Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/iv-sab-po-71-19-wyrok-wojewodzkiego-sadu-522813975
Timestamp: 2020-05-26 21:40:25+00:00

Document:
IV SAB/Po 71/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
IV SAB/Po 71/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2720279
IV SAB/Po 71/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy
4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Pismem z (...) lutego 2019 r. S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy (zwanego też dalej "Wójtem" lub "Organem") w sprawie zakończonej decyzją nr (...) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działek nr (...), (...) i (...) w (...) - domagając się:
3) zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podał, że dnia (...) lipca 2012 r. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy. Decyzją z (...) maja 2013 r. Wójt rozpatrzył wniosek, wydając decyzję odmowną.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania - podkreślając w pierwszej kolejności, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego na kilka lat przed wniesieniem skargi, a następnie przedstawiając przebieg postępowania w sprawie i informując, że w latach 2012-2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z akt sprawy wynika, że S. W. (dalej też jako "Skarżący") wypełnił powyższy wymóg formalny - akta administracyjne zawierają ponaglenie wystosowane w imieniu własnym przez Skarżącego (pismo z (...) października 2018 r., opatrzone mylnym tytułem: "Zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania").
Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy w pierwszej kolejności odnieść się do twierdzenia Organu, zgodnie z którym okoliczność, że zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego, które zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed wniesieniem skargi miałaby przemawiać za oddaleniem skargi. Swe stanowisko Organ poparł cytatami z orzecznictwa (przede wszystkim z wyroku NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, dostępnego w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") oraz piśmiennictwa (z: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017).
Należy zauważyć, że potwierdzeniem trafności przedstawionej wykładni art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. jest także, oprócz wyżej wskazanych orzeczeń, kierunek zmian, jakie przyjął w odniesieniu do art. 149 p.p.s.a. ustawodawca w ww. ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 19 lipca 2016 r., I OSK 3287/15; z 12 stycznia 2017 r., I OSK 500/16 - CBOSA).
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należy zaznaczyć, że ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzucanej przewlekłości w załatwieniu sprawy, trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg: na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" - którego dotyczy rozpoznawana skarga - należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).
W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie, Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma zasadniczo miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy terminowo, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się należytą koncentracją, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy istotnego znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Kierując się powyższymi przesłankami, Sąd uznał, że Organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Wójt prowadził skarżone postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane. Godzi się bowiem zauważyć, że jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy:
- wniosek S. W. o wydanie warunków zabudowy wpłynął do Organu (...) lipca 2012 r.;
- pismem z (...) lipca 2012 r. Organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku - co ten uczynił (...) sierpnia 2012 r.;
- pismem z (...) sierpnia 2012 r. wnioskodawca zmienił swój wniosek;
- pismem z (...) sierpnia 2012 r. Organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zmienionego wniosku;
- następnie wnioskodawca ponownie zmodyfikował swój wniosek - pismem z (...) listopada 2012 r. (data wpływu: (...).11.2012 r);
- pismem z (...) listopada 2012 r. Organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, co ten uczynił pismem z (...) listopada 2012 r. (data wpływu: (...).11.2012 r.);
- pismem z (...) grudnia 2012 r. - a więc dopiero 20 dni po uzupełnieniu wniosku - Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy;
- w dniu (...) grudnia 2012 r. została na zlecenie Organu sporządzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji (odmownej);
- dopiero miesiąc później - pismem z (...) stycznia 2013 r. - Organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, do (...) kwietnia 2013 r., z uwagi na konieczność uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą Powiatowym w (...) (zwanym też dalej "Starostą");
- w tym samym dniu (28 stycznia 2013 r.) Organ wystąpił do Starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy;
- decyzją (...) lutego 2013 r. (data wpływu do Organu: (...).02.2013 r.) Starosta umorzył postępowanie w sprawie ww. uzgodnienia, argumentując w uzasadnieniu, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie podlega uzgodnieniu;
- pismem z (...) lutego 2013 r. Wójt ponownie zwrócił się do Starosty, tym razem o "wstępne uzgodnienie" dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w kontekście wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załączając wniosek inwestora;
- w odpowiedzi Starosta, pismem (...) marca 2013 r. (data wpływu do Organu: (...).03.2013 r.) poinformował, że uzgodnieniu podlega akt (projekt decyzji), a nie wniosek strony. Zarazem jednak wyjaśnił, że w jego ocenie w odniesieniu do przedmiotowych działek wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;
- pismem z (...) marca 2013 r. Organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do (...) maja 2013 r., z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą;
- w dniu (...) kwietnia 2013 r. powtórnie została sporządzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji;
- dopiero ponad 3 tygodnie później - pismem z (...) maja 2013 r. - Organ zawiadomił strony o "zebraniu materiałów" i o możliwości wypowiedzenia się co do nich;
- dnia (...) maja 2013 r. organ zakończył skarżone postępowanie, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (znak: (...)).
