Source: https://tc.vlex.es/vid/2003-1-2-70-24-26-stc-254854
Timestamp: 2019-10-14 06:30:57+00:00

Document:
STC 121/2005, 10 de Mayo de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 254854
Número de Recurso: 1418-2003
Cuestión de inconstitucionalidad 1418-2003. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional sobre los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre. Vulneración de la reserva de ley en materia tributaria y de prestaciones patrimoniales públicas: cuantificación por orden ministerial, y caracterización como precios privados, de las tarifas por los servicios portuarios (STC 102/2005). Nulidad de precepto estatal.
Sentencia citada en: 660 sentencias, 13 artículos doctrinales, 2 resoluciones administrativas
El día 12 de marzo de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 25 de febrero de 2003, mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en la redacción dada por al Ley 62/1997, de 26 de diciembre, dado que pudieran ser contrarios al artículo 31.3 de la Constitución.
La Autoridad Portuaria de Santander giró a la entidad Bergé Marítima, S.A., varias liquidaciones en concepto de tarifa T-9 ("Servicios diversos"), en concreto, por "limpieza de muelles y depósito". Dichas liquidaciones encuentran su fundamento en las Órdenes Ministeriales de 19 de abril de 1995 (modificada por Orden Ministerial de 30 de enero de 1996) y de 30 de julio de 1998, dictadas al amparo del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, modificado por Ley 62/1997, de 26 de diciembre. Interpuesto recurso contra dichas liquidaciones ante el Ministerio de Fomento, contra la desestimación presunta del mismo se instó recurso contencioso-administrativo ante la Sala del citado orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, con fundamento, entre otros, en la nulidad radical de las citadas Órdenes Ministeriales.
Tramitado el procedimiento y una vez conclusos los autos, el día 1 de febrero de 2003 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Providencia en la que, visto el Auto del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2002 por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, con suspensión del término del plazo para dictar sentencia, se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por término de diez días, para que alegasen lo que estimasen oportuno sobre la pertinencia de promover cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, en su redacción por Ley 62/1997, de 26 de diciembre, por posible infracción del art. 31.3 CE.
Notificada dicha resolución, el Fiscal, mediante escrito de fecha 10 de febrero de 2003, manifestó que, cumpliéndose los requisitos establecidos en el art. 35 LOTC, y sin entrar en pronunciamientos sobre el fondo, no se oponía al planteamiento de la cuestión. Por su parte, la representación procesal de la actora en el proceso contencioso-administrativo, en escrito presentado el 19 de febrero de 2003, entendió procedente el planteamiento de la cuestión al considerar que, conforme a la doctrina sentada en la STC 185/1995, frente a lo que establece el art. 70 de la Ley 27/1992, las tarifas por servicios portuarios no constituyen un precio privado sino una prestación patrimonial de carácter público, por lo que se infringe el principio de reserva de ley del art. 31.3 CE; no obstante, entiende que no sería preciso plantear la cuestión si la Sala, tal y como ha venido entendiendo en otras ocasiones, estimara que las tarifas objeto de impugnación constituyen tasas, en cuyo caso el citado art. 70 no sería esencial para la resolución del recurso. También el Abogado del Estado, mediante escrito fechado el día 10 de febrero de 2002, reproduciendo lo manifestado en su escrito de contestación a la demanda, consideró procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad o, en su defecto, la suspensión de las actuaciones hasta que se conociese la decisión del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de inconstitucionalidad núm. 406/2000, planteada por el Tribunal Supremo.
