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Timestamp: 2018-06-25 20:44:43+00:00

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1 R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 231 del 2012, proposto da: Lottomatica Videolot Rete S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Geronimo Cardia e Tommaso Gualtieri e con domicilio eletto presso lo studio dell avv. Benedetta Pensini in Trento, via Manci, n. 67 contro - Comune di Trento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Angela Colpi ed elettivamente domiciliato presso l Avvocatura comunale in Trento, via Calepina, n. 12; - Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Silvano Doliana e Maurizio Dalla Serra ed elettivamente domiciliata presso l Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante, n. 15 nei confronti di - Istituto Comprensivo di Scuola Primaria e Secondaria Trento 5, non costituito in giudizio; e con l'intervento di ad adiuvandum - Ministero dell'economia e delle Finanze - Amministrazione Autonoma dei
2 Monopoli di Stato, rappresentato e difeso per legge dall'avvocatura dello Stato con domicilio in Trento, largo Porta Nuova, n. 9 per l'annullamento - della deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 56, di data 9 maggio 2012, avente ad oggetto: L.p n. 9 Art. 13 bis. Approvazione regolamento sui criteri di insediamento di nuovi apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro (art. 110, comma 6 del T.U.L.P.S.) e di sistemi da gioco video lottery terminals, - del Regolamento sui criteri di insediamento di nuovi apparecchi da intrattenimento con vincite in denaro e di sistemi da gioco video lottery terminals, - degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e, comunque, connessi al procedimento. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l atto di costituzione in giudizio del Comune di Trento; Visto l atto di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Trento; Visto l atto di intervento del Ministero dell'economia e delle Finanze - Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO
3 1. La società Lottomatica Videolott Rete ricorrente è una delle dieci concessionarie del servizio pubblico di attivazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi, di cui all art. 110 del R.D , n. 773 (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - T.U.L.P.S.). Con il patrocinio degli avvocati Cardia e Gualtieri ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 56, del 9 maggio 2012, con cui è stato approvato il regolamento sui criteri di insediamento di nuovi apparecchi con vincita in denaro, in attuazione di quanto previsto dall art. 13 bis della l.p , n. 9. Più precisamente, con detto provvedimento l Amministrazione comunale ha: --- vietato la collocazione di apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro di cui all art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., in un raggio di 500 metri (art. 3) da una serie di categorie di luoghi definiti sensibili (art. 2); --- precisato che il divieto vale per gli eventuali incrementi quantitativi di apparecchi da parte di soggetti già titolari di licenze e in caso di sostituzione di slot machine con video lottery terminals (art. 1). 2. Avverso il predetto provvedimento la ricorrente deduce i seguenti motivi: I - essa ha innanzitutto eccepito la nullità e/o l inesistenza e, in ogni caso, la disapplicabilità della deliberazione per contrasto, sia della stessa deliberazione, sia della presupposta norma di legge provinciale, col diritto comunitario, ed in particolare con la Direttiva 98/34/CE, del , a causa della mancata comunicazione preventiva alla Commissione Europea, trattandosi di norme e regolamentazioni tecniche afferenti i servizi della società dell informazione che comportano restrizioni all interno del mercato; II - incompetenza del Comune ad emanare una deliberazione avente ad oggetto l interdizione dell apertura di sale giochi e la sostituzione di apparecchi a
