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SARA RUANO ALBERTOS *
Análisis del subsidio por desempleo para mayores de 52 años. Pronunciamientos de los Tribunales de Justicia Comunitarios. A propósito de la Sentencia
Author: Lucía Moya Aguirre
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Silvia Beatriz Ruano Chinchilla. Nutricionista
BOSQUEJO ETNOGRAFICO DE SARA
SARA MALDONADO MARTIN
ENTREVISTA CON SARA HEBE
Sara Devandas Garro* RESUMEN
Sara Shepard Libro 14 Deadly
Sara Mesa Cicatriz EDITORIAL ANAGRAMA BARCELONA
Análisis del subsidio por desempleo para mayores de 52 años. Pronunciamientos de los Tribunales de Justicia Comunitarios. A propósito de la Sentencia 1999/32 de 25 de febrero de 1999. Caso Ferreiro Alvite SARA RUANO ALBERTOS *
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. ENCUADRAMIENTO DEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO PARA MAYORES DE CINCUENTA Y DOS AÑOS DENTRO DEL CAMPO DE APLICACIÓN MATERIAL DEL REGLAMENTO COMUNITARIO 1408/71.—3. CÓMPUTO DE COTIZACIONES LLEVADAS A CABO EN OTROS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA
a sentencia del Tribunal de Justicia Comunitario, objeto de comentario, pretende dar respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Juzgado de lo Social nº 1 de Santiago de Compostela que sustancialmente se centra en dos puntos: a) en determinar si el período de carencia que el interesado debe cubrir antes de poder recibir un subsidio, como el establecido por la legislación española para los desempleados mayores de cincuenta y dos años, debe venir determinado únicamente por la legislación de
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este Estado miembro o por el contrario, debe determinarse por la legislación de los Estados miembros a cuyos regímenes de la Seguridad Social hubiere cotizado el interesado; b) si el período de carencia exigido por la legislación española puede cubrirse mediante cotizaciones abonadas, en todo o en parte, a los regímenes de la Seguridad Social de otro u otros Estados miembros. Los hechos que han dado lugar a la mencionada Sentencia, fueron los siguientes: El Sr. Ferreiro Alvite nacido el 10 de febrero de 1936, había cotizado como trabajador por cuenta ajena al régimen de la Seguridad Social del Reino Unido un total de 1.303 semanas, sin que en el transcurso de su vida la-
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boral hubiere cotizado a la Seguridad Social española. A su regreso a España, percibió el subsidio por desempleo para trabajador migrante retornado, cotizando durante ese tiempo la Entidad Gestora por los conceptos de asistencia sanitaria y protección familiar. Una vez finalizó el mismo, solicitó el pago del subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años; solicitud que fue desestimada por el INEM al no haber cubierto el período mínimo de cotización para tener derecho a la pensión de jubilación en el Sistema de la Seguridad Social española. Ante la resolución negativa de concesión, formuló reclamación previa que le fue igualmente desestimada por la Entidad Gestora interponiendo la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social nº 1 de Santiago de Compostela; planteándose la aplicabilidad al caso de autos del apartado 1 del artículo 48 del Reglamento núm. 1408/71 y la interpretación que debía de darse al artículo 67 del mismo reglamento. El Juzgado de lo Social decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales, cuestiones idénticas a las que ya figuraban en los autos Martínez Losada, Hernández Balado y Paredes que, en ese momento, se encontraban pendientes de resolución. Esta situación motivó la suspensión del procedimiento hasta que se hubiera dictado sentencia en el asunto 1 anteriormente referido. Sentencia que sería dictada el 20 de febrero de 1997 y remitida al Juzgado de lo Social para que decidiera si mantenía su petición de decisión prejudicial. El magistrado-juez del Juzgado de lo Social nº1 de Santiago de Compostela se reiteró en su petición, reformulando las cuestiones planteadas, en el sentido expuesto al inicio, al subsistir, a su juicio, ciertas dudas sobre la interpretación de las disposiciones comunitarias controvertidas.  $VXQWRV DFXPXODGRV & & \ &
El análisis de las cuestiones planteadas requiere un examen del encuadramiento de este subsidio dentro del campo de aplicación material del Reglamento Comunitario 1408/71, así como un estudio del artículo 67 del mismo, en cuanto al cómputo de las cotizaciones efectuadas en otros Estados miembros de la Unión Europea.