Mediante Auto de 25 de febrero de 2003 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, por posible vulneración del art. 31.3 CE. En la fundamentación jurídica del Auto se razona, en esencia, en los siguientes términos:
Pone de manifiesto la Sala que, en pronunciamientos precedentes de la Sala en los que se enjuiciaban liquidaciones de la tarifa T-3 por servicios portuarios de carga y descarga de mercancías, había declarado reiteradamente la nulidad de las Órdenes Ministeriales que las regulaban por vulnerar la reserva de ley establecida en el art. 31.3 CE. En tales pronunciamientos no se consideró preciso plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 70 de la Ley 27/1992 al entender que cabía distinguir entre servicios de utilización obligatoria (entre los que se encontrarían el embarque o desembarque de mercancías y otros derivados de operaciones vinculadas a la utilización del puerto), generadores de una tasa, y servicios de utilización voluntaria por los usuarios del puerto (generados por la realización o la puesta a disposición del usuario del puerto, de elementos materiales o actividades privadas no vinculadas al servicio público). Partiendo de esta distinción, se consideró que el citado art. 70 no representaba obstáculo alguno para declarar contrarias al principio de reserva de ley establecido en el art. 31.3 CE las Órdenes Ministeriales que regulaban los elementos esenciales de las tarifas, como la T-3 y la T-9, exigidas por servicios ligados a prestaciones portuarias y, por tanto, de uso obligatorio.
Tal interpretación del art. 70, sin embargo -señala seguidamente el Auto de planteamiento-, no ha sido la mantenida por el Tribunal Supremo que, antes de pronunciarse sobre la legalidad de la Orden Ministerial, por Auto de 24 de septiembre de 2002, ha planteado cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, en su versión original, por vulneración del art. 31.3 CE. Por esta razón, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional decide ajustar su actuación al criterio mantenido por el Alto Tribunal en el citado Auto, aunque con algunas puntualizaciones.
Hecha la anterior puntualización, pone de manifiesto la Sala que la cuestión que plantea se atiene a lo establecido por el Tribunal Supremo en el referido Auto de 24 de septiembre de 2002, que se adjunta al presente, y que, siguiendo la STC 185/1995, de 5 de diciembre, se concreta en los puntos que siguen.
En primer lugar señala la Sala que la reserva de ley que establece el art. 31.3 CE tiene un alcance más amplio que el tributario, dado que se refiere a las prestaciones patrimoniales de carácter público. Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactiva -afirma- radica en dilucidar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado. En este sentido, destaca la Sala que la elección del puerto para embarcar y desembarcar mercancías no es una elección libre para el usuario, sino que viene determinada por factores tales como, esencialmente, la proximidad con el destino de la mercancía y los medios disponibles de comunicación. Cada puerto -señala- responde a una necesidad económica de la zona y tiene su influencia sobre la misma.
La Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 3 de junio de 2003, dando traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el Boletín Oficial de Estado de la incoación de la cuestión (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 142, de 14 de junio de 2003).
Por escrito registrado en este Tribunal el día 19 de junio de 2003 se recibió una comunicación del Presidente del Senado, en el sentido de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Con la misma fecha tuvo entrada en el Registro de este Tribunal otra comunicación de la Presidenta del Congreso de los Diputados en el sentido de que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el día 26 de junio 2003, en el que suplicaba que, previos los trámites legales, se dictara sentencia por la que se inadmitiese la cuestión por falta de condiciones procesales o, subsidiariamente, se desestimase en su integridad. El Abogado del Estado, después de concretar que lo cuestionado por el órgano judicial son los dos primeros apartados del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y marina mercante, en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, pone de manifiesto que el Auto de planteamiento incumple el deber establecido en el art. 35.2 LOTC de especificar y justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de los dos apartados cuestionados del art. 70 de la Ley 27/1992. A este respecto, destaca que en el proceso a quo se impugnaron diversas liquidaciones por la tarifa T-9 giradas por la Autoridad Portuaria de Santander, unas en 1997 y otras en 1998, tarifa ésta que comprende, en virtud del art. 76 de la Orden Ministerial de 30 de julio de 1998, "cualesquiera otros servicios portuarios prestados en régimen de gestión directa por la Autoridad Portuaria, no incluidos en las restantes tarifas reguladas en los artículos anteriores". A juicio de esta representación pública, dado el carácter inespecífico y residual de esta tarifa, es imprescindible que conste claramente qué tipo de servicios dieron lugar a su cobro, puesto que si dichos servicios se desconocen, no resulta posible enjuiciar el grado de coactividad de la contraprestación satisfecha por los mismos y, por ende, si se trata o no de prestaciones de carácter público sujetas, conforme a la STC 185/1995, al principio de reserva de ley del art. 31.3 CE. De hecho, podría suceder que los servicios prestados por la Autoridad portuaria por los que se ha exigido la tarifa T-9 se presten en libre concurrencia por la Administración y otros operadores, todos ellos sujetos al Derecho privado (arts. 66.4 y 72 de la Ley 27/1992).
