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Timestamp: 2016-10-24 03:31:20+00:00

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127 II 14215. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 9 mars 2001 dans la cause X. contre Commission f�d�rale des banques (recours de droit administratif)
Art. 38 LBVM: entraide administrative internationale demand�e par la Commission fran�aise des op�rations de bourse (COB). La requ�te d'entraide administrative de la COB - autorit� de surveillance des march�s financiers satisfaisant � l'exigence de confidentialit� - respecte le principe de la proportionnalit� (consid. 4 et 5). Au regard du principe dit du "long bras" l'engagement de "best efforts" de la COB est suffisant (consid. 6). Autorisation de retransmettre des informations aux autorit�s p�nales �trang�res comp�tentes (art. 38 al. 2 let. c LBVM): proc�dure et conditions (consid. 7). Conditions non r�alis�es dans le cas particulier (consid. 8). Faits � partir de page 143
Le 11 ao�t 1999, un projet de rapprochement entre les soci�t�s B., C. et la soci�t� fran�aise D. a �t� annonc�. Durant les jours pr�c�dant cette annonce, plus pr�cis�ment du 2 au 9 ao�t 1999, le cours de l'action D. a progress� d'environ 16%. Par ailleurs, le volume des transactions, qui �tait encore de 366'378 unit�s le 9 ao�t 1999, a atteint 1'135'699 unit�s le 10 ao�t 1999, 2'015'257 unit�s le 11 ao�t 1999 et 1'541'530 unit�s le 12 ao�t 1999.
La Commission fran�aise des op�rations de bourse (ci-apr�s: la COB) a alors ouvert une enqu�te afin de s'assurer que les transactions r�alis�es sur les titres D. au cours de la p�riode pr�c�dant l'annonce susmentionn�e n'avaient pas �t� effectu�es dans des conditions contraires aux dispositions l�gales et r�glementaires relatives notamment � l'usage d'une information privil�gi�e. Ses investigations lui ont notamment permis de d�couvrir que la soci�t� E., � Zurich, avait proc�d� � plusieurs achats d'options et d'actions D. entre le 2 juillet et le 6 ao�t 1999.
Le 13 septembre 1999, la COB a requis l'assistance de la Commission f�d�rale des banques (ci-apr�s: la Commission f�d�rale) afin d'obtenir de la soci�t� E., � Zurich, diverses informations en rapport avec ces acquisitions.
Donnant suite � une demande de renseignements de la Commission f�d�rale, la soci�t� E., � Gen�ve, � qui cette demande avait �t� BGE 127 II 142 S. 144transmise par la soci�t� E., � Zurich, a notamment indiqu� avoir achet� 20'000 actions D. sur ordre de son client X. le 6 ao�t 1999 pour le prix de 49,89 Euros l'unit�; ces titres avaient �t� revendus le 11 ao�t 1999 � 54 Euros l'unit�, permettant ainsi audit client de r�aliser un b�n�fice de 82'200 Euros. Dans une prise de position s�par�e, ce dernier a par ailleurs expliqu� �tre un professionnel de la gestion de patrimoines travaillant sur la base d'�tudes "fondamentales et chartistes". Consid�rant que la soci�t� fran�aise D. avait un potentiel de hausse int�ressant, il avait donn� l'ordre, le 24 juin 1999, d'acqu�rir 20'000 titres au prix limite de 41,60 Euros. Comme seules 122 actions �taient disponibles � ces conditions, il avait annul� cet ordre et repris son projet le 6 ao�t 1999 en raison de l'ascension quasi continue du cours du titre D. Il avait ensuite �t� surpris par l'annonce du rapprochement des soci�t�s B., C. et D. survenue peu apr�s son achat. Au demeurant, l'acquisition de 20'000 actions pour un montant global d'environ 1'000'000 Euros n'avait rien d'inhabituel dans le cadre des affaires dont il assumait la gestion.
