado arguye que la acción de tutela contra providencias judiciales puede quebrantar principios fundamentales para el orden jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica, representada en la firmeza de las decisiones. Por ello -prosigue- de aceptarse la tutela contra providencias judiciales, abundarían casos insólitos de usurpación de jurisdicción y, aún, en ocasiones, “de desconocimiento de normas sobre competencia que los jueces en manera alguna pueden permitir y a toda costa han de evitar”.
En desacuerdo con la decisión mayoritaria, la magistrada Ana Margarita Olaya Forero presentó salvamento de voto a la sentencia. Pese a reconocer que la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que autorizaba la tutela contra providencias judiciales, la magistrada disidente aceptó que, frente a casos extremos de desconocimiento de la juridicidad -examinados con máximo rigor- los jueces de tutela pueden estudiar el contenido de las decisiones de la jurisdicción.
3. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión
Mediante oficio 03156 del 23 de agosto del año en curso, el Secretario de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió a esta Sala de Revisión, copia de la demanda en la que Hernán Alberto González Parada, abogado representante de la entidad extranjera sin ánimo de lucro, Pro Niños Pobres, ejerce acción de simple nulidad contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril de 2002 y AO 20 del 12 de julio de 2002 de la Alcaldía Local de La Candelaria, y contra el Acto Administrativo N° 636 del 22 de noviembre de 2002, proferido por la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá.
“En este orden de ideas, la Sala, bajo los poderes interpretativos que le asisten, concluye que la acción propuesta fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, debiendo por tanto haberse ejercido dentro del término de caducidad previsto en el artículo 136 del C.C.A., encontrándose que en el sub-exámine transcurrieron más de cuatro (4) meses que señala tal norma…”
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia de única instancia proferida en el proceso de la referencia por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
La tesis general, el principio básico del cual debe partir el intérprete es que, a fin de evitar el paralelismo de las decisiones judiciales, la intromisión mutua de las jurisdicciones y la dislocación del principio de la cosa juzgada -que encarna la protección del principio de la seguridad jurídica-, las decisiones de los jueces naturales deben respetarse. Sin esta premisa, la función de administrar justicia resulta impracticable. Por ello se declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que permitía sin restricciones, sin condicionamientos, de manera genérica e indiscriminada, la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales[1].
Ciertamente, la jurisprudencia posterior a 1992, apoyada en parte por los fallos del mismo Consejo de Estado -tribunal en donde se acuñó el término “vía de hecho”- reconoció que sólo de manera excepcional es posible acudir a la acción de tutela para impugnar decisiones judiciales que lo sean únicamente en apariencia[2].
Por lo anterior, resulta contrario al ordenamiento jurídico colombiano que, ante la denuncia por violación de un derecho fundamental como consecuencia de haberse incurrido en una vía de hecho, el juez de tutela se escude en la prevalencia de la cosa juzgada y, aplicando parcialmente el texto de la Carta, se abstenga obcecadamente de verificar siquiera la gravedad de la acusación. Esta conducta constituye una aplicación parcial del orden constitucional que no se explica frente a la vigencia del orden justo, principio fundamental de la normativa superior[3].
Así pues, esta Sala reitera la posición tantas veces defendida por la Corte según la cual, la acción de tutela procede –de manera excepcional- para proteger derechos fundamentales vulnerados por providencias judiciales que arbitrariamente desconocen el ordenamiento jurídico.
4. Vía de hecho por desconocimiento del contenido de la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad
De acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. La cosa juzgada constitucional de los fallos de la Corte, lo dicen la ley y la jurisprudencia, produce efectos erga omnes, es decir, son vinculantes para todo el mundo, tienen “carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna”[4].
Lo así afirmado, declarado exequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), no deja lugar a dudas en el sentido de que la parte resolutiva de las sentencias de constitucionalidad de esta Corte tiene carácter obligatorio -en su totalidad, sin excepciones ni recortes-, y surte efectos erga omnes.”(Sentencia T-1181 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (Subrayas fuera del original)
El condicionamiento, pues, no es algo aledaño, anexo o accidental al fallo de exequibilidad que la Corte profiere, y goza, en consecuencia, de la obligatoriedad integral de aquél, puesto que participa, por su misma esencia, del contenido judicial que le es propio. (Sentencia T-832 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
Así pues, dado que la parte resolutiva de las sentencias de la Corte, incluso la de las sentencias condicionadas, es obligatoria para todas las autoridades, incurre en arbitrariedad por desconocimiento de una disposición vinculante el funcionario judicial que toma una decisión por fuera de esa preceptiva. Ello por cuanto que, “[d]esconocer tal mandato vulnera abiertamente la propia Constitución (art. 243) y desatiende el clarísimo e imperativo mandato del legislador estatutario, con las consiguientes responsabilidades para el funcionario o corporación que obre en tal sentido”[5].