En segundo lugar, destaca que el régimen de los precios por servicios portuarios que cobran las Autoridades portuarias (y, por supuesto, los empresarios que gestionan el servicio por concesión), de conformidad con lo dispuesto en el art. 66.4 de la Ley 27/1992, es un régimen jurídico-privado. Y conforme a STC 185/1995, el régimen jurídico-público aunque no es una condición suficiente sí es necesaria para calificar una determinada prestación como de «carácter público» [en este sentido hace notar que el art. 2 b) de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, excluye de su ámbito la contraprestación por las actividades que realicen y los servicios que presten las entidades u organismos públicos que actúen según normas de Derecho privado].
El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el día 30 de junio de 2004, suplicando se dictase sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad.
Hecha la anterior precisión y para el caso de que este Tribunal considerara que la cuestión de inconstitucionalidad supera el juicio de relevancia, pasa el Fiscal General a examinar el fondo de la problemática constitucional planteada. A este respecto, comienza precisando que son dos las cuestiones que constituyen el eje central del presente proceso. En primer lugar, si, como establece la Ley 27/1992, las tarifas portuarias que regula constituyen «precios privados» y, por ende, están sujetas a las normas de Derecho privado. Y, en segundo lugar, en el supuesto de que constituyan verdaderas prestaciones patrimoniales de carácter público, si vulneran el principio de reserva de ley tributaria del art. 31.3 CE, al habilitar al Ministro de Fomento para que establezca sus elementos esenciales.
Mediante escritos fechados el día 12 de abril de 2005 los Magistrados don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez comunicaron a los efectos oportunos que se abstenían de intervenir en la deliberación y votación de la presente cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con el art. 219.11 LOPJ, al haber formado parte del órgano judicial que planteó otra cuestión de inconstitucionalidad en el mismo tema debatido
Por providencia de fecha 10 de mayo de 2005, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el mismo día.
El objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad, planteada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, es determinar si los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, respetan la reserva de ley establecida en el art. 31.3 CE. Dicha reserva de ley se vería infringida porque los apartados cuestionados, partiendo de que las tarifas portuarias tienen la naturaleza de "precios privados", no establecen con detalle la regulación aplicable a las mismas, ni los casos en que procede su percepción, sino que autorizan al Ministro de Fomento para definir los supuestos y la estructura tarifaria a aplicar por los servicios prestados para el conjunto del sistema portuario, así como sus "elementos esenciales", siendo así que dichas tarifas constituyen verdaderas prestaciones "patrimoniales de carácter público" a las que se refiere el citado art. 31.3 CE.
Las Autoridades Portuarias aprobarán sus tarifas conforme a los criterios de rentabilidad que se establezcan, que en cualquier caso será positiva y a las estrategias comerciales de cada Autoridad Portuaria.
Centrado así el objeto del presente proceso constitucional, antes de abordar el examen de las posibles infracciones constitucionales que se suscitan en el Auto de planteamiento de la cuestión, es necesario dar respuesta a la objeción de procedibilidad esgrimida tanto por el Abogado del Estado como por el Fiscal General del Estado, con fundamento en que el precepto cuestionado no supera el juicio de relevancia a que se refiere el art. 35.2 LOTC.
