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Timestamp: 2020-01-27 02:18:48+00:00

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﻿ Sentencia 2001-03258 de mayo 27 de 2015
SENTENCIA 2001-03258 DE 27 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. LA LEY 142 DE 1994 CONTEMPLA QUE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS PUEDEN SER PRESTADOS POR: (I) LAS EMPRESAS OFICIALES DE SERVICIOS PÚBLICOS, EN CUYO CAPITAL LA NACIÓN, LAS ENTIDADES TERRITORIALES O LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL O TERRITORIAL TIENEN EL 100% DE SUS APORTES, (II) LAS EMPRESAS MIXTAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, EN CUYO CAPITAL LA NACIÓN, LAS ENTIDADES TERRITORIALES O LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS TENGAN APORTES SUPERIORES O IGUALES AL 50% DE SU CAPITAL SOCIAL, (III) LAS EMPRESAS PRIVADAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, CUYO CAPITAL PERTENECE MAYORITARIAMENTE A LOS PARTICULARES, (IV) LAS PERSONAS NATURALES O JURÍDICAS QUE PRODUZCAN PARA ELLAS MISMAS O COMO CONSECUENCIA O COMPLEMENTO DE SU ACTIVIDAD PRINCIPAL, LOS BIENES Y SERVICIOS PROPIOS DEL OBJETO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, (V) LOS MUNICIPIOS, CUANDO ASUMAN EN FORMA DIRECTA, A TRAVÉS DE SU ADMINISTRACIÓN CENTRAL, LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, (VI) LAS “ORGANIZACIONES AUTORIZADAS” SEGÚN LA LEY 142 DE 1994 PARA PRESTAR SERVICIOS PÚBLICOS EN MUNICIPIOS MENORES EN ZONAS RURALES Y EN ÁREAS O ZONAS URBANAS ESPECÍFICAS, (VII) LAS ENTIDADES AUTORIZADAS PARA PRESTAR SERVICIOS PÚBLICOS DURANTE LOS PERÍODOS DE TRANSICIÓN PREVISTOS EN LA LEY 142 DE 1994 Y (VIII) LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE CUALQUIER ORDEN TERRITORIAL O NACIONAL QUE AL MOMENTO DE EXPEDIRSE LA LEY 142 DE 1994 ESTABAN PRESTANDO CUALQUIERA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS A LOS QUE ELLA SE REFIERE Y SE AJUSTEN A LO ESTABLECIDO EN EL PARÁGRAFO 1º DEL ARTÍCULO 17 DE ESTA MISMA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:MUNICIPIO, PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sentencia 2001-03258 de mayo 27 de 2015
Radicación: 760012331000200103258-01
Expediente: 30.690
Demandante: Claudia Zamorano C. y Cía. Ltda.
Demandado: Empresas Municipales de Cali —EICE—.
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2005 por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño con sede en Cali, por cuanto la cuantía del proceso, determinada por la pretensión de mayor valor, asciende a la suma de $ 1.631’568.289(1). Para la época de interposición de la demanda(2), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $ 26’390.000(3), monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.
II. Análisis del recurso de apelación
1. Dentro del proceso se encuentra probado(4) que entre Claudia Zamorano & Cía. Ltda. y Emcali EICE fue celebrado el contrato GO-PTAR-005-AS-97 (sin fecha), cuyo objeto fue estipulado en la cláusula primera, así:
“Emcali EICE encarga al ASESOR y este (sic) se compromete para con Emcali EICE, Gerencia Proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, de conformidad con las estipulaciones de este contrato a prestar sus servicios en asesoría y tramites (sic) para la obtención favorable de los conceptos y/o resoluciones emitidas por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior - Incomex, la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales - DIAN, Ministerio del Medio Ambiente ó (sic) Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente - Dagma, para exonerar a Emcali EICE, del pago del impuesto del (sic) valor Agregado (sic) ‘IVA’ del Insumo (sic) Importado (sic) o Nacional (sic) y del arancel a presentar a Emcali EICE, documentos originales para la aplicación de las exenciones y a coordinar las acciones de intermediación aduanera para que los resultados obtenidos se apliquen a las importaciones en el proceso de los suministros extranjeros y para compras nacionales para la obra objeto del contrato GO-505-93-ALC, Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, financiada con crédito de la Overseas Economic Cooperation Fund O.E.C.F. PARÁGRAFO PRIMERO: Emcali EICE Pagará (sic) al Asesor (sic) lo pactado cuando el resultado de los servicios contratados sea la exención de pago para Emcali EICE por concepto de arancel e IVA de la obra construcción Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo. PARÁGRAFO SEGUNDO: EL ASESOR deberá asistir a Emcali EICE Al (sic) Asesor PIU LTDA., al Consultor (sic) CONSORCIO NITOGOI y (sic) la Interventoria (sic) delegada INESCO LTDA (sic) para la ejecución del proyecto en la asesoría y tramites (sic) para la obtención de la exoneración del pago del impuesto del (sic) valor agregado ‘IVA’ y ARANCEL. PARÁGRAFO TERCERO: ALCANCE DE LOS TRABAJOS: 1. Presentar ante el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, los estudios de clasificación ARANCELARIA de los equipos. 2. Cronogramas de importaciones que incluye los paises (sic) exportadores y moneda de negociación. 3. Presentación Personal (sic) del Proyecto (sic) Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, ante la División de Producción Nacional, del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex con la asesoría (sic) de personal competente. 4. Solicitud de consultas ante la Dirección de Aduanas e Impuesto Nacionales (DIAN), sobre la aplicación de los descuentos del IVA e Impuestos (sic) Nacionales (sic) para los insumos. 5. Presentación de estudios, cronogramas y clasificación de equipos ante el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente - Dagma, para lograr un reconocimiento para todos y cada uno de los elementos que conforman el universo de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo. 6. El Asesor se compromete a brindar asesoría (sic) permanente cuando Emcali EICE lo requiera relacionado en el anexo único de este contrato. 7. Radiación de resoluciones expedidas por el DAGMA ante la Dirección Aduanas e Impuestos Nacionales. 8. Seguimiento a radicación de solicitudes. 9. Notificaciones. 10. Presentación de recursos a que hubiere lugar. 11. Presentación de informes de actividades cada 30 días a la Gerencia MIR PTAR Cañaveralejo. 12. Presentación ante la Interventoria (sic) interna y externa, de formatos de gerencia, para la revisión técnica de insumos declarados. 13. Presentación de documentos Anexos (sic)” (fls. 18 y 19, cdno. 2).
