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Timestamp: 2019-11-15 08:52:33+00:00

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JIPS / Repetitorium / WS 2001/2002 / Fall 9
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Fallbesprechung 9: "Ein junges Gesetz für ältere Altenpfleger?"
Verfassungsrecht, Verfassungsprozeßrecht (066/SS99/WS01)
Der Anteil älterer Menschen an der deutschen Gesamtbevölkerung nimmt zu. Damit wachsen auch die Aufgaben der Altenbetreuung und -pflege, die, anders als früher, überwiegend nicht mehr von Familienangehörigen sondern auch Fachkräften übernommen werden. Es steigen auch die Anforderungen: Betreuung, Beratung und Pflege Älterer verlangen vermehrt Kenntnisse auf medizinischem und sozialem Gebiet. Zugleich handelt es sich bei der Altenpflege um einen Mangelberuf mit verändertem Berufsbild. Der Zugang zu diesem Beruf und die Berufsausbildung sind bislang nicht bundeseinheitlich geregelt.
Auf Initiative der Bundesregierung beschließt der Bundestag am späten Abend eines Sitzungstages bei 48 anwesenden Abgeordneten mit einer Mehrheit von 23 zu 22 Stimmen bei 3 Enthaltungen, das "Gesetz über AltenpflegerInnen (AltG)". Angehenden AltenpflegerInnen sollen danach Kenntnisse der sach- und fachgerechten Pflege alter Menschen bis hin zur Beratung pflegender Angehöriger vermittelt werden; sie sollen auch in die Lage versetzt werden, Verwaltungsarbeiten (Schriftverkehr mit Versicherern und Sozialleistungsträgern) in unmittelbarem Zusammenhang mit der Pflege zu erledigen. Eine die Ausbildung beschließende Prüfung soll durch näher bezeichnete Landesbehörden abgenommen werden. AltenpflegerInnen ohne entsprechende Prüfung sollen nach einer Übergangszeit von fünf Jahren nur noch als "Hilfskraft" unter Leitung eines ausgebildeten Altenpflegers eingesetzt werden dürfen. Die Höchstaltersgrenze für die Ausübung des Berufs wird auf 65 Jahre festgesetzt. AltenpflegerInnen mit abgeschlossener Berufsausbildung sollen - als Anreiz zur Wahl des Berufes - nach fünfjähriger praktischer Berufstätigkeit zum Hochschulstudium ohne allgemeine Hochschulreife zugelassen werden.
Der Bundesrat lässt das Gesetz ohne Beschlussfassung "passieren". Der Bundespräsident fertigt es aus und verkündet es.
Sind alsbald laut werdende Bedenken gegen seine Verfassungsmäßigkeit begründet?
Könnten die 66jährige freiberuflich tätige Altenpflegerin A, die durch das Gesetz ihre Berufsfreiheit beeinträchtigt sieht, und die seit 20 Jahren in der Altenpflege tätige 55jährige Koreanerin K, die sich nicht mehr einer Prüfung unterziehen will, eine Überprüfung des Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht erreichen?
Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (066/SS99/WS01), Stand 12/01:
Gesetzgebungskompetenzen, Gesetzgebungsverfahren, Beschlussfähigkeit des Bundestages; Art. 12 GG; Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
Die Aufgabe wirft zunächst Fragen aus dem Bereich der Gesetzgebungskompetenz auf und verlangt ein Eingehen auf Art. 72 Abs. 2 GG. Sodann werden die Probleme des Gesetzgebungsverfahrens und der Beschlussfähigkeit des Bundestages behandelt --> Lesen: BVerfGE 44, 308). Der Schwerpunkt der Aufgabe liegt in der Prüfung einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG --> Lesen: Kluth JURA 2001, 371). Zulässigkeit und Begründetheit einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde werden auf der Grundlage eines anderen Sachverhalts beispielhaft behandelt bei --> Lesen: Jeand’heur/Jorczyk, JuS 1997, 728. Ein Klausurbeispiel, das Probleme des Gesetzgebungsverfahrens behandelt, findet sich bei Odendahl, JA 1994, 230; zum Gesetzgebungsverfahren --> Lesen: Nolte/Tams, JURA 2000, 158 f.
A. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das AltG
Zur Ermittlung einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist es erforderlich, die einzelnen Regelungsgehalte des Gesetzes zu analysieren (Regelung der Ausbildung im Beruf der Altenpflege durch Bezeichnung der zu vermittelnden Kenntnisse; Regelung der Prüfung zum Altenpfleger/zur AltenpflegerIn mit Regelung des Verwaltungsverfahrens; Übergangsregelung für den Einsatz von Altenpflegern/Altenpflegerinnen ohne abgeschlossene Ausbildung/Bestimmung einer Höchstaltersgrenze/Zulassung zum Hochschulstudium).
Verf. sollten die in Betracht kommenden Kompetenztitel nennen: Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 - insoweit muss problematisiert werden, ob es sich bei dem Beruf eines Altenpflegers/einer AltenpflegerIn um einen Heilberuf handelt (streitig) und dass nur Zulassungsregelungen erfasst werden (dazu gehören allerdings Prüfungswesen und darauf bezogenes Ausbildungswesen) -, Art.74 Abs. 1 Nr. 11 GG - das Recht der Wirtschaft umfasst traditionell auch die Regelung von Ausbildungsverhältnissen und die Berufsausübung. Mit vertretbarer Begründung lassen sich daher alle Regelungen mit Ausnahme der Regelung des Hochschulzugangs (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 a GG erlaubt nur Rahmenvorschriften über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens) der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zuordnen. Im Hinblick auf die Erörterungen des BVerfG (B.v. 18.7.2001 1 BvG 23/01 einstweilige Aussetzung des Inkrafttretens des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege) ist allerdings auch eine Verneinung - jedenfalls der Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG - denkbar.
Die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens (zuständige Prüfungsbehörde) folgt aus Art. 84 Abs.1 GG.
Soweit es der Regelung über den Hochschulzugang an einem Kompetenztitel fehlt führt dies nur zur Teilnichtigkeit.
Verf. müssen sich sodann mit Art. 72 Abs. 2 GG befassen. Sie sollten in jedem Fall erkennen, dass die konkurrierende Gesetzgebung das Erfordernis einer bundesgesetzlichen Regelung (und nicht einer bundeseinheitlichen) voraussetzt. Sie sollten sich die Frage stellen, inwieweit Art. 72 Abs. 2 GG justitiabel ist und insoweit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 a GG erkennen. Im Hinblick auf den Beurteilungsspielraum, der dem Gesetzgeber weiter zustehen dürfte, ist es gut vertretbar anzunehmen, dass die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sind.
Gesetzgebungsinitiative: Art. 76 Abs. 1 GG (Bundesregierung)
Insoweit stellt sich zunächst die Frage nach der Beschlussfähigkeit. Verf. sollten auf § 45 Abs. 1, 2 GOBT eingehen: daraus wird die widerlegbare Vermutung der Beschlussfähigkeit gefolgert. Eine Verfassungswidrigkeit könnte sich ohnehin nur ergeben, wenn das Prinzip der repräsentativen Demokratie verletzt würde: die Mitwirkung aller Abgeordneten bei der Willensbildung im Parlament wird durch ein Gefüge von Regelungen in der Geschäftsordnung und die vorgelagerte Repräsentation in den Fraktionen und Ausschüssen sichergestellt (vgl. v. Mangoldt/Klein GG, 3. Aufl., Art. 42 Rdn. 32 f.).
Formelle Bedenken zum Gesetzgebungsverfahren könnten sich ferner daraus ergeben, dass 23 Ja-Stimmen bei 22 Nein-Stimmen und 3 Enthaltungen vorliegen. Das könnte Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG verletzen, wenn die Enthaltungen als Nein-Stimmen gezählt würden. Das ist indessen - traditionell - nicht der Fall und lässt sich systematisch auf § 48 Abs. 2 i.V.m. § 45 Abs. 3 S. 4 GOBT stützen.
Ordnungsmäßige Beteiligung des Bundesrates
Verf. müssen erkennen, dass nach dem Sachverhalt das Gesetz den Bundesrat ohne Beschlussfassung "passiert" hat. Das bedeutet im Hinblick auf die in dem Gesetz enthaltene Regelung über die Abnahme von Prüfungen durch näher bezeichnete Landesbehörden, dass die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG missachtet worden ist.
