Source: http://kraken.slv.cz/8As13/2007
Timestamp: 2018-08-22 07:36:35+00:00

Document:
8As13/2007
8 As 13/2007-100
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Petra Pøíhody a JUDr. Jana Passera v právní vìci ¾alobce J. Ch., zastoupeného JUDr. Janou Ro¾novskou, advokátkou, 602 00 Brno, Slovákova 11, proti ¾alovanému Magistrátu mìsta Brna, odboru územního a stavebního øízení, Malinovského nám. 3, 602 00 Brno, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 15. 11. 2004, èj. U 04/52901Mak, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brnì 27. 10. 2006, èj. 29 Ca 20/2005-50,
Rozsudek Krajského soudu v Brnì ze dne 27. 10. 2006, èj. 29 Ca 20/2005-50, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobou napadeným rozhodnutím ¾alovaný zamítl odvolání ¾alobce a jeho man¾elky a potvrdil rozhodnutí Stavebního úøadu ÚMÈ Brno-Oøe¹ín ze dne 3. 5. 2004, èj. 23/SÚ 1/04 Ro¾¹íøení ulice Klime¹ovy . Pøedmìtem tohoto územního rozhodnutí bylo umístìní stavby (roz¹íøení stávající veøejné komunikace Klime¹ova v k. ú. Oøe¹ín), tj. roz¹íøení vozovky a dobudování chodníkù vè. pøelo¾ek in¾enýrských sítí. ®alobce byl úèastníkem územního øízení, nebo» vlastní (resp. je spoluvlastníkem) nemovitostí dotèených stavbou (sousedících s pøedmìtnou komunikací).
Proti územnímu rozhodnutí podal ¾alobce se svou man¾elkou (dále ji¾ pouze ¾alobce) odvolání, ve kterém uvedl øadu èíselnì oznaèených námitek: 1., 2. 1 a¾ 2. 5, 3. 1 a¾ 3. 8.
®alovaný v odùvodnìní rozhodnutí o odvolání nejprve jednotlivé námitky shrnul do urèitých tématických skupin. Mimo jiné se pak vyjádøil k úèelu územního øízení, jím¾ je vymezení území pro navrhovaný úèel a stanovení podmínek pro zpracování projektové dokumentace, která je jedním z podkladù pro vydání stavebního povolení. Vyslovil, ¾e na nesouhlasná stanoviska vlastníkù dotèených nemovitostí nebral stavební úøad zøetel, jeliko¾ jde o stavbu veøejnì prospì¹nou. Dále poukázal na to, ¾e pøedmìtem územního øízení není ani napø. vyøe¹ení majetkoprávních zále¾itostí (v souvislosti s mo¾nými problémy parkování a vjezdu do gará¾e ¾alobce). ®alovaný se rovnì¾ zabýval podrobnì charakterem nìkterých námitek ¾alobce vznesených ji¾ v øízení pøed stavebním úøadem, o kterých se ¾alobce domníval, ¾e byly obèanskoprávního charakteru (zhor¹ení kvality bydlení a tím i hodnoty nemovitostí) a dospìl k závìru, ¾e ¹lo o námitky stavebnì technické. V této souvislosti také uvedl, ¾e rekonstruovaná komunikace se na rozdíl od tvrzení ¾alobce od jeho domu vzdaluje (o cca 0,5 m); rovnì¾ se nezvý¹í prùjezd vozidel, nebo» Oøe¹ín je koncovou mìstskou èástí a vozovka zde konèí. Nelze tedy ani pøedpokládat zvý¹ení hluènosti a zhor¹ení bydlení vè. zmìny hodnoty nemovitosti.
V ¾alobì proti tomuto rozhodnutí ¾alobce namítal, ¾e ¾alovaný nepøezkoumal napadené rozhodnutí v celém rozsahu, jak mu ukládá § 59 zákona è. 71/1967 Sb. (správního øádu) a odmítl jeho námitky jako nedùvodné. Dùvody, v nich¾ ¾alobce spatøoval nesprávnost rozhodnutí stavebního úøadu a pota¾mo tedy i ¾alovaného, který tyto nesprávné závìry pøevzal , shrnul ¾alobce takto:
Pøedev¹ím brojil proti nezahrnutí svých pozemkù dotèených zmìnou stavby do výroku územního rozhodnutí. Popsal historii dotèených pozemkù (jejich nabytí, rozdìlení, odstraòování chyb v katastrálním operátu, zmìnu zpùsobu vyu¾ití atd.), z èeho¾ dovozoval, ¾e nìkdej¹í protiprávní postup správních orgánù, pøi nìm¾ do¹lo k faktickému zabrání èásti pozemku ¾alobce, nemù¾e být podkladem pro nezahrnutí pozemku do územního rozhodnutí.