Por otro lado, no es cierto que el órgano judicial no haya determinado la clase de servicios prestados y la fecha en que éstos tuvieron lugar, dado que, tanto conforme a la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 19 de abril de 1995 (modificada por la Orden Ministerial de 30 de enero de 1996), como a la Orden del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 1998 (normas cuya legalidad cuestiona la parte actora en el proceso contencioso-administrativo del que deriva la presente cuestión), la tarifa T-9 se devenga por "cualesquiera otros servicios portuarios prestados en régimen de gestión directa por la Autoridad Portuaria, no incluidos en las restantes reguladas en los artículos anteriores" ("Reglas particulares de aplicación" del anejo I y art. 76, respectivamente), y en el antecedente de hecho primero del Auto de planteamiento se especifica que las liquidaciones impugnadas se giraron por el servicio de "limpieza de muelles y depósitos", "correspondientes varias de ellas al año 1998". Por otro lado, de los Autos se desprende claramente que las liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria de Santander fueron un total de nueve, dos de ellas correspondientes al ejercicio 1997 y las siete restantes al ejercicio 1998, unas dictadas al amparo de la Orden Ministerial de 19 de abril de 1995 -que, en lo que se refiere a la tarifa T-9, no fue modificada por la Orden Ministerial de 30 de enero de 1996- y otras bajo la cobertura de la Orden Ministerial de 30 de julio de 1998.
Antes de proceder a analizar las dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial, deben efectuarse dos precisiones previas. La primera, que la circunstancia de que los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 hayan sido derogados por la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general (apartado 1 de su disposición derogatoria única), no determina que la presente cuestión de inconstitucionalidad haya perdido su objeto.
Una vez descartada la existencia de óbices de procedibilidad y constatada la plena subsistencia del objeto del proceso, y antes de resolver las cuestiones que se plantean en el mismo, es conveniente relatar brevemente el marco normativo aplicable a las tarifas exigidas, tanto por la prestación de servicios públicos en los puertos, como por el uso u ocupación del dominio publico portuario. En este sentido, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su redacción originaria, distinguía entre los "cánones" por la ocupación o el aprovechamiento del dominio público portuario en virtud de una concesión o de una autorización (art. 69.1), a los cuales -como consecuencia de las previsiones de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos- atribuía la condición de "precios públicos" (art. 69.3), y las "tarifas por servicios portuarios", que tienen la naturaleza de "precios privados" (art. 70.1) y se fijarán por la Autoridad portuaria correspondiente (art. 70.1) dentro de los límites mínimos y máximos fijados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (art. 70.2).
Fruto de esta norma legal y de la habilitación recogida en su art. 70.2, se dictó la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 13 de abril de 1993 sobre aplicación de las tarifas por servicios prestados por las autoridades portuarias, que pasa a unificar todas las tarifas bajo la letra "T" (es decir, las antiguas tarifas "G" por servicios generales y "E" por servicios específicos), distinguiendo nueve clases diferentes, la primera de las cuales se incorpora como novedad: señalización marítima (tarifa T-0), entrada y estancia de barcos (tarifa T-1), atraque (tarifa T-2), mercancías y pasajeros (tarifa T-3), pesca fresca (tarifa T-4), embarcaciones deportivas y de recreo (tarifa T-5), grúas de pórtico (tarifa T-6), almacenaje, locales y edificios (tarifa T-7), suministros (tarifa T-8) y servicios diversos (tarifa T-9). Esta Orden Ministerial sería luego sustituida por la del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 17 de enero de 1994, modificada a su vez por la de 24 de marzo de 1994. Posteriormente se dictaría la de 19 de abril de 1995 -aplicada a algunas de las liquidaciones impugnadas en el proceso a quo-, que alteraría nuevamente la clasificación de las tarifas [que ahora pasan a denominarse: señalización marítima (tarifa T-0), buques (tarifa T-1), pasaje (tarifa T-2), mercancías (tarifa T-3), pesca fresca (tarifa T-4), embarcaciones deportivas y de recreo (tarifa T-5), grúas de pórtico (tarifa T-6), almacenaje (tarifa T-7), suministros (tarifa T-8) y servicios diversos (tarifa T-9)], que sería modificada por la de 30 de enero de 1996, que daba nuevo contenido a algunas de ellas.