2. ENCUADRAMIENTO DEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO PARA MAYORES DE CINCUENTA Y DOS AÑOS DENTRO DEL CAMPO DE APLICACIÓN MATERIAL DEL REGLAMENTO COMUNITARIO 1408/71 La determinación del carácter asistencial o contributivo del subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años devino en una cuestión trascendental para entender aplicable el Reglamento Comunitario 1408/71 2 y por ende, los beneficios que su incardinación en dicho ámbito suponían. Tal determinación no ha sido pacífica y requiere de un análisis desde su regulación inicial. Ciertamente, esta modalidad de subsidio pretende dar cobertura a los desempleados que exclusivamente, por razón de la edad, no pueden acceder a la pensión de jubilación, y que, sin embargo, por razón de esa misma edad, tienen dificultades de encontrar empleo. Sus orígenes hay que buscarlos en la Ley 31/84 de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, que trató de corregir, como su propio preámbulo indicaba «aspectos parciales del sistema de protección que se han demostrado disfuncionales a través de la experiencia adquirida» 3, siendo
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uno de esos aspectos «los problemas derivados del carácter básicamente contributivo del sistema, que ponen de manifiesto la insuficiencia de las técnicas de aseguramiento para proteger en este momento el elevado número de desempleados existentes y obligan a buscar mecanismos de protección complementarios del nivel contributivo con el fin de corregir las deficiencias observadas». Pues bien, como consecuencia de estos postulados se incluiría dicho subsidio dentro del nivel asistencial 4 —lo que en el propio preámbulo denominaba protección complementaria del nivel contributivo— de
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la protección por desempleo 5; considerándose asimismo como beneficiarios 6 del mismo a los mayores de cincuenta y cinco años, independientemente de que tuvieran responsabilidades familiares, siempre que se encontrasen en alguno de los supuestos contemplados en el número anterior 7 y que en el momento de la solicitud, acreditasen que cumplían con los requisitos requeridos, salvo el relativo a la edad, para acceder a cualquier tipo de jubilación. Sin embargo, esta regulación sufriría fuertes restricciones al ser desarrollada regla-
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mentariamente 8 limitarse la posibilidad de acceder a este subsidio a quienes reunieran todos los requisitos, salvo la edad, para jubilarse como trabajador por cuenta ajena en cualquiera de los Regímenes de Seguridad Social en los que se reconociese el derecho a la prestación o subsidio 9 por desempleo. Ese algo más, añadido por el Reglamento, impedía el acceso al subsidio de aquellos trabajadores que cumpliesen con los requisitos, salvo el de la edad, pero que quisieran jubilarse en un régimen en el que no reconociese, o el derecho a la prestación por desempleo, o el derecho al subsidio por desempleo 10, introducción ésta
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última, que motivaría que el mencionado inciso fuese tachado de inconstitucional por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 209/87, de 22 de diciembre, al entender que era discriminatorio 11; sentencia que, a su vez, hacía hincapié en la necesidad de llevar a cabo una interpretación de la Ley 31/84 a la luz de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución «...precepto del que en otras ocasiones hemos dicho que incorpora una superación de “concepciones anteriores a la Seguridad Social en las que primaba el principio contributivo y la cobertura del riesgo o contingencia”, de tal forma que, en virtud de este principio constitucional las prestaciones de la Seguridad Social (...) no se presentan ya -y aun teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas -como prestaciones correspondientes y proporcionales, en todo caso, a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados y resultantes de un acuerdo contractual» 12.