En otros términos, una vez proferida y comunicada la sentencia que declara la exequibilidad -pura y simple o condicionada, total o parcial- de una norma analizada en sede de constitucionalidad, o -por el contrario- su inexequibilidad, es obligatorio aplicarla, sin controversia, y los jueces -en sus distintos niveles- deben atenerse al sentido del fallo, lo compartan o no, incluidos, por supuesto, los condicionamientos y alcances específicos que la Corte Constitucional haya plasmado. (Sentencia T-832 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
Esta Corporación ha sostenido, en forma reiterada, que los jueces y corporaciones judiciales deben sujetar sus decisiones, en primer término, a los mandatos de la Constitución Política, porque les asiste la responsabilidad constitucional, al igual que a las demás autoridades, de hacer efectivos los dictados constitucionales en todos los ámbitos del acontecer nacional, en los que, de una u otra manera, tienen injerencia ––artículos 4º, 83 a 95 y 230 C.P.-[6].
Por ello los jueces y corporaciones judiciales, al aplicar las disposiciones que han sido objeto de juicio de constitucionalidad, deben sujetarse en todo a lo decidido por el juez constitucional, habida cuenta que los fallos proferidos en ejercicio del control de constitucionalidad tienen efectos generales y definitivos –artículos 237, 241 y 243 C.P.-(Sentencia T-842 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Gálvis)
5. Análisis del caso particular. Existencia de vía de hecho
Por consiguiente, la acción que en este caso procede contra los actos objeto de la demanda es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la simple de nulidad, pues el uso de tales acciones en cada caso, como es lo propio de todas las acciones judiciales, no depende de los fines que pretenda el actor, sino de las reglas que fijan su procedibilidad, las cuales ha condensado esta jurisdicción en la teoría de los fines y motivos de las acciones, ratificada por la Sala Plena de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de esta corporación, en sentencia de 4 de marzo de 2003, Expediente Num. IJ-5683, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, con base en la cual cabe decir que la naturaleza y características de las acciones se deduce de la ley, en cuanto de la misma se desprenden los fines y motivos que corresponden a cada una de ellas, y que en relación con la acción de simple nulidad contra los actos administrativos particulares sólo procede cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad. (Auto del 5 de febrero de 2004. Expediente N° ….00557, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Dr. Rafael E. Ostia de Lafont Planeta) (Subrayas fuera del original)
Esta Sala encuentra que tal decisión contraría el contenido de la parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, pues al tenor de lo dispuesto en ésta, la acción de simple nulidad puede ser interpuesta contra actos administrativos de contenido particular cuando la pretensión de la misma sea la simple nulidad del acto.
Tal como lo advierte la parte resolutiva del fallo, la acción de nulidad del acto particular procede cuando la pretensión es el control de legalidad abstracto del mismo, en los términos establecidos en dicha providencia, y éstos términos prescriben que “si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos”[7].
En el caso particular, el demandante estructuró su demanda según los cánones de la acción de simple nulidad, dado que sus pretensiones iban dirigidas exclusivamente a obtener la anulación de los actos administrativos emitidos por la autoridad distrital. Ello se verifica en la lectura de la demanda, que fue remitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante oficio del 23 de agosto de 2004 (folios 14 a 25 del segundo cuaderno del expediente). Sin embargo, pese a que las pretensiones de la demanda no incluían la de restablecimiento del derecho, los jueces la desecharon con el argumento de que tal sería el efecto de declarar la nulidad del acto. Esta conducta, como se dijo, contraría la decisión de la Sentencia C-426 de 2002, porque en la misma la Corte señaló que “la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros”.
Aún más, el demandante fue expreso al manifestar en su demanda que “por tratarse de una acción de simple nulidad, en defensa de la legalidad, no es del caso entrar a demostrar cuantía alguna, como lo considera el artócilo 134 E del citado Códifo Contencioso Administrativo y además de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional C-426 del 29 de mayo de 2002 (…), en que esa entidad declaró ‘…exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 19089, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto’, que es exactamente lo que acontece en el presente caso”. (Folio 25, segundo cuaderno)
En efecto, en relación con el restablecimiento del derecho que opera por virtud de la nulidad del acto administrativo, la Corte aseguró que el juez contencioso pierde competencia para pronunciarse sobre dicho tópico, pues “aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto”, quedándole por tanto restringida exclusivamente al juicio propio del contencioso objetivo. Sobre este particular valga citar el siguiente aparte de la sentencia.
