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INSTRUMENTOS Y ACTUACIONES PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS
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Gregorio Agustín Segura Navarro
1 INSTRUMENTOS Y ACTUACIONES PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS TRABAJO FIN DE GRADO PRESENTADO POR: JOSEFA CASTRO RODRÍGUEZ GRADO EN GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DIRECTOR: MARIA MATILDE CEBALLOS MARTÍN
3 RESUMEN Con el presente trabajo he pretendido realizar un profundo análisis de la protección de los bienes públicos. Para ello, era necesario acordar una completa sistematización tanto de las actuaciones dirigidas a una adecuada gestión pública de los mismos, como de los diferentes mecanismos de control de las propiedades públicas que, instrumentalizándose en un sistema de derecho y de garantías, sea adecuado tanto para su uso como para su disfrute. Para la elaboración del trabajo he contado con diversas fuentes materiales doctrinales, legislativas y especialmente jurisprudenciales. Nuestro estudio se centrará en el análisis de los aspectos de régimen jurídico que son comunes al ejercicio de las prerrogativas de defensa patrimonial que reconoce el artículo 41 de la LPAP, de las dos potestades típicamente declarativas que integran dicho régimen: la investigación y el deslinde, que, en la medida en que se dirigen a la identificación de la identidad y titularidad de los bienes públicos, son presupuesto y condición de las otras dos facultades, de perfil más defensivo y ejecutorio que declarativo, reconocidas en el art de la LPAP, la recuperación de oficio y el desahucio administrativo, así como también nos ocuparemos del inventario patrimonial. Dicho esto, nos centraremos en el análisis legislativo del articulado de la ley 33/2003, Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas para describir con más detalle los diversos instrumentos y sus formas de actuación y así poder realizar un análisis del régimen jurídico administrativo básico aplicable a los bienes de las administraciones en orden a su defensa y protección. 3
4 INDICE Pág INTRODUCCIÓN 6 ABREVIATRUAS. 9 BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 10 I. LA POTESTAD DE INVESTIGACIÓN Concepto y alcance de la potestad de investigación El procedimiento de investigación en la LPAP. Especialidades del procedimiento en el ámbito local. 12 II. EL DESLINDE DE BIENES PÚBLICOS Deslinde en la Ley de Patrimonio de las Administraciones públicas Naturaleza, presupuesto y alcance 17 a) La potestad del deslinde como potestad de identificación física de inmuebles ante la imprecisión de sus límites o la existencia de indicios de usurpación. b) Efectos del deslinde y derechos de terceros propietarios. Especial referencia a los efectos del deslinde en la legislación de costas, aguas y vías pecuarias. III. EL DESAHUCIO ADMINISTRATIVO Notas características del desahucio administrativo Concepto, objeto de ejecución y procedimiento Referencias en la legislación sectorial 32 IV. LA RECUPERACIÓN POSESORIA DE BIENES Y DERECHOS DEL PATRIMONIO La recuperación de oficio de bienes públicos Fundamentos y naturaleza jurídica Procedimiento y reflejo sectorial V. INVENTARIO PATRIMONIAL Y RÉGIMEN REGISTRAL
5 5.1. Antecedentes Delimitación del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado de otros inventarios patrimoniales, catálogos y registros Inventarios y Registro de bienes del Patrimonio Histórico-artístico Los inventarios y El Registro de Bienes del Patrimonio Nacional Catálogo de Montes Otras delimitaciones del Inventario General de Bienes y Derechos Naturaleza jurídica del Inventario General de Bienes y Derechos Valoraciones Doctrinales Definición, objetivos y metodología del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. 51 a) Definición. 51 b) Objetivos c) Metodología para su realización y mantenimiento El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Públicas El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado y otros inventarios administrativos de la Ley 33/ Contenido del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado El registro de los Bienes patrimoniales en la Ley 33/ CONCLUSIONES.. 58 BIBLIOGRAFÍA LEGISLACIÓN
6 INTRODUCCIÓN El motivo del presente trabajo es hacer una reflexión general de las potestades y prerrogativas de autotutela declarativa y defensiva de naturaleza jurídica pública y de competencia contencioso-administrativa para la defensa de los bienes públicos. El Derecho de las propiedades públicas está marcado por el lugar preeminente que en él ocupa el régimen especifico de los bienes de dominio público. Este hecho ha propiciado un efecto expansivo del régimen demanial sobre las demás formas de propiedad Pública que se hace especialmente evidente en el estudio de las facultades y prerrogativas dirigidas a la defensa de los patrimonios públicos. Así existen un conjunto de reglas de Derecho Administrativo, aplicables a la generalidad de bienes de las Administraciones Públicas, ya sean demaniales o patrimoniales. Este conjunto de reglas se refieren fundamentalmente a la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes y derechos, su identificación y control a través de los registros o inventarios, junto a ellos, las facultades de investigación, deslinde y recuperación posesoria de oficio. Estas tres facultades junto con el desahucio administrativo, sólo ejercitable en relación a bienes demaniales, son las que reconoce el artículo 44 de la ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. En el Capitulo I del Título II de la Ley 33/2003 (LPAP) se reconoce el deber general de las Administraciones de proteger y defender su patrimonio, lo que encuentra su desarrollo y concreción a lo largo de la Ley y particularmente del Título en que se incardina. Un Título con Protección y defensa del patrimonio que fija el enorme régimen protector de los bienes y derechos públicos. En primer lugar, las Administraciones públicas están obligadas a proteger adecuadamente los bienes y derechos que integran su patrimonio, lo cual en el Proyecto de Ley se refería a la exigencia de identificar adecuadamente tales bienes y derechos, determinación y control de los elementos patrimoniales, esto es, en el correspondiente inventario patrimonial. 6
