Source: http://www.salvisjuribus.it/il-diritto-di-accesso-agli-atti-amministrativi-annotato-con-la-giurisprudenza/
Timestamp: 2019-03-24 18:17:13+00:00

Document:
Il diritto di accesso agli atti amministrativi annotato con la giurisprudenza | Salvis Juribus
Home / Gli articoli annotati / Il diritto di accesso agli atti amministrativi...
Pubblicato 22 July 2015 | by Salvis Juribus | in Gli articoli annotati
Art. 22.Definizioni e principi in materia di accesso (1)
a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di do-cumenti amministrativi;
d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elet-tromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, co-stituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assi-curarne l’imparzialità e la trasparenza (2).
Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non ab-biano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.
SOMMARIO:1. Diritto di accesso: caratteri generali. 2. La titolarità del diritto di accesso. 2.1. La legittimazione attiva. 2.2. La nozione di “situazione giuridicamente tutelata”. 2.3 I portatori di interessi pubblici o diffusi. 2.4. La legittimazione passiva. 3. I controinteressati. 4. La riservatezza. 5.Il documento amministrativo. 6. Diritto di accesso e indagini difensive. 7. Accesso documentale e accesso civico. 8. L’accesso dei consiglieri comunali e provinciali exart. 43 T.U.E.L.
1. Diritto di accesso: caratteri generali.
La tutela del diritto di accesso, come prevista dagli artt. 22 ss., l. 7 agosto 1990 n. 241, anche successiva-mente alle modifiche intervenute nel 2005 (per effetto della l. 11 febbraio 2005 n. 15) e nel 2009 (per effetto della l. 18 giugno 2009 n. 69) è preordinata al perse-guimento di rilevanti finalità di pubblico interesse, intese a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’attività amministra-tiva, in attuazione dei principi di democrazia parteci-pativa, della pubblicità e della trasparenza dell’azione amministrativa, riconducibili all’art. 97 Cost., e si in-serisce, a livello comunitario, nel più generale diritto all’informazione dei cittadini rispetto all’organiz-zazione e all’attività soggettivamente amministrativa, quale strumento di prevenzione e contrasto sociale ad abusi ed illegalità della P.A. T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 5 agosto 2013, n. 861
Ai sensi dell’art. 22, comma 2, della l. 241/1990,il dirit-to di accesso costituisce principio generale dell’azione amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. Deve essere precisato, peraltro, che non solo l’attività puramente autoritativa, ma tutta l’attività funzionale alla cura di interessi pubblici è sottoposta all’obbligo di trasparenza e di conoscibilità da parte degli interessati, inclusi gli atti disciplinati dal diritto privato.T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 1° febbraio 2013, n. 1153
Il legislatore ha, inoltre, inteso configurare il diritto di accesso come strumento di composizione di interessi antagonisti incisi dall’azione amministrativa. Le disposizioni in materia di accesso mirano a coniugare la “ratio” dell’istituto, quale fattore di trasparenza e garanzia di imparzialità dell’Amministrazione – nei termini di cui all’art. 22 della citata l. n. 241/90- con il bilanciamento da effettuare rispetto ad interessi contrapposti, inerenti non solo alla riservatezzadi altri soggetti coinvolti, ma anche alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione, che appare da salvaguardare in presenza di richieste pretestuose e defatiganti, ovvero introduttive di forme atipiche di controllo.Cons. St., Sez. VI, 20 novembre2013, n.5515
2. La titolarità del diritto di accesso.
2.1. La legittimazione attiva.
Dal un punto di vista soggettivo, il diritto di accesso si sostanzia neldiritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi. Sonosoggetti “interessati” all’accesso ai documenti amministrativi tutti coloro che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (art. 22, comma 1, lett. b),l. 241/90). L’interesse (diretto, concreto ed attuale) è dunque riferito al documento del quale si chiede l’ostensione; la “corrispondenza” è da intendersi invece quale nesso di strumentalità o anche semplicemente connessione con una situazione giuridica che l’ordinamento protegge attraverso la concessione di strumenti di tutela (non importa se essi siano giurisdi-zionali od amministrativi).Cons. St., Sez. IV, 29 gennaio 2014, n. 461
Il limite di valutazione della p.a. sulla sussistenza di un interesse concreto, attuale e differenziato all’accesso ( che è pure requisito di ammissibilità della relativa azione) si sostanzia nel solo giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo e differenziato bisogno di conoscenza in capo a chi richiede i documenti, purché non preordinato ad un controllo generalizzato e indiscriminato sul’azione amministrativa, espressa¬mente vietato dall’art. 24 comma 3, l. n. 241 del 1990.T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 27 novembre 2013, n. 2889
Vasto è il repertorio giurisprudenziale di tipizzazione dei soggetti legittimati all’esercizio dell’actio ad exhiben-dum. Un insegnante definito “irre¬peribile”nell’istituto in cui presta servizio durante l’orario di svolgimento degli esami di riparazione, e quindi identificato dal personale della Polizia di Stato intervenuto su chiamata, ha titolo per difendere la propria professionalità in ogni sede opportuna. Pertanto deve essere riconosciuto a suo favore il diritto di accedere alla copia della relazione di servizio; al verbale redatto dagli agenti intervenuti ed alla registrazione della telefonata richiedente l’intervento che può qualificarsi come documento amministrativo in quanto “rappresentazione elettromagnetica”,ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d), l. n. 241 del 1990, ovvero alla sua trascrizione con gli ulteriori elementi (ora della chiamata e numero telefonico contattato) richiesti dall’istante.T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 19 marzo2013, n.411
Sempre, secondo le indicazioni dei giudici amministrativi, il soggetto che ha partecipato alla procedura concorsuale, è titolare di un interesse qualificato e differenziato alla regolarità della procedura che, come tale, concretizza quell’interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti che in puntuale applicazione dell’art. 22, l. n. 241 del 1990, è richiesto quale presupposto necessario per il riconoscimento del diritto di accesso.T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 24 giugno 2013,n. 1408
Anche il dipendente pubblico va riconosciuto come portatore di un interesse qualificato alla conoscenza degli atti e documenti che riguardano la propria posi-zione lavorativa, atteso che gli stessi esulano dal diritto alla riservatezza; e ciò, anche se si ha riguardo ad atti interni, ricompresi nella definizione di “documento amministrativo” ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d), l. 7 agosto 1990 n.241.T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez.I, 31 ottobre 2012, n. 2152
Ancora, è stata ritenuta legittima l’istanza di accesso agli atti di un procedimento disciplinare avviato nei confronti di un avvocato dallo stesso ricorrente, sebbene il procedimento stesso si fosse concluso con l’archiviazione.T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento,Sez. I,11 ottobre 2012, n.298