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de abril de 2004 dictada por la subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo de tutela solicitado por Luc Claude Simon Schneekloth en nombre de la persona jurídica Pro Niños Pobres, por las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia.
Aclaración del Magistrado (E) RODRIGO UPRIMNY YEPES a la sentencia T-836 de 2004
Las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado sobre el tema, según lo reseña la propia sentencia C-426 de 2002, han sido básicamente tres: (i) que la acción de nulidad no procedía contra ningún acto particular, que tendió a dominar hasta 1961; (ii) la tesis de los motivos y finalidades, según la cual la acción de nulidad procede también contra los actos particulares, pero si la pretensión es exclusivamente de nulidad y la declaratoria de nulidad no comporta un restablecimiento automático de un derecho, tesis dominante hasta comienzos de los noventa y que continuó siendo sostenida por la Sección Tercera hasta 1996; (iii) finalmente, a partir de una decisión de Sala Plena del Consejo de Estado de 1996, la jurisprudencia dominante es que la acción de simple nulidad puede promoverse contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales pero únicamente cuando expresamente la ley lo permita o cuando el acto, a pesar de ser particular, despierte un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del país.
1- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a aclarar mi voto en la sentencia de la referencia. Comparto la decisión de la Corte de dejar sin efecto el proceso contencioso administrativo adelantado por “Pro niños pobres” a partir del auto del 2° de septiembre de 2003 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues dicho auto desconoció el contenido resolutivo de sentencia C-426 de 2002, que es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades. Sin embargo, no comparto la tesis desarrollada por la Corte en esa sentencia C-426 de 2002, que no tuve la oportunidad de decidir, por no estar encargado de la magistratura en ese momento. Es obvio que esos reparos no justifican, en manera alguna, desconocer la obligatoriedad de esa decisión, puesto que las sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y son obligatorias para todos las autoridades (CP art. 243). Sin embargo, mis objeciones frente a la sentencia C-426 de 2002 no hicieron sino acentuarse frente a sus implicaciones en el presente caso, por lo cual consideré pertinente aclarar mi voto, no sólo para presentar brevemente esos reparos sino además para eventualmente ofrecer algunas alternativas interpretativas que tal vez permitan superar algunas de las perplejidades que suscita esa sentencia.
3- Considero que, en forma excepcional, el control constitucional, a pesar de ser abstracto y tener como objeto las disposiciones legales, puede recaer sobre las interpretaciones de los jueces. Y ese control, como lo han explicado en detalle decisiones anteriores de esta Corte[8], puede ser directo o indirecto. Es indirecto y eventual, en los casos de sentencias condicionales, pues opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones concretas realizadas por determinados jueces o tribunales sino a entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado. Y es directo cuando la Corte examina específicamente la interpretación que de un texto legal han hecho determinados jueces. En esos casos, esta Corte ha considerado que la doctrina del “derecho viviente”[9], desarrollada por la Corte Constitucional italiana, sirve de sustento al ejercicio del control constitucional de las interpretaciones.
4- Esta doctrina del derecho viviente busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del control constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii) armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios judiciales en la interpretación de la ley (CP arts 228 y 230) con la función que corresponde a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241). Según esta doctrina del derecho viviente, la manera como los operadores jurídicos, los grandes doctrinantes y en especial la jurisprudencia han entendido el texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta por el juez constitucional para fijar el sentido mismo de la disposición acusada, sobre todo si dicha “interpretación jurisprudencial y doctrinaria representa una orientación dominante bien establecida”[10], por cuanto de esa manera no sólo el juez constitucional reconoce y respeta las interpretaciones legales adelantadas por los funcionarios judiciales sino que, además, el control constitucional recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica.