4 determinate distanze da luoghi definiti sensibili; in proposito, la ricorrente asserisce che l Amministrazione comunale avrebbe individuato i luoghi sensibili senza dettagliare l indirizzo e il numero civico, che in essi avrebbe incluso anche aree individuate per motivi di qualità del contesto urbano, di sicurezza urbana, di inquinamento, di viabilità e quiete pubblica senza un sostegno motivazionale aggiuntivo, che non avrebbe indicato le ragioni per cui ha innalzato la fascia di interdizione dai luoghi sensibili a 500 metri anziché mantenere la distanza di 300 metri come stabilito dalla legge provinciale; III - violazione della riserva di legge statale in materia di giochi pubblici, come avrebbe affermato giurisprudenza amministrativa di primo grado ampiamente richiamata; IV - mancanza di idonea giustificazione del sacrifico imposto al privato, difetto di motivazione e istruttoria, manifesta irragionevolezza e travisamento dei fatti; il provvedimento introduce limiti alla diffusione del gioco per asserite finalità di evitare danni alla salute, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana : tale motivazione sarebbe stereotipata ed erronea; inoltre, confonderebbe il concetto di gioco d azzardo (illecito) con quello di gioco lecito (non idoneo a generare patologie): ciò sarebbe inammissibile poiché per il gioco lecito sono già previste garanzie a tutela delle fasce deboli, in particolare, per i minori; il difetto di istruttoria e la disparità di trattamento si evidenzierebbero perché sarebbero state ingiustamente discriminate le sole sale giochi, a favore di altri spazi di ritrovo, quali discoteche, night club, centri sociali e commerciali, tabaccherie; infine, il divieto di sostituzione degli apparecchi non sarebbe stato chiaramente esplicitato laddove è prescritto che le limitazioni e i divieti si applicano anche ad eventuali incrementi quantitativi e in caso di sostituzione di una slot machine con una VLT, tenuto conto che le sostituzioni periodiche
5 degli apparecchi sono necessarie per garantire gli standard normativi imposti a tutela dei giocatori; V - incompetenza assoluta e relativa di legge, eccesso di potere e violazione dell art. 41 della Costituzione; stante sia le modalità di individuazione dei luoghi sensibili che il fatto che la fascia di interdizione è stata innalzata a 500 metri, il divieto di collocare nuovi apparecchi da gioco si estenderebbe pressoché all intero territorio del Comune di Trento (al riguardo, è stata depositata una perizia di parte); sarebbe così dimostrata l incompetenza del Comune di interdire radicalmente dal proprio territorio l esercizio del gioco quale attività lecita e regolamentata dallo Stato; in tal modo, inoltre, si violerebbe la legge provinciale che tende alla mera regolazione e non all introduzione di un divieto generale ed indiscriminato, nonché il diritto costituzionale di libertà di iniziativa economica privata e di impresa, anche di recente riaffermato dal D.L , n. 138; VI - disparità di trattamento a favore delle sale attualmente aperte ed autorizzate ai sensi degli artt. 86 e 88 T.U.L.P.S., nei confronti delle quali si verrebbe a creare un regime di monopolio nell erogazione del servizio pubblico del gioco lecito; VII - illegittimità costituzionale dell art. 13 bis della l.p , n. 9, in relazione agli artt. 3, 41, 117, secondo comma, lett. e) e h), della Costituzione, per violazione del principio di libera iniziativa economica e della riserva di legge statale nelle materie della tutela della concorrenza e dell ordine pubblico e sicurezza, perché la legge provinciale, occupandosi di ordine pubblico e di sicurezza, nonché di regolazione della concorrenza, avrebbe invaso l area di competenza legislativa riservata allo Stato. Con il ricorso introduttivo è stata altresì presentata l istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
6 3. Si è costituita in giudizio l Amministrazione comunale intimata chiedendo la reiezione del ricorso nel merito. 4. Nei termini di rito si è costituita in giudizio la Provincia di Trento per difendere la legge provinciale che sorregge il provvedimento impugnato dalle censure recate nel ricorso. 5. Con memoria depositata il 5 novembre 2012 è intervenuta ad adiuvandum nel processo l Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, a cui il ricorso era stato notificato. Essa ha condiviso i motivi di impugnazione ricordando la disciplina vigente a tutela dei minori e sottolineando che, in materia, sussisterebbero esigenze di unitarietà di normazione su tutto il territorio nazionale. 6. Con successiva memoria depositata il parte ricorrente ha illustrato le novità giurisprudenziali e normative con contestuale riepilogo dei motivi di ricorso. Ha così segnalato nuovi precedenti giurisprudenziali e dedotto la contrarietà della disciplina provinciale con la sopravvenuta normativa statale di cui al D.L , n. 158, in materia sanitaria (c.d. Balduzzi), poi convertito nella L , n. 189, che si sarebbe sovrapposta alla disciplina di legge provinciale determinandone l inapplicabilità. Segnatamente, il decreto avrebbe ribadito la competenza legislativa dello Stato in materia di giochi, rafforzato le misure di contrasto al gioco minorile e confermato come l art. 13 bis della l.p. n. 9 del 2009 contrasti con l art. 118, comma 1, della Costituzione che, nella materia de qua, imporrebbe l esercizio unitario delle funzioni amministrative. 