Par d�cision du 27 avril 2000, la Commission f�d�rale a accord� l'entraide administrative internationale � la COB en lui indiquant que, le 6 ao�t 1999, X. avait ordonn� l'acquisition de 20'000 actions D. par le biais d'un compte ouvert aupr�s de la soci�t� E., � Gen�ve, et qu'il pr�tendait avoir d�cid� cet achat en se basant sur la progression continue du titre au d�but du mois d'ao�t 1999 (ch. 1 du dispositif). Elle pr�cisait que les informations et les documents transmis ne devaient �tre utilis�s qu'� des fins de surveillance directe des bourses et du commerce des valeurs mobili�res (ch. 2 du dispositif). De plus, en accord avec l'Office f�d�ral de la police, l'�ventuelle communication de ces informations aux autorit�s p�nales fran�aises comp�tentes �tait autoris�e, la COB devant toutefois leur rappeler que leur utilisation �tait limit�e � la poursuite du d�lit d'usage d'une information privil�gi�e (ch. 3 du dispositif). En outre, en application de l'art. 38 al. 2 let. c de la loi f�d�rale du 24 mars 1995 sur les bourses et le commerce des valeurs mobili�res (LBVM; RS 954.1), leur transmission � des autorit�s tierces, autres que celles mentionn�es au ch. 3 du dispositif ne pouvait se faire qu'avec son assentiment pr�alable (ch. 4 du dispositif). Enfin, les ch. 1 � 4 du dispositif seraient ex�cut�s � l'�ch�ance d'un d�lai de trente jours apr�s la notification de la d�cision � l'int�ress�, si aucun recours BGE 127 II 142 S. 145n'�tait d�pos� dans ce d�lai aupr�s du Tribunal f�d�ral (ch. 5 du dispositif).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision de la Commission f�d�rale du 27 avril 2000 et de dire qu'il n'y a pas lieu d'accorder l'entraide requise, subsidiairement de renvoyer la cause � ladite Commission pour qu'elle statue dans le sens des consid�rants du Tribunal f�d�ral.
Ce dernier a partiellement admis le recours et annul� le chiffre 3 du dispositif de la d�cision attaqu�e, de m�me qu'au chiffre 4 les mots "autres que celles figurant sous chiffre 3"; il a rejet� le recours pour le surplus.
4. a) Selon l'art. 38 al. 2 LBVM, l'entraide administrative internationale peut �tre accord�e � des autorit�s �trang�res de surveillance des bourses et du commerce des valeurs mobili�res, � condition, notamment, qu'elles utilisent les informations transmises exclusivement � des fins de surveillance directe des bourses et du commerce des valeurs mobili�res (let. a; principe de la sp�cialit�) et qu'elles soient li�es par le secret de fonction ou le secret professionnel (let. b).
b) Ces conditions sont r�alis�es en l'esp�ce (cf. �galement ATF 126 II 86 consid. 3 p. 88-89), ce que l'int�ress� reconna�t lui-m�me.
5. a) Dans le domaine de l'entraide administrative internationale, le principe de la proportionnalit� d�coule de l'art. 38 al. 2 LBVM qui autorise uniquement la transmission d'informations et de documents li�s � l'affaire. Selon ce principe, l'entraide administrative ne peut �tre accord�e que dans la mesure n�cessaire � la d�couverte de la v�rit� recherch�e par l'Etat requ�rant. La question de savoir si les renseignements demand�s sont n�cessaires ou simplement utiles � la proc�dure �trang�re est en principe laiss�e � l'appr�ciation de ce dernier. L'Etat requis ne dispose g�n�ralement pas des moyens lui permettant de se prononcer sur l'opportunit� de l'administration de preuves d�termin�es au cours de la proc�dure men�e � l'�tranger, de sorte que, sur ce point, il ne saurait substituer sa propre appr�ciation � celle de l'autorit� �trang�re charg�e de l'enqu�te. Il doit uniquement examiner s'il existe suffisamment d'indices de possibles distorsions du march� justifiant la demande d'entraide. La coop�ration internationale ne peut �tre refus�e que si les actes requis BGE 127 II 142 S. 146sont sans rapport avec d'�ventuels d�r�glements du march� et manifestement impropres � faire progresser l'enqu�te, de sorte que ladite demande appara�t comme le pr�texte � une recherche ind�termin�e de moyens de preuve ("fishing expedition"; ATF 126 II 409 consid. 5 p. 413-415, 86 consid. 5a p. 90-91 et les r�f�rences cit�es).