2.2. La nozione di “situazione giuridicamente tutelata”.
In base alla legge generale sul procedimento ammini-strativo, i legittimati attivi devono avere un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tute-lata. L’art. 22 l. n.241 del 1990 – a differenza del testo originario proposto dalla Commissione Nigro – pur riconoscendo il diritto di accesso a “chiunque vi abbia interesse”, non ha introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di “controllo generalizzato sulla amministrazione”, ma postula sempre un accertamento concreto dell’esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. Il legislatore, al fine di evitare un uso strumentalizzato di tale diritto o la sua trasformazione in un potere esplorativo nei confronti della p.a., non ha attribuito il diritto in parola a qualunque soggetto per un qualsiasi interesse, ma solo ai titolari di un interesse rilevante giuridicamente, cioè ai soggetti portatori di una situazione giuridica qualificata e differenziata, che trova cioè qualificazione nell’ordinamento giuridico che la riconosce e tutela.T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 28 agosto 2013, n. 7991
Il fatto che la legittimazione attiva all’accesso,presupponga un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridi-camente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto di accedere, non significache l’accesso sia stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio della situazione sottostantema al contrario esso si atteggia come posizione autonomamente tutelata. Talché,la legittimazione all’accesso ai documenti amministrativi va riconosciuta a chiunque può dimostrare che gli atti oggetto della domanda di ostensione hanno spiegato o sono idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei propri confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica.Cons. St., Sez. V, 30 agosto 2013, n. 4321
Già in precedenza, il Supremo Collegio aveva effica-cemente chiarito che la necessaria sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto di accedere, non significa che l’accesso sia stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio della situazione sottostante; esso assume invece una valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale, ma anche dall’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre; ed invero, il diritto di accesso ai documenti amministrativi, introdotto dalla l. 7 agosto 1990 n. 241, a norma dell’art. 22 comma 2 della stessa legge, come sostituito dall’art. 15, l. 11 febbraio 2005 n. 15, costituisce un principio generale dell’ordinamento giuridico, il quale si colloca in un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell’azione amministrativa con i principi di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione pubblica da parte dell’amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi. In quest’ottica, il collegamento tra l’interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l’accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza, di cui al cit. art. 22, comma 1, lett. b), non può che essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse.Cons. St., Sez. III, 13 gennaio 2012, n. 116
Dunque, per giurisprudenza consolidata la nozione di situazione giuridicamente rilevante è di portata più ampia rispetto all’interesse all’impugnativa. L’accesso ai documenti amministrativi si configura come un diritto soggettivo perfetto, che può essere esercitato indipendentemente dal giudizio sull’ammissibilità o sulla fondatezza della domanda giudiziale eventual-mente proponibile sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso, con la conseguenza che la circo-stanza che gli atti oggetto dell’istanza di ostensione siano divenuti inoppugnabili non preclude l’esercizio del suddetto diritto, in quanto l’interesse presupposto dall’art. 22, l. n. 241/1990 è nozione diversa e più ampia dell’interesse all’impugnazione.T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 21 marzo 2013, n. 442
2.3. I portatori di interessi pubblici o diffusi.
L’art. 22, comma 1, lett. b), come modificato dalla l. 15/2005,riconosce il diritto di accesso a tutti i soggetti privati, ricomprendendo espressamente tra questi an-che i portatoridi interessi pubblici o diffusicome le organizzazioni sindacali le quali sono pienamente legittimate ad esercitare il diritto di accesso, sia iure proprio, sia a tutela di interessi giuridicamente rilevanti della categoria rappresentata, purché esso non configuri una forma di preventivo e generalizzato controllo dell’intera attività dell’Amministrazione datrice di lavoro.Cons. St., Sez. III, 4 maggio 2012, n. 2559
Sempre il Consiglio di Stato ha sottolineato che un’associazione (nella specie, Codici Onlus- Centro per i diritti del cittadino), in quanto legittimata ad agire nei confronti degli agenti immobiliari, per la difesa effettiva degli interessi dei consumatori (ove lesi dalla predisposizione di clausole contrattuali illegittime da parte di agenti immobiliari), non può non considerarsi portatrice di un interesse diretto, concreto ed attuale, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lettera b), della legge n.241 del 1990, in ordine alla conoscenza delle clausole contrattuali lesive degli interessi dei consumatori, tanto più che i documenti ai quali è possibile chiedere accesso possono anche non riguardare uno specifico procedimento ed essere soggetti a disciplina sia pubblicistica che privatistica, così come non debbono essere necessariamente formati da una pubblica amministrazione, essendo sufficiente che quest’ultima li detenga stabilmente; ne consegue che l’associazione stessa, in quanto titolare ex lege dell’interesse collettivo delle potenziali controparti contrattuali, è anche legittimata ad agire per l’esercizio della attività di vigilanza e di punizione delle agenzie immobiliari che abbiano posto in essere attività in contrasto con la normativa di settore.Cons. St., Sez. VI, 24 gennaio 2012, n. 311
Anche il Codacons, come ente esponenziale di interessi di natura collettiva dei consumatori e degli utenti di servizi pubblici, ha diritto ai sensi dell’art. 22, l. 241/90, ad ottenere l’accesso esclusivamente agli atti che abbiano una qualche incidenza diretta ed immediata nei suoi confronti e della generalità degli utenti di servizi pubblici. Tra questi documenti non rientrano né quelli attinenti all’attività internazionale dello Stato né quelli relativi allo svolgimento di attività strumentali dell’Amministrazione, in quanto tali atti non concernono, sotto nessun profilo, alcun servizio pubblico e quindi non hanno alcuna incidenza sugli interessi degli utenti da tale Associazione tutelati.T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 28 agosto 2013, n. 7991
Isingoli associati, dal canto loro, hanno diritto all’ostensione delle delibere assembleari dell’ente. Depone in tal senso una importante pronuncia del Consiglio di Stato, resa in Adunanza Plenaria, in ordinealla legittimazione all’accesso dei singoli associati Siae. La normativa interna della Società Italiana Autori ed Editori (S.I.A.E.) conferisce all’associato in quanto tale un ruolo di membro attivo di quel determinato corpo sociale, al cui funzionamento può cooperare in svariate funzioni, e dal quale è destinato a ricevere una serie di benefici ulteriori rispetto a quelli per i quali si è richiesta l’iscrizione; l’associato, quindi, in quanto titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, deve essere considerato soggetto “interessato”, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b), l. 7 agosto 1990, n. 241, a fronte del diritto all’accesso ai documenti delle pubbliche amministrazioni; l’associato della Siae ha dunque interesse ad accedere agli atti di detta società concernente la propria situazione finanziaria (nella specie erano state chieste copie degli atti relativi alle perdite subite dalla Siae a seguito del cd. “crack Lehman Brothers”).Cons. St., Ad. Plen., 24 aprile 2012, n. 7