5- La anterior doctrina obviamente no significa que el juez constitucional deba subordinarse a ese derecho viviente, como podría equivocadamente creerse, por cuanto dicho derecho viviente es relevante para fijar el sentido legal de la disposición acusada, pero no para determinar su constitucionalidad. Precisamente, la Corte Constitucional Italiana, en numerosas oportunidades, ha precisado que “derecho viviente no equivale a derecho conforme a la Constitución”[11], pues una cosa es que el juez constitucional reconozca la autonomía de los jueces para determinar el alcance de las disposiciones legales, y por ello acoja su interpretación, si ésta tiene una orientación dominante y consolidada, como entendimiento viviente del texto acusado, y otra muy distinta que el juez constitucional abdique de su función de controlar la constitucionalidad de ese texto. Por ello corresponde a la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241), examinar si las disposiciones sometidas a control, tal y como han sido entendidas por el derecho viviente, se ajustan o no a la Carta.
7- En la sentencia C-426 de 2002, la Corte no objetó que la ley pudiera distinguir entre la acción de simple nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento, ni consideró contrario a la Carta que el Código Contencioso Administrativo tratara de manera distinta ambas acciones, previendo un término de caducidad frente a la segunda acción. Y difícilmente podía hacerlo pues en anteriores oportunidades, la Corte había avalado la existencia de términos de caducidad frente a las acciones contencioso administrativas, y específicamente frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[12]. E igualmente la Corte había admitido que existiera una regulación distinta de ambas acciones[13].
“Independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno del máximo órgano de la jurisdicción administrativa para delimitar la procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, la formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ilegítima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte (Cfr. la sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero), el interprete no puede hacer decir a las normas lo que éstas no dicen, mucho menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto de la Constitución Política.
Establecer como orientación jurisprudencial dominante, que la acción de nulidad sólo procede contra los actos de contenido particular cuando lo indique la ley o cuando éstos representen un interés para la comunidad, no sólo comporta una interpretación inexacta del contenido del artículo 84 del C.C.A., cuyo texto permite demandar por vía de la simple nulidad todos los actos de la Administración, sino también, una inversión de la regla allí establecida, en cuanto que la citada orientación lleva a la conclusión de que sólo por excepción los actos administrativos de contenido particular son demandables a través de la acción de simple nulidad, sentido que jamás podría extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia Constitución y la ley le han fijado a la acción Pública de nulidad (subrayados míos)”.
“Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra acción está determinada por la pretensión que se formule ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto. Téngase en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido.
Asimismo, en aras de la certeza y seguridad jurídica, habrá de aclararse que cuando no se promueva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad fijado en la ley, y se demanda un acto de contenido particular y concreto a través de la acción de simple nulidad, la sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto no abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparación del daño antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la posibilidad de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente afectado (Subrayados míos)”.
10- Las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado sobre el tema, según lo reseña la propia sentencia C-426 de 2002, han sido básicamente tres: (i) que la acción de nulidad no procedía contra ningún acto particular, que tendió a dominar hasta 1961; (ii) la tesis de los motivos y finalidades, según la cual la acción de nulidad procede también contra los actos particulares, pero si la pretensión es exclusivamente de nulidad y la declaratoria de nulidad no comporta un restablecimiento automático de un derecho, tesis dominante hasta comienzos de los noventa y que continuó siendo sostenida por la Sección Tercera hasta 1996; (iii) finalmente, a partir de una decisión de Sala Plena del Consejo de Estado de 1996, la jurisprudencia dominante es que la acción de simple nulidad puede promoverse contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales pero únicamente cuando expresamente la ley lo permita o cuando el acto, a pesar de ser particular, despierte un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del país.
“Respecto al contenido del artículo 84 del C.C.A., no observa la Corte que el mismo establezca distinciones en relación con la clase de actos administrativos que pueden ser demandados por esa vía, como tampoco que condicione o restrinja su ámbito de procedibilidad frente a los actos de contenido particular, o bien al cumplimiento de ciertos presupuestos -como el de tener que acreditar que el acto acusado representa un especial interés para la comunidad-, o bien a los casos expresamente consagrados en normas o leyes especiales. Por el contrario, la circunstancia específica de que el artículo en cuestión disponga en forma clara y precisa que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de su representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos”, lleva a la conclusión de que la voluntad del legislador extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad, no fue la de privilegiar su ejercicio respecto de los actos relativos a situaciones jurídicas generales, sino la de permitir, en plena concordancia con la Constitución, que ésta pudiera ejercerse también contra los actos de contenido particular y concreto. Ello, en el entendido de que éstos, independientemente de regular situaciones jurídicas individuales, igualmente pueden entrar en contradicción con la integridad del ordenamiento jurídico, que es lo que en últimas busca preservarse a través de la acción pública de nulidad (subrayados míos).”