Dále ¾alobce dovozoval, ¾e roz¹íøením stávající komunikace by do¹lo k ohro¾ení a naru¹ení bezpeènosti silnièního provozu pøed jeho domem, nebo» je nepodlo¾ený názor, ¾e propustek pøed gará¾í (vybudovaný v dobì, kdy dotèený pozemek slou¾il jako zahrada) je souèástí komunikace. Zrychlení provozu na roz¹íøené komunikaci zabrání ¾alobci bezpeènì vyjí¾dìt z gará¾e. Spolu se znemo¾nìním parkování pøed domem tím dojde také k zhor¹ení kvality a pohody bydlení a sní¾ení hodnoty nemovitostí ¾alobce.
®alobce hodnotil uvedené námitky jako obèanskoprávní, nebo» podle nìho prokazatelnì vycházejí z vlastnických práv k pozemkùm a stavbám, správní orgán se v¹ak podle nìho nepokusil o dohodu k jejich vyøe¹ení, jak mu ukládal stavební zákon. Na místo toho je pøedlo¾il k posouzení ¾alovanému, který byl ov¹em navrhovatelem zmìny stavby, èím¾ vznikla nerovnost postavení úèastníkù øízení.
Kromì toho ¾alovanému vytkl, ¾e se ztoto¾nil s odmítavým postojem k ¾alobcem navrhovanému odklonu komunikace na sever.
Krajský soud v Brnì rozhodnutí ¾alovaného zru¹il pro vady øízení a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Vady správního øízení krajský soud spatøoval v tom, ¾e se ¾alovaný nevyjádøil ke dvìma námitkám, které ¾alobce uvedl v odvolání, tedy nezahrnul jejich posouzení vè. skutkové a právní argumentace do odùvodnìní napadeného rozhodnutí a tím poru¹il svou povinnost dle § 47 odst. 3 správního øádu. Konkrétnì se mìlo jednat o tyto námitky: za prvé územní plán mìsta Brna je zakreslen ve výkresech takového mìøítka, ¾e nelze stanovit na jeho základì pøesné umístìní zejména komunikaèních staveb , za druhé umístìním chodníku podle prvostupòového správního rozhodnutí by byly ohro¾eny døeviny jejich ¾ivého plotu pøed rodinným domem, a tím by byla ohro¾ena jeho nutná izolaèní schopnost pro rodinný dùm ve velmi dopravnì frekventovaném a kolizním místnì (vysoká koncentrace exhalátù pøi nutném pøeøazování rychlostí zejména u autobusù a nákladních automobilù a s tím spojené zvý¹ení pra¹nosti a hluènosti) . Ve výroku II ulo¾il ¾alovanému povinnost nahradit ¾alobci náklady øízení ve vý¹i 4600 Kè.
Proti citovanému rozsudku podal ¾alovaný vèasnou kasaèní stí¾nost, ve které namítal dùvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., tedy nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøecházejícím øízení. Podle nìho obì námitky , které dle krajského soudu nebyly zahrnuty do jeho rozhodnutí, byly správními orgány ji¾ nìkolikrát posouzeny a jsou nedùvodné. Kromì toho tyto námitky jsou takového charakteru, ¾e nemohly ovlivnit výsledek územního øízení. Pøedev¹ím v¹ak ¾alobce tyto námitky vùbec v ¾alobì neuplatnil a soud se dopustil poru¹ení povinností stanovených v § 75 odst. 2 s. ø. s., nebo» pøekroèil meze pøezkumu vytyèené ¾alobními body. K výroku II napadeného rozsudku ¾alovaný uvedl, ¾e není prokázáno zastoupení ¾alobce JUDr. Ro¾novskou, nebo» ¾alobu podal a podepsal sám ¾alobce a jeho man¾elka.