b) Le recourant reproche � l'autorit� intim�e d'avoir viol� le principe de la proportionnalit� et exc�d� son pouvoir d'appr�ciation. Il fait valoir que la demande d'entraide de la COB porte sur des transactions boursi�res r�alis�es d�s le 2 juillet 1999 et ne s'int�resse ainsi pas � celles accomplies pr�c�demment au mois de juin et notamment pas � celle que lui-m�me a effectu�e le 24 de ce mois-l�, de sorte qu'aucun "soup�on initial de d�lit d'initi�" n'existerait en rapport avec cette derni�re op�ration. Or, dans la mesure o� son achat du 6 ao�t 1999 ne pourrait en �tre dissoci� et r�sulterait en outre d'une �tude de l'�volution des titres D. effectu�e durant plusieurs mois, son comportement ne pourrait �tre consid�r� comme "suspect". De plus, le nombre de titres qu'il a acquis lors de cette deuxi�me transaction �tait similaire et non pas sup�rieur � celui qu'il avait eu l'intention d'acheter au mois de juin, ce qui d�montrerait qu'il n'�tait pas "devenu initi�" entre sa premi�re et sa seconde acquisition. Enfin, le montant de son investissement n'aurait rien d'exceptionnel au regard du type de gestion qu'il effectue et le b�n�fice retir� de l'op�ration litigieuse ne repr�senterait que 2,04% du portefeuille qu'il g�re.
c) L'autorit� requ�rante a observ� une animation du march� des titres D. dans les semaines qui ont pr�c�d� l'annonce, le 11 ao�t 1999, d'un rapprochement entre les soci�t�s B., C. et la soci�t� fran�aise D. Ainsi, le cours de l'action de cette derni�re a progress� d'environ 16% du 2 au 9 ao�t 1999 et le volume des transactions a pass� de 366'378 unit�s le 9 ao�t 1999 � 1'135'699 unit�s le 10 ao�t 1999 pour atteindre 2'015'257 unit�s le 11 ao�t 1999. D�s lors, la COB disposait d'indices suffisants d'�ventuels d�r�glements du march�. Elle avait en outre d�couvert qu'un nombre important de titres D. avait �t� acquis par l'interm�diaire d'une banque suisse durant cette p�riode, soit 10'900 options d'achat avec �ch�ance en septembre 1999 et 25'650 actions, dont 20'000 pour le recourant. Vu ces �l�ments, elle pouvait l�gitimement demander � la Commission f�d�rale des pr�cisions sur ces acquisitions (cf. dans le m�me sens ATF 126 II 86 consid. 5b p. 91 et la jurisprudence cit�e). Les raisons invoqu�es par l'int�ress� pour expliquer son achat ne font pas obstacle � l'octroi de l'entraide administrative. L'autorit� charg�e de se BGE 127 II 142 S. 147prononcer sur cette question n'est en effet pas tenue d'examiner si les indices de possibles distorsions du march� justifiant la demande d'entraide sont confirm�s ou infirm�s par les informations et les explications recueillies � la demande de l'autorit� requ�rante. Seule cette derni�re pourra, sur la base de ses propres investigations et des informations transmises par la Commission f�d�rale, d�cider si ses craintes initiales �taient ou non fond�es (cf. ATF 126 II 86 consid. 5b p. 91). Par ailleurs, le recourant ne peut rien tirer en sa faveur du fait que la COB a fait partir son enqu�te du 2 juillet 1999. En effet, s'il avait effectivement achet� 20'000 actions D. le 24 juin 1999 pour les revendre le 11 ao�t 1999, il est probable que cette enqu�te porterait aussi sur la p�riode du 24 juin au 2 juillet 1999. En effet, l'achat d'un aussi grand nombre d'actions un mois et demi environ avant l'annonce du fait confidentiel, soit dans une p�riode sensible (cf. ATF 126 II 86 consid. 5b p. 91), suivi de la revente de ces titres le jour m�me de cette annonce, aurait certainement alert� l'autorit� requ�rante.
