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Timestamp: 2019-06-24 11:22:03+00:00

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IL CASO BOSPHORUS E IL PRINCIPIO DI PROTEZIONE EQUIVALENTE DEI DIRITTI FONDAMENTALI TRA CEDU E DIRITTO COMUNITARIO - Sud in Europa
Con la sentenza Bosphorus Hava Jollari Turizm ve Ticaret c. Irlanda del 30 giugno 2005, (ric. 45036/98) la Corte di Strasburgo è tornata a pronunciarsi sullo spinoso tema della sindacabilità delle norme comunitarie alla luce dei principi sanciti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).
La corposa, e non del tutto esauriente, pronuncia della Corte europea pone fine ad un contenzioso iniziato nel 1994, allorché la compagnia aerea turca Bosphorus Hava Jollari Turizm ve Ticaret (Bosphorus Airways) si era vista sequestrare dal Ministero dei trasporti irlandese un aeromobile, noleggiato da una compagnia aerea jugoslava (JAT), mentre era sottoposto ad operazioni di manutenzione all’aeroporto di Dublino.
Era accaduto, infatti, che la Bosphorus Airways, società turca che ha per attività principale il noleggio di aeromobili e l’organizzazione di viaggi, con contratto di noleggio datato 17 aprile 1992, aveva preso a nolo per una durata di quattro anni due aeromobili di proprietà della compagnia aerea iugoslava di bandiera, impiegati esclusivamente nella tratta tra la Turchia e i Paesi comunitari. Tale contratto, qualificato come “dry lease”, prevedeva il noleggio dei soli aeromobili, senza equipaggio di cabina e di volo, che veniva composto con dipendenti della Bosphorus Airways. Quest’ultima aveva, dunque, il pieno controllo degli aeromobili per tutto il periodo del noleggio, ma la proprietà degli stessi rimaneva tuttavia alla JAT.
Il sequestro era stato eseguito dalle autorità irlandesi in forza del disposto dell’art. 8 del Regolamento n. 990/93 che imponeva alle autorità competenti degli Stati membri, nell’ambito delle misure di embargo nei confronti della Serbia e Montenegro, di sequestrare “tutte le imbarcazioni, tutti i veicoli da trasporto, tutto il materiale rotabile e tutti gli aeromobili la cui proprietà è detenuta da una persona o da un’impresa stabilita nella Repubblica federale di Iugoslavia o operante a partire da quest’ ultima”.
La ricorrente, al fine di ottenere il dissequestro del veicolo aveva affrontato, con alterni esiti, tutti i gradi di giudizio fino ad investire del caso la Corte Suprema di Irlanda.
La Bosphorus sosteneva l’illegittimità del provvedimento assunto a suo danno dalla autorità irlandese, in virtù del fatto che la norma comunitaria predisposta - in linea con le Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU n. 713/1991, 757/1992 e 787/1992 - per sanzionare la Repubblica Jugoslava e per far pressioni sulla stessa affinché ponesse fine alla guerra in corso, non dovesse applicarsi a soggetti incolpevoli, che operavano in uno Stato vicino (la Turchia), con il quale la Comunità intratteneva rapporti amichevoli.
In particolare la ricorrente nelle proprie difese eccepiva che le misure sanzionatorie previste nel Regolamento Ce non si dovessero applicare al caso di specie per due motivi: in primo luogo, l’aeromobile era stato noleggiato da un’impresa né partecipata né controllata da persona fisica o giuridica jugoslava, che gestiva il bene, ma di cui non era proprietaria, ed in secondo luogo, i veicoli non partivano dalla Repubblica federale jugoslava, ma dalla Turchia.