Entrando ya en el fondo del asunto, en la medida en que el órgano judicial que plantea la presente cuestión considera que los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 vulneran el principio de reserva de ley porque califican como "precios privados" y permiten que se cuantifiquen por Orden Ministerial lo que constituyen verdaderas "prestaciones de carácter público", debemos exponer ante todo algunos aspectos de la citada reserva que establece el art. 133 CE para el estricto ámbito de los tributos y el citado art. 31.3 CE para las "prestaciones patrimoniales de carácter público" que, como hemos señalado en reiteradas ocasiones, constituyen una categoría jurídica más amplia en la que se integran los tributos y que no puede identificarse con el de prestación "de Derecho público", dado que el "sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público no es suficiente por sí sólo para considerar que la prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE" [SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 a), in fine; y 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15].
Sobre esta base, y dado que la reserva de ley de los arts. 133.1 y 31.3 CE se establece únicamente para los tributos y las "prestaciones patrimoniales de carácter público", es preciso determinar, con independencia del nomen iuris empleado por el legislador, cuál es la verdadera naturaleza de las tarifas portuarias para comprobar si le es aplicable la citada reserva. Y a tal fin resulta necesario concretar antes que nada cuáles son los presupuestos de hecho que, conforme a la Ley 27/1992, en la redacción dada por la Ley 62/1997, legitiman su cobro. A este respecto, debe subrayarse en primer lugar que, conforme al art. 70.1 de esta norma legal, todo "servicio" prestado por las Autoridades portuarias devengará el pago de la correspondiente tarifa. Ahora bien, conforme al art. 66 de la Ley 27/1992 -que no ha sido objeto de modificación por la Ley 62/1997- entre los "servicios" que habilitan a la Autoridad portuaria al cobro de la correspondiente tarifa, deben distinguirse dos grupos. De un lado, aquellos a los que hacen referencia los apartados 1 y 3 del art. 66, a saber, en general, todas "las actividades de prestación que tiendan a la consecución de los fines que a las Autoridades Portuarias se asignan por la presente Ley y se desarrollan en su ámbito territorial" y, en todo caso, las enumeradas en el mismo, entre otras, la "disponibilidad de las zonas de fondeo y la asignación de puestos de fondeo", el "amarre y desamarre de los buques, atraque y, en general, los que afecten al movimiento de las embarcaciones", el "accionamiento de esclusas", la "puesta a disposición de espacios, almacenes, edificios e instalaciones para la manipulación y almacenamiento de mercancías y vehículos y para el tránsito de éstos y de pasajeros en el puerto", la "puesta a disposición de medios mecánicos, terrestres o flotantes para la manipulación de mercancías en el puerto", el "suministro a los buques de agua y energía eléctrica y de hielo a los pesqueros", la "recogida de basuras y la recepción de residuos sólidos y líquidos contaminantes" y los "servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, policía y protección civil portuarios" (apartado 1); así como, "el servicio de señalización marítima" (apartado 3). De otro lado, las actividades relacionadas en el apartado 2 de ese mismo art. 66, esto es, las "labores de carga, descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías objeto de tráfico marítimo en los buques y dentro de la zona portuaria".