7 A esta inicial medida de protección se dedica el Capitulo III del Título II en cuanto obligación administrativa de inscribir en inventarios o catálogos los diferentes bienes y derechos, tanto demaniales como patrimoniales, que permitan a la Administración tener un conocimiento fiel de ellos, su naturaleza, situación jurídica y destino o uso. La segunda manifestación de la salvaguarda patrimonial se refiere al deber de inscripción registral de los bienes y derechos públicos que sean susceptibles de ello, así como aquellos actos relativos a los mismos que tengan acceso a los correspondientes Registros; especialmente los de naturaleza inmueble por lo que se refiere al Registro de la Propiedad. Las facultades o prerrogativas a disposición administrativa para la defensa patrimonial están reguladas en el Capitulo V del Título II de la LPAP: la facultad de investigación o poder de las Administraciones para indagar la situación de aquellos bienes y derechos que presumiblemente forman parte de su patrimonio, a fin de determinar su titularidad pública, la potestad de deslinde, por la que se reconoce la posibilidad de delimitar y amojonar en vía administrativa los bienes inmuebles de titularidad pública de otros pertenecientes a terceros, cuando los limites de ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación 1 ; la prerrogativa de recuperación o reintegro posesorio, también conocida como interdictum propium, que otorga a las Administraciones la facultad casi judicial de recobrar por sí mismas la posesión indebidamente perdida de sus bienes y derechos patrimoniales; y la potestad de desahuciar a los poseedores de inmuebles demaniales una vez decaído el título que legitimaba su utilización. De este modo, el régimen básico aplicable a los bienes públicos presenta un doble perfil: por un lado se compone de limitaciones para la Administración en orden a la adquisición y administración de sus bienes y derechos; de otro lado, integra prerrogativas para la defensa y protección de tales bienes y derechos. Pero lo que interesa destacar es que este régimen básico conforma un núcleo duro de régimen júridico-administrativo plenamente aplicable a los bienes patrimoniales que, de hecho, explica el sistema de fuentes aplicable a esta clase de bienes públicos que actualmente recoge el artículo 7.3 de la LPAP con el siguiente tenor: el régimen de adquisición, 1 Este derecho de todo propietario a delimitar sus propiedades fijando primero sus limites y procediendo después a hacerlos visibles por medio de hitos o mojones, se halla reconocido en el artículo 384 CC, Debiendo instrumentarse en el ámbito civil a través de un procedimiento de jurisdicción voluntaria, salvo que por existir controversia sea necesario acudir a un juicio contradictorio declarativo. 7
8 administración, defensa y enajenación de los bienes y derechos patrimoniales será el previsto en esta ley y en las disposiciones que las desarrollen o complementen. Supletoriamente se aplicarán las normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse par ello, y las normas del Derecho privado en lo que afecta a los restantes aspectos de su régimen júridico 2 El régimen superprotegido del que se beneficia el dominio público no es en todos los casos el establecido para este tipo de bienes en la LPAP, pues muchos bienes y derechos demaniales gozan de un régimen especifico establecido por leyes y disposiciones especiales (aguas, costas, montes, etc.) que, como precisa el artículo 5.4 de la Ley es de aplicación preferente a la LPAP. Siguiendo las indicaciones de la Disposición final segunda de la LPAP, el Capitulo V del Título II de la misma contiene preceptos básicos (arts. 41, 42, 44, 45, 50, 55 y 58); preceptos no básicos, aplicables exclusivamente al patrimonio del Estado, y preceptos directamente aplicables a todas las Administraciones Públicas por derivar de la competencia legislativa exclusiva que el Estado tiene reconocida en materia civil o procesal. Destacar que, la legislación básica de régimen local establece ciertas partcularidades en materia de defensa y protección de los bienes y derechos de las EELL. El desahucio en el ámbito local debe referirse a los bienes demaniales y comunales, que quedan equiparados a éstos en relación al ejercicio de las facultades reivindicatorias. 3 2 Supletoriedad del Derecho privado que tiene refrendo expreso en la regulación de las reglas de adquisición a título onoeroso (art. 19 LPAP). 3 No sólo por el carácter básico de los citados preceptos de la LPAP, sino por la propia remisión que el art. 82. b) de la LBRL hace, al regular la potestad de desahucio, a lo que disponga en la legislación de Patrimonio del Estado, así como por la previsión del art. 120 del RBCL, según el cual la extinción de los derechos constitutivos sobre bienes de domino público o comunales de las Entidades Locales, en virtud de autorización, concesión o cualquier otro título y de las ocupaciones a que hubiera dado lugar, se efectuará por las Corporaciones, en todo caso, por vía administrativa, mediante el ejercicio de sus facultades coercitivas, previa indemnización o sin ella, con arreglo a derecho. 8
9 ABREVIATURAS BOE Boletín Oficial del Estado CC Código Civil CE Constitución Española EELL Entidades Locales LAU Ley de Arrendamientos Urbanos (ley 29/1994). LBRL Ley de Bases de Régimen Local. LEF Ley de Expropiación Forzosa. LH Ley Hipotecaria LPA Ley de Procedimiento Administrativo. LPAP Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. LRJPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. RBCL Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. RBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. REF Reglamento de Expropiación Forzosa. ROF Entidades Locales. Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las 9