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El Real Decreto-Ley 13 3/1989, de 3 de marzo de Medidas Adicionales de Carácter Social, vino a modificar dicha regulación, aparentemente suavizándola, si bien sólo aparentemente 14, ya que aunque se rebajó la edad para acceder al subsidio a los cincuenta y dos años, se estableció la exigencia de haber cotizado al desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral, lo que impedía obtener este subsidio a los trabajadores que no hubieran podido completar ese número de años durante su vida laboral, evitando con ello interpretaciones como la efectuada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 209/1987, de 22 de diciembre, que reconocía el subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y cinco años a quien había cotizado prácticamente toda su vida, salvo un breve espacio de tiempo, al Régimen de Autónomos. Pero además, el beneficiario debía acreditar, en el momento de la solicitud, que reunía todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de
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pensión por jubilación 15 en el Sistema de la Seguridad Social; luego, aunque se acreditase el derecho a percibir una pensión de jubilación, si ésta no estaba incursa en el Sistema de la Seguridad Social 16, no cumplía con el requisito. Ahora bien, lo que no se impedía era que se pudiera solicitar el subsidio por quien reuniese todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a una pensión no contributiva 17. En la actualidad este subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años viene regulado en el artículo 215.3 de la Ley General de Seguridad Social, concretamente dentro del Capítulo III dedicado al«Nivel asistencial», en el que se establecen como requisitos: ser trabajador mayor de 52 años, aun cuando no tenga responsabilidades familiares 18; encontrarse  (Q WDO VHQWLGR %/$6&2 /$+2= FRQVLGHUD TXH VH ©SODQWHD OD SRVLELOLGDG TXH DTXpO GHED FRQVLGHUDUVH PiV TXH FRPR WDO VXEVLGLR FRPR XQD SHQVLyQ PtQLPD GH MXELODFLyQ DQWLFLSDGD SXHVWR TXH ORV GHVHPSOHDGRV GH EHUiQ UHXQLU WRGRV ORV UHTXLVLWRV QHFHVDULRV SDUD FDXVDU GHUHFKR D OD SHQVLyQ GH MXELODFLyQ ³LQFOXLGR HO FRUUHV SRQGLHQWH SHUtRGR GH FDUHQFLD R FRWL]DFLyQ PtQLPR  H[L JLGR FRPR HO UHVWR GH ODV SUHVWDFLRQHV FRQWULEXWLYDV GHO 6LVWHPD GH OD 6HJXULGDG 6RFLDO³ H[FHSWR OD HGDG GH VHVHQ WD \ FLQFR DxRVª %/$6&2 /$+2= -)©/D SURWHFFLyQ DVLVWHQ FLDO HQ OD 6HJXULGDG 6RFLDO/D /H\ GH SUHVWDFLRQHV QR FRQWULEXWLYDVª 9DOHQFLD 7LUDQW OR %ODQFK   SiJ   $Vt TXLHQ DFUHGLWD HO IXWXUR GHUHFKR D SHUFLELU XQD SHQVLyQ GH MXELODFLyQ 629, QR FXPSOH FRQ HO UH TXLVLWR DO QR VHU XQD SHQVLyQ GHO 6LVWHPD GH 6HJXULGDG 6RFLDO 9LG 676 HQ FDVDFLyQ SDUD OD XQLILFDFLyQ GH GRFWUL QD GH  GH MXOLR GH  $U  R OD GH GH PD\R GH  $U   6REUH HO WHPD YLG 0$5Ì1 &255($ -0©(O UHVLGXDO \ H[WLQJXLGR 6HJXUR 2EOLJDWRULR GH 9HMH] H ,QYDOLGH]ª $/ Q   SiJ   'H KHFKR OD 676- GH &DVWLOOD OD 0DQFKD GH  GH PD\R GH  $U  UHFRQRFLy WDO GHUHFKR D TXLHQ UHXQtD WRGRV ORV UHTXLVLWRV VDOYR OD HGDG SDUD DFFHGHU D XQ WLSR GH SHQVLyQ QR FRQWULEXWLYD 6L ELHQ HV FLHUWR TXH SRVWHULRUPHQWH OD 676 GH  GH IHEUHUR GH  $U  HQ XQLILFDFLyQ GH GRFWULQD HVWDEOHFHUtD XQ FULWHULR FRQWUDULR DO PDQWHQLGR SRU OD PHQFLRQDGD 6HQWHQFLD  &RPR UHTXLVLWRV JHQpULFRV VH H[LJHILJXUDU LQVFUL WR FRPR GHPDQGDQWHV GH OD RILFLQD GH HPSOHR VLQ KDEHU UHFKD]DGR RIHUWD GH HPSOHR DGHFXDGD HQ HO SOD]R GH XQ PHVQL KDEHUVH QHJDGR D SDUWLFLSDU HQ DFFLRQHV GH SUR PRFLyQ IRUPDFLyQ R UHFRQYHUVLyQ SURIHVLRQDOFDUHFHU GH UHQWDV GH FXDOTXLHU QDWXUDOH]D VXSHULRUHV HQ FyPSX
en alguno de los supuestos contemplados en los apartados anteriores; haber cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral; y acreditar en el momento de la solicitud, que reúne todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva de jubilación en el Sistema de la Seguridad Social. Se añade, como puede observarse, la necesidad de acreditar los requisitos para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva, zanjando, de esta manera, la posibilidad de acceder a este subsidio a quienes cumplen con los requisitos pero para acceder a una pensión no contributiva. Lo cierto, es que esta exigencia de requisitos contributivos, tanto la cotización de los seis años por desempleo como los quince para acceder a la jubilación, se avienen mal con el requisito que se exige de forma genérica de carencia de rentas inferiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional excluida la parte proporcional de pagas extras; requisito que ha planteado profundas discusiones sobre la necesidad de ser exigido 19 o no 20, discusiones, hoy en día superadas, al haber sido introducido un nuevo apartado 21 por la Ley