2. En la cláusula segunda quedó pactado lo siguiente:
“INTERACCIÓN ENTRE LOS ENTES PARTICIPANTES DEL PROYECTO: Este grupo de trabajo conformado por Emcali EICE, PIU LTDA., CONSORCIO NITOGOI, La interventoría delegada de la obra y los Asesores. Emcali EICE Dirigirá (sic), Coordinará (sic) y Asistirá (sic), a través de un compromiso de respeco(sic), cooperación y excelencia, a los participantes del Proyecto en las actividades para llevar a cabo el objeto final que es la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo” (fl. 19, cdno. 2).
3. En la cláusula quinta, las partes pactaron que el plazo de ejecución del contrato sería de tres meses, contados a partir de la fecha del acta de iniciación de la asesoría, previa existencia de la reserva presupuestal y de la aprobación de la garantía única.
El parágrafo primero de dicha cláusula dice:
“Cuando por circunstancias especiales haya necesidad de prorrogar este contrato se seguirá el procedimiento establecido en la resolución JD 0079 de agosto 14 de 1995 el cual (sic) no podrá exceder de Veinte (sic) por ciento (20%) del plazo inicialmente pactado, debiéndose elaborar el contrato adicional correspondiente y solicitar por parte del asesor la prorroga (sic) de la garantía” (ibíd.).
No obstante, en el parágrafo segundo de la misma cláusula quedó previsto que el contrato podía ser prorrogado en un porcentaje superior al señalado en el parágrafo primero, siempre y cuando mediara autorización del Gerente de Emcali EICE (fl. 19, cdno. 2).
4. La cláusula séptima, atinente al valor del contrato, dice:
“El valor aproximado del presente contrato es de $ 95’000.000 (NOVENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS MCTE.) Correspondientes (sic) al Cinco (sic) (5%) por ciento de las exenciones logradas teniendo como valor aproximado a exencionar la suma de $ 1.900’000.000 (MIL NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE.) PARÁGRAFO PRIMERO: Emcali EICE Reconocerá (sic) al ASESOR el valor estimado del (5%) sobre el valor de las exenciones logradas por concepto del impuesto sobre el valor agregado ‘IVA’ entendiéndose incorporados (sic) a este valor las exenciones requeridas y obtenidas por el (sic) concepto de aranceles. PARÁGRAFO SEGUNDO: El valor exencionado para el IVA será igual a la sumatoria del valor F.O.B. Puerto (sic) de Embarque (sic) más fletes y seguros externos. El valor de la exención será igual al Diez y Seis (16%) por ciento de la sumatoria anterior, si a la fecha de exención del IVA este (sic) ha variado Emcali EICE reconocerá honorarios sobre la base gravable vigente. El valor de los Honorarios (sic) Profesionales (sic) por resultado de los servicios contratados será de Cinco (5%) ciento (sic) del valor de la exención. (sic) Desagregado (sic) de la siguiente manera:
OBRA EXENCIÓN PORCENTAJE HONORARIOS
505 PTAR CAÑAVERALEJO $ 1.900’000.000 5% $ 95.000.000
“PAR. TERCERO.—Emcali EICE pagará al ASESOR lo pactado en las resoluciones que conlleven a la exención de gravámenes de ‘IVA’ no reconociendo valor alguno por las gestiones tendientes a la obtención del fin. PARÁGRAFO CUARTO: La base del IVA será la vigente de acuerdo a (sic) las normas tributarias” (fl. 20, cdno. 2).
5. La forma de pago quedó pactada en la cláusula octava del contrato, así:
“Emcali EICE Pagará (sic) el valor de este contrato con un anticipo reembolsable por valor de $ 9.500.000 (NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MCTE.) correspondientes al diez (10%) por ciento del valor fiscal del contrato. El anticipo se descontará proporcionalmente de las Cuentas (sic) de Cobro (sic) que el ASESOR presente por le (sic) cinco (5%) ciento (sic) correspondiente de las exenciones logradas por concepto de impuesto sobre el valor agregado IVA incluidas las obtenidas por conceptos (sic) de ARANCELES, previa presentación por parte del asesor de las resoluciones y/o conceptos de exoneración de impuestos, aprobados a favor de Emcali EICE PARÁGRAFO PRIMERO: Emcali EICE efectuará los pagos dentro de los treinta (30) días calendario, siguientes a la presentación de la cuenta de cobro debidamente legalizada a la cual deberá adjuntar EL ASESOR un informe de actividades realizadas y la Resolución de Exención (sic) cuyo contenido deberá ser corroborado por el INTERVENTOR para certificar el cumplimiento a satisfacción del Cronograma (sic) de prestación de servicios que este (sic) le entregue al ASESOR, documento que forma parte integrante del presente contrato” (ibíd.).
6. En la cláusula “VIGÉSIMA CUARTA” del contrato se lee:
“SUBORDINACIÓN A LAS APROPIACIONES PRESUPUESTALES: Emcali EICE se compromete a incluir dentro de sus presupuestos anuales, las partidas necesarias para atender los pagos a que se refiere este contrato y los pagos correspondientes se Subordinará (sic) a estas apropiaciones”.
7. Por otra parte, en la cláusula “VIGÉSIMA SEXTA” dice:
“IMPUTACIÓN PRESUPUESTAL: Emcali EICE El valor del presente contrato se pagará con cargo al presupuesto de la Gerencia Proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo Emcali EICE de la presente vigencia y vigencias posteriores con cargo a la imputación 02.3.142000.108.1.315” (fl. 24, cdno. 2).
8. El plazo de ejecución del contrato comenzó a correr el 3 de octubre de 1997, según consta en la copia del acta de iniciación suscrita por el interventor, por el Director de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales de Emcali EICE y por la representante legal de la sociedad contratista (ver fls. 26 y 27).
9. Posteriormente, las partes suscribieron el “CONTRATO ADICIONAL 1” (sin fecha), con el fin de adicionar el plazo de ejecución del contrato en 82 días calendario, atendiendo a que el cumplimiento del objeto de contrato se ha dilatado debido a que la aplicación de las exenciones no ocurre de manera automática, sino que requiere de la obtención de conceptos y certificaciones (ver copia auténtica del contrato adicional 1 a fls. 25 y 26, cdno. 2).
10. El 20 de marzo de 1998, las partes decidieron suspender el plazo de ejecución del contrato, “… por razones del tiempo que necesita el Instituto Colombiano de Comercio Exterior ‘Incomex’, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Ministerio del Medio Ambiente, para emitir conceptos y/o resoluciones reconociendo las exenciones de ley, cuya tramitación se encuentra en curso” (ver copia auténtica del acta de suspensión que obra a fls. 28 y 29, cdno. 2).