10 BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Antes de comenzar con el desarrollo del trabajo que nos ocupa, es preciso aclarar que dentro de las propiedades de la Administración suele establecerse una gran división que distingue entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Los bienes de dominio público, o demaniales, son los que siendo propiedad de un ente público están afectos a un uso o servicio público o al fomento de la riqueza nacional, y por tanto quedarán fuera del comercio de los hombres (res extra comercium), tal y como establece el artículo 339 del Código Civil. Por tanto, las carreteras, plazas, y calles son ejemplos de bienes afectos a un uso público, y los locales en los que tengan sus dependencias las Administraciones Públicas o un edificio de una facultad universitaria, ejemplos también de bienes afectos a un servicio público; todos ellos sometidos a normas de derecho público. En cuanto a los bienes Patrimoniales, son bienes que la Administración posee y utiliza como cualquier particular, por lo que se regulará por el derecho privado, principalmente por el Código Civil. Así los bienes patrimoniales son aquéllos en los que no concurre la circunstancia de afectación a un uso o servicio público de los bienes demaniales, tal y como señala el Código Civil en su artículo 340. Esta distinción se ha puesto de manifiesto como relativa por el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, no sólo por la aparición de importantes patrimonios separados del Patrimonio del Estado y al servicio de concretos fines, sino también por la flexibilización en la práctica, pese a las exigencias legales, de la desafectación de un bien demonial de un uso o servicio público, lo que permite a la Administración recuperar su disponibilidad como objeto de tráfico privado. Para terminar con la clasificación, el artículo 132 de la Constitución Española, que se refiere a bienes públicos al enumerarlos de la siguiente forma: - Bienes de dominio público; Comunales y del Patrimonio del Estado; Bienes de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales así como los Bienes de organismos públicos y entidades públicas dependientes de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y locales. 10
11 I. LA POTESTAD DE INVESTIGACIÓN 1.1. Concepto y alcance de la potestad de investigación La potestad de investigación se refiere a la facultad de la Administración para iniciar una investigación dirigida a determinar si un bien es o no de su propiedad cuando existen dudas sobre la misma. Así, el art. 45 de la LPAP dispone que Las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bines y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto. La potestad de investigación se configura, como una potestad de ámbito restringido que deriva siempre de una presunción de dominio. En consecuencia, el presupuesto de hecho de la actuación investigadora viene constituido, de un lado, por la indeterminación subjetiva de la titularidad del bien y, de otro, por la presunción de la titularidad administrativa. Lo cual quiere decir que la investigación está siempre presidida por una confusión o indeterminación de títulos de propiedad, con independencia que haya o no confusión de los límites de dicha propiedad y de su estado. Este alcance de la potestad investigadora resulta paradójico cuando se contrasta con el deslinde, pues la posibilidad de determinar la propiedad por medio de una investigación llevada a cabo a través de los exclusivos criterios de la Administración no deja de resultar contradictoria cuando se compara con la mera declaración de la posesión administrativa que deriva del deslinde, siendo éste un procedimiento más complejo y garantista que el de la investigación 4. La investigación permite que la Administración se atribuya, con efectos constitutivos, la titularidad de unos bienes, con la consiguiente inclusión de los mismos en los inventarios administrativos correspondientes y en el Registro de la Propiedad [Art. 47.d de la LPAP y Art. 53 del RBCL]. La potestad de investigación ha tenido y sigue teniendo hoy día un ámbito privilegiado en el que desplegarse: la reivindicación de bienes que se adquieren por la Administración ministerio legis; modo adquisitivo que principalmente se refiere a la investigación de bienes mostrencos, esto es, inmuebles vacantes y sin dueño conocido. 4 Como ha observado GALLARDO CASTILLO, Mª J., El dominio público local. Procedimientos administrativos constitutivos y de gestión, EDERSA, Madrid, p
12 Tanto es así que, la adquisición de estos bienes, en los términos que contempla el Art. 17 de la LPAP, está condicionada a la firme incorporación de dichos bienes al patrimonio de la Administración del Estado 5 mediante el ejercicio de la potestad de investigación. 1.2.El procedimiento de investigación en la LPAP. Especialidades del procedimiento en el ámbito local El procedimiento para el ejercicio de la potestad de investigación, en relación a los bienes y derechos patrimoniales del Estado, está contemplado en el Art. 54 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Son de resaltar los siguientes aspectos de los preceptos actualmente aplicables: La iniciación del procedimiento se produce siempre de oficio, con independencia de que la iniciativa la promueva la Administración del Estado o un particular, mediante denuncia. En este último caso, la Dirección General del Patrimonio del Estado, competente para iniciar y resolver los expedientes de investigación, decidirá sobre la admisibilidad de la denuncia y ordenará, en su caso, la iniciación del procedimiento. La denuncia no podrá admitirse sin que previamente el denunciante haya anticipado los gastos necesario para comprobarla (garantía si la cual la denuncia se tendrá por no presentada), quedando la Administración obligada a presentar al denunciante la cuenta de los gastos ocasionados y a devolverle, en su caso el sobrante. Asimismo, el denunciante tendrá derecho al abono de un premio consistente en el diez por ciento del valor de los bienes y derechos investigados, que se devengará una vez que éstos se hayan incorporado al patrimonio del Estado (Art. 48 de la LPAP) 6. El acuerdo de inicio del procedimiento se publicará gratuitamente en el BOE, sin perjuicio de utilizar adicionalmente otros medios de iniciación, y se expondrá, durante 5 La adquisición de inmuebles vacantes corresponde en exclusiva al Estado, según establecieron las SSTC 58/1982 Y 150/1998, que declararon inconstitucionales las previsiones de las Leyes de Patrimonio de Cataluña y Castilla y León, respectivamente (que adjudicaban a dichas CCAA los bienes mostrencos), por vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación civil (Art ª CE) 6 El Art. 28 del Reglamento de la LPE, precisa que si después de que se adjudique en venta el bien investigado se redujere el precio por rebaja de cargas, la liquidación del premio de investigación se girará en torno a la cantidad líquida que el Estado haya de percibir en la venta. Añadiendo el Art. 29 que si la finca no fuese vendida en el plazo de 5 años, el valor del premio sera sustituido por el 10% del valor de la tasación de la finca que conste en el expediente. 12