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13/96, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en el que claramente se establece la necesidad de aplicar el requisito de carencia de rentas a todas las modalidades del subsidio establecidas en el artículo 215. Desde su origen, en mi opinión, este subsidio participó de las características de ambos niveles 22 tanto del asistencial como del contributivo. De este modo, se podría decir que goza de una naturaleza asistencial, en cuanto se conceden unas rentas mínimas ante una situación real de necesidad, sin que, por lo tanto, sean sustitutivas de rentas profesionales dejadas de percibir 23; de otro lado, no comparte esa naturaleza al carecer de la nota de universalidad 24 propia del sistema asistencial ya que, desde los inicios de su regulación, se exigió la necesidad de acreditar la carencia establecida por las normas que iban a regular su ulterior jubilación 25; y  9LG &2//$'2 *$5&Ì$ / \ 3,48(5$6 3,48(5$6 &©(O VXEVLGLR SRU GHVHPSOHR 8Q HVWXGLR GHO QLYHO DVLVWHQ FLDO GH SURWHFFLyQª 0DGULG 7URWWD   SiJ   $O UHVSHFWR *21=É/(= 257(*$ FRQVLGHUD TXH ODV SUHVWDFLRQHV FRQWULEXWLYDV VH FDUDFWHUL]DQ SRU OOHYDU D FDER ©XQD IXQFLyQ GH VXVWLWXFLyQ GH ODV UHQWDV SURIHVLRQDOHV SHU FLELGDV FRQ DQWHULRULGDG DO PRPHQWR GH OD DFWXDOL]DFLyQ GH OD FRQWLQJHQFLD FRPR VH SRQH GH PDQLILHVWR HQ OD FRQH[LyQ IXQFLRQDO HQWUH VDODULR FRWL]DFLyQ \ SUHVWDFLyQª *21=É/(= 257(*$ 6©3UHVWDFLRQHV 1R &RQWULEXWLYDV GH OD 6HJXUL GDG 6RFLDOª HQ; -RUQDGDV 8QLYHUVLWDULDV $QGDOX]DV GH 'HUHFKR GHO 7UDEDMR \ 5HODFLRQHV /DERUDOHV &RRU 2MHGD $YLOpV  0DGULG 7URWWD   SiJ  9LG 52'5Ì*8(= 3,f(52 \ %5$92 )(55(5©3HQVLRQHV QR FRQWULEXWLYDV \ 6HJXULGDG 6RFLDOª 5HODFLRQHV /DERUDOHV Q   SiJ   (Q HVWH VHQWLGR '(6'(17$'2 %21(7( VRVWLHQH TXH©HQ HO VXEVLGLR DVLVWHQFLDO UHJXODGR HQ HO DUWtFXOR  GH OD /H\   DXQTXH H[LVWH HO HOHPHQWR REMHWLYR GH XQ HVWDGR GH QHFHVLGDG \ OD DXVHQFLD GH UHFXUVRV VLWXDFLyQ GH GHVHPSOHR  FDUHFLHQGR GH UHQWDV GH FXDOTXLHU QDWX UDOH]D VXSHULRUHV D OD FXDQWtD GHO VDODULR PtQLPR LQWHUSUR IHVLRQDO QR VH GD HO UHTXLVLWR VXEMHWLYR GH XQLYHUVDOLGDG QL VLTXLHUD FRQ FDUiFWHU VHOHFWLYR UHVSHFWR D ORV SDUDGRV FRQ FDUJDV IDPLOLDUHVª '(6'(17$'2 %21(7( $©&ULVLV \ SURWHFFLyQ GHO GHVHPSOHR /D HYROXFLyQ GHO VLVWHPD HV SDxROª /D /H\  W ,, SiJ   9LG &$6$6 %$$021'( (©'RV LPSRUWDQWHV VHQ WHQFLDV HQ OD SURWHFFLyQ SRU GHVHPSOHR GH ORV WUDEDMDGR UHV GH HGDG DYDQ]DGDª /D /H\  W , SiJ 
se volvería a incidir en su carácter contributivo con la exigencia impuesta por el Real Decreto Ley 3/1989 de haber cotizado al desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral 26. Ciertamente, en nuestro Sistema de Seguridad Social la protección por desempleo surgió con un carácter netamente contributivo, que se reveló insuficiente para proteger el elevado número de desempleados 27, lo que obligó a buscar otros mecanismos de protección complementarios que se pretendían fuesen asistenciales pero que, realmente, se quedaron en híbridos 28, ante las exigencias impuestas para su concesión. Efectivamente, con este sistema de protección se logró producir un doble efecto: por un lado, ampliar el número de parados protegidos con un coste financiero menor al no ser las prestaciones compensatorias de las rentas dejadas de percibir; por otro, impedir que el número de personas pro-
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tegidas llegase a ser excesivo al introducir las notas contributivas en el pretendido nivel asistencial; sin olvidar tampoco que, al cotizar la Entidad Gestora 29 por la contingencia de jubilación durante el tiempo de duración del subsidio —tiempo, que podía extenderse hasta que la edad del trabajador le permitiese acceder a la pensión contributiva de jubilación—, tomando como base de cotización el tope mínimo vigente en cada momento, repercutía sensiblemente en el cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación. Por ello, el término de «prestación complementaria» hubiera sido, a mi juicio, el término más correcto para referirse a éste subsidio, al avenirse mejor con el verdadero carácter del mismo. Pues bien, como hemos señalado al principio, de la calificación que se diera a este subsidio por desempleo se hacía depender su encuadramiento o no dentro del ámbito de aplicación del Reglamento Comunitario 1408/71 30; existiendo por parte del Estado Español, si tal encuadramiento se producía, el deber de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones que del mismo pudieran derivar 31, como claramente se recono$UW  75/*66©(Q HO VXSXHVWR GH VXEVLGLR