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Timestamp: 2020-05-28 07:07:06+00:00

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STS 332/2020, 6 de Marzo de 2020 - Jurisprudencia - VLEX 841351353
STS 332/2020, 6 de Marzo de 2020
Número de Resolución: 332/2020
Sentencia núm. 332/2020
Fecha de sentencia: 06/03/2020
Número del procedimiento: 91/2018
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 91/2018
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo nº 91/2018 interpuesto por UBER BV, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra el Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor. Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado; y han comparecido como partes codemandadas la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DEL TAXI (FEDETAXI), representada por el Procurador D. Ángel Rojas Santos, y la ASOCIACIÓN NACIONAL DEL TAXI, representada por el Procurador D. Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal.
La representación de la entidad mercantil Uber BV interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2018 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y los fundamentos jurídicos de su impugnación, termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declaren nulos de pleno derecho los artículos 1 y 2 y la Disposición transitoria única del Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por ser contrarios a los artículos 18.4 y 81 de la Constitución, los artículos 5, 17 y 18.2.g) de la Ley 20/2013 y al artículo 20 de la Ley orgánica 15/1999.
La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 7 de junio de 2018 se opone a los argumentos de impugnación aducidos por la parte actora y termina solicitando que se desestime íntegramente la demanda con expresa imposición de costas a la parte actora.
La representación de la Federación Española del Taxi (FEDETAXI) contestó a la demanda mediante escrito presentado el 9 de julio de 2018 en el que también termina solicitando que se dicte sentencia por la que desestime la demanda, condenando en costas a la demandante.
La también codemandada Asociación Nacional del Taxi formalizó su contestación mediante escrito presentado el 23 de julio de 2018 en el que, tras exponer sus razones para oponerse a los argumentos de la demandante, termina solicitando que desestime la demanda confirmando la conformidad a derecho de la disposición impugnada, con condena en costas a la demandante.
Por auto de 11 de octubre de 2018 se acordó el recibimiento a prueba, siendo admitidas y practicadas, con el resultado que obra en las actuaciones, las pruebas documentales propuestas por la parte actora y por la codemandada Federación Española del Taxi (FEDETAXI).
Se emplazó a las partes para que formulasen los conclusiones, lo que llevaron a efecto la parte actora y la Administración demandada mediante escritos presentados con fechas 30 de octubre y 7 de noviembre de 2018; y las codemandadas mediante sendos escritos presentados con fechas 17 y 21 de noviembre de 2018.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 18 de febrero de 2020, fecha en que tuvo lugar la deliberación, que se llevó a cabo de manera conjunta con la del recurso contencioso-administrativo nº 213/2018 interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia contra el mismo Real Decreto 1076/2017 que es aquí objeto de impugnación.
El presente recurso contencioso-administrativo nº 91/2018 lo interpone la representación de Uber BV contra el Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
Y, como ya hemos señalado (antecedente octavo), la deliberación del presente recurso se ha llevado a cabo de manera conjunta con la del recurso nº 213/2018, interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia contra el mismo Real Decreto 1076/2017 que es aquí objeto de impugnación.
Objeto del presente recurso.
Como hemos visto en el antecedente primero, la parte actora pide que se declaren nulos de pleno derecho los artículos 1 y 2 y la Disposición transitoria única del Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por ser contrarios a los artículos 18.4 y 81 de la Constitución, a los artículos 5, 17 y 18.2.g) de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, y al artículo 20 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
Como sustento de su pretensión la demandante aduce, dicho ahora en forma resumida, los siguientes argumentos:
1/ El artículo 1 del Real Decreto 1076/2017, que prohíbe la transmisión de las autorizaciones VTC en el plazo de dos años desde su expedición, alberga una restricción que es contraria a la ley de garantía de la unidad de mercado, porque vulnera tanto el principio de necesidad ( artículo 5.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, puesto en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) como el principio de proporcionalidad ( artículo 5.2 de la citada Ley 20/2013, de 9 de diciembre), tratándose de una restricción justificada exclusivamente en motivos económicos, lo que está expresamente prohibido por el artículo 18.2.g/ de la propia Ley de garantía de la unidad de mercado.