13 un plazo de quince días, en el tablón de anuncios del municipio donde radiquen los bienes o derechos que son objeto de investigación. En el plazo de un mes, contado desde el día siguiente al que se dé por concluida la publicación del anuncio en el tablón de edictos municipal, las personas afectadas por el expediente de investigación podrán alegar cuanto estimen conveniente a su derecho, acompañando todos los documentos en que basen sus alegaciones 7. A continuación, la Sección del Patrimonio competente, previo informe de la Abogacía del Estado, determinará las pruebas que hayan de practicarse según la circunstancia del caso, atendiendo al objeto de la investigación y teniendo en cuenta todo lo alegado y diligenciado 8. Cumplimentada la base probatoria, se pondrá de manifiesto el expediente por término de diez días a las personas a quienes afecte la investigación y hubiesen compadecido en el procedimiento, para que dentro de dicho plazo aleguen lo que crean conveniente a su derecho. Tras ello, la Sección del Patrimonio competente dictará propuesta de resolución que se elevará a la Dirección General de Patrimonio del Estado para que, previo dictamen de la Dirección general de lo contencioso, resuelva el expediente. Si la resolución del mismo es favorable, se procederá a la inscripción del bien en el Registro de la Propiedad, y se adoptarán cuantas medidas sean procedentes para obtener su posesión 9. Asimismo se devolverán las actuaciones a la Delegación de Hacienda respectiva para que proceda a tasar la tasación de la finca o derecho y confeccione la ficha oportuna para su inclusión en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. Si, por cualquier causa, el expediente de investigación no fuese resuelto en el plazo de dos años desde su iniciación, el Art. 47.e) de la LPAP prevé la caducidad del mismo. Finalmente, la competencia de la jurisdicción ordinaria sobre las cuestiones sustantivas del expediente de investigación que tengan de naturaleza civil comprende, en principio, tanto a la declaración de la titularidad del bien como cualquier otro contenido conexo o 7 Dicho plazo queda desvirtuado por las previsiones de los artículos 35.e) y 79 de la LRJPAC, que permiten presentar alegaciones a los interesados en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia. 8 todos los documentos en que funden sus alegaciones: documentos públicos judiciales, notariales o administrativos otorgados con arreglo a Derecho; el reconocimiento y dictamen pericial; y la declaración de testigos. No obstante, esta enumeración no es excluyente, sino orientativa dada la previsión favorable del artículo 80.1 de la LRJPAC al admitir cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 9 con lo que el art. 47.d) de la LPAP, parece remitirse al ejercicio subsiguiente de las acciones reivindicativas de la posesión: el deslinde, si se dieran los presupuestos para el mismo, o la recuperación de oficio. 13
14 complementario a dicha declaración. No obstante, la competencia de la jurisdicción civil debe entenderse normalmente referida, en estos supuestos, a las cuestiones sobre el nudo dominio, puesto que las cuestiones posesorias se ventilarán, tras la investigación, en el marco del subsiguiente ejercicio de la potestad administrativa de deslinde o, sobre todo, de recuperación de oficio, como técnicas de reintegro a las que implícitamente se refiere el art. 47.d) de la LPAP. La potestad de investigación en el ámbito local está regulada de forma detallada en los Arts. 45 y siguientes del RBCL. De acuerdo con estos, la acción investigadora podrá acordarse por la propia Corporación o mediante denuncia de un particular, pero en todo caso se iniciará de oficio 10, sin perjuicio del derecho subrogatorio de los vecinos (art. 68 LBEL). La iniciación de oficio también puede estar promovida por la iniciativa de una Administración Pública distinta de la Corporación que, en virtud de los deberes de información mutua y colaboración, ponga en su conocimiento hechos, actos o circunstancias que sirvan de base al ejercicio de dicha acción (Art RBCL). Por su parte, el Art. 47 del RBCL precisa que para que se admita la denuncia presentada por un particular éste debe anticipar el importe de los gastos en la cuantía que se estime necesaria, que no será menos de 60 euros ni superior a 601, quedando la Corporación obligada a justificar detalladamente los gastos efectuados y a devolver, en su caso, el exceso. En los supuestos en los que la investigación se promueva por denuncia de un particular o por comunicación de otra Administración, la Corporación debe realizar un estudio previo sobre la procedencia del ejercicio de la acción investigadora antes de acordar formalmente la incoación del expediente de investigación (Art. 48 del RBCL). El acuerdo de iniciación del expediente de investigación se publicará en el Boletín Oficial de la Provincia y en el del Municipio, en el caso de que éste existiese, con la expresión de las características que permitan identificar el bien o derecho investigado. Un ejemplar de dichos boletines se expondrá en el tablón de la Corporación en el que radiquen los bienes durante quince días, dándose asimismo traslado del expediente a la Administración estatal y autonómica, para que éstas puedan hacer valer sus derechos y alegar lo procedente (Art. 49 RBCL, en relación con el Art LBRL). En el plazo de un mes, contado desde el día siguiente debe darse por terminada la publicación de los anuncios en el tablón de la Corporación, las personas afectadas por la investigación 10 Por el pleno de la Corporación salvo casos de urgencia en los que la iniciación pueda acordarla el Presidente de la Corporación según prevén los arts. 22.2j) de la LBRL y y 61.9 del ROF. 14