7. Con ordinanza n. 149, adottata nella camera di consiglio dell 8 novembre 2012, la domanda incidentale di misura cautelare è stata respinta. 8. Il provvedimento cautelare è stato impugnato dalla ricorrente innanzi al Consiglio di Stato, Sezione V, la quale, con l ordinanza n. 811, adottata nella
7 camera di consiglio dell 8 marzo 2013, ha respinto l appello, visto l imminente decisione di merito del giudizio in primo grado. 9. In prossimità dell udienza di discussione le parti hanno presentato ampie e ripetitive memorie illustrative e di replica. Con ciò caricando il fascicolo processuale con una mole di atti e di documenti non rispettosi del principio di sinteticità degli scritti processuali codificato dall art. 3 c.p.a. 10. Alla pubblica udienza del 6 giugno 2013 la causa è stata chiamata e quindi trattenuta per la decisione. DIRITTO 1. Oggetto della presente controversia è la deliberazione n. 56 del Consiglio Comunale di Trento che, in attuazione di quanto previsto dall art. 13 bis della l.p , n. 9, ha approvato il regolamento sui criteri di insediamento di nuovi apparecchi da gioco in un raggio di 500 metri da una serie di luoghi definiti sensibili, quali scuole, centri a prevalente frequentazione giovanile e di anziani e strutture sanitarie e socio-assistenziali. La tematica è stata recentemente analizzata dal Tribunale in occasione dell esame di ricorsi analoghi promossi contro provvedimenti attuativi della stessa norma provinciale assunti da altri Comuni trentini. Più precisamente, nel corso del presente anno 2013 sono state pubblicate le seguenti sentenze: n. 63, n. 96 e n. 104 relative al Comune di Riva del Garda; n. 64, n. 100 e n. 101 per il Comune di Campitello di Fassa; n. 160 e n. 161 per il Comune di Mori; n. 194 per il Comune di Borgo Valsugana e n. 195 per il Comune di Condino. Tanto si precisa per dare immediato conto di una linea di necessaria coerenza con le impostazioni di fondo espresse in quelle decisioni che, con ulteriori precisazioni ed integrazioni, si riportano di seguito. 2a. Giova innanzitutto ricordare che l art. 13 bis della l.p , n. 9, recante la disciplina dell'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e
8 bevande e dell'attività alberghiera, aggiunto dall art. 47, comma 6, della l.p , n. 18, ha dettato specifiche disposizioni in materia di apparecchi da gioco come individuati dall'articolo 110, commi 6 e 7, del regio decreto , n. 773 (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - T.U.L.P.S.), al dichiarato fine di tutelare determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili e per prevenire la dipendenza dal gioco. A tale scopo, i comuni sono stati autorizzati ad adottare provvedimenti limitativi della possibilità di collocare apparecchi da gioco in un raggio non inferiore a 300 metri da luoghi sensibili (comma 1). La parte più significativa di questi luoghi è stata individuata direttamente dal legislatore provinciale, seppure in maniera non esaustiva ( in particolare recita infatti il comma 1 ), in tre tipologie: a) gli istituti scolastici o formativi; b) i centri giovanili o gli altri istituti frequentati principalmente dai giovani, previsti o finanziati ai sensi della legge provinciale , n. 5 (legge provinciale sui giovani); c) strutture residenziali o semiresidenziali sanitarie, scolastiche o socio-assistenziali. 2b. Il comma 3 dell art. 13 bis prescrive, ulteriormente, che i predetti limiti (e conseguenti divieti) si applicano ai nuovi apparecchi da gioco, con espressa esclusione di quelli già collocati prima della data stabilita dai comuni, ai quali lo stesso comma 3 affida, poi, anche il compito del monitoraggio del numero e della tipologia degli apparecchi da gioco presenti nei rispettivi territori, all ulteriore, futuro fine della loro progressiva rimozione a seguito del divieto di collocazione. 2c. I commi 4, 5 e 5 bis della stessa norma provinciale prevedono, a loro volta, una serie di procedimenti ricognitivi e determinativi inerenti le misure di prevenzione, cura e riabilitazione della patologia collegata al gioco d'azzardo, affidati alle competenze della Provincia (anche nell'ambito degli interventi finalizzati all'integrazione socio-sanitaria ), con il coinvolgimento degli enti