En el acta de suspensión, la interventoría dejó constancia de que el plazo de ejecución reiniciaría una vez se obtuvieran los conceptos o resoluciones, el contratista prorrogaría la garantía única de cumplimiento y la contratante no reconocería ajustes por el tiempo de suspensión.
11. El 18 de agosto de 1999, las partes suscribieron el acta de reiniciación del contrato GOP-PTAR-005-AS-97-ALC, por cuanto fueron superadas las causas que generaron la suspensión.
El término de ejecución del contrato permaneció suspendido por 516 días calendario y, por ende, el vencimiento del plazo se produciría el 21 de agosto de 1999. Así quedó consignado en el acta de reiniciación (ver copia auténtica del acta que obra a fls. 30 y 31, cdno. 2).
Para resolver la apelación y establecer si se presentaron los hechos constitutivos de incumplimiento endilgados a la entidad demandada, lo primero que corresponde a la Sala es, con base en el material probatorio que hasta aquí se ha relacionado, despejar las diferencias de orden interpretativo en torno al objeto, al alcance del contrato y al precio; además, resulta importante verificar la validez del contrato.
a. El objeto del contrato.
La parte demandante arguye que el objeto del contrato comprendía la presentación de documentos, la asesoría y trámites ante el Incomex, el Ministerio del Medio Ambiente, el Dagma, el DNP y la DIAN, para lograr la exención de aranceles e IVA en relación con los insumos externos e internos destinados a la obra objeto del contrato GO-PTAR-505-97 —Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Cañaveralejo— (PTAR), por lo cual, en su opinión, el contrato de prestación de servicios sub judice también abarcaba los trámites para obtener las mismas exenciones por las labores desarrolladas en virtud del contrato de consultoría técnica GO-008-96-ALC-PTAR, suscrito entre Emcali y el consorcio Nitogoi, el cual hacía parte del proyecto de la PTARC (hecho 2 de la demanda, fls. 641 y 642, cdno. 1).
La entidad demandada, por su parte, señala que el objeto del contrato de prestación de servicios GO-PTAR-005-AS-97 celebrado entre la parte demandante y la demandada no comprendía el trámite de exenciones arancelarias y de IVA en relación con el contrato de consultoría técnica GO-008-96-ALC-PTAR, porque tal obligación no quedó expresamente pactada en el texto de aquel otro. En su opinión, los servicios profesionales de la sociedad demandante fueron únicamente para la obtención de exoneraciones de aranceles e IVA para la “IMPORTACIÓN DE EQUIPOS Y MAQUINARIA PARA LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DE CAÑAVERALEJO”.
El Tribunal de primera instancia acogió los planteamientos de la parte demandada, para señalar que el contrato de consultoría técnica GO-008-96-ALC-PTAR no aparece “referenciado” (fl. 1867, C. Consejo) en el contrato de prestación de servicios celebrado entre la demandante y la demandada y, por lo mismo, no está comprendido dentro del objeto de este último.
La parte demandante cuestiona la decisión de primera instancia, insiste en los argumentos esbozados en la demanda y considera que el Tribunal omitió valorar adecuadamente la prueba aportada al proceso.
En sentir de la Sala, el material probatorio que hasta aquí se ha relacionado permite deducir sin hesitación alguna que, contrario a lo dicho por el Tribunal de primera instancia y a lo afirmado por la parte demandada a lo largo de todo el proceso, el alcance del contrato de prestación de servicios GO-PTAR-005-AS-97 -ALC comprendía una asesoría integral en materia de exenciones arancelarias y de IVA en relación con todos los contratos que hacían parte del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo —PTAR— y no se reducía simplemente a obtener tales beneficios en relación con los suministros extranjeros y compras nacionales de la obra objeto del contrato GO-505-93-ALC.
En efecto, analizadas sistemáticamente las cláusulas del contrato de prestación de servicios GO-PTAR-005-AS-97, se colige que su objeto específico o el objeto de las obligaciones, es decir, el constituido por las prestaciones propias del acto jurídico, comprendía la asesoría y trámites para obtener conceptos y actos administrativos favorables de distintas entidades(5), con el fin de exonerar a Emcali EICE del pago del IVA de los insumos importados y nacionales y del pago del arancel, y a ejercer la coordinación de intermediación aduanera, para que los resultados obtenidos, es decir, las exenciones, se aplicaran a los procesos de suministros extranjeros y compras nacionales “… para la obra objeto del contrato GO-505-93-ALC …”(sic); pero, también le correspondía a la contratista Claudia Zamorano & Cía. Ltda. asistir a los contratistas PIU LTDA., consorcio NITOGOI y a INESCO LTDA., en la “… asesoría y trámites para la … exoneración del pago … del … ‘IVA’ y ARANCEL” (ver num. 1º de estas consideraciones).
Lo anterior significa que, contrario a lo señalaron la parte demandada y el Tribunal de primera instancia, el contrato de prestación de servicios celebrado entre la parte demandante y la entidad demandada no se reducía a obtener exenciones respecto de los insumos y suministros extranjeros y nacionales necesarios para ejecutar el contrato de obra GO-505-93-ALC., sino que, verdaderamente, su finalidad era lograr exenciones de IVA y arancel a favor a Emcali EICE en todo lo referente a la construcción de la obra Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, para llevar a feliz término la culminación del proyecto. Por esa razón se hizo referencia a la asesoría que debía prestar la sociedad demandante a los consultores que hacían parte del proyecto constructivo, pues no era que la sociedad contratista fuera a obtener exenciones que beneficiaran a dichos contratistas, sino que todas las labores, en últimas, redundaban en beneficio de Emcali EICE que era la que tenía la obligación de pagar el IVA y los aranceles por todo aquello que forma parte de la universalidad del mencionado proyecto.
Lo dicho se corrobora al interpretar armónicamente las cláusulas primera y segunda del contrato GO-PTAR-005-AS-97-ALC, pues obsérvese que en el parágrafo tercero (num. 5º) de la cláusula primera, relacionada con el alcance de los trabajos se señaló expresamente que la contratista debía realizar, entre otras actividades, la “Presentación de estudios, cronogramas y clasificación de equipos ante del Departamento Administrativo (sic) Gestión del Medio Ambiente DAGMA, para lograr un reconocimiento para todos y cada uno de los elementos que conforman el universo de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo” (fl. 19, cdno. 2), al paso que en la cláusula segunda del mencionado contrato se señaló que debía existir interacción entre los participantes del proyecto, decir, Emcali EICE, PIU LTDA., CONSORCIO NITOGOI, la interventoría delegada de la obra y los asesores, todo con el fin de “… llevar a cabo el objeto final que es la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo” (ibíd.).