La Suprema Corte irlandese, sospeso il procedimento, aveva sottoposto ai giudici di Lussemburgo, ex art. 234 TCE, la questione pregiudiziale volta ad conoscere se il regolamento de quo ed in particolare l’art. 8, dovesse essere interpretato in modo letterale, ed applicato solo all’ipotesi in cui un aeromobile in cui la partecipazione maggioritaria, o comunque di controllo, fosse detenuta da un’ impresa avente sede nella Repubblica federale di Jugoslavia (Serbia o Montenegro), oppure dovesse interpretarsi in modo estensivo ed applicarsi di conseguenza anche all’ipotesi del caso concreto.
I giudici di Lussemburgo con sentenza del 30 luglio 1996 (causa C- 84/95) avevano confermato l’operato delle autorità nazionali irlandesi, e, richiamando i propri precedenti giurisprudenziali (sentenze 21 febbraio 1984, causa 337/82, St. Nikolaus Brennerei, e 17 ottobre 1995, causa C-83/94, Leifer e a.), avevano sottolineato che ai fini dell’ interpretazione di una norma di diritto comunitario si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti; sicché per determinare la portata dell’ art. 8, I co., del Reg. n. 990/93, occorreva tener conto anche del testo e degli scopi delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza emanate sulla base del capitolo VII della Carta ONU al preciso fine di far pressione sulla Serbia ed il Montenegro per il ripristino della pace.
Con riferimento alla presunta violazione dei diritti fondamentali (segnatamente il diritto al godimento del bene e la sua libertà di esercizio di un’attività commerciale), e del principio di proporzionalità invocati dalla Bosphorus, la CGCE si era espressa considerando il sequestro dell’aereo una misura non inadeguata né sproporzionata. Sul punto essa aveva ricordato che i diritti fondamentali su indicati, non appaiono come prerogative assolute, e il loro esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate in nome di obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità; in altri termini l’importanza degli obiettivi perseguiti dal Regolamento controverso (vale a dire quello di porre fine allo stato di guerra nella regione e alle massicce violazioni dei diritti dell’ uomo e del diritto umanitario internazionale nella Repubblica di Bosnia-Erzegovina) era tale da giustificare eventuali conseguenze negative, anche di un certo peso, a detrimento di taluni operatori economici.
Ritrasmessi gli atti al giudice a quo, la Suprema Corte irlandese con la sentenza del novembre 1996 in applicazione del disposto dei giudici di Lussemburgo, confermava il sequestro dell’aeromobile, per aver le competenti autorità nazionali applicato correttamente il Regolamento comunitario.
All’esito dei defatiganti giudizi affrontati dalla Bosphorus Airways, il contratto quadriennale di noleggio era scaduto, ed anche le sanzioni contro la Serbia ed il Montenegro erano state revocate, sicché le autorità irlandesi, revocato il sequestro, avevano restituito il bene mobile direttamente alla compagnia aerea jugoslava proprietaria (JAT).
Non paga della pronuncia dei giudici di Lussemburgo, nel 1998 la Bosphorus, per rivendicare gli ingenti danni economici patiti, ha presentato ricorso dinanzi alla Corte di Strasburgo, invitando quest’ultima a giudicare della conformità alla Convenzione europea della attività statale di esecuzione delle norme comunitarie.
In particolare la ricorrente lamentava la violazione dell’art.1 CEDU e dell’art. 1 del Protollo N.1 alla Convenzione stessa, concernente la tutela del diritto di proprietà; essa sosteneva di essere stata privata del diritto di godere del bene noleggiato, a causa del comportamento tenuto dalle autorità irlandesi, le quali avrebbero applicato arbitrariamente l’art.8 del Reg. 990/93, senza tenere in considerazione le particolari circostanze del caso.
La Bosphorus Airways denunciava, inoltre, l’assenza di “protezione equivalente” tra il sistema comunitario e quello della CEDU, giacché ex art. 234 TCE, la Corte di Giustizia può solo fornire l’interpretazione della norma, ma non pronunciarsi sul ricorso del privato.
Secondo la Corte di Strasburgo nel caso di specie non vi è stata alcuna violazione del diritto di proprietà, dovendo l’interesse dell’operatore economico essere bilanciato con interessi superiori di ordine pubblico internazionale.