9 locali e dei soggetti previsti dall'articolo 3, comma 2, della legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16 (legge provinciale sulla tutela della salute) : vale a dire, le associazioni e gli organismi senza scopo di lucro che diffondono i valori della prevenzione, della cura e della tempestività delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie. Il comma 5 bis, in particolare, nel testo da ultimo modificato dall art. 18 della l.p , n. 5, prevede che gli aiuti previsti dalla normativa provinciale per gli investimenti a favore degli esercizi commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande possano essere concessi solo agli esercizi dove non sono collocati gli apparecchi da gioco individuati dal già richiamato articolo 110 del T.U.L.P.S. e a condizione che il richiedente si impegni a non istallare tali apparecchi per un certo periodo. 2d. Alle riportate disposizioni dell art. 13 bis, di evidentissima e non contestabile natura socio-sanitaria, si aggiungono, poi, quelle del comma 2, in base alle quali in aree circoscritte, anche esterne a quelle aventi a centro di riferimento i luoghi sensibili del comma 1, i comuni possono limitare o vietare la collocazione di apparecchi da gioco tenuto conto di altri fattori di interesse generale diversi da quelli attinenti la tutela della salute, quali l'impatto sulla qualità del contesto urbano e sulla sicurezza urbana, nonché la viabilità, l'inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica. 3a. Individuato, in sintesi, il quadro normativo provinciale del quale il provvedimento comunale qui in contestazione costituisce dichiarata applicazione, occorre anzitutto esaminate le censure di incostituzionalità appuntate contro il riportato art. 13 bis. Nessuno dei profili di incostituzionalità sollevati in ricorso è fondato, come è stato da ultimo diffusamente esplicitato con le sentenze di questo Tribunale n. 194 e n. 195 del 2013.
10 3b. Non merita di essere apprezzata la dedotta violazione degli artt. 3 e 97 Cost. per la disparità di trattamento introdotta rispetto ad altri giochi comportanti vincite in danaro, come lotto, lotterie, superenalotto, bingo, ecc. Si tratta, infatti, di fenomeni e forme di gioco tra loro non comparabili. È stato al riguardo osservato che il principio di eguaglianza impone discipline eguali per situazioni eguali e discipline diverse per situazioni diverse, con il limite generale dei principi di proporzionalità e ragionevolezza: in tal senso, la legge provinciale prende ad oggetto esclusivamente le apparecchiature idonee per il gioco lecito di cui all'articolo 110, commi 6 e 7, del (novellato in parte qua) regio decreto n. 773 del 1931, che per la loro ubicazione, modalità, tempistica, danno luogo - più di altre - a manifestazioni di accesso al gioco irrefrenabili e compulsive, non comparabili, per contenuti ed effetti, ad altre forme di scommessa che possono anch esse dare dipendenza, ma in grado ritenuto (ragionevolmente) dal legislatore di gravità ed allarme sociale assai minore e, perciò, non necessitante di apposita e più stringente tutela preventiva mirata. Invero, come già diffusamente evidenziato da questo Tribunale con le sentenze n. 63/2013 e n. 96/2013, è oramai assodato da fonti scientifiche (vedasi, fra i tanti, il progetto Dipendenze Comportamentali/Gioco d azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi curato dal Ministero della Salute) che diversa e assai più pericolosa - per la possibilità che ne derivi lo sviluppo della ludopatia - è l attrattiva che esercitano, sui potenziali giocatori, gli apparecchi da gioco di cui trattasi. 3c. Sempre con riferimento all art. 3 Cost., è destituita di fondamento in fatto e in diritto anche la censura di disparità di trattamento per l interdizione