“(E)sta Corporación, en la medida en que es un juez de constitucionalidad y no de legalidad, no puede imponer, con base en discusiones puramente legales, cual es el sentido de una disposición legal, puesto que ésa es labor de los jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación. En virtud de la separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional, la Corte Constitucional sólo puede establecer en sus sentencias cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas legales cuando existen valores constitucionales en juego, tal y como lo señaló en anterior decisión.[14]”
15- Los anteriores criterios explican suficientemente por qué no comparto la sentencia C-426 de 2002. Pero hay más; casos como el presente me llevan a la convicción de que la doctrina establecida por esa sentencia tampoco es adecuada en términos de acceso a la justicia, ya que no incrementa sino residualmente el acceso, pero en cambio puede ocasionar importantes traumatismos y perplejidades jurídicas. Y la razón es la siguiente: conforme a esa doctrina, tal y como yo la entiendo, si el peticionario solicita la simple nulidad de un acto administrativo particular y concreto, entonces debe ser decidida, incluso si ya caducó la acción de restablecimiento. Pero si es declarada la nulidad ¿qué sucede con la situación jurídica concreta? La Corte resuelve el problema señalando que dicha decisión no puede afectar derechos subjetivos concretos, que deben entenderse firmes, debido a los “principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido”; y que tampoco esa decisión abre vía a la solicitud de reparación, por cuanto la acción habría caducado.
18- Una lectura general de la sentencia parece indicar que la sanción seguiría en pie, puesto que declaración de nulidad es planteada como una defensa pura de la legalidad; pero otros pasajes indican que la sanción o la orden de destrucción decaerían, puesto que su fundamento normativo habría desaparecido. En efecto, el fundamento 7.15 indica que en los procesos de simple nulidad el juez “se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros”.
19- No es fácil entonces encontrar una solución a aquellos casos en que la nulidad del acto concreto parece implicar un restablecimiento automático del derecho de la persona afectada pues cualquiera de las soluciones es cuestionable. Ahora bien, si tomamos la primera opción, que consiste en mantener intangible la situación jurídica concreta, protegemos la seguridad jurídica pero afectamos la justicia material y el principio de supremacía constitucional, ya que habría que mantener una situación concreta que es producto de una actuación estatal declarada ilegal. Por el contrario, si asumimos la segunda opción, esto es, que la persona debe entenderse restablecida en su derecho, llegamos al resultado inverso, pues podríamos sacrificar la seguridad jurídica en beneficio de la justicia material y la supremacía constitucional. Estamos pues frente a una clásica tensión entre seguridad jurídica y justicia material. Ahora bien, en estos conflictos, considero que por razones de prudencia y de autorrestricción judicial, el juez debe dar una prevalencia prima facie a la seguridad jurídica, y por ello debe optar por la solución que ampare ese valor, salvo cuando las razones de justicia material sean tan poderosas que justifiquen afectar la seguridad jurídica[15]. La aplicación de este criterio a la solución de las tensiones entre seguridad jurídica y justicia material que puede suscitar la sentencia C-476 de 2002 indica que, en principio, la declaración de nulidad del acto administrativo no puede modificar, por razones de seguridad jurídica, situaciones jurídicas concretas, puesto que la acción para el restablecimiento del derecho ya caducó. Sin embargo, pueden existir casos en donde la situación concreta pueda llegar a ser tan injusta y contraria al principio de jerarquía normativa que sea ineludible concluir que la persona debe entenderse restablecida en su derecho. Corresponderá entonces a las autoridades administrativas y a los jueces en cada caso determinar si se está frente a una situación de esa naturaleza.
20- Considero que la anterior solución, que protege preferentemente la estabilidad de las situaciones concretas, es además la que mejor armoniza con la jurisprudencia de la Corte en la materia. En efecto, como ya se explicó, esta Corporación declaró la exequibilidad de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento[16], lo cual significa que esas situaciones son en principio intangibles; igualmente la sentencia C-426 de 2002 indicó que el condicionamiento de la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, estaba encaminado a proteger únicamente la posibilidad de que los ciudadanos pudieran impugnar la legalidad del acto, pero en interés únicamente de la legalidad y en abstracto, lo cual significa que esas decisiones de anulación no deberían afectar situaciones concretas. Así lo dice la parte resolutiva y así lo señalan los fundamentos 7.22 y 7.23 de la parte motiva. Así, el fundamento 7.22 señala que podrá promoverse la acción de simple nulidad en cualquier tiempo contra un acto particular “pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula”. Por su parte, el fundamento 7.23 indica que “el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto”.