2.4 La legittimazione passiva.
Nel concetto di “pubblica amministrazione” tenuta a concedere accesso ai documenti amministrativi sono compresi tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario; tra questi ultimi rientrano a buon diritto le società miste degli enti locali, in relazione all’esercizio del pubblico servizio loro affidato (quale la raccolta dei rifiuti solidi urbani), come tale riconducibile ad un interesse di carattere generale.T.A.R. Sardegna, Cagliari, Sez. II, 28 marzo 2013, n.255
Parimenti, anche una società che opera quale punto autorizzato, in forza di un contratto di commercializzazione di giochi pubblici, di un concessionario dell’Ammini¬strazione Autonoma dei Monopoli di Stato, va ricompresa nell’ampia nozione di p.a. di cui all’art. 22 comma 1, l. 7 agosto 1990, n.241, perché, in un’ottica di estensione dell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina dell’accesso, si possono qualificare come attività di interesse pubblico non solo quelle rilevanti “in positivo” (in quanto in qualche modo oggettivamente preordinate alla cura di bisogni collettivi), ma anche quelle soltanto vigilate dalla p.a. (sul presupposto della loro possibile rilevanza “in negativo”, in punto di potenziale conflitto proprio con l’interesse della collettività).T.A.R. Sicilia, Palermo,Sez. I, 9 agosto 2012 n.1793
In applicazione di questi stessi principi, l’ospedale regionale appartenente ad Ente ecclesiastico, svolgendo attività di pubblico interesse, tale dovendo considerarsi l’esercizio di attività sanitaria in regime ospedaliero, deve essere considerato- ai fini della disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi- “p.a.”, con conseguente assoggettamento alla normativa in tema di ostensione dei documenti da esso detenuti.T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 5 ottobre 2012, n. 1641
Il Consiglio di Stato ha, altresì., ritenuto ammissibile e fondatal’istanza ostensiva proposta dai partecipanti alla selezione dei mandatari SIAE per le sedidi Agropoli e Sorrento, assumendo che l’attività di sportello che i mandatari svolgono per la clientela e l’utenza Siae nonché, soprattutto, l’attività di vigilanza e controllo nel settore dello spettacolo e nell’intrattenimento in genere non sia priva di profili di pubblico interesse, che giustificano l’applicazione della disciplina normativa dell’accesso anche alle procedure selettive dei mandatari.Cons. St., Sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2566
Di contro, è inammissibile la richiesta di accesso ai bilanci e al libro giornale di una cooperativa presentata al commissario straordinario della cooperativa stessa, nominato dall’Assessorato regionale ex art. 2545 sexiesdecies c.c. in quanto la cooperativa non può in alcun modo essere considerata, ai fini dell’applicazione della normativa in materia di accesso ai documenti, una “pubblica Amministrazione”, né svolgente (se non in senso molto lato, in relazione alla presenza di disposizioni costituzionali che se ne occupano) attività pubbli-cistica, né la sua natura è mutata dalla natura pubblica delle funzioni svolte dal commissario regionale. Anche perché con detta richiesta di accesso non si mira ad ottenere copia di documenti legati all’attività pubblicistica svolta dal commissario, in ipotesi rilevante per la tutela di « un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso », come previsto dall’art. 22 della legge 241 del 1990, bensì, più semplicemente, documenti relativi all’attività della cooperativa tout court, e della posizione dei soci, al fine di accertare la regolarità di pagamenti “et similia”. Cioè per la tutela di “interessi” legati ai rapporti tra i soci, e tra essi e la cooperativa, di natura prettamente privatistica.T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 21 gennaio 2014, n. 177
Se il soggetto di diritto privato svolge una attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto comunitario è possibile che legittimato passivamente all’accesso sia un organo dell’Unione Europea. In particolare, il Supremo Collegio ha ritenuto che l’stanza di accesso sul possibile avvio di una procedura di infrazione comunitaria debba essere rivolta alla Commissione europea.Cons. St., Sez. IV, 14 maggio 2012, n. 2747
3. I controinteressati.
Dall’esercizio del diritto di accesso può risultare vulnerata la sfera giuridica di soggetti terzi, c.d. controinteressati. In materia d’accesso a documenti amministrativi sono controinteressati tutti coloro i quali, anche se non sono nominati o coinvolti nel documento che incorpora le informazioni cui si vuole accedere, potrebbero vedere pregiudicato il loro diritto alla riservatezza. In particolare, i dati economici di terzi, ancorché formati o in varia guisa detenuti dalla p.a. che ne regola l’accesso, non sono definibili tout court dati non sensibili, così da evitare di intimarne il titolare nel relativo giudizio, spettando, invece, a chi vuole accedervi, per ottenere tale risultato, di fornire un serio principio di prova circa l’assenza di rilevanti implicazioni anche di dati industriali o di organizzazione aziendale riservati o protetti, altrimenti inammissibile essendo la domanda proposta al giudice amministrativo senza l’evocazione di almeno uno dei controinteressati.Cons. St., Sez. III, 21 febbraio 2013, n.1065
La titolarità di un diritto alla riservatezza si configura come elemento qualificante lo status di controinteressato: in materia di accesso ai documenti amministrativi, l’art. 22 comma 1 lett. c), l. n. 241 del 1990 (come sostituito con la l. n. 15 del 2005) impone di riconoscere la qualità di controinteressato non già a tutti coloro che, a qualsiasi titolo, siano nominati o comunque coinvolti nel documento oggetto dell’istanza ostensiva, ma solo a coloro che, per effetto dell’ostensione, vedrebbero pregiudicato il loro diritto alla riservatezza. Non basta, perciò, che taluno venga chiamato in qualche modo in causa dal documento in richiesta, ma occorre in capo a tale soggetto un quid pluris vale a dire la titolarità di un diritto alla riservatezza sui dati racchiusi nello stesso documento.T. A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 1° febbra-io 2013, n. 310