®alobce se prostøednictvím své zástupkynì vyjádøil ke kasaèní stí¾nosti a navrhl ji jako nedùvodnou zamítnout. Uvedl, ¾e rozhodnutí ¾alovaného pova¾uje za nezákonné v dùsledku poru¹ení § 59 správního øádu, tedy ¾e se nezabýval v¹emi námitkami ¾alobcù a v odùvodnìní svého rozhodnutí se s tìmito námitkami nále¾itì nevypoøádal, jak zcela konkrétnì uvedl v èl. II ¾aloby. K námitkám ¾alovaného k výroku II rozsudku ¾alobce poukázal na plnou moc udìlenou jeho zástupkyni zalo¾enou v soudním spise.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v mezích dùvodù vymezených stí¾nostními body (§ 109 odst. 3 s. ø. s.) a shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou. Podle § 75 odst. 2 vìty prvé s. ø. s. soud pøezkoumá napadené výroky správního rozhodnutí v mezích ¾alobních bodù. Z toho vyplývá, ¾e soudní øízení ve správním soudnictví je striktnì zalo¾eno na dispozièní zásadì. Tato zásada se promítá i do § 71 odst. 1 písm. d) s. ø. s., které ukládá ¾alobci povinnost specifikovat ¾alobní body, z nich¾ musí být patrno, z jakých skutkových a právních dùvodù pova¾uje napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Oznaèením napadených výrokù pøedmìtného správního rozhodnutí a vymezením ¾alobních bodù vytyèí ¾alobce rámec soudního pøezkumu; tento princip je prolomen pouze výjimeènì (viz § 76 odst. 2 s. ø. s.).
K rozsahu soudního pøezkumu ve správním soudnictví se pøíslu¹né soudy ji¾ vyslovily nìkolikrát:
Ze star¹í judikatury lze uvést napø. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 1. 1997, èj. 7 A 185/94-23: ve správním soudnictví se soud øídí dispozièní zásadou, proto ve smyslu ustanovení § 249 odst. 2 o. s. ø. mù¾e správní rozhodnutí pøezkoumat pouze v rozsahu, v jakém je ¾alobou napadeno, tedy pouze z hlediska dùvodù a tvrzení ¾alobce, v èem napadené správní rozhodnutí odporuje zákonu nebo jinému pøedpisu, který má charakter právního pøedpisu. Soud se proto musí omezit na zkoumání rozhodnutí jen v tomto smìru, nejde-li ov¹em o vady rozhodnutí, zpùsobující jeho nicotnost, k ní¾ soud musí hledìt z povinnosti úøední .
Nejvy¹¹í správní soud uvedl v rozsudku ze dne 14. 2. 2008, èj. 7 Afs 216/2006-63, ¾e: je jinou vadou øízení pøed soudem s vlivem na zákonnost rozhodnutí o vìci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.], pokud krajský soud pøezkoumá a poté zru¹í ¾alobou napadené správní rozhodnutí z dùvodu (¾alobní bod), který nebyl ¾alobcem uplatnìn. Tento nesprávný postup krajského soudu je nejen popøením dispozièní zásady, kterou je jinak ovládáno správní soudnictví, ale znamená i zásah do principu rovnosti úèastníkù øízení (èl. 96 odst. 1 Ústavy , èl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a § 36 odst. 1 s. ø. s.), nebo» jim odnímá právo vyjádøit se ke skutkovým a právním otázkám, které vzal soud za urèující pro své zru¹ující rozhodnutí. .
K otázce rozsahu pøezkumné èinnosti správního soudu se kasaèní soud vyslovil také v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 10. 2007, èj. 9 Afs 86/2007-161: nezákonnost rozhodnutí soud zkoumá jen k námitce (v mezích ¾alobních bodù). Námitku (¾alobní bod) spoèívající v tvrzení, ¾e daò byla vymìøena nebo domìøena po uplynutí prekluzivní lhùty stanovené v § 47 zákona o správì daní a poplatkù, je proto tøeba uplatnit ve stanovené dvoumìsíèní lhùtì pro podání ¾aloby podle § 72 odst. 1 s. ø. s. V této souvislosti je tøeba zdùraznit, ¾e øízení pøed správními soudy není øízením nalézacím, ale øízením pøezkumným. V rámci tohoto øízení tak nelze pøezkoumávat celý správní akt z úøední povinnosti a je tøeba ctít dispozièní zásadu, ze které s. ø. s. pøipou¹tí jen výjimku v pøípadì nicotnosti rozhodnutí.
