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Timestamp: 2019-12-10 21:44:09+00:00

Document:
Deliberazione n. 63 Adunanza del 22 giugno 2011
Rif. Fascicolo 567/2011
Oggetto: Lavori per la realizzazione del Nuovo Centro Congressi EUR.
Rif. normativi principali: art. 132 D.lgs. n.163/2006, art. 11 D.M. n.145/2000, art. 240 D.lgs. n.163/2006.
Il Consiglio dell’Autorità, a conclusione dell’istruttoria relativa al contratto di appalto per il servizio di Construction Management dei lavori di cui all’oggetto, si è espresso con Deliberazione n. 70 del 16.11.2010, disponendo, tra l’altro, specifici accertamenti a cura della Direzione Generale Vigilanza Lavori in relazione alle criticità riscontrate relativamente all’esecuzione dei lavori.
In adempimento a quanto indicato dal Consiglio, la predetta Direzione ha invitato la stazione appaltante a fornire informazioni e chiarimenti, corredati di opportuna documentazione; dagli elementi forniti dal Responsabile del Procedimento con note acquisite al prot. dell’Autorità n. 7620 del 25.1.2011 e n. 54346 del 17.5.2011 è emerso quanto segue.
Nel periodo intercorrente tra il 1998 ed il 2000, EUR SpA ha bandito un concorso internazionale di architettura per la progettazione preliminare del Nuovo Centro Congressi dell’Eur, concorso aggiudicato al progetto elaborato dall’arch. M. Fuksas.
Poiché la Società intendeva procedere alla realizzazione dell’opera mediante concessione di costruzione e gestione e, dunque, lasciare la definizione degli aspetti connessi agli arredi e agli apparati congressuali al concessionario nelle successive fasi progettuali, in sede di progetto preliminare non sono stati contemplati tali aspetti (pur stimati in via preliminare ed inseriti nel quadro economico, al di fuori della voce “lavori”).
Nel 2001 EUR SpA ha pubblicato il bando di gara per la progettazione, realizzazione e gestione del Nuovo Centro Congressi; tale gara è stata poi aggiudicata nel 2002 alla Centro Congressi Italia SpA (CCI SpA) ed il relativo contratto di concessione trentennale è stato stipulato nel giugno 2003. Successivamente il concessionario, in sede di progetto definitivo, ha rivalutato l’importo dei lavori in relazione alle prescrizioni imposte in sede di validazione ed in sede di approvazione da parte delle amministrazioni partecipanti alla Conferenza dei servizi, con previsione di un aumento dei costi da euro 200 milioni ad euro 250 milioni. E’ seguita una richiesta di riequilibrio del piano economico finanziario non accolta da EUR SpA.
Nel dicembre 2005 e con successivo lodo arbitrale del 12 maggio 2006, le parti hanno risolto consensualmente il contratto ed il progetto definitivo (elaborato dal concessionario) è stato acquisito da Eur SpA; anche tale progetto non definiva gli arredi e gli apparati tecnologici congressuali, solo previsti nelle somme a disposizione del quadro economico.
Nel 2006 il Comune di Roma ha consentito ad EUR SpA di realizzare l’opera con modalità differenti dalla concessione di costruzione e gestione. La società ha, dunque, predisposto un piano economico finanziario stralciando dai costi dell’appalto le somme relative alla suddivisione delle sale congressuali e degli impianti tecnologici, in quanto onere da porre in capo al gestore del sistema congressuale da individuare mediante gara.
Il piano prevedeva, in particolare, la costituzione di una società mista per la gestione del sistema congressuale (con partecipazione del 60% di EUR SpA e del 40% del socio privato da scegliere con gara), la quale avrebbe dovuto assumere l’onere dell’investimento, quantificato in 6,8 milioni di euro, per opere accessorie (impianti, arredi mobili ecc.). Ad aprile 2006 è stato quindi pubblicato il relativo bando per l’individuazione del soggetto gestore.
Nel contempo, EUR SpA ha deciso di affidare la realizzazione dell’opera mediante appalto di sola costruzione, sulla base del progetto definitivo acquisito a seguito della risoluzione del contratto di concessione con la CCI SpA. Il Comune di Roma, in sede di assegnazione di apposito finanziamento, ha richiesto il rispetto del termine del 15 marzo 2007 per la pubblicazione del relativo bando.
Nel 2006 è stata, dunque, affidata all’arch. M. Fuksas la redazione del progetto esecutivo dell’opera, che è stato consegnato nel gennaio 2007 ed approvato il 14.3.2007 dal C.d.A. di EUR SpA.
Nel frattempo la Società, stante l’esito negativo della procedura bandita per l’individuazione del soggetto gestore, ha rinunciato a tale possibilità e, nel dicembre 2006, ha costituito una newco, la Eur Congressi s.r.l. (interamente posseduta da EUR SpA) per la gestione del Nuovo Centro Congressi; società operativa dal 2008.