15 podrán alegar cuando estimen conveniente a sus derechos e intereses, acompañando todos los documentos en que funden sus alegaciones, y ello sin perjuicio de la obligación de notificar personalmente a los afectados que resulten conocidos e identificables (Art. 50 RBCL). Transcurrido el plazo de alegaciones se abrirá el expediente a prueba y, una vez valoradas las mismas, se pondrá de manifiesto el expediente a los que hubieren compadecido por un plazo de diez días (Art. 52 RBCL) para su posterior resolución, previo informe del Secretario de la Corporación. Por último, si la resolución de la investigación es favorable, se procederá a la tasación de la finca o derecho, a su inclusión en el inventario y a la adopción, en su caso, de las medidas necesarias para asegurar los derechos de la Corporación 11. El RBCL también regula la cuestión del premio en favor de la persona que promueva la acción investigadora mediante denuncia; premio que el Art. 54 del RBCL fija en diez por ciento del valor líquido que la Corporación obtenga de la enajenación del bien investigado o, en caso de no trasmitirse, por el diez por ciento del valor de la tasación, que es la regla que rige actualmente en la Administración del Estado. II. EL DESLINDE DE BIENES PÚBLICOS La autotutela administrativa, como facultad a favor de las Administraciones públicas de imponer en el mundo efectivo las consecuencias de sus propias resoluciones, se caracteriza por definir un ámbito de autonomía jurídica que los tribunales no pueden interferir, con carácter general, salvo cuando la autotutela ya se ha producido. Un ámbito en el cual se hace patente la existencia de este privilegio exorbitante es el de los derechos sobre bienes inmuebles. El ejercicio del deslinde administrativo por su propia autoridad, constituye uno de las potestades que el Ordenamiento jurídico atribuye a la Administración Pública en relación con sus bienes. Las facultades generales de deslinde y amojonamiento se integran dentro del más amplio derecho de propiedad, como una de sus facultades, y se contemplan en el 11 Con lo que el Art. 53 del RBCL parece aludir a las prerrogativas de reintegro posesorio. 15
16 Capítulo III del Título II, Del deslinde y amojonamiento, dentro de los art. 384 y ss. del Código Civil. El deslinde administrativo proviene del derecho reconocido con carácter general en el derecho civil (como derecho común) a todo propietario, pero su existencia y alcance en el ámbito de las Administraciones Públicas respecto al ámbito público general básico radica en la Ley 33/2003 de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Públicas, arts. 60 a 64, junto al Real Decreto 1373/2009 de 28 de agosto por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y respecto a las Entidades Locales en la Ley de Bases del Régimen Local, y el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, arts. 57 a 70. Las Comunidades Autónomas han publicado abundante legislación autonomía reguladora de los bienes públicos. También se ha publicado una importante legislación aplicable a diversas propiedades especiales que recogen normas peculiares sobre procedimientos de deslinde. Así sucede con la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, arts. 11 a 16; con la Ley de Montes de 21 de noviembre de 2003, arts. 20 y 21; la Ley de Aguas, RDLeg 1/2001 de 20 de julio, art. 95; o la Ley de Vías Pecuarias de 23 de marzo de 1995; arts. 7 a 9, etc Deslinde en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas El deslinde se reconoce en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003 dentro de la Sección III, del Capítulo V del Título II, arts. 50 a 54 de la Ley, sobre los bienes inmuebles de su patrimonio cuando sean imprecisos los limites entre estos y los de otros pertenecientes a terceros o existan indicios de usurpación. Junto a la descripción de un procedimiento de deslinde idéntico al regulado en el Reglamento de 2009, existe un plazo de caducidad, de manera que el plazo máximo para resolver el procedimiento de deslinde será de 18 meses, contados desde la fecha de acuerdo de iniciación. Transcurrido este plazo sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución, caduca el procedimiento y se acuerda el archivo de las actuaciones. Las líneas maestras de los deslindes según está ley de patrimonio son las siguientes: 16
17 - Una vez iniciado el procedimiento administrativo de deslinde, y mientras dure su tramitación, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión. - el procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los colindantes. En este caso, serás a su costa los gastos generados, debiendo constar en el expediente su conformidad expresa con ellos. Para el cobro de dichos gastos podrá seguirse la vía de apremio. - el acuerdo de iniciación del procedimiento se comunicará al Registro de la Propiedad correspondiente a fin de que, por medio de nota a margen de la inscripción de dominio, se tome razón de su incoación. - el inicio del procedimiento se publicará gratuitamente en el Boletín Oficial del Estado y en el tabón de edictos del ayuntamiento en cuyo término radique el inmueble a deslindar, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar adicionalmente otros medios de difusión. Igualmente el acuerdo de iniciación se notificará a cuantas personas se conozca que ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde. La titularidad de un derecho de propiedad sobre una finca inscrita en el Registro de la Propiedad goza de la protección que el mismo ofrece y obliga a la Administración a acudir al procedimiento declarativo ordinario de la jurisdicción civil, pues en este supuesto el procedimiento de deslinde es a todas luces inapropiado en cuanto exceda de la mera averiguación de linderos (STSJ de Navarra de 7 de marzo de 1998). - la resolución por la que se apruebe el deslinde se dictará previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano que corresponda el asesoramiento jurídico de las entidades públicas vinculadas a la Administración General del Estado, y deberá notificarse a los afectados por el procedimiento de deslinde y publicarse en la forma prevista en el apartado anterior. Una vez el acuerdo resolutorio del deslinde sea firme, y si resulta necesario, se procederá al amojonamiento con la intervención de los interesados que lo soliciten, y se inscribirá en el Registro de la Propiedad correspondiente. También en este contexto normativo tiene especial relevancia la existencia de la Memoria del deslinde puesto que a través de ella, fundamentalmente, se puede conocer 17