Badając w tak ustalonym stanie faktycznym zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że:
- ustawowy termin na załatwienie sprawy należało liczyć od dnia uzupełnienia wniosku po jego ostatniej modyfikacji przez wnioskodawcę (tj. od (...).11.2012 r.);
- przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały w skrajnym przypadku nawet miesiąca. Z niezrozumiałych względów taki okres upłynął zwłaszcza pomiędzy sporządzeniem pierwszego projektu decyzji (28 grudnia 2012 r.), a zawiadomieniem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością uzgodnienia decyzji i wystąpieniem o takie uzgodnienie (28 stycznia 2013 r.) - w ciągu którego to okresu nie odnotowano żadnej aktywności Organu. Tylko o tydzień krótszy okres braku aktywności dzielił sporządzenie drugiego projektu decyzji (16 kwietnia 2013 r.) i zawiadomienie o zebraniu materiałów (9 maja 2013 r.). W odpowiedzi na skargę Organ podniósł, że wynikająca z załączonej dokumentacji data sporządzenia przez urbanistę analizy i projektu decyzji (16 kwietnia 2013 r.) "jest to jedynie data orientacyjna. (...) projekty decyzji sporządzane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, nie zaś do Wydziału Obsługi Klienta, dlatego nie zawierają stempla z datą wpływu tych dokumentów do Urzędu Gminy. Zastrzega się więc, że urbanista mógł opatrzyć projekt decyzji datą (...).04.2013 r., ale organ mógł go faktycznie otrzymać znacznie później (...)." Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że sposób zorganizowania obiegu dokumentów w Urzędzie Gminy, w tym tryb przyjmowania dokumentów i potwierdzania ich wpływu do Urzędu, a także dbałość o sprawność i rzetelność wykonywania powierzonych czynności przez wyznaczonego urbanistę, to kwestie o charakterze organizacyjnym, których prawidłowe ukształtowanie leży po stronie Gminy. Ewentualne uchybienia, niedomagania czy braki w tym zakresie obciążają Gminę, także w kontekście oceny sprawności działania jej organów.
- nieprawidłowości wiążą się również z procedurą uzgodnieniową pomiędzy Wójtem a Starostą. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, istotne wątpliwości z punktu widzenia sprawności i rzetelności działania Organu, musi budzi zasadność i celowość dwukrotnego uzgadniania inwestycji ze Starostą. W tym kontekście trzeba zwłaszcza zauważyć, że przepisom normującym postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest znana procedura "wstępnego uzgodnienia" dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wniosek inwestora - o jakie wystąpił Organ pismem z (...) lutego 2013 r. Jeśliby nawet przyjąć, że wystąpienie to było w jakimś sensie celowe, gdyż de facto doprowadziło do uzyskania merytorycznego stanowiska Starosty (choć w formie pozaprocesowej), to wówczas powstaje pytanie o zasadność wcześniejszego wystąpienia przez Organ do Starosty pismem z (...) stycznia 2013 r. Niemożność wzajemnego ustalenia pomiędzy organami administracji właściwego trybu współdziałania nie zwalnia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania;
- brak również dostatecznego uzasadnienia dla przeprowadzenia w kontrolowanej sprawie dwukrotnie analizy urbanistycznej i sporządzenia dwóch projektów decyzji. Wszak w obu przypadkach przyczyną odmowy był ta sama okoliczność, w dodatku wcale nie związana wprost z analizą urbanistyczno-architektoniczną - a mianowicie stwierdzenie przez Organ braku wymaganej zgody na "odrolnienie" gruntów wchodzących skład terenu inwestycji oraz powiązana z tym niezgodność z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stąd ponowne dokonywanie analizy urbanistycznej i opracowywanie nowego projektu decyzji po "uzgodnieniach" przeprowadzonych ze Starostą należało uznać za nie dość uzasadnione. Tym bardziej, jeśli się zważy, że zajęło to blisko półtora miesiąca - licząc od dnia zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na deklarowaną potrzebę sporządzenia ponownej analizy (29 marca 2013 r.) do dnia wystosowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (9 maja 2013 r.) - a porównanie treści uzasadnień prowadzi do wniosku, że co do istoty są one tożsame.
Reasumując, pomiędzy złożeniem uzupełnionego, ostatecznie zmodyfikowanego wniosku (29 listopada 2013 r.), a wydaniem decyzji kończącej postępowanie I instancji (24 maja 2013 r.) upłynęło niemal 6 miesięcy, z których 2 miesiące zajęły dwukrotne "uzgodnienia" ze Starostą, a kolejne 2 miesiące - dwukrotne sporządzanie analizy urbanistycznej i projektów decyzji. Pozostałe 2 miesiące to okres, w którym Organ nie udokumentował w aktach sprawy faktu podejmowania jakichkolwiek czynności merytorycznych w postępowaniu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przy zachowaniu należytej koncentracji czynności, a zwłaszcza rezygnacji z ich dublowania, kontrolowane postępowanie mogłoby zostać przeprowadzone w czasie istotnie krótszym.
Sąd uznał jednak, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność znaną jemu z urzędu - a także akcentowaną przez Organ w odpowiedzi na skargę - że niezałatwienie sprawy w terminie mogło być, w istotnej części, spowodowane złożeniem przez S. W. (osobiście lub w imieniu członków jego rodziny: H. W., T. W. oraz F. W.) licznych wniosków o ustalenie warunków zabudowy w latach 2012 i 2013 (por. wykaz ponad 150 zarejestrowanych spraw, k. 30-35 akt sądowych sprawy o sygn. IV SAB/Po 213/18). Okoliczność ta, jakkolwiek nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, to jednak ważyła już przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi, w wysokości (...) zł.

References: art. 149
 art. 149
 art. 3
 art. 149
 art. 3
 art. 35
 art. 36
 art. 3
 art. 149
 art. 35
 art. 36
 art. 36
 art. 3
 art. 37
 art. 149
 art. 61
 art. 200
 art. 205