Tal como lo señaló la parte demandada en su contestación, el proyecto al cual se hace alusión en las cláusulas contractuales estaba orientado a concretar la construcción y puesta en funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo (PTARC), proyecto que, dada su colosal magnitud, tuvo que ser desarrollado por varios contratistas que desarrollaban distintas actividades, pero que, en conjunto, fue lo que se denominó, para efectos del contrato sub judice, el universo de la PTARC.
Así, la construcción, suministro, montaje, instalación, prueba de equipo, puesta en marcha y operación de la planta fue contratada con el consorcio Constructora Norberto Odebrecht S.A., Mitsubishi Corporation, Degremont Colombia S.A., Degremont Argentina y Construcciones Civiles S.A. CONCIVILES S.A. (contrato GO-505-97-ALC, fls. 36 a 52, cuaderno sin numerar); por su parte, la consultoría, diseños y asesorías para las obras fue contratada con el consorcio Nihon Suido Consultants Co. Ltda., Tokio Engineering Consultans Co Ltda., Gandini y Orozco Ltda., Ingesam Ltda. (consorcio Nitogoi, contrato GO-008-96-C-ALC-PTAR, fls. 85 a 114, cdno. sin numerar); además, hacen parte del proyecto otros contratos (celebrados con la sociedad de Implementación de Proyectos “PIU” —contrato GO-009-96-C-ALC—, fl. 901, cdno. 1 y con Inesco Ltda. —ibíd.—), todos los cuales tenían por objeto abstracto concretar la obra de la PTARC.
Todo lo que hasta aquí se ha mencionado permite señalar que el objeto del contrato tenía por objeto, en últimas, lograr la exención de IVA y aranceles de todos los equipos, insumos, suministros y compras extranjeras y nacionales que se hallaran afectados al proyecto PTARC.
Así lo explicó el testigo Edgar Llanos Libreros, Gerente ad honorem de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, para la época en la que se ejecutó el contrato de prestación de servicios GO-PTAR-005-AS-97; en efecto, en el acta de la audiencia de testimonio se lee:
“PREGUNTADO. Manifieste al despacho si además de las exoneraciones directamente relacionadas con el contrato GO-505-97 ALC. (sic) Claudia Zamorano tenía que realizar tramite (sic) de exoneraciones atinentes a otros contratos, en caso afirmativo diga cuales. CONTESTO: El parágrafo segundo del contrato permitía la exoneración de iva (sic) de contratos de asesoría y consultoría de la obra” (fl. 1351, C. 1 C).
Por todo lo anterior, la Sala considera que el contrato de prestación de servicios GO-PTAR-005-AS-97 y los contratos de obra, de consultoría e interventoría que, en conjunto, formaban parte del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo estaban coligados funcionalmente entre sí, lo que implica que, aunque todos los contratos celebrados alrededor del proyecto eran autónomos, lo cierto es que guardaban una relación de interdependencia, de tal modo que tenían por objeto jurídico abstracto la consecución de un fin práctico común(6), cual era llevar a feliz término la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo.
Así, pues, los servicios prestados por la contratista comprendían la asesoría y trámite de las exenciones arancelarias y de IVA que debía pagar Emcali EICE con ocasión de los contratos vinculados a la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo —PTARC—, incluidos el de obra y los de consultoría así como el de interventoría, entre ellos, por supuesto, el GO-008-97-ALC-PTAR.
b. El valor del contrato.
Contrario a lo que sostuvo la parte demandada y a lo que concluyó el Tribunal de primera instancia, la Sala considera que el valor del contrato estipulado en la cláusula séptima no era limitativo o “hasta por un …. máximo de $ 95’000.000” (fl. 913, cdno. 1), sino que la suma allí establecida era un valor estimado o, como lo denominaron las partes, “aproximado”, para efectos fiscales, esto último por cuanto en la cláusula octava, al hablar del anticipo, se dice que es igual “al diez (10%) por ciento del valor fiscal del contrato”, es decir, el 10% del valor aproximado pactado en la cláusula séptima ($ 95’000.000).
En efecto, interpretadas sistemáticamente las estipulaciones contractuales se obtiene que el valor del contrato era el cinco por ciento (5%) de todas las exenciones que se lograran por el impuesto del valor agregado “IVA” durante el plazo de ejecución, lo que implica que el precio era indeterminado, pero determinable a través del procedimiento señalado, a título ilustrativo, en el parágrafo segundo de la misma cláusula séptima del contrato (ver num. 4º de estas consideraciones).
En este caso, tal como estaba concebida la cláusula contractual, el valor del contrato era variable y progresivo, es decir, pudo ser inferior o superior a $ 95’000.000, dependiendo de las exenciones logradas por la contratista, de manera que, mientras más alto fuera el valor de las exenciones obtenidas, mayor era la remuneración que obtendría.
Pero, bajo ninguna circunstancia podía entenderse que el valor fuera fijo, porque, incluso, los honorarios que se podrían causar por la exención de uno solo de los bienes adquiridos para ejecutar la obra de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo —PTAR— podían superar los $ 95’000.000 previstos en la cláusula séptima y, en ese caso, no podría decirse que los honorarios del contratista serían “hasta por un valor máximo”, pues sería imposible fraccionar el bien adquirido para evitar pagar los honorarios realmente causados.
Si el valor del contrato fuera fijo, las partes no habrían establecido un porcentaje para determinar los honorarios que se causarían a favor de la sociedad contratista, sino que simplemente habrían señalado la suma que se pagaría por la ejecución de los trabajos en determinado lapso.
Por otro lado, si el querer de las partes hubiera sido que la contratista gestionara trabajos “hasta por la suma de $ 95’000.000” debieron dejar expresa constancia en ese sentido, es decir, debieron precisar que ella sólo podía ejecutar gestiones hasta que se causaran honorarios por un valor “máximo” de $ 95’000.000 y no mencionar que dicha suma era el valor “aproximado” de los honorarios que se causarían a su favor y menos aún incluir estipulaciones como las contenidas en la cláusula séptima atrás transcrita.
De hecho, según se lee en la “Solicitud de Cotización GO-PTAR-005-97-SC-ALC” del 1º de abril de 1997, realizada por Emcali EICE a la sociedad contratista (fls. 782 y 783, cdno. 1 B), la entidad contratante tenía previsto que el valor a exencionar podía ascender, incluso, a los US$ 8.806.028.