11 dell apertura di nuove sale giochi e non di altri esercizi pubblici (quali bar, punti di ristoro, discoteche, night club). In fatto perché non è stata affatto vietata l apertura di sale giochi ma solo l installazione di nuovi apparecchi da gioco di cui all art. 110, comma 6, del T.U.P.L.S. e di nuovi sistemi di gioco VLT. In diritto perché è evidente la differenza di situazioni in cui operano le due categorie di locali: sicché un divieto nei confronti della seconda categoria, che comprende locali dedicati principalmente all attività di somministrazione di servizi di utilità collettiva o di intrattenimento, finirebbe davvero per penalizzare l attività imprenditoriale e l interesse pubblico ad avere centri di aggregazione, svago, ristorazione. 3d. Neppure è ravvisabile, sempre con riguardo all art. 3 Cost., un asserita irragionevolezza della citata legge provinciale per l incongruità delle misure introdotte che impongono sacrifici agli operatori economici. Già si è accennato alle preminenti, anzi essenziali, finalità di carattere sociosanitario che rendono del tutto (se non condivisibile, almeno) plausibile e logico al problema da risolvere, ed ai connessi valori di rango costituzionale, l intervento del legislatore provinciale in relazione alla gravità del fenomeno sociale della ludopatia, in crescente aumento. Infatti, in base ai dati forniti dal Ministero della Salute in occasione della presentazione dell ultima Relazione sullo stato sanitario del Paese , i soggetti affetti da gioco d azzardo problematico sono oltre , di cui circa a livello patologico. Di questi, nel 2011 e limitatamente alle Regioni e Province autonome che avevano trasmesso i dati, sono risultati in trattamento per gioco d azzardo patologico soggetti, di cui l 82% maschi (cfr., Di riflesso, nella citata Relazione il Ministro ha espressamente invocato una maggiore attività di concertazione e di
12 coordinamento fra i vari livelli di governo, centrali, regionali e locali, per tentare di risolvere (o almeno arginare) alcune problematiche emergenti, quali il contrasto al gioco d azzardo patologico. Anche i dati locali, risultanti dalla Relazione 2012 sul fenomeno delle dipendenze in Provincia di Trento evidenziano che presso il Servizio Tossicodipendenze è stato registrato un trend di crescita degli utenti in trattamento per problematiche derivanti dal gioco d azzardo: dai primi 4 casi di soggetti in trattamento nel 2007 si è passati ai 37 casi del primo semestre Il fenomeno - peraltro rilevato solo in base ai dati ufficiali ed ai trattamenti richiesti dagli interessati e, quindi, ampiamente sottostimato - si focalizza proprio attorno alle macchine qui in esame. La maggior parte dei soggetti, infatti, ha richiesto il trattamento per problematiche connesse al gioco delle slot machine (il 79,7%), mentre le lotterie (lotto e gratta e vinci) interessano solo il 10% dei pazienti e i giochi online circa il 5% (cfr., 3e. Altrettanto preoccupanti sono i dati economici, come ampiamente documentati nelle difese delle Amministrazioni locali: si veda, in particolare, la memoria della Provincia depositata il 6 maggio Ai dati nazionali [che per l anno 2011, con operative slot machine e VLT, hanno fatto registrare incassi pari a 45 miliardi di euro, mentre per l anno 2012 registrano un incremento del 16,6%] si aggiungono quelli non meno rilevanti a livello regionale. Segnatamente, si segnala che in Trentino - Alto Adige, nel 2011, vi è stato un incremento della spesa per il gioco del 21% rispetto all anno precedente ma il trend è in crescita, poiché tra il mese di gennaio e quello di dicembre 2011 l incremento è stato pari al 36%. Si tratta di cifre che tendono ad aumentare anche in un periodo di crisi economica qual è quello attuale e che si riferiscono - come osservato dalla difesa della Provincia -
13 ad un settore dell economia del tutto improduttivo, con pochi addetti, che non solo non genera sviluppo e ricchezza ma che, al contrario, risucchia risorse preziose ai consumi e al sistema economico nazionale, impoverendo singoli, famiglie e lo stesso servizio sanitario nazionale e regionale, costretto ad organizzare apposite strutture all interno dei SERT (ora SERD, per l avvenuta estensione del servizio a tutte le dipendenze patologiche) per curare le patologie da gioco: insomma, alle somme spese per giocare si aggiungono le risorse finanziarie pubbliche impegnate per far smettere di giocare. 4. L intervento legislativo di cui all art. 13 bis è frutto dell esercizio della competenza concorrente in materia socio - sanitaria, come ha statuito la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi in merito alla, del tutto analoga, disciplina di cui agli artt. 1 e 2, comma 2, della legge della Provincia di Bolzano n. 13 del La Corte delle leggi ha rilevato che le disposizioni altoatesine, pur inserendosi in corpi normativi volti alla regolamentazione degli spettacoli e degli esercizi commerciali, dettano limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti e sono dichiaratamente finalizzate (dunque al pari della legislazione trentina) a tutelare soggetti particolarmente vulnerabili. Si tratta di situazioni non rilevanti penalmente e che non turbano l'ordine pubblico, ma prese in considerazione dal legislatore per le conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell'impatto sul territorio dell'afflusso a detti giochi degli utenti. In definitiva, a detta della Corte, le disposizioni della Provincia di Bolzano non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori di prossimità e di pubblicità, che potrebbero indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti maggiormente esposti, per condizioni di