18 la razón de la Administración para actuar en el deslinde, así como la muestra de los títulos habilitantes para entender que existen linderos confusos o, en otro orden de cosas, usurpación o alteración de los límites físicos y de los terrenos. Así dicho de otra forma, para poder acudir al deslinde tienen que quedar clara la usurpación de terrenos, y para ello o junto a ello, tienen que constar debidamente identificadas las fincas, con sus lindes igualmente perfilados (STSJ Castilla- La Mancha de 16 de febrero de 2005) Naturaleza, presupuesto y alcance A) La potestad de deslinde como potestad de identificación física de inmuebles ante la imprecisión de sus límites o la existencia de indicios de usurpación Es deslinde administrativo, que al igual que el civil de los Arts. 384 y siguientes del CC es una facultad derivada del derecho de propiedad, y que consiste en la potestad de fijar con certeza los límites físicos concretos de las dependencias públicas respecto de las fincas colindantes que pertenezcan a particulares o a otras Administraciones públicas 12. El procedimiento de deslinde administrativo se dirige así a practicar las operaciones técnicas de comprobación o, en su caso, de rectificación de situaciones jurídicas acreditadas en relación a bienes inmuebles de titularidad pública; operaciones que tienen por objeto delimitar los linderos de las fincas y a declarar provisionalmente la posesión de las mismas 13. La legislación condiciona el ejercicio de la potestad administrativa de deslinde a un doble presupuesto de hecho: que los límites entre propiedades a deslindar sean imprecisos o existan indicios de usurpación (Art LPAP y 56.1 RBCL). Así, el deslinde no es viable cuando los inmuebles se encuentran perfectamente identificados y delimitados, con la consiguiente eliminación de la incertidumbre respecto de la aparente extensión superficial del fundo y a la manifestación del estado posesorio RIVERO YSERN: el deslinde se puede dar entre un bien público y privado; entre bienes pertenecientes a distintas Administraciones o, incluso, entre bienes que, siendo de una misma Administración, tenga cada uno de ellos unos órganos específicos encargados de efectuar el deslinde. 13 Como expresamente afirma la STS de 29 de noviembre de 1982 (RJ 1982/7357). 14 STS (Sala Primera, de lo Civil) de 18 de abril de 1984 (RJ 1984,1959). Por su parte, las STS de 3 de noviembre de 1989 (RJ 1989,7844), declara que para proceder al deslinde de inmuebles es requisito imprescindible que los límites estén confundidos, de manera que no se tenga conocimiento exacto de la línea perimetral de cada propiedad. Pues, como afirma la Sala Primera del Supremo, citando su antigua sentencia de 13 de mayo de 1959, la acción de deslinde es semejante a la antigua finium regundorum, con la que mantiene puntos notorios de semejanza y, aunque no pueda con ella identificarse, requiera 18
19 Por consiguiente, el deslinde no tiene como finalidad necesaria, a diferencia de la acción reivindicatoria, solventar una controversia posesoria (aunque tiene efectos posesorios declarativos) sino que su finalidad típica es la de constatar la identificación de unos bienes que se encuentran en una situación de imprecisa colindancia, con objeto de comprobar la concordancia del título de propiedades con la realidad y con independencia de las situaciones de usurpación o perturbación posesoria. Por otro lado, la consideración indicios de usurpación como presupuesto legitimador del ejercicio de esta potestad obliga a delimitar lo que se entiende por ellos, a los efectos de estimar procedente la acción de deslinde o la de recuperación de oficio, cuyo ejercicio reclama la consumación de la usurpación, es decir, que la posesión se haya perdido indebidamente (como expresa el Art de la LPAP). La respuesta a este interrogante no es fácil, ya que la propia jurisprudencia ha estimado que el deslinde no está desprovisto de una cierta función recuperatoria, al considerar que la imprecisión de límites suele conllevar indicios de usurpación. No obstante, la delimitación entre el ejercicio de la acción recuperatoria y el deslinde ha quedado trazada jurisprudencialmente en la constancia que se tenga del estado posesorio de los bienes y de su usurpación, como realidad consumada o solamente indiciaria 15. No obstante, debe precisarse que el indicio de usurpación, no basta por sí solo, para ejercitar el deslinde, puesto que es necesario que se dé imprecisión de los límites de la colindancia, y que es el verdadero presupuesto material del deslinde. Como conclusión: si existe prueba indiciaria de la usurpación pero el sujeto que la aprecia no es colindante no procederá el deslinde, sino la recuperación de oficio 16. como supuestos fundamentales el dominio de las fincas cuyo deslinde se pretende y la confusión de linderos con otra del demandado y cuya propiedad pertenece a éste. 15 De modo que aclara la STS de 20 de febrero de 1985 (RJ 1985, 2644), la recuperación de oficio requiere inequívoca constancia de la posesión originaria de los bienes presuntamente usurpados, que habrá de acreditarse documentalmente al acordar la recuperación. Cuando no sea así, cuando los límites aparezcan imprecisos y, por tanto, la prueba de la usurpación sea sólo indiciaria, el procedimiento adecuado es el deslinde. 16 Así lo declara la jurisprudencia, que no exige una intensidad especial de la usurpación o continuidad de la misma en el tiempo para legitimar la acción recuperatoria (véase, por ejemplo, las SSTS de 3 de junio de 1985 RJ 1985, 3201-, 23 de septiembre de 1986 RJ 1986,5974-, o de 2 de junio de 1987 RJ 1987,5914-); al tiempo que ha aclarado que para ejercitar la recuperación de oficio no es necesario el deslinde previo cuando no existe confusión de límites (SSTS de 23 de noviembre de 1998 RJ 1998,9605-, Y de 9 de mayo de 1997 RJ 1997,4397-). 19
20 B) Efectos del deslinde y derechos de terceros propietarios y poseedores. Especial referencia a los efectos del deslinde en la legislación de costas, aguas y vías pecuarias De lo que apuntábamos con anterioridad se deduce que la naturaleza del deslinde no es declarativa de propiedad, a diferencia de lo que ocurría con la acción investigadora. Frente a ésta, el deslinde se desenvuelve en el estricto ámbito posesorio. Así, la jurisprudencia ha señalado en numerosas ocasiones que la potestad de deslinde no supone una acción reivindicatoria y que, desde luego, no es título suficiente para sustentar el derecho de propiedad 17. En todo caso, el deslinde declara la posesión de lo deslindado, pero no es un título de posesión pleno, pues no destruye la presunción posesoria que se deriva a favor del titular registral. En este sentido, cabe recordar que la Ley Hipotecaria (LH) dispone que, a todos los efectos, se presumirá que los derechos reales inscritos en el Registro de la Propiedad existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo. Asimismo añade que el que tenga inscrito el dominio de inmuebles o derechos reales sobre los mismos tiene su posesión, no pudiendo ejercitarse ninguna acción contradictoria del dominio o de derechos reales inscritos a nombre de persona o entidad determinada sin que, previamente o a la vez, se entable demanda civil de nulidad o cancelación registral (Art. 38 de LH).esto se corrobora en el Art. 1 de la LH al disponer que los asientos practicados en los libros de Registro están bajo la salvaguarda de los Tribunales y producirán sus efectos mientras no se declare la inexactitud en los términos establecidos en la propia LH. En consonancia con estas previsiones, tanto la doctrina de la Dirección General de los Registros y el Notariado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han declarado en reiteradas ocasiones que el deslinde administrativo no puede desconocer la presunción de legalidad que se deriva del Art. 38 de la Ley Hipotecaria a favor de la propiedad registralmente inscrita, pues al ser un mero acto de delimitación física de bienes inmuebles que se desenvuelve en el estricto ámbito posesorio, la Administración está 17 En palabras de la STS de 3 de marzo de 1992 (RJ 1992, 1775), el deslinde no puede convertirse en una acción reivindicatoria simulada, y no puede con tal pretexto la Administración hacer declaraciones de propiedad sobre terrenos en los que los particulares ostenten derechos de propiedad y prueben una posesión superior a un año, ya que el deslinde sólo sirve para la fijación precisa de la situación posesoria entre las fincas deslindadas. 20
21 obligada a respetar las situaciones de derecho protegidas por las presunciones posesorias establecidas en el orden civil e hipotecario, de forma que no podrá fijar los linderos de su propiedad ocupando las situaciones inscritas. Como afirma la STS de 1 de marzo de 1983 (RJ 1983,6027), la inscripción registral produce la legitimación prevenida en el Art. 38 de la LH, y consiguientemente el deslinde administrativo no puede desconocer, sino que ha de respetar esta presunción de legalidad a favor de la registral que sólo puede ser destruida por sentencia mediante el ejercicio de actuaciones, no sólo en el orden de la titularidad dominical, ya que el deslinde no puede nunca prejuzgar dicha cuestión, sino en el de la posesión legal, y de aquí que la delimitación no puede hacerse discrecionalmente, sino con base y respeto a las situaciones de propiedad y posesión, pues no es posible reconocer un derecho de propiedad o una situación posesoria sobre el mismo bien a dos personalidades distintas, salvo los supuestos legales de indivisión. No obstante, debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia han precisado que la presunción de titularidad y posesión que ampara el Art. 38 de la LH cubre únicamente los datos jurídicos, no las circunstancias de mero hecho, tales como la extensión, cabida, situación o linderos de la finca inscrita. Quiere ello decir que la Administración ha de respetar el contenido de las inscripciones registrales, pero no más allá de la eficacia ofensiva y defensiva de a las mismas reconoce la legislación hipotecaria, que no asegura presunción alguna de la exactitud en cuanto a la superficie, cabida y linderos de las fincas, como tampoco asegura la total correspondencia del contenido de los asientos con la realidad física extraregistral. Otra cosa supondría restar de toda eficacia al deslinde. Esto, debe conectarse con la previsión contenida en el Art de la LPAP, según el cual, la resolución aprobatoria del deslinde es de los bienes, siempre que se den los demás extremos exigidos por el Art. 206 de la LH. Asimismo, debe consignarse que la jurisprudencia ha declarado que, dado el carácter esencialmente delimitador del deslinde, el acto de deslinde carece de carácter inmutable, toda vez que, ceñido al momento de su realización, puede resultar alterado a 21
22 posteriori, bien por cambios naturales, bien por modificación de la definición legal de la extensión o composición de la titularidad administrativa de los bienes 18. Pese a todo lo dicho, ha de tenerse presente que la legislación sectorial en materia de costas (Art. 13 de la Ley 22/1988, de 28 de julio), aguas (Art. 95 del Texto Refundido de 20 de julio de 2001) y vías pecuarias (Art. 8 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo), dota al deslinde de efectos declarativos de la posesión y de la titularidad demanial, a la vez que confieren a dicho título eficacia prevalente respecto a las titularidades registrales contradictorias, lo que eleva el alcance y efectos de esta potestad mucho más allá de los limitados y provisionales efectos declarativos de la posesión que le confiere la legislación general sobre patrimonios públicos 19. Ello supone, como ha advertido el Consejo de Estado, una ruptura del tradicional monopolio del juez civil para conocer de cualquier cuestión relativa al dominio, aun cuando éste fuera de titularidad pública, atribuyendo a la Administración que promueve el deslinde la facultad de decidir, en vía administrativa, sobre la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al consiguiente amojonamiento, y sin que las inscripciones registrales puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bines deslindados. Hasta el punto de poder afirmar que la realidad extraregistral del deslinde administrativo goza del valor de enervar la presunción iuris tantum que confiere el Registro de la Propiedad a las titularidades inscritas, de tal forma que la realidad registral contradictoria cede a favor de la propiedad pública declarada en el acto administrativo de deslinde El procedimiento de deslinde A continuación hay que referirse de forma conjunta al procedimiento de deslinde que está vigente para el ámbito de la Administración del Estado y de la Administración Local. La remisión que hace el Art. 86.b) de la LBRL al procedimiento de deslinde de los bienes estatales ha determinado la similitud de ambos procedimientos, de forma que los Arts. 56 a 69 del RBCL son, prácticamente, una reproducción literal de los correspondientes preceptos del RLPE. Actualmente, el Art. 52 de la LPAP contiene las normas a las que habrá de sujetarse el deslinde de los inmuebles demaniales y 18 SSTS de 16 y 28 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 8998 Y 8793 respectivamente). 