SRU GHVHPSOHR SDUD WUDEDMDGRUHV PD\RUHV GH FLQFXHQWD \ GRV DxRV OD (QWLGDG *HVWRUD GHEHUi FRWL]DU DGHPiV SRU OD FRQWLQJHQFLD GH MXELODFLyQª  &RPR VHxDOD 2-('$ $9,/e6 ©/D 8QLyQ (XURSHD VH SUHRFXSD GH TXH ORV UHVLGHQWHV HQ XQ PLVPR SDtV UHFLEDQ HO PLVPR WUDWR DVHJXUDWRULR SHUR QR SUHWHQGH XQD PLVPD 6HJXULGDG 6RFLDO SDUD WRGRV ORV HXURSHRVORV UHJODPHQ WRV FRPXQLWDULRV GH 6HJXULGDG 6RFLDO SHUVLJXHQ OD VXSUH VLyQ GH ODV GLVFULPLQDFLRQHV GH QDFLRQDOLGDG H[LVWHQWHV HQ ODV OHJLVODFLRQHV QDFLRQDOHV FRPXQLWDULDV \ WDO REMHWLYR FRQWLHQH OD VXILFLHQWH HQMXQGLD FRPR SDUD KDEHU HQWUHWH QLGR DO OHJLVODGRU HXURSHR GXUDQWH WUHLQWD DxRVª 9LG 2-('$ $9,/e6 $©/DV SHQVLRQHV GH LQYDOLGH] \ YHMH] HQ OD 8QLyQ (XURSHDª 0DGULG 7URWWD   SiJ   6HxDOD DO UHVSHFWR ,*/(6,$6 &$%(52 TXH©/D REOL JDFLyQ GH FRODERUDFLyQ GH ORV (VWDGRV PLHPEURV HQ OD DSOLFDFLyQ GHO 'HUHFKR FRPXQLWDULR HVWi VXILFLHQWHPHQWH UHFRJLGR HQ ORV 7UDWDGRV DUW  GHO 7UDWDGR &(( DUW  GHO 7UDWDGR &(&$ \ DUW  GHO 7UDWDGR &(($ H[SUHVLYR GH TXH ORV (VWDGRV 0LHPEURV WLHQHQ HO GHEHU GH DGRSWDU WRGDV ODV PHGLGDV JHQHUDOHV R SDUWLFXODUHV SURSLDV GHO SDUD DVHJXUDU OD HMHFXFLyQ GH ODV REOLJDFLRQHV TXH VH GHV
ce tanto en el Tratado de la CEE (art.5), como en los de la CECA (art. 86) y de la CEEA (art.172). De esta manera, si se le atribuía al subsidio el carácter de asistencial, el art. 4.4 del Reglamento 32 comunitario preveía su exclusión, al considerar fuera de su campo de aplicación la «asistencia social» 33, término éste, poco preciso y necesitado, por ello, del establecimiento de unos criterios fiables «en base a los cuales se pueda establecer la diferencia entre las dos formas de protección social , que constituyen la Seguridad Social y la Asistencia»... 34. De otro lado, el Reglamento comunitario imponía en sus artículos 5 y 97 la obligación a los Estados miembros de comunicar a la Presidencia del Consejo de las Comunidades Europeas, las disposiciones incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento. Así, el Gobierno español, en cumplimiento de los citados preceptos, comunicó al Consejo las disposiciones incluidas en el mencionado ámbito de aplicación, entre las que hacía constar, exclusivamente, el Título Primero de la Ley 31/1984, del 2 de agosto, reguladora de la prestación por desempleo y normas de desa-
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rrollo de ésta 35, es decir, tan sólo las del nivel contributivo. Como consecuencia de esa no inclusión, una gran mayoría de pronunciamientos judiciales 36 en ese momento, fueron contrarios a las pretensiones formuladas ante los mismos, cuando éstas se fundaban en la aplicación de la normativa comunitaria, al entender que, en virtud de la declaración efectuada por el Gobierno español, el subsidio por desempleo para mayores de 52 años no se encontraba comprendido dentro del mencionado reglamento al tener un carácter asistencial. Sin embargo, tales pronunciamientos eran contrarios a los que ya venía manteniendo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 37, para el que la aplicabilidad del Derecho comunitario no podía quedar subordinada a la decisión de cada Estado de incluir o no una determinada legislación nacional 38. Ahora
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bien, cuando se trataba de su inclusión en la declaración la valoración era otra, ya que suponía, tal como señala el fallo de la Sentencia en el asunto 35/77 Elizabeth Beerens contra Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, «que las prestaciones concedidas en aplicación de esta ley son prestaciones de Seguridad Social, en el sentido de dicho Reglamento» 39. Pues bien, esa interpretación que el Tribunal de Justicia daba a las declaraciones de los Estados, unido al criterio que se había elaborado 40 para establecer de forma fiable la dife-
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renciación entre las prestaciones incluidas y excluidas del Reglamento y que se basaba sustancialmente en «la vinculación de la prestación a uno de los riesgos enumerados con carácter limitativo en esta disposición» 41, llegaron prontamente a plasmarse en distintas sentencias del Tribunal Supremo 42. Lo anteriormente expuesto motivó, posiblemente, la modificación 43 llevada a cabo por el Gobierno español
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en 1993, en el sentido de incluir el mencionado subsidio en el ámbito de aplicación material del Reglamento 1408/71.