14 immaturità o debolezza psicologica, all illusione di conseguire vincite e facili guadagni (cfr., sentenza , n. 300). 5a. Chiarito che la legge trentina non è né irragionevole né ingiustamente penalizzante per gli interessi commerciali e finanziari coinvolti, occorre disattendere anche la dedotta contrarietà dell art. 13 bis al parametro di cui all'art. 41 Cost. (e alle leggi statali in materia di libertà di iniziative professionali ed economiche e d impresa). Al riguardo, come è già stato chiarito dal Tribunale con la sentenza n. 194 del 2013, i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di reciproca integrazione e non è possibile individuarne uno di essi che abbia prevalenza assoluta sugli altri. In un sistema costituzionale armonico e non sbilanciato anche la libertà di iniziativa economica privata non è assoluta, dovendosi esplicare nel rispetto dell utilità sociale, della sicurezza, della libertà e della dignità umana (art. 41, comma 2), e restando affidato al Legislatore il compito di determinare i programmi e i controlli opportuni affinché essa possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Restrizioni e limitazioni alla libera iniziativa economica, anche in un sistema sempre più proteso verso regimi di liberalizzazioni, sono sempre non solo ammesse ma anzi doverose quando trovano puntuale giustificazione in interessi di rango costituzionale, quale è il diritto fondamentale individuale e l interesse collettivo alla salute sancito dall art. 32 della Costituzione. Il che, ovviamente, induce a superare anche i profili di disparità di trattamento tra esercizi commerciali già in possesso di apparecchi da gioco ed esercizi ancora da aprire o intenzionati ad allocare nuovi apparecchi: è evidente che restrizioni e limitazioni imposte per superiori o almeno equiordinati interessi collettivi, o diritti individuali inderogabili, possono trovare diversificazioni precettive scaglionate nel tempo, da sempre considerate dalla giurisprudenza
15 costituzionale non discriminatorie; ovvero diversi modi di concepire ed ammettere, in termini maggiormente solidaristici, la stessa attività imprenditoriale. Gli incentivi da ultimo previsti dallo stesso articolo della legge provinciale qui in esame per gli esercenti che abbandonano le macchine da gioco ne sono riprova. 5b. Analoghe considerazioni vanno riportate in relazione ai principi di concorrenza e di libertà dei mercati. Per costante giurisprudenza costituzionale la nozione trasversale di concorrenza - di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - riflette quella operante in ambito comunitario e comprende sia gli interventi regolatori che a titolo principale contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese, incidenti negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati; sia le misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere e vincoli alla capacità imprenditoriale e alla competizione (cfr., ex multis: Corte cost., , n. 38; , n. 270 e , n. 45). La precisazione vale ad evidenziare come, nella specie, la materia concorrenza sia del tutto estranea all esercizio del potere legislativo in esame. Il legislatore provinciale, infatti, non è intervenuto né a titolo principale né in forma diretta od occulta sul mercato della produzione e commercializzazione delle macchine da gioco slot machine e VLT. Egli ha mirato soltanto a tutelare interessi sanitari e socio-economici, con un incidenza solo riflessa su tale mercato, senza alcuna finalità neo-probizionistica, protezionistica o distorsiva delle regole della competizione imprenditoriale. 5c. Del pari infondati sono i profili di incostituzionalità per asserita invasione delle sfere di potestà legislativa esclusiva statale previste dall art. 117, secondo comma, lettere e) ed h), ossia concorrenza e ordine pubblico e sicurezza.
16 Già si è rilevato, infatti, con l avallo della giurisprudenza costituzionale (cfr., sentenza n. 300 del 2011) che la legge provinciale incide sulla materia della tutela della salute [affidata alla potestà legislativa concorrente sia dello Stato ex art. 117, terzo comma, Cost., che della Provincia ex art. 9, primo comma, n. 10) Statuto speciale], in quanto tesa - dichiaratamente, sostanzialmente ed effettivamente - a tutelare soggetti particolarmente vulnerabili per la giovane età, e per più generali e complesse condizioni di fragilità dimostrate dal bisogno di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, all esposizione a pericoli di attrazione verso forme di gioco cosiddetto compulsivo. Per converso, che non si tratti di ordine pubblico e sicurezza lo si ricava dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, per la quale quella materia attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento del complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale (cfr., ex multis, Corte cost., , n. 35; , n. 35; , n. 226; , n. 196; , n. 237). 5d. La legge trentina, all opposto, senza disciplinare alcun aspetto di polizia amministrativa e/o di repressione di comportamenti violativi delle regole di condotta incombenti sui gestori ed esercenti i locali ove sono installati gli apparecchi, affronta il tema degli stessi apparecchi da gioco sul diverso e del tutto distinto piano della prevenzione e della lotta alle patologie psichiche denominate espressamente ludopatie. Con il che si evidenzia la pochezza della tesi di una presunta irragionevolezza, inutilità ed ultroneità dell intervento legislativo provinciale. Con un tal modo di ragionare, infatti, si confondono piani di intervento distinti e separati. Certo, la materia dei giochi d azzardo leciti coinvolge anche aspetti di ordine pubblico. Tuttavia, la possibilità di interventi legislativi polivalenti su uno
17 stesso oggetto è stata puntualmente sottolineata dalla Corte Costituzionale nell elaborazione del concetto di materia trasversale (cfr., Corte cost., , n. 299). Ciò significa che lo stesso oggetto può essere destinatario di diverse discipline ispirate ad esigenze diverse e perciò riconducibili a distinte materie. Tale precisazione differenzia nettamente, sia in punto di fatto che in diritto, la presente questione da quelle di cui si era occupata la Corte Costituzionale con le sentenze , n. 72, e , n. 237, riferite a casi solo apparentemente simili alla presente controversia, ma in realtà riguardanti, la prima, un conflitto di attribuzione tra Provincia di Bolzano e Questore, al quale la Corte ha riconosciuto il potere di stabilire la tabella dei giochi proibiti ai sensi dell art. 110 del R.D , n. 773; la seconda, l'illegittimità costituzionale degli articoli 12 e 13 della legge provinciale di Trento 11 marzo 2005, n. 3, sull introduzione generalizzata di limiti numerici per gli apparecchi installabili negli esercizi pubblici. 5e. Anche il richiamo alle norme vigenti che tutelano i minori nel settore del gioco d azzardo è inconferente. Anzitutto, le forme di protezione previste dalla normativa provinciale in esame si estendono ben oltre la popolazione minorile intesa in senso tecnico, ricomprendendovi l area più vasta dei giovani e delle persone maggiormente vulnerabili. In secondo luogo, è ben ammissibile e del tutto giustificata una metodologia di contrasto che abbandoni la visione pan penalistica e comunque sanzionatoria del problema del gioco d azzardo lecito, prevedendo strumenti di prevenzione di natura amministrativa che integrano ed anticipano il momento repressivo. D altra parte, è la stessa parte ricorrente che dà atto dell evoluzione subita dalla materia: ricondotta dapprima sotto i rigori della legislazione penale, transitata
18 poi per le disposizioni di carattere tributario-finanziario (forma di raccolta di denaro per finalità di finanziamento del debito pubblico) ed approdata da ultimo ad una disciplina amministrativa di carattere sanitario a fini limitativi o restrittivi, formalizzata a livello statale nelle previsioni del c.d. decreto Balduzzi di cui al D.L , n. 158, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L , n Decreto il quale non solo non ha implicitamente abrogato la normativa provinciale, ma l ha addirittura rafforzata. In definitiva, l oggetto della disciplina provinciale in esame nulla ha a che vedere con l ordine pubblico, in quanto gli apparecchi da gioco sono considerati esclusivamente nel loro aspetto negativo di strumenti di grave pericolo per la salute individuale ed il benessere psichico e socio-economico della popolazione locale. 6. Da ultimo, non è fondata nemmeno l asserita violazione dell art. 118 Cost. e del connesso principio di chiamata in sussidiarietà in relazione ad una materia caratterizzata da esigenze di unitarietà ed omogeneità di disciplina sull intero territorio nazionale. La disposizione costituzionale prevede infatti che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. La norma riguarda dunque l allocazione delle funzioni amministrative secondo criteri di coerenza con i principi di snellimento, decentramento e unitarietà nelle materie di legislazione esclusiva, o nei principi per quella concorrente (cfr., Corte cost., , n. 299). Ora, poiché la legge provinciale opera in materia sanitaria e non sono ravvisabili principi della legislazione statale in materia contrari alle opzioni legislative provinciali (anzi, il decreto Balduzzi condivide la
19 legislazione provinciale, perciò rafforzandola) non sussiste alcuna lesione delle competenze legislative statali. 7a. Conferma che l intervento legislativo provinciale in esame non abbia invaso l area di competenza riservata allo Stato l esame del già citato decreto legge Balduzzi n. 158 del L art. 7, comma 10, dispone, infatti, che l'agenzia delle dogane e dei monopoli (in cui è confluita l AAMS) provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti di raccolta del gioco con apparecchi di cui all'articolo 110 T.U.L.P.S., sulla base di criteri, anche relativi a distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell'economia, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata. Ora, in disparte la corresponsabilità del Ministero della Salute voluta dal Legislatore a conforto che trattasi di materia sanitaria, il coinvolgimento della Conferenza unificata Stato Regioni consente di escludere, con ulteriori argomentazioni, che si verti in materia di ordine e sicurezza pubblica, affidata in via esclusiva agli organi locali di pubblica sicurezza. Infatti, secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, una volta affermato che una materia ricade in un ambito riservato alla potestà legislativa esclusiva statale, viene meno l'obbligo di istituire meccanismi concertativi tra Stato e Regioni i quali, per converso, se previsti, dimostrano che l esclusività legislativa dello Stato viene negata dallo stesso legislatore nazionale (cfr., da ultimo, Corte cost., , n. 299). 7b. Il già citato D.L. n. 158 del 2012, significativamente finalizzato ad assicurare un più alto livello di tutela della salute, ha disposto l aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (l.e.a.) estendendoli alle
20 prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione da ludopatia, come definita dalla stessa norma (art. 5); inoltre, ha adottato specifiche misure di prevenzione per contrastare la ludopatia disciplinando le forme pubblicitarie, introducendo divieti e controlli per contrastare il gioco minorile, nonché, come già detto, affidando all'agenzia delle dogane e dei monopoli la pianificazione di forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco territorialmente prossimi a istituti di istruzione primaria e secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi. Ne consegue che, per la prima volta, anche la normativa statale colloca il fenomeno del gioco nella materia del diritto alla salute, per la cui tutela sono previsti strumenti (sia diretti che tramite i rapporti di concessione) per garantire e promuovere un più efficace livello di contrasto alla ludopatia. Ciò significa che la legge statale e quella provinciale non configgono tra loro né si elidono ma, anzi, concorrono, ciascuna nel proprio ambito, e secondo opzioni temporali e metodologiche differenziate ma in reciproca sintonia, al perseguimento dello stesso obiettivo, costituito da una materia (salute) su cui la Provincia di Trento esercita competenza legislativa concorrente, con il solo limite del rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, come indicato all'art. 117, terzo comma, della Costituzione; principi i quali, a loro volta, si pongono come limiti all intervento legislativo statale nei confronti delle Regioni e Province autonome. Ebbene, uno dei principi fondamentali del sopravvenuto decreto Balduzzi è sicuramente rappresentato proprio da quello che si può definire di prevenzione logistica, in base al quale tra i locali ove sono installati gli apparecchi da gioco e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione deve intercorrere una distanza minima, ritenuta plausibilmente e

References: SENTENZA 
 Art. 13
 art. 110
 art. 13
 art. 110
 art. 41
 art. 13
 art. 13
 art. 118
 art. 3
 art. 13
 art. 13
 art. 47
 art. 13
 art. 18
 articolo 110
 art. 13
 art. 13
 art. 3
 art. 110
 art. 3
 art. 13
 sentenza 
 art. 13
 sentenza 
 art. 32
 art. 117
 sentenza 
 art. 117
 art. 9
 art. 110
 art. 118
 art. 7