Daraus ergibt sich, dass eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes teilweise fehlt und das Gesetz nichtig ist, weil der Bundesrat ihm nicht zugestimmt hat.
Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG durch Bestimmung eines Prüfungserfordernisses und "Rückstufung" ungeprüfter Altenpfleger/Altenpflegerinnen zur "Pflegehilfskraft"
Verf. müssen erkennen, dass der sachliche Schutzbereich ein einheitliches Grundrecht der "Berufsfreiheit" enthält und so jede Beeinträchtigung die jeder auf Dauer angelegten Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage erfasst. Dazu zählen Regelungen der Berufsausübung aber auch Regelungen der Berufswahl (auch durch Festlegung eines Berufsbildes).
Ein Eingriff setzt eine – hier eindeutige subjektive (in anderen Fällen genügt auch eine objektive) berufsregelnde Tendenz voraus. Dazu gehört die Aufstellung von beruflichen Qualifikationsmerkmalen.
Verf. sollten erwähnen, dass eine Rechtfertigung des Eingriffs schon daran scheitert, dass das Gesetz formell verfassungswidrig ist. Im Übrigen sollte erkannt werden, dass es sich um ein subjektive Zulassungsvoraussetzungen handelt. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit - in seiner Ausprägung durch die "Dreistufentheorie" - setzt dies die Erforderlichkeit der Regelung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter voraus. Das ist vertretbar zu bejahen. Soweit es sich allerdings um bereits tätige Altenpfleger/Altenpflegerinnen handelt dürfte es an der ergänzend weiter zu prüfenden Angemessenheit der Regelung fehlen.
Verf. sollten im Übrigen darauf eingehen, dass Art. 12 Abs. 1 GG ein sogenanntes "Deutschengrundrecht" enthält; soweit ausländische Altenpfleger/Altenpflegerinnen betroffen sind, ist Maßstab Art. 2 Abs. 1 GG - der angesichts des rechtsstaatlichen Kerns des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - an die Rechtfertigung des Eingriffs kaum geringere Anforderungen stellen dürfte.
Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG durch Bestimmung einer Höchstaltersgrenze
Auch insoweit dürfte es sich um eine subjektive Zulassungsvoraussetzung handeln, die im Hinblick auf die abnehmende Leistungsfähigkeit von Altenpflegern/Altenpflegerinnen im Alter und die Notwendigkeit einer sach- und fachgerechten Altenpflege dem Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsgutes dienen dürfte. Allerdings sollten Verf. ansprechen, dass unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit für ältere Altenpfleger eine Übergangsregelung erforderlich sein könnte.
B. Rechtsschutz für A und K
In Betracht kommt eine Verfassungsbeschwerde.
Statthaftigkeit der Verfassungsbeschwerde: Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 13 Nr. 8 a, §§ 90 f. BVerfGG.
Verfassungsbeschwerdefähigkeit: Jedermann, der Träger eines Grundrechts sein kann.
Beschwerdegegenstand: Jeder Akt öffentlicher Gewalt: Rechtssatz.
Beschwerdebefugnis: Möglichkeit einer gegenwärtigen, unmittelbaren Verletzung eigener Grundrechte (A: Art. 12 Abs. 1 GG; K: Art. 2 Abs. 1 GG)
Die Unmittelbarkeit der Beschwer der K ergibt sich im Übrigen daraus, dass sie nach Ablauf einer Übergangszeit von fünf Jahren nur noch als Pflegehilfskraft eingesetzt werden kann, K sich folglich, will sie dies vermeiden, schon jetzt der Ausbildung und Prüfung unterziehen müsste.
Erschöpfung des Rechtsweges (Art. 94 Abs. 2 S. 2 GG, § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG)
Frist: § 93 Abs. 2 BVerfGG

References: Art. 12
 Art. 72
 Art. 12
 Art. 74
 Art.74
 Art. 74
 Art. 84
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 93
 Art. 72
 Art. 76
 § 45
 Art. 42
 Art. 42
 § 48
 § 45
 Art. 84
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 93
 § 13
 Art. 12
 Art. 2
 § 90
 § 93