La Corte, riunita nella Grande Sezione, dopo aver richiamato i propri precedenti, ha ribadito che gli atti comunitari direttamente applicabili non possono di per sé essere contestati davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo, dal momento che la Comunità non è parte della Convenzione europea; ed ancora ha precisato che una volta adottati, i Regolamenti sono direttamente applicabili e vincolanti per gli Stati membri, senza lasciare loro alcun margine di discrezionalità nell’ applicazione dei precetti ivi indicati; se così non fosse sarebbe scardinato l’intero ordinamento comunitario e gli Stati membri verrebbero meno all’obbligo di leale cooperazione indicato nell’art.10 TCE (par.143-148).
Nel caso di specie, dunque, correttamente l’Irlanda aveva adempiuto agli obblighi derivanti dalla sua partecipazione alla Comunità Europea, ed in particolare agli obblighi indicati nell’art.8 del Reg. 990/93, correttamente il giudice nazionale di ultima istanza aveva investito del caso in via pregiudiziale la CGCE, e correttamente, all’esito del giudizio comunitario, si era attenuto a quanto stabilito dai giudici di Lussemburgo.
Ma i passaggi più interessanti della sentenza in esame sono senza dubbio quelli che riguardano il principio della “protezione equivalente”, sul quale la Corte ha cercato di far chiarezza (par. 149-165).
Sul controverso rapporto tra ordinamento interno, comunitario ed internazionale in tema di tutela dei diritti fondamentali, i giudici di Strasburgo avevano avuto occasione di pronunciarsi già nel caso M. & Co (ric. 13258/97), stabilendo che non sussiste la responsabilità degli Stati per violazione della CEDU, se essi attuano un atto comunitario senza avere al riguardo alcun potere discrezionale, a condizione che “all’interno di quella organizzazione in particolare si faceva riferimento alla CEE, i diritti fondamentali ricevano una “protezione equivalente” a quella garantita dalla CEDU.
Il principio così enucleato (mutuato dalla giurisprudenza costituzionale tedesca), ha permesso di fare salva l’estraneità della CE alla Convenzione europea e al tempo stesso, di non eludere la responsabilità degli Stati parte della Convenzione per il solo fatto di essere membri di un’organizzazione internazionale cui hanno ceduto parte della propria sovranità.
Ma nel caso di specie la Corte fa un passo in avanti: essa afferma (par.155), che l’equivalenza della tutela dei diritti fondamentali tra l’ordinamento comunitario e quello internazionale va valutata in termini di comparabilità dei due sistemi (“by equivalent” the Court means “comparable”); solo dopo aver accertato che l’Ue assicura tale protezione equivalente, si deve presumere che l’operato delle autorità statali sia conforme alla CEDU se esse non fanno altro che dare attuazione agli obblighi sovranazionali. Una tale presunzione può essere smentita solo se si dimostra che la protezione dei diritti garantiti dalla Convenzione risulta viziata da una insufficienza manifesta.
Al fine di verificare se la tutela predisposta dai due sistemi giuridici sia equivalente, la Corte analizza nel dettaglio l’evoluzione dell’ordinamento comunitario e l’implementazione costante e continua della protezione dei diritti fondamentali nell’Ue. Essa dà atto dell’opera pretoria compiuta negli anni dalla CGCE, ricostruisce in modo ben preciso i progressi compiuti, dapprima, con il Trattato di Amsterdam, e poi con la proclamazione della Carta di Nizza; evidenzia l’importanza dell’aver incorporato tale Carta nel progetto di Trattato che adotta una costituzione per l’Europa nonché l’auspicio ivi contenuto (all’art. I-9.2) dell’adesione dell’UE alla CEDU.