Lo anterior fue corroborado por el señor Edgar Llanos Libreros, en cuya declaración se lee:
“PREGUNTADO: El trasto (sic) GO PTAR 505 as 507 (sic) SUCIRTO (sic) CON (sic) Claudia Zamorano y Cia (sic) tiene su origen en la solicitud de cotización GO-PTAR-005-97-SC-ALC realizada por Emcali. Sírvase manifestar si en su calidad de Gerente de la PTAR tuvo en algún momento oportunidad de conocer dicha solicitud de cotización y si tuvo Usted conocimiento de que en ella Emcali fijara un monto total de la exoneración a obtener por el contratista. En caso afirmativo manifieste al despacho cual era ese monto. CONTESTO: No conozco la invitación a cotizar pero es claro que el valor de los equipos importados para el proyecto era de 28 millones de dólares y en equipos nacionales 6 millones de dólares”. PREGUNTADO. En respuesta anterior Usted (sic) manifestó que el objeto del contrato y la obligación del contratista era tramitar la exoneración de aranceles e IVA de los bienes y equipos a suministrar con el contrato GO-505-97-ALC. Sírvase manifestar al despacho si la obligación del contratista era únicamente tramitar y obtener exoneraciones hasta por la suma de 1.900.000.000 (sic) de pesos o si la obligación era tramitar exoneraciones de aranceles e IVA sobre la totalidad (sic) los equipos, que Usted (sic) ha manifestado su costo era de 28 millones de dólares para los importados y 6 millones de dólares para los nacionales. CONTESTO. Técnicamente la exoneración debía ser para todos los equipos, nacionales e importados, cuando se trae unidades funcionales ni (sic) se puede traer un pedacito, es toda la unidad funcional” (fls. 149 y 1350, C. 1 C).
Lo anterior tiene importantes connotaciones en cuanto a la validez del negocio jurídico celebrado entre las partes, pues la entidad pública tenía conocimiento de cuál era el valor de los bienes que requería para ejecutar el proyecto de la PTAR y, por consiguiente, sabía que el valor de las exenciones sumaban aproximadamente ocho millones ochocientos seis mil veintiocho dólares de los Estados Unidos de América (US$ 8.806.028), tal como lo manifestó en la solicitud de oferta, los cuales equivalían a ocho mil novecientos cincuenta y cuatro millones cincuenta y siete mil trescientos treinta pesos con sesenta y ocho centavos ($ 8.954’057.330.68 M/cte.), de modo que la entidad contratante fácilmente podía prever que el monto de los honorarios que se pagarían por la asesoría y trámites de exención de IVA y aranceles de los equipos, insumos y suministros que fueran adquiridos para el proyecto TAR podría estar alrededor de los cuatrocientos treinta y dos millones setecientos dos mil ochocientos sesenta y seis pesos con cincuenta centavos ($ 432’702.866.50), equivalentes al cinco por ciento (5%) del valor aproximado de las exenciones que se podrían obtener(7); no obstante, a sabiendas de la cuantía real de la contratación, decidió adjudicar el contrato mediante un proceso de contratación directa, sin autorización de la Junta Directiva, la cual, como luego se verá, se requería conforme al artículo 38 de la Resolución JD-0079, expedida por dicha Junta el 14 de agosto de 1995.
Así, las cosas, resulta necesario recordar que la Ley 142 de 1994 estableció el régimen general de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural(8) (art. 1º) y determinó, entre otras cuestiones de importancia, quiénes los prestarían y bajo qué condiciones.
La citada Ley 142 contempla que los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por: (i) las empresas oficiales de servicios públicos, en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial tienen el 100% de sus aportes (arts. 14.5 y 15.1), (ii) las empresas mixtas de servicios públicos, en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas tengan aportes superiores o iguales al 50% de su capital social (arts. 14.6 y 15.1), (iii) las empresas privadas de servicios públicos, cuyo capital pertenece mayoritariamente a los particulares (arts. 14.7 y 15.1 ), (iv) las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos (art. 15.2)(9), (v) los municipios, cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos (art. 15.3), (vi) las “organizaciones autorizadas” según la Ley 142 de 1994 para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas (art. 15.4)(10), (vii) las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en la Ley 142 de 1994 (art. 15.5) y (viii) las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse la Ley 142 de 1994 estaban prestando cualquiera de los servicios públicos a los que ella se refiere y se ajusten a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 17 de esta misma ley (art. 15.6)(11).
Empresas Municipales de Cali —Emcali— fue creada como establecimiento público, dotado de personería jurídica y patrimonio propio, mediante el Acuerdo 50 del 1º de diciembre de 1961, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali (modificado por los acuerdos 82/87 y 21/92, fls. 729 a 747, cdno. 1).
Posteriormente, a través del Acuerdo 14 de diciembre de 1996, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en cumplimiento de lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 17 de la Ley 142 de 1994(12), transformó a Emcali en Empresa Industrial y Comercial del Estado (artículo 4, Acuerdo 14 de 1996) con una estructura de holding(13), propietaria del 99% de cuatro empresas prestadoras de servicios públicos oficiales —ESP—(14) (arts. 19 y 21 ibíd.) (fls. 748 a 771, cdno. 1).
Como se ve, para la fecha en la cual fue desarrollado el proceso de escogencia de la contratista Claudia Zamorano & Cía. Ltda. y, hasta el día de hoy, Emcali EICE es una entidad estatal descentralizada del orden territorial, organizada como Empresa Industrial y Comercial del Estado prestadora de servicios públicos domiciliarios, que se ajusta a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 17 de la Ley 142 de 1994; por ende, su régimen de contratación estaba gobernado por el artículo 31 de dicha ley (antes de la modificación introducida por la L. 689/2001, art. 3º), vigente para aquella época (L. 153/887, art. 38), el cual establecía:
“ART. 31.—Concordancia con el estatuto general de la contratación pública. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley, y que tengan por objeto la prestación de esos servicios, se regirán por el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y por la presente ley, salvo en lo que la presente ley no disponga otra cosa.
Lo anterior significa que los contratos celebrados por las entidades estatales prestadoras de servicios públicos, como Emcali EICE, son verdaderos contratos estatales, porque el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece un criterio orgánico o subjetivo para determinar la naturaleza jurídica de tales actos; así, son contratos estatales todos aquellos contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, al margen del régimen jurídico que los gobierne; no obstante, la legislación original de la Ley 142 de 1994 excluía de la aplicación del régimen de la Ley 80 de 1993 a los contratos celebrados por las entidades estatales prestadoras de servicios públicos que tuvieran por objeto la prestación de tales servicios, caso en el cual se regían “por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades” (L. 80/93, art. 32, par. 1º), es decir, por el derecho privado, tal como lo consagraba el artículo 32 de la Ley 142 de 1994(15), en armonía con el parágrafo del artículo 39 ibídem(16).