Il bando di gara relativo alla licitazione privata per l’affidamento dei lavori è stato pubblicato nella G.U.C.E. in data 17.3.2007 e nella G.U.R.I. in data 26.3.2007, prevedendo un importo a base d’asta di euro 277.476.869,34, di cui euro 272.176.818,59 per lavori ed euro 5.300.050,75 per oneri di sicurezza e quale criterio di aggiudicazione quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’appalto è stato aggiudicato alla Società Italiana per Condotte d’Acqua S.p.A. per l’importo di €221.544.010,50, di cui € 5.300.050,75 per oneri di sicurezza, oltre IVA.
Nel corso dell’esecuzione sono intervenute sei varianti.
La variante n. 1, proposta dall’impresa a seguito di indagine integrativa, ha riguardato modifiche nella realizzazione delle opere di sostegno dello scavo; la variante, ricondotta, quale migliorativa, all’art. 132, comma 3, secondo periodo del D.lgs. n.163/2006 e all’art. 11 del D.M. n.145/2000, ha comportato una modesta economia, che, ai sensi di quest’ultima disposizione, è stata ripartita in parti uguali tra Stazione appaltante ed Impresa.
L’importo contrattuale complessivo è stato modificato in € 221.491.220,29, comprensivo di €59.790,20, riconosciuti all’appaltatore ai sensi del predetto art.11 del D.M. 145/2000.
L’atto aggiuntivo è stato stipulato in data 15.4.2008; la variante non ha comportato variazioni in ordine al termine finale di consegna e ai termini intermedi.
La variante n. 2 del 21.1.2009, ha invece interessato le seguenti opere:
- adeguamento alle caratteristiche dei terreni delle opere di sostegno su viale Shakespeare;
- opere provvisorie per la realizzazione del cunicolo tecnologico;
- integrazione del sistema di impermeabilizzazione della fondazione;
- modifiche della struttura dell’Albergo ai fini di maggiore flessibilità e adeguamento dei setti di irrigidimento in recepimento della normativa CNR – DT 207/2008 “Istruzioni per la valutazione delle azioni e degli effetti del vento sulle costruzioni”.
La variante è stata ricondotta alle circostanze previste dall’art.132, comma 1, lett. b) e lett. d) nonché 132, comma 3, secondo periodo, del D.lgs. 163/2006.
L’atto aggiuntivo n. 2, sottoscritto in data 1.2.2009, ha comportato un incremento contrattuale di € 8.530.475,74 (da € 221.491.220,29 a € 230.021.696,03) nonché il differimento del termine ultimo di 151 giorni, oltre una rimodulazione dei termini intermedi, con nuovo termine di ultimazione in data 2.5.2011.
La variante n. 3, proposta dall’impresa, ha interessato le strutture del Centro Congressi e dell’Albergo, con una diversa impostazione progettuale nei confronti dell’azione sismica; in particolare ha contemplato la modifica del sistema dei vincoli sismici del Centro Congressi, mediante sistemi di isolatori sismici di nuova concezione.
La variante, in diminuzione di spesa, è stata ricondotta dalla S.A. alle circostanze di cui all’art.132, comma 3, II periodo del D.lgs. n. 163/2006 e all’art. 11 del D.M. n. 145/2000.
L’atto aggiuntivo in data 20.11.2009 ha definito un importo contrattuale complessivo di €230.012.689,36, comprensivo di € 9.006,66, riconosciuti all’appaltatore ai sensi del predetto art.11 del D.M. n. 145/2000.
La variante ha comportato un ulteriore differimento del termine ultimo di 182 giorni, oltre alla rimodulazione dei termini intermedi; la durata complessiva dei lavori è stata pertanto stabilita in 1368 giorni naturali e consecutivi, per cui il nuovo termine ultimo risulta scadere in data 31.10.2011.
La variante n. 4, trasmessa dal Direttore dei lavori al RUP in data 7.12.2010, ha riguardato la verniciatura delle scale della Teca del Nuovo Centro Congressi, aggiuntiva rispetto all’originaria sola zincatura a caldo.
E’ stata approvata dal R.P. in data 9.12.2010 con riferimento all’art.132, comma 3, secondo periodo del D.lgs. n.163/2006.
L’atto di sottomissione, corredato di verbale di concordamento di cinque nuovi prezzi e computo metrico estimativo, è stato sottoscritto in data 10.12.2010.
La perizia ha comportato la rideterminazione dell’importo contrattuale in € 230.187.807,98, con un aumento di € 175.118,62, mentre è rimasto invariato il termine stabilito per l’ultimazione dei lavori.
La variante n. 5 ha riguardato:
- modifiche alle dorsali impiantistiche e alle centrali tecnologiche derivanti da nuove esigenze evidenziate dalla committenza di una gestione separata delle centrali e della costruzione di una centrale di rigenerazione di energia;
- modifiche relative ai pannelli fotovoltaici di copertura della Teca (da silicio amorfo a silicio monocristallino) e conseguente possibilità di estendere la superficie vetrata;
- eliminazione del grigliato metallico di controsoffitto della Teca (con conseguente compensazione economica delle modifiche).
La perizia, senza aumento di spesa, è stata ricondotta alle circostanze di cui all’art.132, comma 1, lett. b) del codice ed è stata approvata dal RUP in data 2.3.2011.
L’atto di sottomissione, in data 7.3.2011, è stato sottoscritto dall’Impresa con “riserva”, confermando le riserve già iscritte in contabilità, in particolare la persistente indeterminazione dei termini intermedi e finali del contratto.