6. a) Aux termes de l'art. 38 al. 2 let. c LBVM, les informations re�ues par l'autorit� �trang�re de surveillance des bourses et du commerce des valeurs mobili�res ne peuvent �tre transmises � des autorit�s comp�tentes et � des organismes ayant des fonctions de surveillance dict�es par l'int�r�t public qu'avec l'assentiment pr�alable de l'autorit� de surveillance suisse ou en vertu d'une autorisation g�n�rale contenue dans un trait� international; lorsque l'entraide judiciaire en mati�re p�nale est exclue, aucune information ne peut �tre transmise � des autorit�s p�nales; l'autorit� de surveillance d�cide en accord avec l'Office f�d�ral de la police (depuis le 1er juillet 2000, c'est l'Office f�d�ral de la justice qui est l'Office en charge de l'entraide judiciaire en mati�re p�nale, cf. art. 7 al. 6a de l'ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du D�partement f�d�ral de justice et police [Org DFJP; RS 172.213.1]).
Les autorit�s �trang�res ne sont toutefois pas tenues de faire une d�claration contraignante selon le droit international public, mais doivent s'engager, notamment, � mettre tout en oeuvre pour respecter le principe dit du "long bras" (exigence qualifi�e en anglais de "best BGE 127 II 142 S. 148efforts" ou de "best endeavour") dans l'hypoth�se d'une retransmission d'informations � d'autres autorit�s, p�nales ou non. Aussi longtemps que l'Etat requ�rant respecte effectivement ce principe et qu'il n'existe aucun signe qu'il ne le fasse pas dans le cas concret, rien ne s'oppose � accorder l'entraide administrative. S'il devait s'av�rer qu'une autorit� �trang�re ne puisse plus se conformer � ce principe en raison de sa l�gislation interne ou d'une d�cision contraignante � laquelle elle n'a pas les moyens de s'opposer, la Commission f�d�rale devrait alors refuser l'entraide (cf. ATF 126 II 126 consid. 6b/bb p. 139, 86 consid. 6c p. 92 et la jurisprudence cit�e).
c) Dans un courrier de son Pr�sident adress� le 26 mars 1999 au Pr�sident de la Commission f�d�rale (cf. ATF 126 II 86 consid. 7a p. 92-93), la COB s'est express�ment engag�e � ne retransmettre d'informations � des autorit�s p�nales ou non p�nales qu'avec l'accord pr�alable de l'autorit� intim�e. Faute d'�l�ments concrets (cf. ATF 126 II 409 consid. 4b/bb p. 413) et m�me si l'autorit� de c�ans a pu se montrer h�sitante dans une pr�c�dente affaire s'agissant de la retransmission d'informations auxdites autorit�s p�nales (cf. ATF 126 II 86 consid. 7d/aa p. 94), rien ne permet en l'esp�ce de supposer que l'autorit� requ�rante ne se conformera pas � cet engagement. Le recourant ne le pr�tend d'ailleurs pas. Au demeurant, l'obligation de la COB de communiquer certaines informations au Procureur de la R�publique (cf. consid. 7a ci-dessous) ne fait pas, en soi, obstacle � l'octroi de l'entraide administrative (cf. dans ce sens ATF 126 II 409 consid. 4b/aa p. 412-413).
7. a) Les renseignements fournis � l'autorit� requ�rante dans le cadre de l'entraide administrative le sont avant tout pour lui permettre d'exercer sa mission de surveillance des march�s; ils peuvent cependant amener cette autorit� � soup�onner l'existence d'un d�lit d'initi�. Si tel est le cas, il lui appartient alors d'effectuer des investigations suppl�mentaires puis de d�cider si, compte tenu des renseignements obtenus, elle doit saisir les autorit�s p�nales comp�tentes (cf. ATF 126 II 409 consid. 5b/aa p. 415 et 6b/cc p. 418). A cet �gard, elle ne peut leur communiquer les informations fournies par la Commission f�d�rale qu'avec l'autorisation de cette derni�re (cf. art. 38 al. 2 let. c LBVM et consid. 6 ci-dessus). L'autorit� intim�e, de m�me que l'Office f�d�ral de la police, se prononcent sur la base des �l�ments dont ils disposent et doivent, au besoin, demander des compl�ments d'information � l'autorit� requ�rante (cf. ATF 125 II 450 consid. 4a p. 459). Ils sont tenus d'examiner si toutes les conditions mat�rielles de l'entraide p�nale internationale BGE 127 II 142 S. 149sont remplies, notamment si l'exigence de la double incrimination est satisfaite (cf. ATF 126 II 409 consid. 6b/bb et 6b/cc p. 417-419).