3. CÓMPUTO DE COTIZACIONES LLEVADAS A CABO EN OTROS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA Si como resultado de lo anteriormente expuesto debía entenderse que el subsidio por desempleo para mayores de 52 años se encontraba dentro del ámbito de aplicación del precitado Reglamento, por ende, le debían ser de aplicación las reglas que, sobre la totalización 44
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de los períodos de seguro 45 o de empleo 46, se encontraban contenidas en el en el capítulo VI dedicado al desempleo y, más concretamente, en su artículo 67 a cuyo tenor se señalaba que «La institución competente de un Estado miembro cuya legislación subordine la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones, al requisito de haber cubierto determinados períodos de seguro computará, en la medida necesaria, los períodos de seguro o de empleo cubiertos como trabajadores por cuenta ajena bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, como si se tratase de períodos de seguro cubiertos bajo la legislación aplicada por ella, a condición, sin embargo, de que los períodos de empleo hubieran sido considerados como períodos de seguro en el supuesto de haber sido cubiertos bajo dicha legislación». Aplicando este precepto al cómputo de los años que se necesitan de cotización para beneficiarse del subsidio, se llegaba a la conclusión de que debían ser tenidos en cuenta tanto los períodos de seguro cubiertos en otros países comunitarios, como los de empleo que sean considerados como de seguro en el nuestro 47.
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Además, el citado artículo señalaba en su punto 3 que la aplicación de los criterios mencionados en orden a la totalización de los períodos de empleo o de seguro, quedaban subordinados al requisito de que el interesado hubiere cubierto en último lugar períodos de seguro o empleo, con arreglo a lo dispuesto en la legislación del Estado a cuyo amparo se solicitan las prestaciones. Lo que significaba en otras palabras, que tratándose de solicitar y de percibir el subsidio para mayores 52 años debía haber realizado su último trabajo en España, sin que viniera especificado de cuánta duración debía ser el mismo 48. Sin embargo, una cuestión fundamental saltó al terreno de las interpretaciones: ¿era posible que pudieran beneficiarse de las prestaciones de la Seguridad Social española quienes no hubieran estado afiliados, ni hubieran cotizado a la misma? El Tribunal Supremo en Sentencia 49 de 28 de febrero de 1994, en unificación de doctrina, pretendió solventar las vacilaciones 50 existentes sobre
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este tema 51 y así, compartiendo la tesis de otras sentencias dictadas con anterioridad, consideró que había que estar a la literalidad del propio precepto español, en el que si se exigía «que la jubilación se lucre en el Sistema de la Seguridad Social, y por éste, según resulta del propio Título I, Texto Refundido de la LGSS, no puede entenderse otro, que el previsto en dicha Ley, es decir el español, que regula la acción protectora de la Seguridad Social de quienes estén afiliados a la misma, siendo la cotización obligatoria, mal pueden beneficiarse de las prestaciones en la misma reconocidas, quien ni está afiliado, ni ha cotizado a la Seguridad Social Española, estando fuera de dicho sistema, como sucede a la actora...» La Sentencia igualmente, señala que: «La Seguridad Social de los trabajadores migrantes no es, como ya se ha dicho, un sistema comunitario de protección social; ni tampoco... un régimen común de Seguridad Social que permitiría distribuir prestaciones entre los regímenes legales de países comunitarios». A su vez, la propia Sentencia planteó la incorrecta aplicación del artículo 67 y la más correcta del artículo 48 del Reglamento 52 —encuadrado dentro del Capítulo 3 dedicado a las pensiones de vejez y muerte—, al poder considerar este último como aplicable dada la necesidad de que el beneficiario del subsidio reúna todos los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de jubilación, salvo el de la edad. La aplicación del artículo 48 tendría  9LG *Ð0(= $%(//(,5$ )©(O VXEVLGLR SRU GHVHP SOHR SDUD ORV PLJUDQWHV FRPXQLWDULRV PD\RUHV GH FLQ FXHQWD \ GRV DxRVª '/ Q   SiJ   (O DUWtFXOR  VHxDOD TXH©1R REVWDQWH OR GLV SXHVWR HQ HO DSDUWDGR  GHO DUWtFXOR  OD LQVWLWXFLyQ GH XQ (VWDGR PLHPEUR QR HVWDUi REOLJDGD D FRQFHGHU SUHVWD FLRQHV HQ YLUWXG GH SHUtRGRV FXPSOLGRV FRQ DUUHJOR D OD OHJLVODFLyQ TXH DSOLTXH \ GHEDQ WRPDUVH HQ FRQVLGHUDFLyQ HQ HO PRPHQWR GHO KHFKR FDXVDQWH FXDQGR² OD GXUDFLyQ GH GLFKRV SHUtRGRV VHD LQIHULRU D XQ DxR \ ² XQD YH] FRPSXWDGRV GLFKRV SHUtRGRV VHxDODGRV HQ HO DSDUWDGR  SDUD DSOLFDU HO DSDUWDGR  GHO DUWtFXOR  D H[FHSFLyQ GH OD OHWUD E 