Hechas estas precisiones, es patente, en segundo lugar, que los "servicios diversos" regulados por las Órdenes de 19 de abril de 1995 y de 30 de julio de 1998 por las que se establece el régimen de las tarifas por servicios portuarios prestados por las autoridades portuarias, aplicables al proceso judicial que ha dado lugar a la presente cuestión de inconstitucionalidad, y, en particular, el servicio de "«limpieza de muelles y depósito" que se prestó a la parte actora en dicho proceso, son de los previstos con carácter general en el apartado 1 del art. 66 de la Ley 27/1992, razón por la cual les resultan aplicables los apartados 1 y 2 del art. 70 de la misma norma legal, aquí cuestionados. Así se deduce de la citada Orden Ministerial de 19 de abril de 1995, que, conforme a su apartado primero, se dicta en "virtud de lo establecido en el artículo 70 de la Ley 27/1992", así como de la Orden Ministerial de 30 de julio de 1998, cuya exposición de motivos señala que "se dicta al amparo de lo establecido por el artículo 70.1 de la Ley 27/1992, modificado por la Ley 62/1997, y viene así a ejecutar el mandato dirigido al Ministro de Fomento para que defina los supuestos y estructura a aplicar por los servicios prestados para el conjunto portuario, así como sus elementos esenciales", servicios entre los que se encuentran los "servicios diversos", esto es, "cualesquiera otros servicios portuarios prestados en régimen de gestión directa por la Autoridad Portuaria, no incluidos en las restantes tarifas reguladas en los artículos anteriores", que dan lugar al pago de la llamada tarifa T-9 (art. 76).
Una vez identificado el presupuesto de hecho que justifica el abono de la tarifa T-9 reclamada a la parte actora en el proceso a quo al amparo de las Órdenes Ministeriales de 19 de abril de 1995 y de 30 de julio de 1998, y alcanzada la conclusión de que la norma que les da cobertura es el art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en la redacción dada por la Ley 62/1997 (como, por lo demás, aceptan el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado), debemos concretar si las tarifas citadas tienen la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público conforme a la doctrina de este Tribunal. A este respecto, es preciso comenzar recordando que, conforme a nuestra jurisprudencia [SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 b); y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 16], constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público los pagos exigibles en dos supuestos concretos. En primer lugar, por la prestación de servicios o la realización de actividades en las que concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que sean de solicitud o recepción obligatoria; que sean realizadas por el poder público en monopolio de hecho o de derecho; o que sean «objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar. Y, en segundo lugar, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público.
Una vez que hemos llegado a la conclusión de que la tarifa portuaria impugnada en el proceso a quo constituye una prestación patrimonial de carácter público, debe concluirse necesariamente que la regulación que se establece en los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, redactados por la Ley 62/1997, no respeta la reserva de ley que, para las prestaciones de carácter público en general y los tributos en particular, establecen, respectivamente, los arts. 31.3 y 133.1 de la Constitución española. En efecto, como hemos recordado más arriba, conforme viene señalando este Tribunal, la reserva de ley establecida en dichos preceptos constitucionales exige que la creación ex novo del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante Ley. Y, como puede apreciarse, el párrafo 2 del art. 70.1 cuestionado relega a una Orden Ministerial la definición de "los supuestos y la estructura tarifaria a aplicar por los servicios prestados para el conjunto del sistema portuario, así como sus elementos esenciales".
A este respecto, debemos señalar antes de nada que, conforme a la doctrina de este Tribunal, el hecho de que el art. 70.2 otorgue a las Autoridades portuarias la competencia para "aprobar" sus tarifas -esto es, según se deduce del precepto, fijar la cuantía de las mismas- no vulnera por sí mismo el principio de reserva de ley. Así es, como dijimos en la STC 185/1995, en relación con el art. 26.1 de la Ley de tasas y precios públicos [que atribuía la competencia para fijar o modificar la cuantía de los precios públicos mediante Orden al "Departamento Ministerial del que dependa el Órgano o Ente que ha de percibirlos" -apartado a)- o directamente a "los Organismos Autónomos de carácter comercial, industrial o financiero, previa autorización del Ministerio de que dependan" -apartado b)], aunque es cierto que la cuantía "constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley", ello no significa, sin embargo, "que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía; la reserva establecida en el art. 31.3 CE no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador (STC 19/1987)" [FJ 6 c); en el mismo sentido, STC 233/1999, FJ 19].
Planteada así la cuestión, habrá que examinar la regulación que se contiene en la Ley 27/1992 para comprobar si establece los criterios idóneos para circunscribir la decisión de los órganos que han de fijar el quantum de dichas tarifas, desterrando una actuación libre, no sometida a límites. Y, a este respecto, adelantando las conclusiones que a continuación expondremos, podemos afirmar ya que ni el art. 70, apartados 1 y 2, ni ningún otro precepto de la Ley 27/1992, en la redacción dada por la Ley 62/1997, contiene, tal y como exigen los arts. 31.3 y 133.1 CE, los criterios idóneos para cuantificar las prestaciones tributarias que establecen de forma que garanticen una decisión suficientemente predeterminada.
Y es así porque, como dijimos en la STC 19/1987, de 17 de febrero (que declaró inconstitucional el art. 13.1 de la Ley 24/1983 porque facultaba a los Ayuntamientos para fijar libremente los tipos de gravamen de la contribución territorial urbana y de la rústica y pecuaria), los arts. 31.3 y 133.1 CE no permiten "un pleno desapoderamiento del legislador" en favor de órganos distintos de los parlamentarios para "la determinación de un elemento esencial en la definición de los tributos", no consienten "habilitaciones indeterminadas para la configuración de los elementos esenciales de los tributos" (FJ 5). Por este motivo, ya en la STC 37/1981, de 16 de noviembre, este Tribunal declaró contrarios a la reserva de ley contenida en los arts. 31.3 y 133.2 CE los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 3/1981 que establecían un "canon" por la prestación de un servicio, al limitarse a "hacer una remisión en blanco al correspondiente Reglamento", a "otorgar una habilitación al Gobierno Vasco" para que éste determinara sus elementos esenciales, entre ellos, el establecimiento de su importe (FJ 4). Asimismo, también por la vulneración de la citada reserva de ley, la STC 179/1985, de 19 de diciembre, declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 24/1983 que creaban un recargo sobre un impuesto estatal (arts. 8.1 y 9.1), porque, aunque dichos preceptos establecían la base sobre la que el citado recargo había de aplicarse, respecto del tipo se limitaban a señalar que debía consistir "en un porcentaje único", con lo que debían ser los Ayuntamientos los que habían "de fijar por sí dicho porcentaje con total y absoluta discrecionalidad y sin estar condicionados por límite legal alguno, dado que los preceptos indicados no establecen ningún criterio al que aquéllos se hayan de ajustar, ni tampoco siquiera los límites máximo y mínimo entre los que deba quedar comprendido tal porcentaje" (FJ 3). Y, en fin, la STC 63/2003, de 27 de marzo, declaró contrarios a los arts. 31.3 y 133.1 CE el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, al no establecer "ningún límite máximo -implícito o explícito- a la cuantía de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, pues no pasan de señalar que tal cuantía se fijará y actualizará con sujeción a la ?política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno? y a la ?normativa general y objetivos anuales? que se establezcan por un Ministerio, de manera que se deja a la entera libertad de los citados órganos la fijación de lo que, como venimos diciendo, constituye sin ninguna duda uno de los elementos esenciales del recurso financiero enjuiciado: el quantum de la prestación" (FJ 7).
Procede, en consecuencia, declarar inconstitucional el párrafo segundo del apartado 1, y el apartado 2, ambos del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, sólo en la medida en que se aplican a prestaciones patrimoniales de carácter público.
En definitiva, procede igualmente declarar inconstitucional el párrafo primero del apartado 1 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, [IBI1] en la medida en que califica como "precios privados" a contraprestaciones por servicios portuarios que constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público.
[IBI1]Corregida por el Pleno, según me indica la Secretaria de J. Herminia Palencia
SAP Murcia 154/2014, 11 de Marzo de 2014
ATS, 8 de Mayo de 2003
STSJ Andalucía 77/2007, 26 de Enero de 2007

References: artículo 31
 resolución 
 artículo 37
 artículo 88
in fine
 artículo 70
 artículo 70