En este caso, el contrato GO-PTAR-005-AS-97 estaba directamente relacionado con la prestación de los servicios a cargo de Emcali EICE, en la medida en que su objeto estaba encaminado a lograr exenciones respecto de los equipos e insumos nacionales y extranjeros requeridos para la puesta en funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo, lo cual se traduce en que su finalidad era lograr eficiencia económica (mayor beneficio) en la adquisición de los bienes necesarios para la prestación del servicio público a su cargo y, por consiguiente, el régimen de contratación era el de derecho privado; de hecho, así lo concluyó la entidad demandada al adelantar el proceso de contratación.
No obstante, el hecho de que la contratación estuviera regida por el derecho privado no le permitía a la entidad estatal desconocer las finalidades y los principios constitucionales consagrados en el artículo 209 de la Constitución, pues la actividad contractual del Estado, cualquiera sea la autoridad que la desarrolle y cualquiera sea el régimen jurídico al que se deba ceñir su actuación (público o privado), encarna propiamente el ejercicio de una función administrativa que está concebida como instrumento para cumplir las más altas finalidades del Estado, entre ellas, la promoción de la prosperidad general (Constitución, art. 2º), a través de la satisfacción o la prestación eficiente y continua de los servicios públicos y la efectividad de los derechos y deberes consagrados en el texto constitucional (ibídem); por consiguiente, se debe desarrollar: (i) con estricta observancia de los principios que informan el Estado Social de Derecho, entre ellos, los de legalidad, de igualdad, del debido proceso y de la buena fe y (ii) con sujeción a los postulados finalísticos y funcionales que rigen la función administrativa (Constitución, art. 209), a los principios generales del derecho y a los del derecho administrativo (CCA, art. 3º).
En ese sentido, todas las entidades públicas, sin excepción, deben acatar estos postulados de origen constitucional, al margen —reitera la Sala— de si están exceptuadas o no del régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, pues cuando el legislador consagró tales excepciones lo hizo para que las entidades pudieran realizar de forma más expedita sus procesos de contratación y, de esta forma, pudieran competir con las personas de derecho privado en condiciones similares de forma eficaz y eficiente; pero, de ninguna manera quiso con ello que se soslayaran los más caros principios constitucionales que informan la función administrativa o que los procesos contractuales se manejaran de forma absolutamente discrecional o al arbitrio del funcionario de turno.
Hoy día, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 dice expresamente que “Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, (sic) aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”, lo cual, sin duda, constituye una limitante al ejercicio desbordado del poder por parte de los funcionarios encargados de regentar la contratación estatal a través de regímenes distintos al de la Ley 80 de 1993.
En este caso, para garantizar la materialización de los principios constitucionales a lo que se ha hecho alusión, la Junta Directiva de Emcali expidió la Resolución JD-0079 del 14 de agosto de 1995, por la cual se establecieron los principios, pautas y procedimientos de contratación de la entidad. Dicha Resolución, que obra como prueba en el proceso (fls. 828 a 875, cdno. 1), en el capítulo III contempla los principios de igualdad, de publicidad, de transparencia, de eficacia, de economía, de celeridad y de imparcialidad como aquellos a los cuales debe ceñirse la entidad en materia de contratación.
En desarrollo de tales principios, el artículo 38.3 de la referida Resolución dispuso que puede contratarse directamente, previa obtención de por lo menos una cotización u oferta, la prestación de servicios, lo cual significa, en principio, que el contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC, objeto de análisis, podía ser celebrado bajo esta modalidad; no obstante, el parágrafo primero del artículo trigésimo octavo de la resolución en cita señala que, “…Cuando se trate de contratos de una cuantía superior a Mil (sic) (1.000) S.M.L.M., se requerirá de autorización de la Junta Directiva…”, entre otros, para los de prestación de servicios.
La cotización que solicitó Emcali EICE a la sociedad Claudia Zamorano & Cía. Ltda. revelaba que la entidad conocía cuál era el valor estimado de los bienes que requería para ejecutar el proyecto PTAR y, por consiguiente, sabía que el valor de las exenciones sumaban ocho millones ochocientos seis mil veintiocho dólares de los Estados Unidos de América (US$ 8.806.028). Así lo manifestó en la solicitud de oferta, según lee (fl. 782, cdno. 1):
“Con el fin de dar mayor claridad y detalle, a continuación le suministramos el valor objeto de las exenciones a lograr y la vigencia de la construcción de la PTAR Cañaveralejo.
“Valor a Exencionar “Vigencia
“US$ 8.806.028 “36 Meses”
Así, pues y tal como se vio páginas atrás (21 y ss.), el valor a exencionar, representado en pesos colombianos, equivalía a ocho mil novecientos cincuenta y cuatro millones cincuenta y siete mil trescientos treinta pesos con sesenta y ocho centavos ($ 8.954’057.330.68 M/cte.), teniendo en cuenta que para el 1º de abril de 1997, fecha de la solicitud de cotización, la TMR se situaba en $ 1.016.81(17), de modo que la entidad contratante fácilmente podía prever, como también ya se vio (págs. 21 y ss.), que el monto de los honorarios que se pagarían por la asesoría y trámites de exención de IVA y aranceles de los equipos, insumos y suministros que fueran adquiridos para el proyecto PTARC podría estar en unos cuatrocientos treinta y dos millones setecientos dos mil ochocientos sesenta y seis pesos con cincuenta centavos ($ 432’702.866.50), equivalentes al cinco por ciento (5%) del valor aproximado de las exenciones que se podrían obtener(18); no obstante, a sabiendas de la cuantía real de la contratación, decidió adjudicar el contrato mediante un proceso de contratación directa, sin autorización de la Junta Directiva de la entidad, sin tener en cuenta que dicha cuantía superaba los mil (1.000) smlmv, pues ascendía a 2.515.64 salarios mínimos legales mensuales vigentes para 1997(19), sin perjuicio de que el valor final fuera incluso superior, como ya se vio.
En ese sentido, para que la contratación fuera válida, el Gerente de Emcali EICE debió solicitar autorización a la Junta Directiva de la entidad, para adelantar el proceso de contratación; pero, dicha autorización no fue solicitada y menos otorgada o, por lo menos, dentro del presente proceso no existe evidencia alguna al respecto.
Según lo anterior, el proceso de contratación se adelantó con desconocimiento del reglamento interno de contratación y, por ende, con falta de competencia del funcionario respectivo, lo cual se traduce en el desconocimiento de normas que hace parte del orden público jurídico, algunas de ellas entronizadas como principios constitucionales, específicamente el de legalidad y el de la moralidad administrativa.
En efecto, en los términos del artículo 6º de la Constitución Política, los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes; pero, los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación de sus funciones.
Al adelantar el trámite de contratación sin la autorización de la Junta Directiva, el funcionario respectivo excedió el marco de sus competencias y, por consiguiente, infringió el principio de legalidad al cual debía ceñirse en su actuación.
Por otra parte, teniendo en cuenta que la moralidad administrativa se ha entendido como “…toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad…”(20), constituye un hecho que atenta contra ella el que, a sabiendas que el valor de las exenciones podía ascender a ocho mil novecientos cincuenta y cuatro millones cincuenta y siete mil trescientos treinta pesos con sesenta y ocho centavos ($ 8.954’057.330.68), tal como se señaló en la solicitud de oferta, en el contrato se haya dejado estipulado que el valor aproximado de las exenciones era solo de $ 1.900’000.000 (ver num. 4º de estas consideraciones).
La discrepancia entre el valor señalado en la solicitud de la oferta y el consignado como “valor aproximado” en el texto del contrato deja ver claramente que la intención era celebrar el contrato por un valor estimado muy inferior al valor final, lo cual sólo puede interpretarse como una decisión atentatoria de la moralidad administrativa, que tenía como finalidad eludir la autorización que debía emitir la Junta Directiva y así celebrar el contrato de manera completamente discrecional. Tal comportamiento es, sin duda, contrario a los postulados de la “buena administración” y, por ende, violatorio del principio constitucional de la moralidad administrativa, pues, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, debe “…considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta …”(21).
Los vicios así detectados en la celebración del contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC afectan su validez, pues, tal como lo ha destacado la doctrina más autorizada:
“cuando el contrato se ha celebrado mediante manejos inmorales, o en forma deshonesta, o exterioriza un favoritismo escandaloso, puede afirmarse que existen razones de legitimidad para revocarlo o anularlo, ya que la legalidad y la moralidad de la actividad administrativa no marchan ni pueden marchar divorciados … un contrato viciado de inmoralidad en su celebración o en sus fines, es tan nulo como un contrato que padece un vicio de ilegitimidad, y su revocación podrá disponerse en sede administrativa, si la inmoralidad es manifiesta, o su anulación en sede judicial, si requiere un juzgamiento, previa comprobación de la existencia del vicio mediante una investigación al respecto”(22).
Pero, más que esto, en nuestro ordenamiento jurídico todas esas anomalías se traducen en el desconocimiento de disposiciones que hacen parte del orden público jurídico, cuyo cumplimiento es incondicional e irrestricto (C.C., art. 16)(23), lo cual vicia de nulidad absoluta el contrato.
En efecto, la violación de tales principios o fundamentos de orden constitucional que, técnicamente han sido entronizados como normas positivas de carácter imperativo, conduce a que el acto jurídico nazca viciado de objeto ilícito, en la medida en que, en los términos del artículo 1519 del Código Civil “Hay objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación …” y, desde luego, el desconocimiento de los cimientos de la función administrativa se ubica, precisamente en esta causal de nulidad absoluta y, por ende, insubsanable.
La Sala ha precisado en distintas oportunidades que la facultad del juez de declarar de manera oficiosa las nulidades absolutas que sean manifiestas en los actos o contratos no está sometida al régimen de la caducidad, no solo porque resulta evidente que durante el trámite del proceso puede transcurrir el tiempo previsto por el ordenamiento jurídico para que fenezca la oportunidad de alegarlas por la vía de acción, sino porque la facultad oficiosa difiere ostensiblemente del derecho público subjetivo de acción y los términos de caducidad están concebidos como límites temporales para hacer efectivos ante la jurisdicción los derechos sustanciales; además, el fenecimiento del término de caducidad carece de la virtualidad de sanear los vicios de que adolezcan los actos o contratos; sin embargo, la facultad del juez no es ilimitada, pues, para declarar la nulidad de manera oficiosa, se debe observar: i) que no haya transcurrido el término de prescripción extraordinaria, a la cual se refiere el artículo 1742 del Código Civil, pues, ocurrida la prescripción, se produce el saneamiento de los vicios(24), ii) que en el proceso se hallen vinculadas las partes intervinientes en el contrato o sus causahabientes y iii) que el vicio surja de manera ostensible, palmaria o patente(25).
Por otra parte, se precisa que el término de prescripción extraordinaria que rige en el caso concreto es el de 20 años, según lo dispuesto por el artículo 2532 del Código Civil(26), norma de carácter sustancial que se hallaba vigente(27) para la fecha en que comenzó a correr el término(28), el cual resulta aplicable conforme al artículo 41 de la Ley 153 de 1887(29).
En el asunto sub lite, la Sala encuentra reunidos los presupuestos para declarar, de manera oficiosa, la nulidad absoluta del contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC de 1997, pues no han transcurrido los veinte años (20) años de la prescripción extraordinaria contemplada por el artículo 2532 del Código Civil, contados a partir de la fecha de su iniciación, las partes intervinientes en el negocio jurídico fueron vinculadas al presente proceso y el vicio que afecta la validez surge de manera ostensible como quedó visto.
La nulidad absoluta del contrato, además de hacerlo desaparecer del mundo jurídico, genera como consecuencia que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su celebración y, por lo mismo, cada una de las partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como prestación durante la vigencia del acto contractual, tal como lo dispone el artículo 1746 del Código Civil; sin embargo, no siempre la declaración de nulidad del contrato trae como consecuencia la obligación de restitución mutua de lo recibido por aquéllas, porque existen situaciones en las cuales tal obligación puede resultar físicamente imposible de cumplir, como cuando no se pueden volver las cosas a su estado primigenio o cuando, tratándose de contratos estatales que se rigen por el derecho privado(30), como ocurre en este caso, la nulidad que lo aqueja proviene del objeto o causa ilícitas.
El contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC estaba regido por el derecho privado y, en consecuencia, resulta aplicable el artículo 1525 del Código Civil, según el cual “… no podrá repetirse lo que se haya dado o pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas”.
Además, en este caso sería imposible retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de su celebración, pues ello implicaría deshacer lo ejecutado por la sociedad Claudia Zamorano & Cía. Ltda., lo cual resulta materialmente irrealizable.