4. La riservatezza.
La ratio della norma che consente la partecipazionedel controinteressato al procedimento va rinvenuta nell’esigenza di tutela della riservatezza dello stesso. Con riferimento ai rapporti tra diritto di accesso e tutela della riservatezza, la nuova disciplina contenuta nell’art. 24, l. n. 241 del 1990, come sostituito dall’art. 16, l. n. 15 del 2005, appresta al primo una tutela più ampia che in passato, sotto due distinti profili: innanzi tutto, l’individuazione dei casi in cui l’accesso può essere escluso per ragioni, tra l’altro, di riservatezza, può aver luogo solo con il regolamento governativo (comma 6 lett. d), mentre alle singole amministrazioni viene sottratta ogni potestà d’intervento in materia;in secondo luogo, mentre nell’originaria versione dell’art.24, secondo quanto prevedeva il comma 2 lett. d), l’accesso ai documenti riservati era limitato alla sola visione degli atti amministrativi necessari alla cura dei propri interessi, nell’attuale versione dell’art.24, tale previsione è stata sostituita dal nuovo comma 7, ai sensi del quale deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici; in sostanza, la tutela dell’istante, prima limitata alla visione degli atti, viene ora estesa all’onnicomprensivo concetto di “accesso”, che secondo la definizione contenuta nell’art. 22 comma 1 lett. a), l. n. 241 del 1990 include sia la visione degli atti che l’estrazione di copia. T.A.R.Campania, Salerno, Sez. I, 17 maggio 2012, n. 935
Dalla lettura combinata dell’art. 22, comma 1, lett. c) e dell’art. 24, comma 6, lett. d) e comma 7, si desume che in linea generale il diritto di accesso prevale sulla riservatezza se il documento è indispensabile per tutelare gli interessi giuridici del richiedente l’accesso ( vedi art. 24). Tuttavia, il dato positivo non consente di assegnare assoluta prevalenza all’accesso rispetto alla riservatezza. Alla luce del principio di “parità delle armi”, ricavabile dagli art.22 ss. L. 7 agosto 1990 n.241, il diritto di accesso non prevale sempre e comunque sulle esigenze di riservatezza ma ad ogni modo implica che sia consentito alle imprese di conoscere il contenuto dell’intero fascicolo in possesso di una p.a., anche con l’indicazione degli atti eventualmente secretati e del relativo contenuto: pertanto, qualora siano individuati documenti costituenti elementi di prova a carico o comunque richiesti dalle imprese per l’utilizzo difensivo a discarico, la secretazione è strettamente limitata alla c.d. parti sensibili del documento.T.A.R. Lazio, Roma,Sez. I, 12 novembre 2012, n. 9276
Con specifico riferimento agli elaborati di altri candidati ad un concorso, la giurisprudenza amministrativa a più riprese ha sottolineato che le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l’esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno evidentemente acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l’essenza della valutazione. Tali atti, quindi, una volta acquisiti alla procedura,escono dalla sfera personale dei partecipanti che, peraltro, non assumono neppure la veste di controinteressati in senso tecnico (processuale) nel giudizio proposto ex artt. 25, l. n. 241 del 1990. Di talché l’omessa integrale intimazione in giudizio dei concorrenti cui si riferiscono gli atti fatti oggetto della richiesta ostensiva non arreca loro alcun significativo pregiudizio, non potendo gli stessi, in ragione di quanto detto, opporsi all’ostensione dei documenti richiesti.T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 24 ottobre 2012, n. 8772
5. Il documento amministrativo.
Oggetto dell’accesso è il c.d. “documento amministra-tivo,”intendendosi per esso ogni rappresentazione del contenuto di atti detenuti da una Pubblica amministrazionee concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.T. A.R. Basilicata, Potenza, Sez. I, 23 maggio 2014, n. 338
La giurisprudenza amministrativa ha via via specificato le singole tipologie di documenti amministrativi accessibili ritenendo, per es., che debba esserericonosciuta la natura di “documento” ai video per espressa inclusione, all’art.23, l. n.241 del 1990, comma 1, lett. d), tra i documenti accessibili di “ogni rappresentazione grafica, foto cinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una p.a. e concernenti attività di pubblico interesse”.T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 02 gennaio 2013, n. 17
Data l’ampia formulazione della norma, vanno ricompresi nella nozione di documento amministrativoanche gli atti formati dai soggetti privati, purché collegati con lo svolgimento dell’attività amministrativa. La documentazione richiesta con istanza di accesso e consistente nel contratto di appalto, nella copia degli stati di a-vanzamento lavori, dei certificati e mandati di paga-mento emessi in favore dell’appaltatrice, sebbene aventi natura privatistica, rientra comunque nella nozione di “documento amministrativo”, ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d), l. n. 241 del 1990, in quanto sono stati adottati da un ente pubblico che persegue le proprie finalità pubblicistiche anche attraverso strumenti di diritto privato i cui atti sono soggetti all’accesso e, quindi, ostensibili al privato.T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 7 ottobre 2013, n.8639
L’accesso può essere invocato solo al fine di ottenere il rilascio di copie di documenti preesistentimentre non può essere utilizzato per indurre o costringere l’Amministrazione a formare atti nuovi rispetto ai documenti amministrativi già esistenti, ovvero a compiere un’attività di elaborazione di dati e documenti.T.A.R. Umbria,Perugia, Sez. I, 12 aprile 2013, n. 242
In ogni caso, il soddisfacimento del diritto di accesso documentale esige l’esibizione del documento esatta-mente richiesto dall’interessato. La ragione per cui non è permesso all’amministrazione, ed al privato che esercita funzioni pubbliche, di sostituire arbitrariamente il documento richiesto con altro sebbene equipollente deriva espressamente dalla legge 7 agosto 1990, n.241, che all’art. 22 lett. d) fornisce la nozione di documento amministrativo e nello stesso contesto, alla lett. a), precisa come il diritto di accesso sia “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”, ossia un diritto di acquisizione di quegli stessi documenti o delle loro copie e non di succedanei. L’accesso documentale, dunque, non può essere soddisfatto dall’esibizione di un documento che l’amministrazione, e non il privato ricorrente, giudica equipollente.Cons. St., Sez. IV, 12 maggio 2014, n. 2422
6. Diritto di accesso e indagini difensive.
La mera possibilità di effettuare attività riconducibile alle cd. investigazioni difensive, non esclude, ricorrendone i diversi presupposti, l’esercizio del diritto di accesso in sede amministrativa, ai sensi degli art. 22 ss., l. n. 241 del 1990. Pur se possono convergere quanto al risultato – consistente nell’ostensione di documenti da parte di una p.a. anche nel caso delle cd. investigazioni difensive, art. 391 c.p.p. – i due istituti differiscono in modo sostanziale quanto a presupposti e disciplina, operando in due distinti settori dell’ordinamento (penale e amministrativo). In ragione dell’obiettiva diversità dei due istituti che non consente di ricostruire in termini di “specialità” il rapporto tra gli stessi, non si vede alcuna ragione per cui l’applicabilità dell’uno debba valere ad escludere l’applicabilità dell’altro in mancanza di un’espressa previsione in tal senso. Tuttavia, sono ostensibili unicamente mediante l’attivazione delle indagini difensive gli atti coperti da segreto istruttorio perché posti in essere nell’ambito di un’attività di P.G.restando, pertanto, esclusorispetto ai relativi do-cumenti, il diritto di accesso. T. A. R Campania, Napoli, Sez. VI, 2 gennaio 2013, n.15
7. Accesso documentale e accesso civico.
Il d.lgs.n.33/2013 ha introdotto nel nostro ordinamen-to il c.d. “accesso civico” il quale va nettamente tenuto distinto dall’accesso procedimentale. Sul punto il Consiglio di Stato ha, infatti, rilevato che le nuove disposizioni, dettate con d.lg. 14 marzo 2013 n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle p.a. disciplinano situazioni, non ampliative né sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli art. 22 ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241, come successivamente modificata ed integrata. Col citato d.lg. n. 33/2013, infatti, si intende procedere al riordino della disciplina, intesa ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni, concernenti l’organizzazione e l’attività delle p.a., al fine di attuare “il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche”, quale integrazione del diritto “ad una buona amministrazione”, nonché per la “realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino”. Quanto sopra, tramite pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti (specificati nei capi II, III, IV e V del medesimo d.lgs. e concernenti l’organizzazione, nonché diversi specifici campi di attività delle predette amministrazioni) nei siti istituzionali delle medesime, con diritto di chiunque di accedere a tali siti “direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione”; solo in caso di omessa pubblicazione può essere esercitato, ai sensi dell’art. 5 d.lgs. n. 33/2013, il cd. “accesso civico”, consistente in una richiesta – che non deve essere motivata – di effettuare tale adempimento, con possibilità, in caso di conclusiva inadempienza all’obbligo in questione, di ricorrere al giudice amministrativo, secondo le disposizioni contenute nel relativo codice sul processo (d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104). Diversamente, l’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli art. 22 ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 è riferito, invece, al “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi”, intendendosi per “interes-sati….tutti i soggetti….che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”; in funzione di tale interesse la domanda di accesso deve essere opportunamente motivata. Cons. St., Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5515