una clara repercusión sobre el período de cotización exigible en España, que sería, al menos de un año. Por contra, si el precepto aplicable era el artículo 67.3 requeriría, simplemente, haber realizado su último trabajo en España sin especificar duración. Otras sentencias 53 posteriores se dictaron en el mismo sentido, compartiendo, de esta forma, la tesis ya esgrimida con anterioridad por la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1994. En este marco, los Juzgados de lo Social números 1 y 2 de Santiago de Compostela decidieron en 1995 plantear ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea diversas cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de diversos artículos del Reglamento 1408/71, concretamente, los artículos 4, 48 y 67. Las cuestiones se suscitaron como consecuencia de las solicitudes presentadas por la señora Martínez Losada y los señores Fernández Bolado y Paredes en relación con el pago del subsidio por desempleo para mayores de 52 años, solicitudes que fueron denegadas por el INEM por no reunir el requisito de cotización mínima exigida para tener derecho a la pensión de jubilación en el Sistema de la Seguridad Social español. Efectivamente, las citadas personas no habían trabajado nunca en España, por lo que no podían acreditar cotizaciones basándose en un trabajo por cuenta ajena en el Sistema de la Seguridad Social español. Sin embargo, sí lo habían hecho en varios Estados miembros en los que habían cotizado tiempo suficiente para obtener el derecho a una pensión de jubilación. A su regreso a España, los tres se habían beneficiado de un subsidio por desempleo por tiempo de 6 meses: la primera, en atención a la existencia de cargas familiares y el resto como emigrantes retornados. A través de la primera cuestión planteada, se deseaba saber si un subsidio como el pre 6676 GH  GH MXOLR GH  $U  \  GH IHEUHUR GH  $U  
visto por la Ley General de Seguridad Social en favor de los desempleados mayores de cincuenta y dos años constituía una prestación por desempleo en el sentido de la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento 1408/1971. Tema que realmente ya estaba resuelto como vimos al haber modificado el Gobierno español su declaración en 1993, recordando, además, el Tribunal de Justicia Comunitario las interpretaciones que existían al efecto. Seguidamente el Tribunal abordó la cuestión relativa a la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 48 del Reglamento 1408/71 que permite que la institución competente de un Estado miembro quede liberada de reconocer el derecho a una pensión de jubilación, cuando la duración de los períodos de cotización cubiertos con arreglo a la legislación de ese Estado o no hayan existido o hayan sido inferiores a un año. Al respecto, el Tribunal de Justicia Comunitario haría referencia, de un lado, a la ubicación del mencionado precepto: el artículo 48.1 formaba parte de las disposiciones del Capítulo 3, que están encuadradas bajo el título de pensiones de vejez y muerte y de otro, a la interpretación ya efectuada por el Tribunal, en el caso Ventura, relativo a las prestaciones de orfandad, en el que claramente se señalaba que puesto que ninguna de las disposiciones del capítulo dedicado a las «Prestaciones por hijos a cargo de titulares de pensiones o rentas y por huérfanos» hace referencia al artículo 48 del Reglamento, este artículo no podía ser de aplicación a las pensiones de orfandad. Luego, aplicando el mismo criterio a las prestaciones por desempleo, al no existir remisión alguna al artículo 48, éste no sería de aplicación; rigiendo, por tanto, el artículo 67 del Reglamento para el cómputo, por parte de un Estado miembro, de los períodos de empleo o de seguro cubiertos por los interesados bajo la legislación de otro Estado miembro, a efectos de la concesión de las prestaciones. Se planteaba también otra cuestión de especial trascendencia, concretamente la relativa a la interpretación que deba darse al artículo 67 del Reglamento en relación con el
supuesto de que una persona que hubiera cubierto períodos de seguro en un Estado miembro quisiera prevalerse de estos períodos para obtener el derecho a la prestación por desempleo en un segundo Estado miembro, Estado, en el que no ha ejercido ninguna actividad por cuenta ajena, pero que como ocurría en el presente caso, el organismo competente en materia de desempleo hubiere cotizado en su nombre a los regímenes de seguro de enfermedad y de prestaciones familiares. El Tribunal de Justicia Comunitario consideró, a este respecto, que el artículo 51 del Tratado, aun cuando enuncia el principio de acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales y el de exportación de las prestaciones, no define el concepto de «período de seguro» que, sin embargo, sí se encuentra definido por el artículo 1 r) del Reglamento, aun cuando, ciertamente, no establece los requisitos de constitución de los «períodos de empleo o seguro». El Tribunal haría referencia a la Sentencia Warmerdam-Steggerda 54, concluyendo que el Estado miembro puede legalmente subordinar la concesión de un subsidio por desempleo, al requisito de que los interesados hayan cubierto en último lugar períodos calificados como «períodos de seguro» o de «empleo» en virtud de su propia legislación. Lo que significaba que la jurisdicción española era la que debía determinar si los períodos durante los cuales el INEM cotizó constituían «períodos de seguro» o de «empleo».