21- Esto significa que, salvo casos extremos, la decisión de anulación tendría un efecto puramente simbólico, pues no se traduciría en modificaciones de situaciones jurídicas concretas. Esto muestra que, como ya lo señalé, las ganancias de la sentencia C-426 de 2002 en términos de acceso a la justicia son menores. Sin embargo no son deleznables. Así, con esa interpretación restrictiva, las consecuencias de la sentencia C-426 de 2002 en términos de seguridad jurídica podrían no ser traumáticas, pues habría que entender que dicha sentencia abrió paso a declaraciones de nulidad con una vocación esencialmente pedagógica, según la caracterización de ciertos autores[17], puesto que en principio dichas decisiones judiciales no afectarían situaciones concretas. Sin embargo, esas decisiones judiciales verificarían la legalidad de ciertas actuaciones estatales, lo cual es a veces importante, no sólo para prevenir futuras violaciones a la legalidad sino además por cuanto esas declaraciones pueden tener un significado político y moral importante para muchas personas.
[1] Por Sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.
[2] “La conducta del juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente pueda calificarse como una ‘vía de hecho’, lo que ocurre cuando el funcionario decide, o actúa con absoluta falta de competencia o de un modo completamente arbitrario e irregular que comporta, según la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, una agresión grosera y brutal al ordenamiento jurídico, hasta el punto de que, como lo anota Jean Rivero, "su actuación no aparece más como el ejercicio irregular de una de sus atribuciones, si no como un puro hecho material, desprovisto de toda justificación jurídica" (JEAN RIVERO, Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1.984, p. 192), con lo cual, la actividad del juez o funcionario respectivo, pierde legitimidad y sus actos, según el mismo Rivero, se han ‘desnaturalizado’.” (Sentencia T-442 de 1993 M.P. Antonio Barerra Carbonell)
[3] Art. 2º C.P.
[4] Sentencia C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] Sentencia T-1181 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[6] Consultar entre otras sentencias C-486 de 1993, T-296, T-505, y C-558 de 1994, T-294 de 1995, C-036 de 1996, C-739 de 2001.
[7] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[8] Ver, entre otras, la sentencia C-569 de 2004. Fundamentos 11 y ss.
[9] Sobre la doctrina del derecho viviente, ver, entre otras, las sentencias C-557 de 2001, C-955 de 2001, C-875 de 2003, C-901 de 2003, C-459 de 2004 y C-569 de 2004.
[10] Sentencia C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa Fundamento 5.1., criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-955 de 2001 y C-901 de 2003.
[11] Ver, entre otras, las sentencias No 69 de 1982 y No 167 de 1984.
[12] Ver las sentencias C-565 de 2000 y C-351 de 1994.
[13] Ver la sentencia C-199 de 1997.
[14] Sentencia C-109 de 1995, Fundamento 13.
[15] Este criterio se inspira en el conocido criterio de Radbruch sobre la relación entre la justicia y la validez formal del derecho positivo. Según el iusnaturalismo flexible (o positivismo suave, que es lo mismo) del Radbruch de la postguerra, una norma jurídica que haya sido regularmente promulgada pero que sea injusta debe ser considerada derecho, salvo que sea “extremadamente injusta”, esto es, sea “tan insoportable que la ley, en tanto derecho injusto, tenga que ceder ante la justicia”. .Esto significa que Radbruch confiere una prevalencia prima facie a la seguridad jurídica, asociada a la validez formal del derecho positivo, pero admite que ésta puede ceder ante situaciones particularmente injustas. Yo asumo una posición semejante en los conflictos entre seguridad jurídica y justicia material de una decisión judicial. Debido al papel institucional del juez, considero que en caso de conflictos entre seguridad jurídica y justicia material, los funcionarios judiciales deben en principio hacer primar la seguridad jurídica, p0uede deben lealtad al ordenamiento como un todo, pero sin perjuicio de que existan situaciones extremas que puedan hacer prevalecer la justicia material del caso individual. Para una presentación de la tesis de Radbruch, ver Robert Alexy. El concepto y la validez del derecho. Barcelona, Gedisa, 1994, pp 34 y ss.
[16] Ver las sentencias C-565 de 2000 y C-351 de 1994.
[17] Ver Juan Carlos Henao “El daño como elemento definitorio de las acciones contencioso administrativas” en Quintas Jornadas de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia (En Prensa).

References: artículo 84
 artículo 136
 artículo 11
 artículo 243
 artículo 84
 artículo 14
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 11