8. L’accesso dei consiglieri comunali e provinciali ex art. 43 T.U.E.L.
In base all’art. 43, TUEL, i consiglieri comunali e pro-vinciali hanno il diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. In materia il Supremo Collegio, ha escluso che le peculiarità del diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali possano comportare uno stravolgimento dei principi generalisu cui riposa l’istituto dell’accesso alla documentazione ammi¬nistrativa. Soprattutto, la particolare disposizione del Testo Unico degli Enti Locali va coordinata con la modifica introdotta all’art. 22 della l. n. 241 del 1990, dalla l. n. 15 del 2005, di tal che anche il consigliere comunale deve essere portatore di un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale richiede l’accesso. In secondo luogo, lo strumento del diritto di accesso esercitato dai Consiglieri comunali non può obbligare l’Ammi¬nistrazione alla formazione di una documentazione allo stato non ancora esistente.Infine, anche nella specie deve trovare appli-cazione l’art.24, comma 3, l. n. 241/90, cosicché è legittimo il diniego opposto dall’amministrazione comunale alla richiesta rivolta dai consiglieri comunali diretta all’estrazione di copie in assenza di motivazione in ordine all’esistenza dei presupposti del diritto di accesso, soprattutto in presenza di numerose e reiterate istanze, che tendono ad ottenere la documentazione di tutti i settori dell’Amministrazione, apparendo così tendenti a compiere un sindacato generalizzato dell’attività degli organi decidenti, deliberanti e amministrativi dell’Ente.Cons. St., Sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 846
Art. 23.Ambito di applicazione del diritto di accesso (1)(2)
Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24.
SOMMARIO: 1. I gestori di pubblici servizi.
1. I gestori di pubblici servizi.
Gli artt. 22 e 23 della L.241/1990 equiparano alla P.A, sotto il profilo della legittimazione passiva all’accesso,i soggetti privati che svolgono attività di pubblico interesse, in particolare i concessionarie, più in generale, i gestori di pubblici servizi. L’espressione «concessionari di pubblici servizi» contenuta nell’art. 23, l. n. 241 del 1990 deve essere interpretata nel senso che in essa vanno annoverati tutti i soggetti, comunque denominati, che gestiscono un servizio pubblico, sulla base di un titolo giuridico, sia esso legge o un atto anche non avente il nome di concessione. Si prescinde, quindi, dal titolo concessorio in base al quale esercitare il servizio e l’imprenditore privato, quando svolge in base a tale titolo un servizio pubblico, è assoggettato dall’art. 23 citato al regime dell’accesso disciplinato dalla l. n. 241 del 1990. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 12 febbraio 2014, n. 1694
L’attività di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi rientra nella nozione di “attività amministrativa”alla quale gli artt. 22 e 23 della legge n. 241 del 1990 correlano il diritto d’accesso anche quando pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante, anche sul versante soggettivo, dalla intensa conformazione pubblicistica.Cons. St., Sez. VI, 12 marzo 2012, n. 1403
Perciò stesso, la veste societaria non è di per sé suffi-ciente ad escludere i gestori di servizi pubblici dalla disciplina in tema di accesso. Cons. St., Sez. VI, 12 marzo 2012, n. 1403
Inapplicazione di questi principi,è soggetta alla disciplina in tema di accesso anche l’attività di organizzazione delle forze lavorative, in quanto attività strumentale alla gestione delservizio pubblico affidato al gestore, a nulla rilevando la natura privatistica degli atti di gestione del rapporto di impiego. Invero, anche gli atti incidenti sulle posizioni del personale devono essere sottoposte all’esercizio del diritto di accesso siccome potenzial-mente incidenti sulla qualità del servizio stesso; orga-nizzazione che non ha solo riflessi interni, essendo strumentale alla gestione e all’erogazione del servizio, ossia al soddisfacimento di interessi collettivi cui deve tendere il servizio. Di qui, l’esistenza di quelle esigenze di trasparenza su cui si fonda il sistema dell’accesso costruito dalla l. n. 241 del 1990 e, in particolare, l’art.22. T.A.R. Lazio,Roma, Sez. III, 13 dicembre 2012, n. 10390
Art. 24.Esclusione dal diritto di accesso (1)
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e suc-cessive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1 (2).
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni stret-tamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della crimi-nalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giu-ridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;
Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale (3).
SOMMARIO:1. I limiti al diritto di accesso. 1.1Atti sottratti all’accesso individuati dai regolamenti governativi. 1.2. Il nuovo comma 7 dell’art.24.