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Por último, se trataba de dar solución a la cuestión planteada por los Jueces de lo Social, cuestión que iba dirigida a determinar si los artículos 48 y 51 del Tratado se oponen a que una legislación nacional pudiera exigir para la concesión del subsidio por desempleo para mayores de 52 años, que el interesado haya cotizado durante un período de quince años a un régimen de pensión de jubilación en uno varios Estados miembros. Al respecto, el Tribunal de Justicia Comunitario basándose en la Sentencia recaída en el asunto Drake 55, concluyó que ni los artículos 48 y 51 del Tratado ni el Reglamento nº 1408/71 se oponen a que una legislación nacional exigiese, para la concesión de un subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años, que el interesado haya cotizado durante un período de quince años a un régimen de pensión de jubilación en uno o varios Estados miembros. Sin embargo, en nuestros Tribunales seguían subsistiendo dudas acerca de la interpretación que había de darse a los preceptos comunitarios 56; dudas, que dieron lugar a que el Juzgado de lo Social nº 1 de Santiago de Compostela tuviera que formular a propósito del caso Ferreiro Alvite las siguientes
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cuestiones: ¿había de interpretarse el artículo 67 apartado 1 del Reglamento, en el sentido de entender que obliga a computar períodos de seguro o empleo cubiertos bajo la legislación de cualquier Estado miembro para lucrar el Subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años, en la medida de que con tales cotizaciones se pueda alcanzar el derecho a la pensión de jubilación (salvo la edad) en un país miembro distinto al de la institución competente? De otro lado, al no encontrarse previsto 57 en el Reglamento que las cotizaciones por jubilación en un Estado miembro sirviesen para cumplir los requisitos para el subsidio por desempleo de los mayores de cincuenta y dos años exigidos por la normativa de otro Estado miembro, llevaría al Juzgado de lo Social a formular la pregunta relativa a si era posible -si no resultaba de aplicación el artículo 67 del Reglamento- aplicar directamente el artículo 51 del Tratado, y si la Institución competente vendría obligada a tener en cuenta las expectativas de derecho a la pensión de jubilación adquiridas en otro Estado miembro para entender cumplido el requisito del art. 215 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social. Lógicamente, esta cuestión resulta de la extensión que, por imperativo del artículo 215.3 de la LGSS, se hace del período de carencia de 15 años, al subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años. El Tribunal tras considerar que la primera y segunda de las preguntas planteadas encontraban respuesta en la Sentencia Martínez Losada, recondujo finalmente la cuestión a determinar, por un lado, si el período de carencia que se exige para tener derecho al subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años debe venir exclusivamente determinado por nuestra legislación o por la legisla-
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ción de «el» o de «los» Estados miembros donde hubiere cotizado; y por otro, la relativa a si el período de carencia exigido por la legislación española puede cubrirse mediante cotizaciones abonadas en todo o en parte a los regímenes de la Seguridad Social de otro u otros Estados miembros. La Comisión, dando solución a los problemas planteados, mantuvo la compatibilidad del requisito de haber cotizado quince años a un régimen de pensión de jubilación, tal como establece nuestra legislación para la concesión de un subsidio por desempleo, con los artículos 48 y 51 del Tratado y con el propio Reglamento. Ahora bien, para cumplir dicho requisito bastaba con que dicho período de cotización se hubiera efectuado, en todo o en parte, al régimen de otro u otros Estados miembros. En efecto, esta Sentencia no viene sino a reiterar el criterio mantenido por jurisprudencia ya sentada con anterioridad en la que claramente ya se ponía de manifiesto la competencia de los Estados miembros para establecer los requisitos que han de concurrir para la concesión de las prestaciones de Seguridad Social, siempre que no conlleven discriminación alguna, y debiendo tener en cuenta, además, por que así se establece en los artículos 48 y 51 del Tratado y en el propio Reglamento, las cotizaciones efectuadas a los regímenes de la Seguridad Social de otros Estados miembros. Las dudas suscitadas por los Tribunales españoles, más que dudas son un olvido de la consolidada jurisprudencia comunitaria; jurisprudencia que se revela depuradora de las discriminaciones, que por razón de nacionalidad, siguen existiendo en las legislaciones nacionales, y cuya finalidad no es otra que la de hacer efectivo el derecho a la libre circulación de los trabajadores 58. En este  9LG 2-('$ $9,/e6 $©(O VLVWHPD &RP~Q (XURSHR GH 6HJXULGDG 6RFLDO 8Q HQIRTXH LQWHJUDGRª 9DOHQFLD 7LUDQWD OR %ODQFK   *$5&Ì$ '( &257$=$5 < 1(%5('$ &©/D 6HJXULGDG 6RFLDO FRPXQLWDULD   &RRUGLQDFLyQ $UPRQL]DFLyQ &RQYHUJHQFLD GH REMHWL
sentido, los pronunciamientos actuales 59 vienen siendo acordes con el criterio interpretativo de la jurisprudencia comunitaria, al
tomar en consideración la prevalencia de la misma en la interpretación o aplicación de las disposiciones de Derecho comunitario 60.
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Report "SARA RUANO ALBERTOS *"

References: resolución 
 artículo 48
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 41
 artículo 215
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 Real Decreto 
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 artículo 48
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 artículo 4
 artículo 48
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 artículo 48
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 artículo 67
 artículo 67
 artículo 51
 artículo 1
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 51
 artículo 215