E tuttavia, osserva che l’effettivo riconoscimento dei diritti proclamati non può prescindere da un efficace sistema giurisdizionale. Così, pur riconoscendo la posizione non privilegiata dei ricorrenti privati, nondimeno ravvisa che essi hanno a disposizione, per la tutela dei diritti fondamentali, strumenti giurisdizionali ugualmente adeguati: non solo il rinvio pregiudiziale (ex art. 234 TCE) e il giudizio di responsabilità extracontrattuale (ex artt. 235 e 288 TCE), ma anche i rimedi apprestati dagli ordinamenti nazionali.
Alla luce di tutti questi motivi, la Corte internazionale giunge alla conclusione che l’ordinamento comunitario garantisce un livello di tutela dei diritti fondamentali equivalente a quello della CEDU, e che nella fattispecie sottoposta al suo esame non sussiste alcuna insufficienza manifesta di tale protezione.
Si deve segnalare che la sentenza in commento, sebbene adottata all’unanimità, è corredata di due opinioni concorrenti, che invitano ad un attenta riflessione.
Con la prima, i giudici Rozakis, Tulkens, Traja, Botochaurova, Zagrebelsky e Garlicky, rimarcano che l’approccio adottato dalla Corte, con riferimento alla comparabilità dei due sistemi, alla presunzione di equivalenza e alla insufficienza manifesta (par. 156) sia ancora una volta astratto, e che meglio sarebbe stato indicare in concreto dei criteri per valutare l’equipollenza della tutela garantita dall’UE e dalla CEDU. Essi osservano come sia difficile condividere il disposto della pronuncia nella parte in cui ritiene che le limitate vie di ricorso dei singoli alla CGCE garantiscano un’effettiva tutela dei diritti fondamentali, dal momento che il ricorso individuale è, invece, il fondamento su cui poggia la Convenzione.
I giudici, inoltre, invitano a non abbassare la guardia: fintanto che l’Unione non aderirà alla CEDU non ci potrà essere una “full protection” dei diritti fondamentali a livello europeo, ed anzi, si corre il rischio di creare un doppio standard di protezione, l’uno a livello internazionale e l’altro a livello comunitario.
Nella seconda opinione concorrente il giudice Ress osserva che la fattispecie esaminata è la dimostrazione di quanto sia importante che l’UE aderisca alla CEDU; il principio della presunzione di equivalenza della tutela affermato nella sentenza, non deve essere interpretato in modo da escludere un’analisi caso per caso delle ipotesi di violazione della Convenzione; egli nota che il richiamato giudizio di equivalenza stabilisce agli occhi della Corte di Strasburgo solo un obbligo di risultato, con la conseguenza anomala che il sistema di garanzie comunitario è stato considerato equivalente a quello CEDU, nonostante il fatto che la protezione in esso prevista sia non diretta, ma indiretta, e che la fonte dei diritti non sia unica, ma eterogenea.
Il giudice Ress suggerisce un qualche contenuto specifico alla “insufficienza manifesta”, indica delle ipotesi in cui questa potrebbe concretizzarsi, e lamenta che la sentenza sia troppo stringata sul tema della prevalenza degli interessi di ordine superiore derivanti dal diritto internazionale pubblico a scapito di un diritto individuale garantito dalla CEDU.
Se è pur vero che i pareri espressi nelle opinioni concorrenti mettono in evidenza i nodi irrisolti del giudizio della Corte sugli atti comunitari, ciò nondimeno la pronuncia sul caso Bosphorus sembra essere il maggior contributo al tema della protezione dei diritti fondamentali in un struttura multilivello. Essa, infatti, pone in risalto che il problema della tutela dei diritti fondamentali in Europa non si esaurisce in un rapporto bilaterale tra Unione e gli Stati membri, ma coinvolge inevitabilmente anche la Corte europea dei diritti dell’uomo. Almeno fintanto che l’Ue non aderirà alla Convenzione di Strasburgo.

References: sentenza 
 art. 234
 sentenza 
 art. 8
 sentenza 
 art. 234
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 art. 234
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