®alobce v ¾alobì uvedl obecnì formulovanou námitku, ¾e ¾alovaný (stì¾ovatel) odmítl odvolací námitky jako nedùvodné, aèkoliv nepøezkoumal napadené rozhodnutí orgánu prvního stupnì v celém rozsahu, jak mu to ukládal § 59 správního øádu. Stì¾ovatel tím podle nìho pøevzal nesprávné závìry správního orgánu prvního stupnì; v èl. III. ¾aloby je pak ¾alobce konkretizoval. ®ádná z námitek , pro jejich¾ opomenutí krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele, mezi nimi v¹ak uvedena nebyla.
Krajský soud se zabýval jednotlivými tvrzenými nesprávnostmi a v jejich pøevzetí dal stì¾ovateli za pravdu. Nad rámec ¾alobních bodù ov¹em posuzoval také to, zda a jak se stì¾ovatel vypoøádal s dal¹ími odvolacími námitkami a dospìl k závìru, ¾e se tak v citovaných dvou pøípadech nestalo.
Krajský soud tím vyboèil ze soudního pøezkumu vymezeného ¾alobou, èím¾ poru¹il dispozièní zásadu øízení pøed správními soudy. Obecná ¾alobní námitka, ¾e stì¾ovatel nepøezkoumal celé územní rozhodnutí dle § 59 správního øádu, by sama o sobì byla pro svou vágnost na samé hranici pøípustnosti. Její konkretizaci, tedy specifikaci domnìlých nesprávností, které podle ¾alobce pøevzal v napadeném rozhodnutí i stì¾ovatel, obsáhl èlánek III ¾aloby. Pokud by ¾alobce namítal, ¾e se stì¾ovatel v odùvodnìní svého rozhodnutí nevypoøádal se v¹emi odvolacími námitkami, musela by ¾alobní námitka být formulována jinak.
Navíc, i kdyby se ¾alobce v ¾alobì dovolával toho, ¾e stì¾ovatel pominul námitky, pro které krajský soud rozhodnutí zru¹il, nebylo by mo¾no závìr krajského soudu pova¾ovat za správný.
Zmínku o tom, ¾e by umístìní chodníku pøed domem ¾alobce ohrozilo døeviny ¾ivého plotu a tím i jeho izolaèní schopnost uvedl ¾alobce v odvolání v souvislosti se ¹ir¹ím pojednáním o zhor¹ení kvality bydlení v dùsledku roz¹íøení komunikace, tj. znemo¾nìní parkování pøed domem, ztí¾ení výjezdu z gará¾e apod. Na celou tuto námitku stì¾ovatel reagoval jednak vyjádøením, ¾e pøedmìtný propustek pøed domem je souèástí komunikace, pøièem¾ øe¹ení majetkoprávních vztahù k nìmu nemù¾e být pøedmìtem územního øízení, pøedev¹ím v¹ak konstatováním, ¾e komunikace se v rekonstruované podobì naopak od domu ¾alobce vzdálí (o cca 0,5 m). Nelze pøehlédnout, ¾e krajský soud, aèkoliv mìl za to, ¾e se stì¾ovatel nikterak s námitkou ohlednì ohro¾ení ¾ivého plotu nevypoøádal, zároveò v jiné èásti odùvodnìní rozsudku sám vyslovil, ¾e ¾alobce nedolo¾il, ¾e by mìlo dojít k tvrzenému pøiblí¾ení komunikace .
Je nutno pøipomenout, ¾e odvolací orgán byl sice vázán povinností stanovenou v § 59 odst. 1 správního øádu, tj. pøezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu (pozn.: srov. k tomu § 89 zákona è. 500/2004 Sb.), nelze od nìj ov¹em po¾adovat, aby se vyslovil ke ka¾dé vìtì odvolání. Z odùvodnìní správního rozhodnutí musí být zøejmé, na základì jakých skuteèností správní orgán rozhodoval a jakými úvahami se pøitom øídil. Stì¾ovatel se v ¾alobou napadeném rozhodnutí zabýval celým rozhodnutím orgánu prvního stupnì, pøièem¾ své dùvody pro zamítnutí odvolání shrnul do urèitých tematických celkù.