La variante n. 6 deriva da una proposta dell’Impresa di modifica delle opere strutturali portanti dell’auditorium della Nuvola, con sostituzione delle strutture tridimensionali a giunto tipo “mero” con strutture in carpenteria ordinaria, ritenuta migliorativa in relazione all’inserimento degli impianti per le attività congressuali, in relazione ai nuovi indirizzi progettuali dati dalla committenza. Il D.L. ha richiamato il parere favorevole alla variante dell’arch. Fuksas.
La variante è stata approvata dal R.P. in data 8.3.2011, con riferimento all’art.132, comma 3 del D.lgs. n. 163/2006 e con riferimento all’art. 11 del D.M. n. 145/2000.
La variante ha contemplato una riduzione di spesa di € 6.050,00, della quale il 50% è stato riconosciuto all’appaltatore, ai sensi del comma 5 del citato art.11 del D.M. n. 145/2000; l’importo contrattuale, pertanto, ha subito una riduzione di € 3.050,00, pervenendo, pertanto, ad un importo complessivo di € 230.184.782,98.
Si riporta nel seguito un quadro complessivo delle varianti, con indicazione delle modifiche economiche e di tempo determinate dalle stesse.
Imp. tot. riconosciuto all’appaltatore ex art. 11, co.5 D.M. 145/00
Termine ultimo esecuzione
art.132, co.3, II per. D.lgs. 163/06 e art.11, D.M. n.145/00
59.790,20
68.796,86
art.132, comma 1, lett. b) D.lgs. n.163/06
71.821,86
E’ stata disposta, in data 29.4.2010, una sospensione parziale dei lavori, avente ad oggetto i lavori interferenti con una nuova perizia in corso di redazione.
E’ stato, infatti, evidenziato che, durante l’esecuzione del contratto, Eur Congressi s.r.l. (soggetto gestore) ha condotto degli studi sulle attuali modalità di gestione delle attività congressuali, dai quali è emersa la necessità di adeguare la costruenda struttura alle più moderne tecniche di esercizio di tali attività, che richiedono, in particolare, la suddivisione delle sale congressuali ed il conseguente adeguamento dei relativi sistemi tecnologici; interventi che hanno, pertanto, richiesto un’integrazione del progetto esecutivo.
Al riguardo l’Autorità, con parere AG19/10 del 29.4.2010, ha ravvisato, per quanto rappresentato dalla Stazione appaltante in merito a circostanze, esterne alla sfera d’azione della stessa, che possono avere influito negativamente in termini di mancata previsione negli elaborati progettuali degli aspetti in esame e sembrano costituire degli eventi non prevedibili dalla società al momento della redazione del progetto preliminare a monte, la possibilità, per la Stazione appaltante, di avvalersi della procedura negoziata ex art. 57, comma 5, lettera a), del Codice, da attuare mediante stipula di un atto aggiuntivo al contratto d’appalto in essere.
La stazione appaltante ha incaricato l’arch. M. Fuksas, già progettista dell’intervento, della progettazione delle opere complementari; il livello di progettazione attualmente elaborato è quello definitivo.
La ridistribuzione funzionale degli ambienti, connessa con il funzionamento multi-sala degli spazi congressuali, determinando una riclassificazione di alcune destinazioni d’uso, richiede l’ottenimento di specifici premessi ed autorizzazioni.
Il progetto, a seguito di preventive verifiche istruttorie, è stato trasmesso in data 13.4.2011 ai Vigili del Fuoco e in data 12.5.2011 al IX Dipartimento del Comune di Roma; presumibilmente l’iter autorizzatorio dovrebbe concludersi nel mese di luglio prossimo, con delibera del Consiglio Comunale di approvazione per la variante essenziale al permesso di costruire ex art. 32 D.P.R. n. 380/2001; nel contempo si sta già dando seguito alla progettazione esecutiva, al fine di procedere, all’esito dell’iter autorizzatorio e della validazione del progetto esecutivo, all’affidamento dei lavori complementari all’Impresa esecutrice.
La Stazione appaltante, nel fornire le informazioni richieste, ha evidenziato che la sospensione parziale ha superato “il limite di 6 mesi previsto dal comma 4 dell’art.24 del D.M. 145/2000”.
Il verbale di sospensione parziale è stato sottoscritto con riserva dall’Impresa.
Si osserva che in tale verbale viene richiamato uno stato di avanzamento dei lavori di euro 62.372.976,39 (comprensivo di oneri per la sicurezza); emerge, pertanto, un rilevante ritardo nell’esecuzione: infatti, alla data del 29.4.2010 risulta trascorso circa 60% del tempo contrattuale, di contro ad una produzione economicamente pari al 27% dell’importo contrattuale.
Il protrarsi dei tempi di esecuzione dei lavori costituisce uno dei principali motivi del rilevante contenzioso.
La relazione della Commissione ex art.240 del Codice fornisce un quadro riepilogativo delle riserve, con riferimento al SAL n.13, relativo a lavori eseguiti alla data del 31.3.2010; tale quadro riporta un importo complessivo delle riserve di € 67.586.079,78. Le riserve di importo più rilevante sono le seguenti:
- riserva n. 6: maggiori oneri per trasporto e conferimento a discarica fanghi di perforazione (importo € 3.995.503,40);
- riserva n. 13: slittamento tempi contrattuali per andamento meteorologico stagionale sfavorevole (importo € 5.229.924,62);
- riserva n. 15: maggiori oneri per scavi in prossimità di Viale Shakespeare (richiesta di €8.693.921,62);
- riserva n. 18: maggiori oneri conseguenti al protrarsi dei tempi dell’appalto (richiesta di €10.483.405,80);
- riserva n. 20: maggiori oneri per mancanza progettazione esecutiva hotel e sospensione di fatto dei lavori (importo € 5.660.979,06);
- riserva n. 24: maggiori oneri e tempi per la realizzazione della Teca per la mancata approvazione da parte della D.L. degli elaborati costruttivi (€ 6.202.815,30);
- riserva n. 27: maggiori oneri per sospensione lavori conseguente al mancato deposito del progetto al Genio Civile (importo € 4.202.149,25);
- riserva n. 34: maggiori oneri per ridotta produzione a causa della sospensione di fatto dal 1.12.2009, formalizzata al 29.4.2010 (importo € 6.236.916,37);
- riserva n. 41: maggiori oneri per trattamento superficiale delle strutture della Teca (formulata in via cautelativa, dell’importo di € 4.270.244,35).
Molte richieste risarcitorie, come si riscontra dalla lettura delle circostanze per le quali l’Impresa lamenta maggiori oneri, si fondano su ritardi derivanti dall’esigenza, emersa in corso d’opera, di integrazione e modifica delle previsioni progettuali, nonché dai tempi di approvazione delle medesime modifiche.
Tuttavia, secondo l’attuale D.L.(subentrato al precedente in data 22.11.2010), del quale è stato fornito un promemoria in data 20.1.2011, lo scostamento registrato nel corso dei lavori tra produzione reale e produzione teorica dettata dai cronoprogrammi temporali di contratto risulterebbe essenzialmente attribuibile a fattori organizzativi del processo di coordinamento contrattuale e progettuale "interno" adottato dall'Appaltatrice.
La scelta dell'Impresa di individuare, nel corso dei lavori, più soggetti esecutori, quali subappaltatori, fornitori in opera e noli, secondo il D.L. avrebbe determinato, infatti, una profonda parcellizzazione delle attività tramite l'affidamento a numerosi soggetti esecutori, suddividendo l'esecuzione in numerosi contratti.
A questa scelta organizzativa avrebbe fatto seguito un corrispondente frazionamento delle attività progettuali costruttive collegate con le attività di cantiere, con differimento della produzione degli elaborati costruttivi (denominati nel contratto d'appalto "documenti di interfaccia").
Le attività subordinate all'approvazione degli elaborati esecutivi da parte della Stazione appaltante non avrebbero, di conseguenza, potuto rispettare le necessarie sovrapposizioni esecutive e coordinamenti necessari a garantire il rispetto delle produzioni attese.
Secondo il D.L. il sistema organizzativo scelto dall'Appaltatrice e la mancanza di una programmazione sufficientemente anticipata nell'individuazione dei soggetti esecutori, rispetto all'inizio programmato delle varie attività, hanno determinato, quindi, uno slittamento conseguente dei tempi autorizzativi, subordinati a verifiche ed ottenimento di nulla osta esterni (es. Durc ed Antimafia), che a loro volta hanno contribuito a ritardare l'avvio delle lavorazioni secondo le tempistiche programmate.
La gestione del cantiere, anche dal punto di vista della sicurezza, è stata, altresì, secondo il D.L., influenzata da detta parcellizzazione delle attività e dei relativi soggetti esecutori, con maggiori tempi per garantire, in ogni caso, la corretta organizzazione di macchinari, mezzi, allestimenti provvisionali e coordinamento complessivo.
La forza lavoro, anche in dipendenza di quanto sopra citato, è risultata spesso non sufficiente al fine di procedere con gli standard di produzione attesi.
Inoltre, l'Impresa non avrebbe risolto nei tempi prestabiliti le richieste di modifiche da parte della Direzione Artistica di campionature e mock-up (campionature estese a parti definite di opere), previste da contratto, ritardando così i tempi di approvazione dei progetti costruttivi.
Il D.L. ha evidenziato, infine, come le fasi iniziali della costruzione relativamente alle operazioni di scavo abbiano registrato una gestione della tempistica di conferimento dei materiali di risulta in discarica non condivisa e contestata all'Impresa per le relative interferenze con la stagione autunnale-invernale 2008/2009.
Sebbene dalla corrispondenza e dagli ordini di servizio emessi, scaturisca il costante intervento della Direzione lavori nei confronti dell'Impresa per il rispetto degli obblighi contrattuali e per l'ottimizzazione del sistema organizzativo e gestionale, l'Impresa da un lato ha mantenuto un contenzioso aperto su vari fronti, attraverso l'iscrizione di riserve nei documenti contabili, e, dall'altro, ha effettuato una progressiva ricalibrazione delle proprie procedure, con un miglioramento dei fattori produttivi ed organizzativi determinanti per favorire l'incremento della produzione reale del cantiere.
Il D.L. ha segnalato, tuttavia, anche altri elementi di criticità evidenziatisi in corso d’opera non ricadenti nella responsabilità dell’Impresa.
La caducazione, in data 4 agosto 2010, del contratto di Servizi di Construction Management di assistenza alla Direzione Lavori e Coordinamento della Sicurezza, in esito a sentenza del T.A.R. Lazio, ha richiesto la riorganizzazione di una struttura totalmente interna alla Stazione appaltante a supporto del Direttore dei lavori e con un Coordinatore della Sicurezza anch'esso interno.
EUR S.p.A., non disponendo di figure interne sufficienti a ricoprire i ruoli necessari (direttori operativi, ispettori di cantiere, ecc.), ha dovuto reperire risorse esterne con contratti di lavoro a tempo indeterminato, attraverso selezioni curate dalla Direzione del Personale.
La nuova struttura gestita con le stesse modalità e procedure del Servizio di Construction Management interrotto, dopo un necessario rodaggio, si è inserita nel ciclo produttivo del cantiere svincolando approvazioni sospese per consentire il mantenimento del trend progressivo di miglioramento della produzione reale dei lavori.
Il trend attuale dei lavori risente, inoltre, dello stato di sospensione parziale, in corso dal 29 aprile 2010, delle opere interconnesse con i lavori complementari di cui è in atto la progettazione. Allo stato attuale l'effetto di tale sospensione non consente di confermare nel suo complesso e nei termini intermedi (milestone) il cronoprogramma di contratto ed il PDT (programma di dettaglio) dell'Impresa vigenti prima della sospensione, necessariamente da aggiornare all'atto dell'approvazione della nuova perizia di variante.
Compito assunto dalla nuova struttura di Direzione Lavori è stato quello di sbloccare il più possibile l'esecuzione di alcune opere sospese, la cui realizzazione risultava critica per la prosecuzione, rendendole compatibili con la successiva esecuzione conforme ai lavori complementari in corso di sviluppo progettuale e, comunque, anche con la configurazione progettuale vigente.
La Direzione lavori evidenzia, inoltre, di aver attivato un processo di ottimizzazione dei lavori, condividendo con l'Impresa metodologie basate essenzialmente sull'accelerazione della messa in produzione di manufatti, sulla contemporanea realizzazione delle attività fra loro compatibili e sulla previsione programmata dei subappalti, con particolare riferimento alle attività critiche per il rispetto della tempistica contrattuale.
Le predette valutazioni del D.L. emergono, come precisato, da un promemoria dello stesso datato 20.1.2011, successivo all’attivazione da parte del RUP del procedimento di accordo bonario.
Con relazione in data 3.5.2010, infatti, il RUP ha ritenuto sussistenti con ragionevole certezza i presupposti per l’avvio della procedura di accordo bonario; nella relazione ha evidenziato, tra l’altro, di aver sollecitato al D.L., senza riscontro, l’invio della relazione riservata in adempimento al comma 3 dell’art. 240 del D.lgs. n. 163/2006.
La Commissione ex art. 240, comma 5 del D.lgs. n. 163/2006 ha valutato le riserve avanzate con relazione in data 26.1.2011, ritenendo riconoscibile all’Impresa la somma complessiva di €18.930.346,97, oltre rivalutazione monetaria e interessi, per un totale di € 19.650.967,50 (IVA esclusa).
La relazione della Commissione non cita né il parere del D.L. né quello dell’organo di collaudo.
La Commissione ha suddiviso le riserve in:
- tecnico-amministrative, incentrate sull’andamento anomalo dei lavori e la conseguente ridotta produzione, in relazione al verificarsi di eventualità impreviste - quali condizioni meteo sfavorevoli, comportamenti imprevisti dei terreni, rinvenimenti imprevisti, lacune del progetto esecutivo, richieste di modifiche, sospensione dell’iter approvativo degli elaborati del progetto costruttivo trasmesso dall’Impresa, mancate determinazioni in merito alla definizione di aspetti progettuali;
- di natura contabile, incentrate su maggiori costi sostenuti per attività ulteriori o diverse e più onerose di quelle previste contrattualmente;
- di natura finanziaria (aumento costi fattori produttivi e interessi per ritardata contabilizzazione pagamenti in acconto);
- riserve cautelative.
Con riferimento alle riserve tecnico-amministrative, la Commissione ha riportato quanto evidenziato dall’Impresa circa il fatto che una serie di attività sarebbero rimaste in stato di fermo per circostanze e indeterminatezze progettuali, con conseguente impossibilità di realizzare la produzione preventivata; in relazione a circostanze che ancora determinano ritardi nella realizzazione dell’opera, l’impresa ha evidenziato come, a partire dal dicembre 2009, una serie di attività sarebbero rimaste in stato di fermo e, dopo cinque mesi di incertezza esecutiva e di sostanziale stallo delle attività, il RUP, con Ordine di servizio n. 2 del 16.4.2010, abbia disposto la “sospensione parziale dei lavori appaltati nelle parti interferenti con i nuovi indirizzi progettuali della committenza”; le modifiche da apportare, attinenti ad una nuova configurazione delle sale e degli spazi annessi, di fatto comporterebbero un quadro di modifiche di ampia portata, esteso soprattutto agli aspetti impiantistici del complesso.
La Commissione, con attenzione a tale gruppo di riserve, ha rilevato l’oggettiva e documentata sussistenza delle problematiche denunciate e la fondatezza di buona parte delle riserve stesse.
Ha, quindi, proceduto a quantificare i maggiori oneri con riferimento alla ridotta produttività del 63%, registratasi nel periodo tra l’1.10.2008 e il 31.3.2010.
Le valutazioni si basano su costi prevalentemente teorici, ed in particolare su una percentuale per spese generali fissata nella misura del 15% (ridotta di un terzo per tener conto della parte delle spese generali connesse alla produzione) e per utile nella misura del 10%.
L’importo riconoscibile per tali riserve, che risulta essere quello di maggiore incidenza, è valutato in € 11.955.447,81 (al netto di rivalutazione monetaria e interessi).
Per le riserve di natura contabile, la Commissione ha ritenuto riconoscibile all’Impresa un importo di € 6.974.899,16 (al netto di rivalutazione monetaria e interessi).
La Commissione ha ritenuto, invece, che esulino dal procedimento di accordo bonario le riserve di natura finanziaria, pur riconoscendo effettivi ritardi nell’emissione degli stati di avanzamento.
Ha ritenuto, infine, non accoglibili le richieste cautelative, difettando di attualità, concretezza e determinatezza.
L’accordo bonario è stato sottoscritto in data 14.3.2011, per la somma di € 19.650.967,50 (comprensivi di rivalutazione monetaria e interessi e al netto di IVA), con riferimento a maggiori oneri registrati a tutto il 31 marzo 2010.
L’esecuzione dei lavori risulta in rilevante ritardo non solo rispetto ai tempi inizialmente stabiliti, che prevedevano il completamento dell’opera in 1035 giorni, con ultimazione entro il 2.12.2010, ma anche rispetto ai tempi successivamente riprogrammati con le numerose varianti, che hanno rideterminato il tempo utile per l’esecuzione in 1368 giorni e procrastinato l’ultimazione dell’opera al 31.10.2011.
Tale termine non potrà presumibilmente essere rispettato, in quanto, oltre al ritardo già maturato, dal 29.4.2010 risulta disposta una sospensione parziale dei lavori, che interessa le “parti interferenti con i nuovi indirizzi progettuali della committenza”.
Tale sospensione parziale è determinata dalla necessità di redigere ed approvare la progettazione delle opere connesse al completamento dell’opera, finalizzate a consentirne la fruibilità per l’attività congressuale, opere che, inizialmente, nella previsione di ricorso all’istituto della concessione (con affidamento della progettazione definitiva ed esecutiva, della costruzione e della gestione dell’opera) erano state solo preventivate economicamente.
Per sopperire a tale esigenza, come precedentemente riportato, la stazione appaltante ha provveduto, con riferimento all’art. 57, comma 5, lettera a) del Codice, all’affidamento della progettazione delle opere complementari all’arch. M. Fuksas, già incaricato della progettazione esecutiva e, una volta completata la progettazione, acquisite le necessarie autorizzazioni e validato il progetto esecutivo, procederà all’affidamento dell’esecuzione delle predette opere complementari all’Impresa già esecutrice di quelle in corso di costruzione.
Sulla possibilità di procedere in tal senso risulta essersi già espressa positivamente l’Autorità con parere AG19/10 del 29.4.2010.
Con riferimento alla circostanza imprevista richiesta dal citato art. 57, comma 5, lett. a) ai fini del ricorso alla procedura negoziata, l’Autorità ha osservato che, mentre desta perplessità la qualificazione come tale dell’evoluzione delle attività congressuali (indicata dalla stazione appaltante tra le circostanze impreviste), occorre evidenziare come diverse vicende abbiano influito sulla mancata previsione, nel progetto esecutivo posto a base di gara, degli interventi accessori in parola.
Infatti, come rappresentato da EUR SpA, già nella prima fase progettuale dell’intervento (sviluppatasi da un concorso internazionale di progettazione del 1998-2000) non erano stati contemplati gli arredi e gli apparati tecnologici congressuali, poiché la società voleva procedere alla realizzazione dell’opera mediante concessione di costruzione e gestione e, dunque, lasciare la definizione di tali aspetti al concessionario nelle successive fasi progettuali; la concessione aggiudicata alla CCI SpA, è stata poi risolta consensualmente, con successiva acquisizione da parte di EUR SpA del progetto definitivo redatto dal concessionario; progetto che non prevedeva gli aspetti in argomento.
Allo stesso modo sembra aver inciso su tale circostanza anche la mancata costituzione della società mista deputata alla gestione del Centro Congressi, sulla quale si voleva porre l’onere di provvedere agli interventi in esame. Infine, è sorta successivamente anche la necessità di integrare la nuova centrale di cogenerazione dell’Eur con il Centro Congressi.
Tali circostanze, in effetti esterne alla sfera d’azione della stazione appaltante, possono avere influito negativamente in termini di mancata previsione negli elaborati progettuali degli aspetti in esame e sembrano costituire degli eventi non prevedibili dalla Società.
Quanto sopra impone, tuttavia, che la Stazione appaltante ponga in atto, all’attualità, tutti i necessari provvedimenti affinché i lavori procedano in modo ottimale e siano evitati maggiori oneri conseguentemente alle decisioni assunte.
Al riguardo, si osserva come l’Impresa sia stata posta al corrente delle esigenze di integrazione del progetto e sia stato redatto un programma, sottoscritto, oltre che dalla Stazione appaltante, dal RUP e dal Direttore dei lavori, dalla stessa Impresa, con la individuazione delle attività sospese e di quelle eseguibili.
Eventuali richieste risarcitorie dell’Impresa connesse alla ridotta produzione andrebbero, pertanto, opportunamente valutate e limitate in ragione della possibilità che la stessa ha di adeguare la propria organizzazione ad esigenze note.
Tuttavia, al di là di tale ultima circostanza, le esigenze di modifiche ed integrazioni del progetto e i conseguenti impedimenti e ritardi nell’esecuzione risultano già aver determinato, oltre allo slittamento dei tempi di esecuzione, un notevole incremento dei costi, sia per effetto della redazione di varianti, che, soprattutto per lo sviluppo di un rilevante contenzioso, che ha prodotto la sottoscrizione di un accordo bonario.
Per effetto di numerose varianti in corso d’opera (allo stato risultano approvate 6 varianti), l’importo contrattuale ha subito un incremento di 8.640.772,48, pari al 3,9%. Alcuni elementi acquisiti sembrano, tuttavia, evidenziare un’incidenza economica di fatto maggiore di quanto possa apparire ad una semplice lettura dei maggiori importi contrattuali registrati per le stesse varianti.
In alcuni casi sono state, infatti, introdotte modifiche che hanno eliminato o modificato, con ricorso a soluzioni presumibilmente più economiche, alcune lavorazioni; si evidenzia al riguardo l’eliminazione del grigliato metallico di controsoffitto della Teca, operata con la variante n. 5, o la sostituzione delle strutture metalliche spaziali a giunti “mero” (o simili) dell’auditorium con una carpenteria ordinaria, operata con la variante n. 6.
Si evidenzia, inoltre, come numerose modifiche, generalmente attinenti ad aspetti strutturali, siano state proposte ed elaborate dall’Impresa esecutrice quali varianti migliorative, con riferimento all’art. 11 del D.M. n. 145/2000; non tutte tali modifiche appaiono riconducibili a circostanze sopravvenute: si evidenzia, ad esempio, la modifica strutturale introdotta con la variante n. 3, che ha contemplato una diversa impostazione progettuale nei confronti dell’azione sismica delle strutture del Centro Congressi e dell’Albergo.
Si osserva, al riguardo, come l’art. 11 del D.M. n. 145/2000 rimandi all’art. 132, comma 3, secondo periodo del Codice, che prevede che le modifiche siano “motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute ed imprevedibili”; diversamente, le varianti risulterebbero riconducibili a previsioni progettuali non ottimali e non sarebbero giustificati i maggiori oneri per l’Amministrazione derivanti dalla corresponsione all’appaltatore del 50% delle economie che le stesse comportano.
Inoltre, ove le varianti siano “migliorative” e proposte dall’Impresa, quindi non strettamente “necessarie” per la realizzazione dell’opera, non appare in generale coerente che le stesse diano origine a costi indiretti, quali ritardi nell’esecuzione dell’opera e richieste risarcitorie dell’Impresa per ridotta produttività.
Si constata, al riguardo, che un incremento significativo dei costi è derivato dalla definizione del contenzioso con la sottoscrizione dell’accordo bonario in data 14 marzo 2011, a seguito di parere della Commissione costituita ai sensi dell’art. 240 del D.lgs. n. 163/2006, e come tale accordo contempli principalmente un risarcimento per l’Impresa connesso alla ridotta produzione.
Con tale accordo è stata riconosciuta all’appaltatore la somma di € 19.650.967,50 (comprensivi di rivalutazione monetaria e interessi e al netto di IVA), con riferimento ai maggiori oneri sostenuti a tutto il 31 marzo 2010.
E’ stato, pertanto, riconosciuto all’appaltatore un maggior importo pari all’8,9% rispetto a quello contrattuale; tale importo appare maggiormente significativo se si compara lo stesso, invece che con l’importo contrattuale, con quello relativo ai lavori eseguiti al 31.3.2010, che conduce ad una percentuale dei maggiori oneri riconosciuti rispetto a quanto eseguito del 31,51%.
Per quanto riguarda le modalità con cui è stato definito il contenzioso, si rileva come il parere della Commissione ex art. 240 del Codice sia stato formulato senza alcun riferimento alle relazioni riservate del Direttore dei lavori e dell’organo di collaudo, sebbene il comma 5 del medesimo art. 240 preveda espressamente l’acquisizione, da parte del RUP, di tali relazioni.
Il RUP, nella propria relazione circa la non manifesta infondatezza delle riserve, richiama espressamente l’assenza della relazione del D.L., che non avrebbe provveduto a tale incombenza benché sollecitato, mentre non fornisce alcuna indicazione circa l’assenza della relazione dell’organo di collaudo.
La mancanza di tali relazioni potrebbe aver influito sulle determinazioni della Commissione, che, da quanto risulta, ha svolto le proprie valutazioni sulla base delle sole argomentazioni avanzate dall’Impresa, richiamate nel parere fornito; ciò appare maggiormente rilevante alla luce delle argomentazioni fornite dall’attuale Direttore dei lavori, con promemoria in data 20.1.2011 (successiva all’attivazione del procedimento di accordo bonario, ma antecedente alla relazione conclusiva della Commissione), che hanno ricondotto i ritardi maturati nell’esecuzione delle opere soprattutto a carenze organizzative dell’Impresa; in particolare il Direttore dei lavori ha evidenziato:
- l’intervento nella costruzione di più soggetti esecutori, quali subappaltatori, fornitori in opera e noli, con una profonda parcellizzazione delle attività, anche quelle connesse alla sicurezza, e un corrispondente frazionamento delle attività progettuali costruttive, con differimento della produzione degli elaborati costruttivi;
- la mancanza di una programmazione sufficientemente anticipata nell'individuazione dei soggetti esecutori rispetto all'inizio programmato delle varie attività, con slittamento dei tempi autorizzativi, che a loro volta hanno contribuito a ritardare l'avvio delle lavorazioni secondo le tempistiche programmate;
- forza lavoro spesso non sufficiente al fine di procedere con gli standard di produzione attesi;
- mancata soluzione nei tempi prestabiliti delle richieste di modifiche da parte della Direzione Artistica di campionature e mock-up, previste da contratto, con conseguente ritardo dei tempi di approvazione dei progetti costruttivi;
- gestione della tempistica di conferimento dei materiali di risulta in discarica non condivisa dalla Direzione Lavori e contestata all'Impresa per le relative interferenze con la stagione autunnale-invernale 2008/2009.
La Commissione ex art. 240, invece, non sembra aver valutato alcuna ipotesi di responsabilità, seppure parziale, dell’Impresa nei ritardi verificatisi, ed ha condotto una valutazione dei maggiori oneri conseguenti ad un andamento anomalo dei lavori sulla base unicamente della ridotta produttività registratasi, rispetto a quella contrattualmente programmata, tra la data di consegna dei lavori ed il 31.3.2010.
E’ evidente come una tale valutazione, in assenza di opportuni accertamenti sulla adeguatezza ed efficacia dell’attività posta in essere dall’Impresa, possa impropriamente riversare carenze tecnico-organizzative di questa sulla stazione appaltante; carenze che, tra l’altro, il Direttore dei lavori ha affermato essere la causa principale dei ritardi.
constata come la realizzazione dell’opera risulti in rilevante ritardo rispetto ai tempi programmati e, dal 29.4.2010, persista una sospensione parziale dei lavori;
rileva che esigenze di modifiche ed integrazioni del progetto e conseguenti ritardi nell’esecuzione hanno determinato un notevole incremento dei costi, sia per effetto di varianti in corso d’opera, che, soprattutto, per lo sviluppo di un rilevante contenzioso, che ha prodotto la sottoscrizione di un accordo bonario;
osserva come l’incidenza economica delle varianti sia di fatto maggiore di quanto risulti dagli incrementi contrattuali registrati per effetto delle stesse, in quanto, in taluni casi, le modifiche introdotte hanno eliminato o modificato, con ricorso a soluzioni presumibilmente più economiche, alcune lavorazioni;
constata come numerose modifiche, generalmente attinenti ad aspetti strutturali, siano state proposte ed elaborate dall’Impresa esecutrice quali varianti migliorative, con riferimento all’art. 11 del D.M. n. 145/2000; tuttavia, non tutte le modifiche appaiono “motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute ed imprevedibili”, come richiesto dall’art.132, comma 3, secondo periodo del Codice, cui rimanda l’art.11 del D.M. n. 145/2000; inoltre, ove le varianti siano “migliorative” e proposte dall’Impresa, quindi non strettamente “necessarie” per la realizzazione dell’opera, non appare coerente che le stesse diano origine a costi indiretti, quali ritardi nell’esecuzione dell’opera e richieste risarcitorie dell’Impresa per ridotta produttività;
rileva la procedura di definizione del contenzioso non conforme alle disposizioni dell’art.240, comma 5 del D.lgs. n. 163/2006, che contemplano l’acquisizione da parte del RUP delle relazioni riservate del Direttore dei lavori e dell’organo di collaudo;
rileva, inoltre, come tale carenza sia rilevante, per le affermazioni dell’attuale Direttore dei lavori che addebitano ritardi nell’esecuzione a carenze organizzative dell’Impresa;
dispone l’invio della presente deliberazione ai rappresentanti della Stazione appaltante - Amministratore delegato di Eur SpA e Responsabile del procedimento - affinché comunichino, nel termine di 30 giorni dalla ricezione, le valutazioni di competenza e gli eventuali provvedimenti adottati alla stregua delle precedenti osservazioni, nonché all’Impresa esecutrice dei lavori.

References: art. 132
 art. 11
 art. 240
 art.11
 art.11
 art.11
 art. 11

art.132
 art.11

art.132
 art. 57
 art. 32
 art.240
 sentenza 
 art. 240
 art. 57
 art. 240
 art. 240
 art. 240