1. I limiti al diritto di accesso.
L’art. 24 comma 1,della l. 241/90,individua espressa-mente una serie di casi di esclusione del diritto di accesso e, fra queste, le ipotesi riconducibili al c.d. segreto istruttorio. L’ambito di applicazione della previsione in esame richiede, però, di essere puntualmente circoscritto in quanto non ogni denuncia di reato presentata dalla p.a. all’autorità giudiziaria costituisce atto coperto da segreto istruttorio penale e come tale sottratta all’accesso, in quanto, se la denuncia è presentata dalla p.a. nell’esercizio delle proprie istituzionali funzioni amministrative, non si ricade nell’ambito di applicazione dell’art. 329, c.p.p.; tuttavia se la p.a. che trasmette all’autorità giudiziaria una notizia di reato non lo fa nell’esercizio della propria istituzionale attività amministrativa, ma nell’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall’ordinamento, si è in presenza di atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria, che, come tali, sono soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e conseguentemente sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 24, l. n. 241 del 1990. Cons. St., Sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 547
In particolare, gli atti formati dall’Amministrazione in merito all’esposto presentato, riguardanti essenzial-mente l’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall’ordinamento, costitui-scono atti di indagine, come tali, soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e conseguentemente sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 24, l. n. 241 del 1990. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 6 febbraio 2013, n. 1282
Altra ipotesi di esclusione del diritto di accesso con-templata dalla norma in esame concerne gli atti del procedimento tributario. Anche nella specie la giuri-sprudenza amministrativa ha fornito precise indicazioni in merito alla portata del divieto. Il divieto di accesso agli atti del procedimento tributario, sancito dall’art. 24 comma 1, l. n. 241 del 7 agosto 1990, va inteso secondo una lettura costituzionalmente orientata, alla stregua della quale l’inaccessibilità agli atti in questione è temporalmente limitata alla sola fase di pendenza del procedimento tributario, non rilevandosi esigenze di segretezza nella fase che segue la conclusione del procedimento di adozione del provvedimento definitivo di accertamento dell’imposta dovuta, sulla base degli elementi reddituali che conducono alla quantificazione del tributo. T.A.R. Sardegna, Cagliari, Sez. II, 17 luglio 2013, n. 558
Il comma 2 dell’art. 24,riconosce alle singole pubbliche amministrazioni di poter estendere il divieto di accesso anche adaltre categorie di documenti (diverse da quelli espressamente individuate dal legislatore) da esse formati o che comunque rientrano nella loro disponibilità.Peraltro, anche nei casi di atti sottratti all’accesso dalle Pubbliche Amministrazioni si è in presenza di veri e propri limiti legali di carattere oggettivo alla ostensibilità dei documenti amministrativi. Anche in seno ai procedimenti di trasferimento d’autorità, pur se ritenuti riconducibili al genus degli ordini, non può essere disconosciuta l’applicazione del Capo V della l. n. 241 del 1990 in materia di accesso ai documenti amministrativi, quale autonomo diritto di rilevanza costituzionale e comunitaria ai sensi dell’art. 41 comma 2 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea di Nizza. L’articolata disciplina degli atti sottratti all’accesso composta dall’art. 24 comma 2, l. n. 241 del 1990, dall’art. 8 D.P.R. n. 352 del 1992 e dai regolamenti adottati dalle singole Ammini-strazioni, si risolve nella formulazione, in via generale ed astratta, di un giudizio di pericolosità fondato sulla presunzione dell’idoneità dell’ostensione degli atti ascrivibili alle tipologie dei documenti amministrativi contemplate dalle previsioni regolamentari a pregiudicare le categorie di interessi generali classificati dalla normativa primaria come preminenti rispetto al confliggente interesse privato all’accesso. Ne consegue che, a fronte della richiesta di conoscenza di documenti riconducibili ad una delle categorie di atti sottratti all’accesso, resta preclusa all’Amministrazione e, in sede giurisdizionale al giudice, qualsivoglia valutazione discrezionale della pericolosità in concreto dell’ostensione di quegli atti, essendo già stata la stessa definita in astratto, con forza normativa. T.A.R. Veneto, Sez. I, 16 aprile 2014, n. 158
1.1. Atti sottratti all’accesso individuati dai regola-menti governativi.
Con regolamento cd. “di delegificazione”, ai sensi dell’art. 17 comma 2, d.P.R. n. 400 del 1988, il Governo può individuare le categorie di atti sottratte al diritto di accesso in virtù delle esigenze identificate all’art. 24 comma 6, l. n. 241 del 1990, tra cui quella di evitare lesioni “specifiche e individuate” alla sicurezza e alla difesa nazionale e di non pregiudicare la tutela dell’ordine pubblico. Con gli art. 1048 comma 1, lett. f) ed i) e 1049 comma 1, lett. f), d.P.R. n. 90 del 2010 si sono appunto individuate le categorie di documenti sottratte all’accesso ai sensi dell’art. 24 comma 6, l. n. 241 del 1990 e dell’art. 9, d.P.R. 12 aprile 2006 n. 184, in relazione rispettiva-mente “all’interesse alla salvaguardia della sicurezza, della difesa nazionale e delle relazioni internazionali” (art. 1048) e “all’interesse alla salvaguardia dell’ordine pubblico, della prevenzione e repressione della criminalità (art. 1049). Tra esse, figurano alla lett. f) dell’art. 1048 i documenti relativi alla “sicurezza delle infrastrutture”, alla lett. i) dell’art. 1048, i documenti relativi all’”organizzazione dei servizi e della vita di presidio, caserma, bordo, aero-porto” e alla lett. f) dell’art. 1049 i documenti riguardanti “l’organizzazione e il funzionamento dei servizi di polizia”; categorie che sono state invocate nel caso di specie dall’Amministrazione per negare il diritto di accesso richiesto dal ricorrente.T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 2 gennaio 2013, n. 15
Fra i documenti che il Governo puòlegittimamente sottrarre all’accesso per esigenze afferenti alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità rientra la scheda deca dattiloscopica relativa ai cittadini stranieri extracomunitari redatta dall’Amministrazione di pubblica sicurezza. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 3gennaio 2013, n. 10
Inoltre, per il regolamento INPS 16 febbraio 1994, n. 1951 (art. 17 e allegato A) sono sottratte al diritto di accesso « le dichiarazioni rilasciate dai lavoratori che costituiscano base per la redazione del verbale ispetti-vo, al fine di prevenire pressioni, discriminazioni e ritorsioni ai danni dei lavoratori stessi ». Infatti, le esigenze di tutela della riservatezza, volte ad evitare potenziali azioni discriminatorie, pressioni indebite o ritorsioni da parte del datore di lavoro, recedono a fronte dell’esigenza contrapposta di tutela della difesa dei propri interessi giuridici, essendo la realizzazione del diritto alla difesa garantita “comunque” dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990. Cons.St., Sez. VI, 21 maggio 2013, n. 2716
Peraltro, anche nel caso di documenti sottratti all’accesso dai regolamenti governativi deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare e difendere i propri interessi giuridici. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 2 gennaio 2013, n. 15
La sussistenza delle specifiche esigenze di tutela indicate dall’art. 24, comma 6 deve essere verificata per ogni singolo documento oggetto dell’istanza ostensiva dell’interessato. Ove poi in concreto si riscontri, in relazione ai singoli documenti la sussistenza delle esigenze di tutela idonee a precludere l’accesso, occorre in ogni caso verificare la possibilità di consentirne ugualmente la visione e l’estrazione di copia, salvaguardando le parti da mantenere riservate mediante l’oscuramento di esse con qualsiasi tecnica idonea, ivi compresa l’apposizione di “omissis”. T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, 21 febbraio 2014, n. 320
Se non escluso, il diritto di accesso è tutelato purché non preordinato a un controllo generalizzato ed indi-scriminato di chiunque sull’azione amministrativa, espressamente vietato dall’art. 24, comma terzo, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Cons. St.. Sez. V, 30 settembre 2013, n. 4839