b) Si, lors du d�p�t de sa demande d'entraide administrative, les investigations de l'autorit� requ�rante sont d�j� suffisamment avanc�es et font appara�tre la n�cessit� d'une �ventuelle retransmission d'informations aux autorit�s p�nales �trang�res comp�tentes, la Commission f�d�rale peut directement y consentir dans sa d�cision accordant l'entraide administrative. Ce consentement est toutefois soumis � des exigences plus �lev�es que celles n�cessaires � l'octroi de ladite entraide. Des variations significatives du volume des titres �chang�s et de leur cours peu avant une annonce de rachat de soci�t� ne sont en particulier pas suffisantes. L'autorit� intim�e doit disposer d'�l�ments suppl�mentaires insolites lui permettant de soup�onner concr�tement et avec un minimum de vraisemblance l'existence d'un comportement tombant sous le coup du droit p�nal. Il ne faut cependant pas poser d'exigences trop s�v�res quant � l'expos� des faits figurant dans la demande, notamment parce qu'il n'est pas encore possible de savoir avec certitude si, compte tenu de ses investigations ult�rieures, l'autorit� requ�rante transmettra ou non - malgr� l'autorisation de la Commission f�d�rale - ses informations aux autorit�s p�nales �trang�res comp�tentes.
8. a) La COB peut �tre tenue de transmettre au Procureur de la R�publique fran�aise des informations r�v�lant des faits susceptibles BGE 127 II 142 S. 150d'une qualification p�nale (cf. art. 12-2 al. 3 de l'ordonnance no 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des op�rations de bourse et relative � l'information des porteurs de valeurs mobili�res et � la publicit� de certaines op�rations de bourse; cf. �galement ATF 126 II 86 consid. 7d/aa p. 94).
c) L'autorit� intim�e a par ailleurs soumis � l'Office f�d�ral de la police une prise de position d�taill�e sur laquelle celui-ci s'est d�termin� de mani�re circonstanci�e. Elle a d�s lors recueilli le consentement de ce dernier conform�ment aux exigences pos�es par la jurisprudence (cf. ATF 126 II 86 consid. 7d/bb p. 94-95).
d) Au moment de prendre sa d�cision, la Commission f�d�rale connaissait l'�volution du titre D. durant la p�riode sensible pr�c�dant l'annonce du projet de rapprochement entre les soci�t�s B., C. et la soci�t� fran�aise D. Elle savait en outre que, le 24 juin 1999, le recourant avait renonc� � acqu�rir 20'000 actions, faute d'avoir pu toutes les acheter au prix limite qu'il s'�tait fix� (41,60 Euros). Elle �tait de surcro�t au courant du fait que, le 6 ao�t 1999, il avait finalement acquis ces 20'000 actions � un prix plus �lev� (49,89 Euros) que celui qu'il �tait dispos� � payer le 24 juin 1999 et qu'il avait revendu ces titres le jour m�me, avec b�n�fice.
Ces seuls �l�ments ne sont cependant pas suffisants pour faire na�tre un soup�on concret et vraisemblable de d�lit d'initi�. En effet, en tant que professionnel de la gestion de patrimoines, l'int�ress� �tait sans nul doute particuli�rement attentif � l'�volution des valeurs boursi�res et son comportement consistant � renoncer � un achat en sp�culant sur une baisse du prix des titres qu'il convoitait ne para�t pas insolite. De m�me, il ne semble pas exclu, comme il le soutient, que sa d�cision d'achat au d�but du mois d'ao�t r�sulte d'une analyse fond�e sur la comparaison entre l'�volution du titre D. et celle d'actions de soci�t�s concurrentes depuis la date de son ordre d'achat du mois de juin.
En l'�tat, l'autorit� intim�e ne disposait d�s lors pas d'informations suffisantes lui permettant d'autoriser la COB � retransmettre BGE 127 II 142 S. 151aux autorit�s p�nales fran�aises comp�tentes les informations qui lui �taient fournies. La d�cision attaqu�e doit d�s lors �tre annul�e dans cette mesure. Dans ces conditions, il est superflu d'examiner encore si, comme le soutient le recourant, la Commission f�d�rale a viol� le principe de la double incrimination.
125 II 450 suite... ,
Art. 38 LBVM

References: Art. 38
 ATF 
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 art. 7
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 art. 38
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 art. 12
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