19 No obstante, debe advertirse que algún sector minoritario de la doctrina ya había afirmado la naturaleza reivindicativa del deslinde administrativo, como acto declarativo de la titularidad dominical, antes de que la legislación sectorial acogiera esta tesis en relación a ciertas categorías de bienes. 20 Dictamen 1132/96, de 13 de junio de
23 patrimoniales de la Administración del Estado, que siguen con bastante fidelidad la regulación anterior. Además de estas previsiones, debe tenerse en cuenta los artículos referidos al deslinde en el desarrollo reglamentario de la LPAP (Arts. 61 a 67 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas). La iniciación del procedimiento de deslinde se acuerda siempre de oficio por la Administración, por iniciativa propia o a petición de los propietarios de fincas colindantes o titulares de enclaves sitos en inmuebles públicos, dando lugar a un expediente encabezado por el acuerdo de iniciación y seguido por todos los documentos justificativos del dominio de la Administración y de las fincas colindantes. Cuando el expediente de deslinde se inicia por petición de algún colindante, la Administración no puede negarse al apeo 21, aunque podrá exigir a los solicitantes la presentación de los documentos y pruebas que se estimen indispensables para fijar los datos en base a los cuales ha de dictarse la resolución 22. Asimismo, en estos casos, los gastos generador por el procedimiento de deslinde correrán a cargo del solicitante, debiendo constar en el expediente su conformidad expresa con dichos gastos, que podrán ejecutarse por la vía de apremio [Art. 52.a) de la LPAP]. El expediente de deslinde se iniciará previo examen de una memoria que contenga los siguientes extremos (arts. 34 RLPE Y 58 RBCL): a) Justificación del deslinde que se propone; b) Descripción de la finca o fincas, con expresión de sus linderos generales, de sus enclaves, colindancia, extensión perimetral y superficie; c) Título de propiedad y, en su caso, certificado de inscripción en el Registro de la Propiedad, incidentes habidos en relación a la titularidad del bien, así como las informaciones posesorias que se hubieran practicado y los actos de reconocimiento de la posesión. La carga de justificar el deslinde corresponde al sujeto que lo promueva, lo que en el caso de la Administración justifica el cumplimiento de la memoria justificativa, cuya 21 SSTS de 23 de abril de 1999 (RJ 1999/5182). 22 Como avala la STS de 16 de marzo de 1988 (RJ 1988, 2171). 23
24 omisión supondría la invalidez del deslinde por omisión de un trámite esencial del procedimiento. 23 A estas previsiones hay que añadir la obligación que incumbe a la Administración actuante de elaborar un presupuesto de los gastos que conlleve la práctica del deslinde, que en caso de promoverse por los colindantes será a cuenta de éstos. El acuerdo de iniciación del deslinde ha de notificarse a los dueños de las fincas colindantes y a los titulares de otros derechos reales sobre las mismas, con indicación de la fecha hora y lugar el que se iniciarán las operaciones técnicas de deslinde. Asimismo, el acuerdo habrá de ser comunicado al Registro de la Propiedad correspondiente, si la finca estuviese inscrita, para que se extienda nota del acuerdo a margen de la inscripción [arts. 52.b) de la LPAP, 33 del RLPE, y 57.3 del RBCL]. Si la finca no está inscrita, no hay obligación de hacerlo hasta que no se apruebe el deslinde. Sin perjuicio de la notificación a los interesados, y una vez efectuada ésta, el acuerdo de iniciación del deslinde habrá de publicarse los Boletines Oficiales correspondientes y en el Tablón de anuncios del Ayuntamiento donde radiquen los bienes, todo ello con una antelación de sesenta días a la fecha acordada para las operaciones sobre el terreno 24. Desde el momento de la publicación, los interesados pueden presentar cuantas pruebas y documentos estimen necesarios para la defensa de sus interese hasta los veinte días anteriores al comienzo de las operaciones, debiendo la Administración resolver lo que proceda con anterioridad al inicio de las operaciones de deslinde (Arts. 37 a 40 RLPE y Arts. 60 a 63 del RBCL). En todo caso, debe tenerse en cuenta que, una vez iniciado el procedimiento de deslinde, no puede incoarse un proceso judicial civil con igual pretensión 25, ni se 23 La jurisprudencia ha insistido en la esencialidad del trámite de la memoria afirmando, en palabras de la STS de 5 de noviembre de 1990 (RJ 1990,8739) la Administración, para resolver el expediente, ha de basarse en aquellos documentos o hechos a que hace referencia el Art. 58 del RBCL, y en general en las demás pruebas que contribuyan a formar juicio sobre las cuestiones planteadas y de los que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión de hecho. 24 Según ha afirmado el Tribunal Supremo, esta publicación cumple una doble finalidad, de un lado la puesta en conocimiento del deslinde a quienes gozan de la consideración de dueños de las fincas colindantes o de titulares de derechos reales sobre las mismas que, debiendo ser notificados no pudieron serlo por desconocerse su identidad o domicilio; y, de otro lado, dar audiencia de forma indiscriminadas a cuantas personas pudieran aportar datos o cualquier otro elemento de juicio sobre bienes afectados (STS de 22 de abril de 1980 RJ 1980, 2593-). 25 STS de 25 de junio de 1987 (RJ 1987, 4550). 24

References: artículo 41
 artículo 44
 artículo 7
 artículo 384
 artículo 5
 artículo 339
 artículo 340
 artículo 132
 Real Decreto 
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 artículo 80
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