1.2. Il nuovo comma 7 dell’art. 24.
Secondo la disciplina generale dell’accesso ai documenti amministrativi, le necessità difensive – riconducibili ai principi tutelati dall’art. 24 della Costituzione – sono ritenute prioritarie rispetto a quelle alla riservatezza dei soggetti terzi, ed in tal senso il dettato normativo richiede che l’accesso sia garantito “comunque” a chi debba acquisire la conoscenza di determinati atti per la cura dei propri interessi giuridicamente protetti (art. 24, comma 7, l. n. 241/90); la medesima norma tuttavia – come successivamente modificata tra il 2001 e il 2005 (art. 22 l. n. 45/01, art. 176, comma 1, d.lg. n. 196/03 e art. 16 l. n. 15/05) – specifica con molta chiarezza come non bastano esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso, dovendo quest’ultimo corrispondere ad una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi ed ammettendosi solo nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” la conoscenza di documenti, contenenti “dati sensibili e giudiziari”. Cons. St., Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5515
La concreta applicazione della norma in esame può richiedere una previa valutazione comparativa di inte-ressi contrapposti. In particolare,nel caso in cui l’interesse ostensivo dell’istante si contrapponga a quello alla riservatezza di soggetti terzi, vale la regola enunciata dall’art. 24 comma 7 l. n. 241 del 1990, che impone un’attenta valutazione – da effettuare caso per caso – circa la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa. In tale ottica solo una lettura rigorosa, che escluda la prevalenza acritica di esigenze difensive anche genericamente enunciate, appare idonea a sottrarre la medesima norma a dubbi di costituzionalità, per irra-gionevole sacrificio di interessi protetti di possibile rilevanza costituzionale e comunitaria. Cons. St., Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5515
Anche il requisitodella “ necessarietà” della conoscenza del documento per difendere gli interessi dell’istante deve essere attentamente ponderato. Nel caso in cui la richiesta di accesso a documenti amministrativi è motivata dall’interesse a dedurre il vizio di disparità di trattamento non ricorre il presupposto della necessità per la difesa in giudizio di cui all’art. 24 comma 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, il quale postula che vi sia già una lesione concreta ed attuale degli interessi giuridici e non consente al richiedente di avviare un’indagine esplorativa alla ricerca di tale specifico vizio, senza averne alcuna prova; in ogni caso la mancata visione dei documenti non priva il ricorrente del diritto di difesa, potendo il ricorso essere proposto sulla base di altre censure, e potendo altresì essere dedotto il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento in base ai dati già a disposizione, salvo chiedere al giudice un ordine di esibizione di atti, a seguito dei quali articolare motivi aggiunti; in un’evenienza del genere, in cui il richiedente vuole conoscere un numero indeterminato di pratiche amministrative riguardanti terzi al fine di compiere un’investigazione per la ricerca di un vizio dell’agire amministrativo, nella mediazione tra diritto di difesa e diritto alla privacy, si deve ritenere che manca la rigorosa necessità dei documenti per la difesa in giudizio, necessità che non può essere valutata né dal richiedente l’accesso né dalla Pubblica amministrazione destinataria della richiesta, e che deve invece essere valutata, a giudizio instaurato, dal giudice, in sede di esame della richiesta istruttoria dell’interessato.T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. II, 15 novembre 2013, n. 1212
Del resto, anche secondo l’insegnamento del Consiglio di Stato il diritto di accesso ai documenti postula, ai sensi dell’art. 24 comma 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, la dimostrazione di una assoluta necessità e non mera utilità del documento cui si chiede di accedere, tanto più nei casi in cuil’accesso sia esercitato non già in relazione agli atti di un procedimento amministrativo di cui il richiedente è parte, ma in relazione agli atti di procedimenti amministrativi rispetto ai quali il richiedente è terzo, non configurandosi, di conseguenza, la posizione legittimante quando i documenti richiesti non sono necessari per la difesa in giudizio ma solo utili per articolare la difesa in giudizio secondo una particolare modalità, ossia per articolare una particolare censura. Cons. St., Sez. V, 7giugno2013, n. 3137
Non sembra che a sostegno della pretesa necessità processuale dell’atto, l’istante possa addurre la mera intenzione di agire in sede giurisdizionale. In tal senso, è stato ritenuto legittimo il diniego espresso da una Asl in merito ad una istanza ostensiva avanzata da un Istituto sanitario, tendente a ottenere copia degli atti del procedimento valutativo con il quale è stata affermata l’idoneità, a determinate condizioni, sotto il profilo dello stato di salute, alle mansioni di lavoro di una propria dipendente, che sia motivato con riferimento al fatto che la domanda di accesso è diretta all’esibizione di documenti contenenti dati sensibili dell’interessata, a nulla rilevando la precisazione contenuta nell’istanza ostensiva della generica intenzione di impugnazione giurisdizionale del giudizio di idoneità alle mansioni, non essendo sufficiente tale precisazione a derogare il diritto alla privacy della lavoratrice; in tal caso, da un lato, la domanda di accesso – avente a oggetto il verbale delle visita medica, la documentazione medica esaminata dalla competente Commissione ed eventuali accer-tamenti – concerne documenti in cui sono contenuti dati idonei a rivelare lo stato di salute della dipendente, e dall’altro, non appare sussistente la stretta indispensabilità della documentazione sullo stato di salute della medesima dipendente, con i fini della tutela legale dell’istituto accedente. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 12 febbraio 2013, n. 393
Sotto altro aspetto, non occorre dimostrare che la documentazione cui si intende accedere dovrà essere prodotta nel giudizio civile pendente tra le parti, posto che la legge non richiede ciò ( riferendosi in termini più generici alla “cura” oltre che “alla difesa” di un interesse giuridico) e non ravvisandosi equivalenza (“se non quoad effectum”in taluni casi) tra i mezzi istruttori del processo civile e lo strumento approntato in linea generale dagli art. 22 e ss., l. n. 241 del 1990. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 19 novembre 2012, n. 9513
Art. 25.Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi (1)
Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti ammini-strativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’art. 24 e debbono essere motivati.
Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27 nonché presso l’amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il prov-vedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commis-sione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154, 157, 158, 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione (2).
Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal codice del processo amministrativo (3).
[5-bis. Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio di-pendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante legale dell’ente.] (4)
[6. Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti ri-chiesti.] (5)
SOMMARIO:1. Esercizio del diritto di accesso. 2. Rifiuto, differimento e limitazione dell’accesso documentale. 3. Domanda di accesso del dipendente a documenti del fascicolo personale.