IV. La declaración de incumplimiento
Resulta evidente que la declaración de nulidad absoluta del contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC impide que se pueda estructurar cualquier incumplimiento del contrato, pues la primera condición para que se puede realizar una declaración en tal sentido es que el acto o el contrato sea válido.
Por lo anterior, se negarán todas las pretensiones de la demanda.
1. MODIFÍCASE la sentencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño —con sede en Cali— el 20 de enero de 2005, cuya parte resolutiva quedará así:
“Primero. DECLÁRASE la nulidad total y absoluta del contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC de 1997, celebrado entre Emcali EICE y Claudia Zamorano & Cía. Ltda., por las razones expuestas en la parte motiva.
“Segundo. NIÉGANSE todas las pretensiones de la demanda”.
1 Pretensión segunda (num. 8º) de condena.
2 31 de julio de 2001.
4 La prueba documental fue remitida al proceso por la parte demandada, a través del oficio 110000-SG-735-2004.
5 Del Instituto Colombiano de Comercio Exterior —Incomex—, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN—, del Ministerio de Medio Ambiente o del Departamento Administrativo del Medio Ambiente —Dagma—.
6 SUESCÚN MELO, Jorge: “Derecho Privado - Estudios de Derecho Civil y Comercial Contemporáneo”, segunda edición, Tomo II, Ed. Legis, pág. 147.
7 Sin perjuicio de que, según la demanda, con ocasión del contrato de prestación de servicios sub judice se causaron honorarios a favor de la sociedad demandante por más de mil novecientos millones de pesos ($ 1.900’000.000), lo cual constituye el valor final del contrato.
8 Los servicios de telefonía básica conmutada, local móvil en el sector rural y larga distancia no se consideran servicios públicos domiciliarios desde la expedición de la Ley 1341 de 2009 (art. 73).
9 Este tipo de prestadores de servicios públicos domiciliarios es conocido como “productor marginal, independiente o para uso particular”, se trata de una persona natural o jurídica que, con recursos propios y técnicamente aceptados por la normatividad vigente para cada servicio, produce bienes o servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos para sí misma o para una clientela compuesta exclusivamente por quienes tienen vinculación económica directa con ella o con sus socios o miembros o como subproducto de otra actividad principal” (L. 689/2001, art. 1º).
10 Dentro de esta modalidad han sido incluidas las “comunidades organizadas” (Constitución, art. 365).
11 De conformidad con el artículo 180 de la Ley 142 de 1994, las entidades descentralizadas de cualquier orden que al momento de entrar en vigencia la Ley 142 de 1994 estuvieran prestando servicios públicos domiciliarios tenían la opción de transformarse en sociedades por acciones o en empresas industriales y comerciales del Estado. El plazo original para transformarse era de dos años contados a partir de la vigencia de la Ley 142 de 1994. Los artículos 2º y 3º de la Ley 286 de 1996, promulgada el 5 de julio de 1996, ampliaron por 18 meses el plazo anterior, contados a partir de su entrada en vigencia.
13 En1999, a través del Acuerdo Municipal 34, del 15 de enero, Emcali retomó el esquema organizacional de empresa única multiservicios, conservando la naturaleza jurídica de Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal.
14 Empresa de Telecomunicaciones de Cali S.A. ESP, Empresa de Energía de Cali, S.A. ESP, Empresa de Generación de Cali S.A. ESP y Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Cali S.A. ESP.
15 “ART. 32.—Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado”.
16 “PAR.—Salvo los contratos de que trata el numeral 39.1, todos aquellos a los que se refiere este artículo se regirán por el derecho privado. Los que contemplan los numerales 39.1, 39.2 y 39.3, no podrán ser cedidos a ningún título, ni podrán darse como garantía, ni ser objeto de ningún otro contrato, sin previa y expresa aprobación de la otra parte”.
“Cuando cualquiera de los contratos a que este capítulo se refiere permita al contratista cobrar tarifas al público, que estén sujetas a regulación, el proponente debe incluir en su oferta la fórmula tarifaria que aplicaría” (la norma fue modificada por la L. 689/2001, art. 4º).
17 Consulta realizada el 4 de mayo de 2015 en la página web: http://obiee.banrep.gov.co/analytics/saw.dll?Go&_scid=B9jdJzO*Ufs.
18 Sin perjuicio de que, según la demanda, con ocasión del contrato de prestación de servicios sub judice se causaran honorarios a favor de la sociedad demandante por $ 1.631’568.289.
19 Para 1997 el salario mínimo legal mensual era de $ 172.005 (D. 2334/96).
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia AP-518 del 31 de octubre de 2002.
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2002, expediente AP-518.
22 BERCAITZ, Miguel Ángel: “Teoría General de los Contratos Administrativos”, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1980. pág. 556.
23 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 31 de enero de 1997 (exp. 10498, mar. 18/2010 (exp. 14.390) y del 21 de noviembre de 2012 (exp. 20.523), entre otras.
24 Corte Constitucional, Sentencia C-597 de 1998.
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de febrero de 2006, expediente 13.414.
26 ART. 2532.—Tiempo necesario para la prescripción extraordinaria. “El lapso de tiempo necesario para adquirir por esta especie de prescripción es de 20 años contra toda persona, y no se suspende a favor de las enumeradas por el artículo 2530” (el artículo original disponía un término de 30 años para la prescripción extraordinaria, pero ésta fue reducida a 20 años por la L. 50/36, art. 1º).
27 Para la fecha en que comenzó a correr dicho término no se hallaba vigente el artículo 6º de la Ley 791 de 2002, en virtud del cual se redujo el término de prescripción extraordinaria a 10 años.
28 Debe entenderse que el término comenzó a correr a partir de la fecha de suscripción del contrato GO-PTAR-005-97-SC-ALC; sin embargo, tal fecha se desconoce y, por ende, se debe tomar a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación del contrato, es decir, 3 de octubre de 1997.
29 ART. 41.—La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no comenzará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.
30 Es de anotar que, en los contratos regidos por la Ley 80 de 1993, cuando el vicio que lo aqueja es el de objeto o causa ilícitas “habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas …, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio obtenido”, situación que no se predica de los contratos regidos por el derecho privado.

References: ARTÍCULO 17
 artículo 129
 resolución 
 Resolución 
 artículo 38
 Resolución 
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 31
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 39
 artículo 209
 artículo 13
 Resolución 
 artículo 38
 Resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 1519
 artículo 1742
 artículo 2532
 artículo 41
 artículo 2532
 artículo 1746
 artículo 1525
 artículo 180
 artículo 2530
 artículo 6