2/ El artículo 2 y la disposición transitoria única del Real Decreto 1076/2017 imponen a los titulares de autorizaciones VTC la obligación de comunicar electrónicamente los datos relativos a cada servicio, que quedarán archivados sin límite temporal en un registro nacional habilitado por la Dirección General de Transporte Terrestre, lo que supone el establecimiento de una restricción que vulnera el principio de necesidad ( artículo 5.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, puesto en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre) así como también el principio de proporcionalidad ( artículo 5.2 de la citada Ley 20/2013, de 9 de diciembre), pues la finalidad de control que se dice perseguir se cumple ya con la "hoja de ruta" regulada en el artículo 24 de Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (según redacción dada por Orden FOM/2799/2015 de 18 de diciembre).
Además, la exigencia de comunicación establecida en el artículo 2 del Real Decreto 1076/2017 alberga una vulneración del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal ( artículo 18.4 de la Constitución y artículo 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea), debiendo cuando menos entenderse que la comunicación y registro de dichos datos debe ordenarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
Posteriormente, la Ley 9/2013, de 4 de julio, volvió a modificar la LOTT dando a su artículo 48 una nueva redacción en la que volvieron a contemplarse posibles limitaciones y restricciones a esta clase de autorizaciones. Sin embargo, en sentencia de 13 de noviembre de 2017 (recurso de casación 3542/2015 ) y en otros muchos pronunciamientos posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencias de 13 de noviembre de 2017 (casación 3100/2015), 14 de noviembre de 2017 (casación 2923/2015), 4 de diciembre de 2017 (casación 2180/2015), 18 de diciembre de 2017 (dos sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 170/20116 y 885/2016), 25 de enero de 2018 (casación 117/2017), 29 de enero de 2018 (casación 3920/2015) y 23 de abril de 2018 (casación 2346/2016)-, esta Sala vino a declarar que la posibilidad de establecer limitaciones que se contempla en la redacción del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres dada por Ley 9/2013 no podía llevar a considerar subsistentes ni renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, de manera que la previsión de establecer limitaciones introducida en el artículo 48.2 LOTT por la Ley 9/2013, de 4 de julio, no tuvo efectividad hasta que se produjo el desarrollo reglamentario que en ella se anunciaba, lo que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.
Ante todo es oportuno señalar que el Real Decreto 1076/2017 no modifica ningún precepto del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres sino que viene a establecer "normas complementarias" en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
El vehículo al que se haya de adscribir la autorización transmitida habrá de cumplir, en todo caso, las condiciones técnicas señaladas en el artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre
En fin, como nota común a lo dispuesto tanto en el artículo 1 que ahora examinamos como en el artículo 2 y en la disposición transitoria que veremos más adelante, el Preámbulo del Real Decreto señala que « (...) se establecen aquellas medidas que, sin menoscabo de su eficacia a los fines perseguidos, se han considerado menos restrictivas».
Impugnación del artículo 1 del Real Decreto 1076/2017 . Planteamiento de la parte actora.
Como hemos visto en el antecedente segundo de esta sentencia, la demandante aduce que el artículo 1 del Real Decreto 1076/2017, que prohíbe la transmisión de las autorizaciones VTC en el plazo de dos años desde su expedición, alberga una restricción que es contraria a la ley de garantía de la unidad de mercado, porque vulnera tanto el principio de necesidad ( artículo 5.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, puesto en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) como el principio de proporcionalidad ( artículo 5.2 de la citada Ley 20/2013, de 9 de diciembre), tratándose de una restricción justificada exclusivamente en motivos económicos, lo que está expresamente prohibido por el artículo 18.2.g/ de la propia Ley de garantía de la unidad de mercado.
Sucede, sin embargo, que la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres establece que, con carácter general,las autorizaciones de transporte serán intransferibles, salvo a favor de los herederos forzosos o el cónyuge del anterior titular, en los casos de muerte, jubilación o incapacidad física o legal de éste ( artículo 49.1 LOTT); y en este misma idea abunda el artículo 118.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (redacción dada por Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre).
Vemos así que en la normativa de Ordenación de los Transportes Terrestres la regla general es la intransmisibilidad de las autorizaciones. Ahora bien, tanto el artículo 49.2 LOTT como el artículo 118.1 párrafo segundo, del Reglamento contemplan la posibilidad de que se permita la transmisibilidad en determinados supuestos. En concreto, en aquellos casos en que el otorgamiento de las autorizaciones « (...) se encuentre sometido a limitaciones por razón de la antigüedad de los vehículos a los que, en su caso, hayan de estar referidas» ( artículo 49.2 LOTT). Y esto es precisamente lo que sucede con las autorizaciones VTC, pues el artículo 181.3 ROTT (modificado por Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre) establece en su último párrafo que « Los vehículos no podrán continuar dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor a partir de que alcancen una antigüedad superior a diez años, contados desde su primera matriculación». Por otra parte, el artículo 118.2 ROTT establece « (...) 2. Las autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos de turismo serán transmisibles cuando lo sean asimismo las licencias habilitantes para la realización de transporte urbano en esta clase de vehículos».
Siendo ese el marco normativo en la ordenación de los transportes terrestres, no advertimos -ni ha sido alegado en el proceso- que artículo 1 del Real Decreto 1076/2017 contradiga o vulnere las disposiciones de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres o de su Reglamento. Lo que la demandante sostiene, ya lo hemos señalado, es que la limitación contenida en el citado artículo 1 del Real Decreto 1076/2017 es contraria a la ley de garantía de la unidad de mercado, porque vulnera los principios de necesidad y de proporcionalidad ( artículo 5.1 y 5.2 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, puesto el primero de ellos en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio); y que se trata de una restricción justificada exclusivamente en motivos económicos, lo que está expresamente prohibido por el artículo 18.2.g/ de la propia Ley de garantía de la unidad de mercado.
« (...) no cabe duda de que dicho planteamiento ha de ser atendido tanto por razones de carácter general como por expresa disposición tanto de la Ley 9/2013, de reforma de la LOTT, como de los preceptos de la propia LGUM.
En primer lugar, la citada exposición de motivos de la LGUM, cuyo valor interpretativo no puede ser minusvalorado, es terminante al referirse a la aplicación de la Ley al sector del transporte. Además del mandato dirigido a las administraciones publicas de respetar los principios recogidos en la Ley que acabamos de referir, alude a la Ley 17/2009, de trasposición de la Directiva de Servicios, como "precedente en materia de unidad de mercado para el sector servicios que se considera debe extenderse a todas las actividades económicas". Y añade a continuación:
"Así, esta Ley se aplicará también a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de Servicios (como por ejemplo las comunicaciones electrónicas; el transporte, las empresas de trabajo temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos. Asimismo, se ha tenido en cuenta la profusa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre los principios básicos establecidos en esta Ley. En particular, en relación con los principios de necesidad y proporcionalidad, el principio de eficacia nacional y el principio de no discriminación."
"Por otro lado, la autorización será el instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en los casos donde existe una limitación del número de operadores en el mercado por la escasez de recursos naturales, el uso del dominio público, las limitaciones técnicas de esa actividad o por la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, incluidos aquellos cuya prestación necesita la utilización del dominio público o porque se trate de servicios que puedan poner en riesgo su adecuada prestación, como sucede, por ejemplo, con el ejercicio de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, con las concesiones demaniales o con las oficinas de farmacia que se consideran incluidas en las previsiones del artículo 17.1 de esta Ley."
Expresa mención pues de la materia que ahora nos ocupa que evidencia la aplicabilidad de la LGUM a la materia litigiosa y que obliga a examinar la conformidad de los preceptos reglamentarios impugnados con dicho texto legal [...]».
Establecido así que la Ley de garantía de la unidad de mercado opera aquí con plena virtualidad como parámetro de enjuiciamiento, parece incuestionable que el artículo 1 del Real Decreto 1076/2017, en cuanto que prohíbe la transmisión de las autorizaciones VTC en el plazo de dos años desde su expedición, alberga un medida limitativa o restrictiva que para ser admisible debe resultar acomodada a los principios de la citada LGUM. Veamos.
LGUM (orden público, seguridad pública, salud pública o protección de medio ambiente), que son las contempladas para la exigencia de la medida más restrictiva, la exigencia de autorización previa -que, por lo demás, también puede fundarse en las circunstancias enumeradas en la letra 17.1.c), que comprende la utilización del dominio público, la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas y la limitación del número de operadores económicos del mercado-, sino que debe atenderse al más amplio listado de razones imperiosas de interés general que se contiene en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009.
Ya vimos que el Preámbulo del Real Decreto impugnado justifica la medida señalando que «La obtención de un número significativo de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor en un corto espacio de tiempo por un número relativamente reducido de personas, está propiciando un fuerte movimiento en el que tales autorizaciones se convierten en objeto de comercio tan pronto son expedidas por la Administración». Por ello, explica el Preámbulo, «Se pretende evitar que tales autorizaciones, cuyo otorgamiento se encuentra reglamentariamente limitado, sean solicitadas con el único y exclusivo objeto de comerciar con ellas y no de explotarlas atendiendo una demanda de transporte, que es el fin último para el que son otorgadas por la Administración».
Pues bien, esta Sala considera que ese propósito declarado de evitar que las autorizaciones VTC sean solicitadas con el único y exclusivo objeto de comerciar con ellas, y no de explotarlas atendiendo una demanda de transporte, no puede ser considerado como razón imperiosa de interés general a los efectos previstos en el artículo 5.1 LGUM.
Por lo pronto, acabamos de señalar que ese propósito "anti-especulativo" que declara el Preámbulo del Real Decreto 1076/2017 habría de resultar incardinable en alguna las razones imperiosas de interés general que se enumeran en la definición del artículo 3.11 de la Ley 17/2009 [" Artículo 3. Definiciones. A los efectos de esta Ley se entenderá por: [...] 11. "Razón imperiosa de interés general": razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural"]. Pues bien, aquel objetivo declarado en el Preámbulo del Real Decreto impugnado - que, como veremos, no es la verdadera razón de ser de la medida- únicamente podría ponerse en relación con "la lucha contra el fraude"; pero tal subsunción no resulta viable.
En primer lugar, esta Sala del Tribunal Supremo ha desestimado los recursos en los que varios los recurrentes pretendieron combatir las "solicitudes masivas" de autorizaciones VTC que pudieron formularse en el lapso temporal comprendido entre la "liberalización" introducida por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, y la entrada en vigor de las nuevas limitaciones instauradas por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre. Las impugnaciones formuladas contra aquellas solicitudes masivas han sido siempre desestimadas por no existir ningún precepto legal o reglamentario que imponga que el solicitante de la licencia sea precisamente quien vaya a realizar los actos de transporte, ni que acote o limite el número de solicitudes que pueda interesar una misma persona física o jurídica. Puede verse en este sentido la sentencia de esta Sala nº 1343/2018, de 19 de julio (recurso contencioso-administrativo 3108/2017, F.J. 6º), así como las sentencias 144/2019, de 7 de febrero (recurso 1996/2018, FF.JJ 5º y 6º) y 145/2019, también de 7 de febrero (recurso 3663/18, F.J 6º).
Pero hay más. En el Preámbulo del Real Decreto se dice que la medida pretende evitar que las autorizaciones VTC sean solicitadas con el exclusivo objeto de comerciar con ellas; pero lo cierto es que el Real Decreto 1076/2017 no puede evitar tal cosa, por la sencilla razón de que, según hemos explicado en el F.J. segundo, el período de tiempo durante el cual la solicitud de autorizaciones VTC no estuvo sujeta a limitaciones ni restricciones concluyó con la entrada en vigor la modificación del ROTT por virtud del Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre, de manera que cuando se dictó el Real Decreto 1076/2017 ahora impugnado las restricciones introducidas en el año 2015 llevaban ya dos años vigentes y no podían ya formularse nuevas solicitudes masivas pues el cupo de una autorización VTC por 30 licencias de taxi había quedado ampliamente superado en aquel periodo de "liberalización".
Dicho de otro, en contra de lo que se afirma en el Preámbulo del Real Decreto 1076/2017, no es cierto que la medida limitativa establecida en su artículo 1 pretenda evitar que se soliciten nuevas autorizaciones VTC con fines especulativos. Todo indica que lo que en realidad se persigue con esa norma es neutralizar o paliar las consecuencias del gran número de autorizaciones que había sido solicitadas con anterioridad al Real Decreto 1057/2015 y cuyo otorgamiento resultaba obligado en virtud de la jurisprudencia de esta Sala.
Todo indica, por tanto, que la prohibición temporal de transmisión de las autorizaciones VTC no pretendió impedir un pretendido fraude -que, según hemos visto, no era tal y que, además, aunque hubiese existido estaría ya consumado y no podría repetirse- sino, sencillamente, incidir en el mercado del servicio de transporte limitando, al menos temporalmente, el incremento de la oferta. Y siendo ello así, nos encontramos ante una restricción justificada exclusivamente en motivos económicos, lo que contraviene el artículo 18.2.g/ LGUM, precepto este que considera inaceptables, por limitar injustificadamente la libertad de establecimiento y la libertad de circulación, aquellas disposiciones y medios de intervención de las autoridades que contengan o apliquen: « [....] g) Requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en las letras e) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio...». Y esto sucede, según resulta del artículo 10.e/ de la Ley 17/2009, cuando la medida adoptada pretende que la actividad se ajuste a una determinada programación económica o que se comercialicen productos o servicios de un tipo o procedencia determinada. En definitiva, como concluye el citado precepto de la Ley 17/2009 (artículo 10.e/) « (...) Las razones imperiosas de interés general que se invoquen no podrán encubrir requisitos de planificación económica».
Sobre la comunicación de los datos del servicio y del usuario a un registro nacional. Impugnación del artículo 2 del Real Decreto 1076/2017 .
" A efectos de control, los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán comunicar a la Administración, por vía electrónica, los datos reseñados en el artículo 24 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, antes del inicio de cada servicio que realicen al amparo de dichas autorizaciones.
Este argumento no ampara la justificación de la necesidad de esta medida ni su proporcionalidad, pues la reiteración de una limitación o carga que ya se contenía en una norma anterior no legitima dicha medida si esta es contraria a derecho. Y ello con independencia de que las obligaciones impuestas en el precepto impugnado tienen un distinto alcance y contenido que las previstas en la Orden FOM/36/2008, como más adelante analizaremos.
La comunicación establecida en el artículo 2 del Real Decreto 1076/2017 plantea dudas desde una doble perspectiva: por un lado, la adecuación de esta medida a la normativa de garantía de unidad de mercado; por otro, su compatibilidad con la normativa de protección de datos.
La justificación de esta medida, según dispone el Preámbulo del Real Decreto 1076/2017, es "...facilitar el control efectivo de la obligación señalada en el artículo 182.5 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en orden a que los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán ser utilizados habitualmente para atender necesidades relacionadas con el territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización".
Debe recordarse, en este sentido, que el artículo 182.5 del Reglamento de Transportes Terrestres, tras la redacción dada por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, establece que el uso de los vehículos con este tipo de licencias esté destinado a atender necesidades relacionadas con el territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización, aclarando que no se cumple dicha exigencia "... cuando el 20 por ciento o más de los servicios realizados con ese vehículo dentro de un período de tres meses no haya discurrido, ni siquiera parcialmente, por dicho territorio". Limitación que posteriormente se suprimió del reglamento para incorporarse a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en virtud de la modificación operada en el artículo 91.2 del Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, si bien esta norma no resulta aplicable a este litigio por razones temporales.
En efecto, los principios de necesidad y proporcionalidad, según dispone el artículo 5 de la Ley 20/2013 no solo se aplican cuando se establecen límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley sino también cuando las autoridades " exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad"; y no cabe duda que la obligación de comunicar los datos de cada uno de los servicios a un registro nacional constituye un requisito o trámite administrativo necesario para poder desarrollar la actividad.
Ahora bien, al tiempo de apreciar su necesidad no debe olvidarse que dicha medida se configura como un mecanismo de control de una limitación previamente establecida, cuya necesidad se ha considerado justificada por razones de interés general, para evitar una utilización fraudulenta de las licencias. Y en tal sentido ya dijimos en la STS nº 921/2018, de 4 de junio de 2018 (recurso 438/2017 F.J. 8º) que « (...) esta limitación tiene la finalidad de evitar que la utilización de autorizaciones de VTC en localidades de otras comunidades autónomas como una forma fraudulenta de incumplir la "regla de la proporcionalidad" y sin embargo sean utilizadas para cubrir las necesidades de aquellas Comunidades Autónomas en que se concedieron».
Corresponde ahora analizar si la concreta obligación impuesta a los titulares de las licencias VTC es adecuada y proporcional al fin que trata de cumplir.
La adecuación y proporcionalidad de la medida elegida es una exigencia contenida tanto en el artículo 4.1 de la ley 40/2015 -las Administraciones públicas que exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad " deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias"- como en el artículo 5.2 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, al establecer este precepto que "Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica".
La comunicación por vía telemática de los datos de cada servicio, incluyendo el punto de origen y de destino, permitirá ejercer un control sobre los desplazamientos y el radio de acción de los vehículos y, desde esa perspectiva, la comunicación impuesta sirve al fin que se persigue.
Desde la perspectiva del juicio de proporcionalidad de esta medida, no se aprecia que tenga la misma incidencia celebrar un contrato de transporte, que permanece en la esfera de cada empresa contratante y por un tiempo limitado y que solo se exhibirá cuando sea requerida por los servicios de inspección (obligaciones contempladas en los artículos 23 y 24 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, según redacción dada por Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre), que crear una base de datos digital a nivel nacional que contenga la información de todas las empresas que realicen esta actividad en la que se incorpora la identificación de los usuarios y los datos de utilización que cada persona hace de este servicio.
Es más, junto con este mecanismo de control interno, nuestro ordenamiento ya establecía otras herramientas de control externo que permiten la identificación de los vehículos que prestan sus servicios fuera de su territorio, lo que unido a los mecanismos de inspección correspondientes permite ejercer un control, sin incidir en la esfera de protección de los datos personales de los usuarios. A tal efecto, debe recordarse que el artículo 182 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, prevé en su apartado cuarto que ".... , aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor podrán exigir que los vehículos amparados en autorizaciones de esta clase se identifiquen externamente mediante algún distintivo". Y en su apartado quinto establecía que " Cuando los vehículos se encuentren prestando servicios en territorio distinto al de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en la que se amparan, éstos deberán llevar a bordo la correspondiente autorización en el salpicadero, en lugar visible desde el exterior, salvo que se encuentren identificados por uno de los distintivos a que hace referencia el segundo párrafo del artículo 182.4".
Todo ello determina que resulte procedente que declaremos nulo el artículo 2 del Real Decreto 1076/2017, y, como consecuencia, que declaremos asimismo nula la disposición transitoria única del citado Real Decreto.
Por las razones que hemos expuesto en los apartados anteriores, el presente recurso contencioso-administrativo debe ser estimado, procediendo por ello la imposición de las costas de este proceso a la partes demandada y codemandadas, por terceras e iguales partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, dada la índole del asunto y la actividad procesal desplegada por la parte demandante, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.500 €) por todos los conceptos.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido estimar el recurso contencioso-administrativo nº 91/2018 interpuesto en representación de Uber BV contra el Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, con los siguientes pronunciamientos:
Declaramos nulos los artículos 1 y 2 y la disposición transitoria única del citado Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre.
Se imponen las costas de este proceso a las partes demandada y codemandadas, por terceras e iguales partes, en los términos señalados en el fundamento jurídico séptimo.
Una vez firme, publíquese esta parte dispositiva de la sentencia en el Boletín Oficial del Estado».
José María del Riego Valledor Maria Isabel Perelló Doménech
Diego Córdoba Castroverde Angel Arozamena Laso
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL EXCMO. SR. D. ÁNGEL RAMÓN AROZAMENA LASO A LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NÚM. 91/2018, AL QUE SE ADHIEREN LA EXCMA. SRA. Dª. MARÍA ISABEL PERELLÓ DOMÉNECH Y
Con el mayor respeto hacia el criterio mayoritariamente adoptado en este recurso contencioso-administrativo, lamento disentir del fallo, que a mi juicio debió ser desestimatorio de la pretensión de nulidad de los artículos 1 y 2 y la disposición transitoria del Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, articulada por UBER VC.
Como apunta la codemandada Asociación Nacional del Taxi, con invocación de la tan reiterada sentencia de 4 de junio de 2018, tal carga incumbe a la recurrente.
Me remito en general -para no reiterarlo- al planteamiento de la sentencia en su Fundamento de Derecho Sexto. Ahora bien discrepo de la solución a la que llega.
Como alega la Asociación Nacional del Taxi la información que ahora se envía telemáticamente, pero que insistimos antes del Real Decreto impugnado debía conservarse en formato físico está limitada temporalmente (1 año) y se refiere a la información mínima necesaria para comprobar los trayectos efectivamente realizados.
Respecto al cumplimento de la vulneración del derecho fundamental a la protección de datos, parece más bien destinado, como apunta la codemandada Federación Española del Taxi (FEDETAXI) a monopolizar la digitalización de los datos privativamente. Es decir, lo que Uber B.V. persigue es poder hacer "big data" con los datos de los traslados en VTC pero que el Gobierno (en este caso el Ministerio de Fomento) tenga prohibido su control digital.
Y, por ello, a mi juicio debió desestimarse también la impugnación del artículo 2 y de su disposición transitoria y, en consecuencia, el recurso.
Maria Isabel Perelló Doménech José María del Riego Valledor Angel Arozamena Laso
STSJ Galicia 531/2019, 4 de Noviembre de 2019

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 artículo 20
 Real Decreto 
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 artículo 20
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 2
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 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 24
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 18
 artículo 8
 artículo 20
 artículo 48
 artículo 48
 Real Decreto 
 artículo 48
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 181
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 artículo 1
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 1
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 artículo 1
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 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 49
 artículo 118
 Real Decreto 
 artículo 49
 artículo 118
 artículo 49
 artículo 181
 Real Decreto 
 artículo 118
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 18
 artículo 17
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 3
 Real Decreto 
 artículo 5
 Real Decreto 
 artículo 3
 Artículo 3
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 18
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 2
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 182
 Real Decreto 
 artículo 182
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 artículo 91
 artículo 5
 artículo 17
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 182
 Real Decreto 
 artículo 182
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 139
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 2