1. Esercizio del diritto di accesso.
L’accesso ai documenti amministrativi si sostanzia nel “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi”, intendendosi per “interessati” tutti i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chie-stol’accesso”. In funzione di tale interesse la domanda di accesso deve essere opportunamente motivata Cons. St., Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5515
La motivazione può avvenire anche “per relationem”. In via generale, la motivazione “per relationem” è consentita con riferimento ad altri atti dell’Amministrazione, che devono però essere indicati e resi disponibili, non necessariamente attraverso la materiale allegazione al provvedimento, ma attraverso la loro “accessibilità”. La motivazione “per relationem” è sufficiente ad assolvere l’obbligo motivazionale specialmente allorquando il provvedimento amministrativo è preceduto da atti istruttori, da pareri, o costituisce espressione sintetica di concrete valutazioni operate da organi altamente qualificati, nell’ambito di appositi sub procedimenti tecnici, a condizione che dal complesso degli atti del procedimento siano evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione. Inoltre, sempre in via generale, la motivazione assume connotati di minore pregnanza in caso di adesione alle risultanze di atti presupposti e del complesso dell’istruttoria, mentre richiede una espressione più diffusa e approfondita solo nel caso di discostamento da quelle risultanze.Cons. St., Sez. III, 30 maggio 2013,n. 2941
Oltre alla enunciazione delle motivazioni poste alla base della richiesta, l’istanza di accesso deve comunque contenere anche l’indicazione degli elementi diretti a circoscrivere l’oggetto dell’accesso, al fine di evitare che l’esercizio di tale diritto si traduca in una forma di controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione (nel caso di specie, il deducente aveva formulato nei confronti del Consorzio di Bonifica un’istanza di accesso “al fine di conoscere- in relazione a ipotetici lavori eseguiti negli ultimi anni dal Consorzio- una serie ipotetica di atti).T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 20 novembre 2013 n. 867
Se l’istanza ostensiva è accolta, il diritto di accesso si esercita mediante l’esame e l’estrazione di copia dei documenti amministrativi presso gli uffici dell’amministrazione che detiene il documento, non essendo configurabile- al di fuori dei casi in cui la legge specificamente lo preveda- un obbligo di spedizione di essi al domicilio del richiedente. Cons. St., Sez. IV, 04 aprile 2012, n. 1975
Ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d), l.241/90, l’accesso ai documenti amministrativi postula che questi siano detenuti dalla P.A. nei confronti della quale è esercitata la pretesa ostensiva e, trattandosi di fatto costitutivo di detta pretesa, l’onere di fornire la prova in ordine a tale circostanza grava, ai sensi dell’art. 2697 comma 1, c.c., sulla parte che agisce in giudizio, né si può ritenere che sia l’Amministrazione a dover offrire la prova di non detenere i documenti oggetto dell’istanza, non essendo concepibile la prova di un fatto negativo. Cons. St., Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3779
La richiesta di accesso può essere presentata, oltre che dalla parte che vi ha interesse anche da un suo legale, ma in tal caso, deve essere accompagnata- per asseverare l’effettiva provenienza della richiesta da parte di soggetto interessato- da copia di apposito mandato o incarico professionale ovvero da sottoscrizione congiunta dell’interessato stesso. Cons. St., Sez. V, 30 settembre 2013, n. 4839
2. Rifiuto, differimento e limitazione dell’accesso documentale.
Ai sensi dell’art. 25, comma 3, della l.240/90, l’Amministrazione ha il potere di rifiutare, limitare o differire l’accesso ai documenti amministrativi. In particolare, la domanda di accesso può essere respinta oltre che espressamente anche tacitamente per effetto dell’inutile decorso di trenta giorni dalla richiesta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ovvero, a seconda dell’ammini¬strazione contro la quale agisce, può chiedere al difensore civico o alla C.A.D.A.(Commissione per l’Accesso ai Documenti Amministrativi disciplinata dall’art. 27,l. 241/90) di riesaminare la determinazione negativa. Le doglianze in tema di accesso ai documenti amministrativi non possono, invece, essere fatte valere in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, in quanto i rimedi avverso le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso sono rigorosamente e puntualmente disciplinati dall’art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale prevede- come norma processuale di carattere speciale- una competenza esclusiva del giu-dice amministrativo in materia, conferendo al giudice anche il potere di ordinare un “facere” all’Amministrazione, ossia un potere estraneo al giudi-zio annullatorio proprio del ricorso straordinario. Cons. St., Sez. II, 25 ottobre 2012, n. 4280
Il ricorso in sede giurisdizionale avverso le determinazioni dell’Amministrazione sull’istanza di accesso deve essere proposto, a pena di decadenza, entro trenta giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio significativo: di conseguenza, la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo; viceversa, quando il cittadino reiteri l’istanza di accesso in presenza di fatti nuovi non rappresentati nell’istanza originaria o prospetti in modo diverso la posizione legittimante all’accesso ovvero l’amministrazione proceda autonomamente ad una nuova valutazione della situazione, è certamente ammissibile l’impugnazione del successivo diniego, perché a questo non può attribuirsi carattere meramente confermativo del primo.Cons. St., Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4912
Dunque, il termine dei trenta giorni entro il quale deve essere presentato il ricorso contro l’atto di diniego o contro il silenzio diniego è perentorio e la prova della tardivitàdel ricorso grava sulla parte che l’eccepisce. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 10 luglio, 2012, n. 6262
Il giudizio in materia di accesso sebbenesi atteggi come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso, in quanto rivolto avverso il provvedimento di diniego o avverso il silenzio-rigetto formatosi sulla relativa istanza, è sostanzialmente rivolto ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella particolare situazione dedotta in giudizio alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla correttezza o meno delle ragioni addotte dall’Amministrazione per giustificare il diniego (nel caso di specie, l’accesso richiesto dal ricorrente appare sorretto da un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridica-mente tutelata e collegata ai documenti per i quali viene chiesto l’accesso, in considerazione della domanda di assegnazione in concessione di un alloggio di servizio presso la Stazione Carabinieri).T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 16 gennaio 2013, n. 422
Nel caso di atti sottratti all’accesso individuati dalle Pubbliche Amministrazioni o dai regolamenti governativi ai sensi dell’art.24, commi 2 e 6, l.241/90, la relativa disciplina regolamentare interna, ove si riveli in contrasto con l’art.25, l. 241/90 e col suo regolamento governativo attuativo approvato con D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, non è idonea ad impedire l’accesso e dev’essere disapplicata senza che occorra una formale impugnazione del regolamento interno giacché, alla stregua dei principi generali sulla gerarchia delle fonti, nel conflitto di due norme diverse occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare ogni volta che preclude l’esercizio di un diritto soggettivo.Cons. St., Sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 332
3. Domanda di accesso del dipendente a documenti del fascicolo personale.
Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e costituisce controversia individuale di lavoro, ex art. 409 c.p.c., la domanda proposta da un dipendente pubblico – il cui rapporto risulti, “ratione temporis”, contrattualizzato – diretta a far valere, nei confronti del proprio datore di lavoro, il diritto di accedere a taluni documenti del proprio fascicolo personale, poiché mira a tutelare una situazione soggettiva che trova la sua fonte nel rapporto di lavoro e non la pretesa, spettante a qualsiasi interessato, di conseguire l’accesso a documenti amministrativi che lo riguardino, con la conseguenza che la stessa resta sottratta all’operatività sia dell’art. 25 l. 7 agosto 1990, n. 241 (che devolve al giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative alla tutela del diritto di accesso da parte di chiunque vi abbia interesse), sia dell’art. 152, comma 13, del d.lg. 30 giugno 2003, n. 196, secondo cui le controversie in materia di trattamento di dati personali sono definite dall’autorità giudiziaria ordinaria con sentenza ricorribile solo per cassazione. Cass., Sez.Un., 4 febbraio 2014, n. 2397

References: Art. 22
 art. 22
 art. 2545
 art. 24
 art.22
 art. 22
 art. 391
 art. 22
 art. 22
 art. 43

Art. 23

Art. 24
 art. 1048
 art. 176
 art. 16
 art. 22

Art. 25
 art. 409
 sentenza