Tak také bylo odvolání ¾alobce tøeba posuzovat. ®alobce pojal odvolání jako výèet údajných pochybení správního orgánu prvního stupnì, pøièem¾ namítal také napø. ¾e na str. 9 ÚR è. 27 ve druhém odstavci je chybná formulace ve tøetí vìtì , na str. 6 ÚR è. 27 stavební úøad uvádí, ¾e oznámil zahájení územního øízení o umístìní stavby, ale není uvedeno jaké stavby atd. Nelze po odvolacím orgánu po¾adovat, aby se ke ka¾dé podobné námitce nìkolikastránkového odvolání podrobnì vyjadøoval: je povinen pøezkoumat odvoláním napadené rozhodnutí jako celek a svoje závìry vyslovené ve výroku dostateènì odùvodnit, pøièem¾ musí vzít v úvahu v¹echny odvolací námitky. Tím ov¹em není øeèeno, ¾e jakoukoli výtku lze za odvolací námitku pova¾ovat. Relevantní odvolací námitka je toliko tvrzení, kterým odvolatel napadá konkrétní pochybení správního orgánu, kterým poru¹il povinnost stanovenou právními pøedpisy a z nìho¾ odvolatel dovozuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. Musí jít o námitky natolik konkrétní, ¾e je mo¾né je jako námitky rozpoznat a posoudit, tj. musí jít o konkrétní výhrady k mo¾nému dotèení práv odvolatele. Pouhé konstatování domnìlého poru¹ení právní povinnosti, popø. nesrovnalosti nebo jakékoli nedokonalosti odùvodnìní rozhodnutí nezakládá bez dal¹ího povinnost odvolacího orgánu vyjadøovat se k nìmu.
Proto ani poznámku uvedenou ¾alobcem v odvolání, ¾e územní plán mìsta Brna je zakreslen ve výkresech takového mìøítka, ¾e nelze pøesnì stanovit na jeho základì pøesné umístìní zejména komunikaèních staveb nelze pova¾ovat za samostatnou odvolací námitku, jí¾ se mìl stì¾ovatel v odùvodnìní zabývat. Ji¾ z povahy vìci je na první pohled zøejmé, ¾e namítnutí této okolnosti nemohlo být v daném øízení v ¾ádném smìru úspì¹né, nebo» územní plán nemohl v nìm být pøezkoumáván. Pøedev¹ím v¹ak je nutno vnímat celkový kontext, proè bylo uvedeno: ¾alobce po¾adoval, aby správní orgán zahrnul jeho pozemky do výrokové èásti územního rozhodnutí a dovolával se nesrovnalostí se zápisem nìkterých pozemkù v katastru nemovitostí a odmítal vyjádøení správního orgánu prvního stupnì, ¾e otázky vlastnických vztahù neøe¹í v územním øízení a ¾e v daném pøípadì jsou dány dùvody pro vyvlastnìní dotèených pozemkù ve veøejném zájmu (pøièem¾ odkazoval na územní plán mìsta Brna, v nìm¾ byly komunikace oznaèeny jako stavby ve veøejném zájmu). Stì¾ovatel k této otázce (shodnì se správním orgánem prvního stupnì) uvedl, ¾e na nesouhlasná stanoviska vlastníkù dotèených nemovitostí (odùvodnìná i neodùvodnìná), nebral zøetel, jeliko¾ jde o stavbu veøejnì prospì¹nou.
Lze tedy uzavøít, ¾e námitky stì¾ovatele smìøující proti výroku I. rozsudku krajského soudu jsou dùvodné. Pro úplnost je v¹ak nutno dodat, ¾e stì¾ovatel podøadil svoje námitky pod stí¾ní dùvody dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.; kasaèní soud v¹ak zru¹il napadený rozsudek z dùvodu dle písmene d) tého¾ ustanovení pro jinou vadu øízení pøed soudem, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o vìci samé (viz k tomu rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 14. 2. 2008, èj. 7 Afs 216/2006-63).
Dal¹í námitce, ¾e soud pøiznal odmìnu advokátce, která nebyla zástupkyní ¾alobce, nelze pøisvìdèit, nebo» ve spise krajského soudu je (èl. 39) zalo¾ena plná moc ze dne 4. 9. 2006 udìlená ¾alobcem J. Ch. JUDr. Janì Ro¾novské.
Nejvy¹¹í správní soud s ohledem na vý¹e uvedené rozsudek krajského zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, a to v celém rozsahu, nebo» výrok II., pøesto¾e se týkal advokátky, její¾ zmocnìní bylo øádnì dolo¾eno, byl závislý na výsledku sporu.
O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v dal¹ím øízení.

References: soud 
 § 59
 soud 
 soud 
 § 47
 § 103
 soud 
 § 75
 § 59
 soud 
 § 75
 soud 
 § 71
 § 76
 soud 
 § 249
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 36
 soud 
 soud 
 soud 
 § 47
 § 72
 § 59
 soud 
 soud 
 soud 
 § 59
 soud 
 § 59
 § 89
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud