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Timestamp: 2019-01-22 19:23:07+00:00

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﻿ TRADICIONAL O ALTERNATIVA. CONCILIACIÓN O ARBITRAJE
CONTENIDO:LA REFORMA DEL ARTÍCU LO 17 CONSTITUCIONAL INCORPORÓ, EN 2008, EL ACCESO A LA JUSTICIA ALTERNATIVA COMO UN DERECHO GARANTIZADO CON RANGO MÁXIMO. EL AUMENTO EN EL NÚMERO DE LITIGIOS Y LA NECESIDAD DE ENCONTRAR MECANISMOS QUE BRINDEN RESPUESTAS PRONTAS Y SENCILLAS AL CONFLICTO SOCIAL JUSTIFICAN EL IMPULSO DE LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS: CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE. LOS ADR SON OPCIÓN VIABLE, NO SOLO PARA SOLUCIONAR UNA DISPUTA ESPECÍFICA, SINO PARA RESOLVER DE FORMA DEFINITIVA LAS DIFERENCIAS ENTRE PARTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS, ARBITRAJE, CONCILIACIÓN
TÍTULO:TRADICIONAL O ALTERNATIVA. CONCILIACIÓN O ARBITRAJE
AUTOR:ERÉNDIRA SALGADO LEDESMA
REVISTA FORO DERECHO MERCANTIL N°:51, ABR.-JUN./2016, PÁGS. 99-117
Eréndira Salgado Ledesma Biografía
Licenciada, especialista, maestra y doctora en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores —CONACYT—, adscrita al Instituto de Investigaciones Jurídicas y de Posgrado de la Universidad Anáhuac, México Norte. Autora de “Defensa de usuarios y consumidores” y “Derecho de los consumidores”. Entre otros cargos ha sido Secretaria del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Directora General Jurídica y de Estudios Legislativos del Gobierno del Distrito Federal (hoy Ciudad de México) y Directora General Jurídica de la Comisión Nacional de Arbitraje.
Sumario Tradicional o alternativa. Conciliación o arbitraje
La reforma del artículo 17 constitucional incorporó, en 2008, el acceso a la justicia alternativa como un derecho garantizado con rango máximo. El aumento en el número de litigios y la necesidad de encontrar mecanismos que brinden respuestas prontas y sencillas al conflicto social justifican el impulso de los mecanismos alternativos de solución de controversias: conciliación y arbitraje. Los ADR son opción viable, no solo para solucionar una disputa específica, sino para resolver de forma definitiva las diferencias entre partes.
Abstract Traditional alternative. Conciliation or arbitration
Constitutional article 17 was reformed in 2008 to incorporated alternative dispute resolution as one of the highest protected rights in Mexican legislation. The increasing number of cases to be solved by courts and the need to find new mechanisms to provide viable dispute resolution, to solve definitively conflicts between parties with prompt and simple answers justifies the promotion of alternative dispute resolution methods such as conciliation and arbitration. The ADR are viable options not only to solve a specific dispute, but to solve in a definitive way differences between parties.
Tradicional o alternativa. Conciliación o arbitraje ¡Lo que importa es resolver el conflicto!(*)
Revista Nº 51 Abr.-Jun. 2016
por Eréndira Salgado Ledesma
A lo largo del tiempo, las modificaciones introducidas a la Constitución mexicana han pretendido atender un problema específico con medidas incompletas: la saturación judicial. El contexto se agrava con la pretensión de brindar atención en múltiples instancias en sede estatal a cualquier litigio, así como de los justiciables que insisten en llegar indefectiblemente al juicio de amparo, al estimarse que el derecho de acceso a la jurisdicción es un derecho humano universal irrestricto —además de garantía judicial— y que los jueces federales son más honestos, lo que ha acrecentado el problema del rezago y ocasiona cuestionamientos de diversa índole. El aumento de órganos jurisdiccionales: juzgados y tribunales en sede judicial y fuera de ella no lo han resuelto. Se afirma que cada nuevo órgano tarda una semana en saturarse gracias a la demanda sinalagmático.
El artículo 17 garantiza que cualquier persona puede acudir ante los tribunales para que se le administre justicia pronta y expedita. De forma tradicional, los conflictos surgidos entre gobernados debían resolverse por un órgano del Estado ante la prohibición de hacerse justicia por propia mano, pues la justicia alternativa —conciliación y arbitraje— se había eliminado de la Constitución desde 1857. Pero de nuevo, acorde con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio del 2008(1) se posibilita el desarrollo y acceso de mecanismos alternativos de solución de conflictos como lo previeron las cartas constitucionales de 1824 y 1836, lo que en definitiva coadyuvará, no solo a descongestionar los tribunales, sino, más aún, a resolver el conflicto con la participación activa de las partes, lo que evita que una de ellas sea vencedora en detrimento de otra que resulta derrotada. La relación, otrora asimétrica, podrá transformarse, pues ambas partes podrán obtener ventajas con el fallo. Si bien cabe mencionar que la aptitud de los particulares de resolver diferendos fuera de las instituciones de justicia tradicional ha pervivido a lo largo del tiempo en normas de rango secundario: el Código de Comercio es un ejemplo, si bien no es el único ni el más señalado, pues debe recordarse que los derechos fundamentales y sus garantías no pueden limitarse, retardarse o entorpecerse, mucho menos disminuirse en disposiciones de menor jerarquía, pero sí pueden ampliarse, tanto en regulaciones varias como en la interpretación expansiva de la ley o de los tratados que realizan las autoridades; incluso las administrativas.
Justicia por tribunales expeditos
Cuando el proyecto de artículo 28 se presentó para su discusión ante la Comisión redactora de la carta fundamental de 1857, entre los constituyentes hubo consenso en torno a que el derecho de cada cual nunca debería fundarse en la fuerza, pero no se creyó factible que los tribunales pudieran estar abiertos día y noche a fin de que los gobernados tuvieran aptitud de hacerlos valer oportunamente. Por ello se cuestionó la pertinencia de la redacción que garantizaba que estarían siempre accesibles para los justiciables: expeditos. Pese a ello, el texto fue aprobado por 51 votos contra 19 y se insertó en el documento definitivo bajo el numeral 17. Su redacción original establecía:(2) “Nadie puede ser preso por deudas de carácter puramente civil. Nadie puede ejercer violencia para reclamar su derecho. Los tribunales estarán siempre expeditos para administrar justicia. Esta será gratuita, quedando en consecuencia abolidas las costas judiciales”.
La justicia expedita no es justicia pronta o rápida como algunos sostienen, aun y cuando los conceptos expedito y rápido observen sinonimia en el diccionario(3), sino justicia accesible en términos materiales: libre de todo estorbo. De ahí que exija disponibilidad en el acceso a los órganos jurisdiccionales y disposición formal y material para resolver el conflicto; si no se satisfacen estos presupuestos no se concreta la garantía.
La Constitución de 1917, bajo redacción similar, incorporó la prohibición de hacerse justicia o ejercer violencia para reclamar derechos y reiteró la necesidad de que los tribunales estuvieren libres de trabas para impartirla en los plazos y términos fijados por las leyes, además de prever su gratuidad al prohibir nuevamente las costas judiciales(4): “Artículo 17. Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Los tribunales estarán expeditos para administrar justicia en los plazos y términos que fije la ley; su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales”. Y es que si el Estado demanda del individuo la renuncia de hacerse justicia por propia mano, o la de ejercer violencia para reclamar sus derechos, a cambio debe garantizarle el libre acceso a la jurisdicción: “El poder del Estado de impartir justicia por medio de los tribunales o de otros órganos [...] en los asuntos que llegan a su conocimiento”(5). Según la noción de Joaquín Escriche(6): “La potestad de que se hallan revestidos los jueces para administrar justicia: conocer de los asuntos civiles y criminales y decidirlos y sentenciarlos con arreglo a las leyes”. O, como precisara uno de nuestros procesalistas más destacados, Fernando Flores García: “Una potestad-deber atribuida e impuesta a un órgano gubernamental para dirimir litigios de trascendencia jurídica, aplicando normas sustantivas e instrumentales por un oficio objetivamente competente y un agente imparcial”(7). Como resultado, el Estado asume la obligación de crear y organizar tribunales y proveer el servicio de justicia, la que debe impartirse acorde a lo ordenado en el texto fundamental. Y estos tribunales deben estar siempre despejados, desocupados, libres en su acceso, de tal forma que se posibilite a todo gobernado presentar sus reclamaciones a cualquier hora del día y que sus pretensiones sean gestionadas en término breve. Ese fue el espíritu del legislador Constituyente desde 1857. Bajo términos semejantes lo consagran diversas constituciones de América y Europa.
El numeral ha sufrido diversas modificaciones a lo largo del tiempo; dentro de ellas destaca la publicada el 17 de marzo de 1987 por la cual se introduce la necesidad de que la justicia se administre de manera pronta, completa e imparcial por tribunales independientes, lo que se garantiza tanto en leyes federales como de las entidades de la República. A tal fin, la reforma se complementó con el artículo 116, que fijó los presupuestos que regirían la función judicial en las entidades federativas, acorde con el modelo federal que nos rige. Otra modificación de relevancia para este análisis se publicará el 18 de junio del 2008. Por medio de ella se introduce la aptitud de acceder a la justicia incidental o alternativa y, por último, la reforma en materia de derechos humanos y sus garantías. De manera especial la atinente al juicio de amparo que perfecciona el sistema de protección de la persona.
Un mismo Derecho. ¿Cuántas vías de acceso?
El derecho de acceso a la justicia debe enfocarse en dos aspectos fundamentales(8). Uno que posibilita a toda persona acudir ante los tribunales para hacer valer sus derechos —que comprende todo género de acciones procesales— incorporado en el artículo 17 constitucional. Otro que incorpora un recurso destinado para su protección contra actos de autoridad que conlleven la violación de cualquier derecho fundamental, contemplado en los artículos 103 y 107 también del documento constitucional. El primero se estima un derecho de carácter genérico. El segundo constituye una de sus especies, que solo por excepción debe accionarse y sujeto a las restricciones que la propia Constitución y ley reglamentaria —Amparo— establecen, pues aun los derechos fundamentales tienen límites a los que deben sujetarse los particulares. Debido a ello, el juicio de amparo adopta el carácter de procedimiento extraordinario, por ser un medio de control constitucional ante abusos del poder: una garantía constitucional(9), más que un juicio para resolver cuestiones entre partes con intereses contrapuestos.
Pero este sistema dual tiene otras vías de acceso, y por supuesto de desahogo de controversias con la justicia alternativa, ya que en materias de libre disposición, los particulares entre sí, e incluso los particulares frente a los órganos públicos, incluidos los Estados soberanos, cuentan con la aptitud de resolver sus diferencias de forma consensuada, pues no toda la función jurisdiccional se encomienda a los órganos del Poder Judicial, porque también la ejercen numerosos órganos y organismos del Poder Ejecutivo e incluso del Poder Legislativo. En sentido inverso, el Poder Judicial no tiene a su cargo solo el ejercicio de la función jurisdiccional, también participa de las otras funciones a cargo del ente estatal(10). La Doctrina también se ha expresado en que no existe limitación que imposibilite que la atribución se delegue en un tercero imparcial ajeno al ente estatal, pero vinculado al mismo y dotado de facultades en virtud de una norma legal(11), pues el Estado puede actuar a través de un agente: sea este un juez o un árbitro. Ello ha propiciado la creación de instituciones especializadas en la protección y defensa ciudadana y de resolución de controversias sin facultades coercitivas para hacer cumplir por sí mismas lo resuelto, concebidas como medios potestativos a los cuales acuden las partes voluntariamente y en las que en todo momento se respeta su decisión de someterse o no a sus procedimientos conciliatorios o arbitrales.
La decisión debe tomarla el justiciable, hasta en tanto el texto constitucional no disponga la obligatoriedad de someter ciertos diferendos a la justicia alternativa como requisito de procedencia para acceder a la jurisdicción del Estado, lo que ha ocurrido en épocas pasadas. La pretensión del legislador de sujetarlos de forma imperativa merced a normas de carácter secundario contraviene lo dispuesto en la Carta Magna, dado que condiciona la vigencia y el ejercicio de un derecho humano garantizado con rango máximo. Así lo ha interpretado la Suprema Corte en tesis jurisprudencial de la Novena Época(12). El mandato constitucional no exige que previo al conocimiento del conflicto por un órgano judicial, los gobernados deban acudir ante instancias conciliatorias: el derecho a la justicia no puede menguarse o contradecirse por leyes secundarias. La reserva de ley en virtud por la cual se señala que la justicia se administrará en los plazos y términos que fijen las leyes no debe interpretarse en el sentido de que se otorgan al legislador facultades para reglamentar el derecho a la justicia de manera discrecional, sino que debe perseguir la consecución de ciertos fines. Y estos no se logran si entre el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y su obtención se establecen trabas o etapas no previstas en el texto constitucional. Este criterio se repite en otras latitudes. La Corte Constitucional de Colombia reconoce que la justicia estatal formal no siempre es efectiva; de ahí que la conciliación y el arbitraje constituyan instrumentos para garantizar su acceso y promover la resolución pacífica de los conflictos. También decretó que la conciliación forzada como requisito prejudicial violenta el acceso a la justicia, en cuyo beneficio se pretendió instaurar(13). Como consecuencia decretó inexequible la Ley 640 del 2001 que implanta la conciliación en las materias familiar, civil, laboral y contencioso administrativa. De ahí que, como en México, la opción de la justicia alternativa sea una vía adicional a la que puede optar el justiciable para resolver el conflicto, no un paso obligatorio para acudir ante la instancia tradicional.
Una vez tomada la decisión de someterse al procedimiento alternativo, los particulares podrán acordar y fijar las reglas que lo regirán a fin de solucionar sus diferencias, cuando los términos de lo controvertido no trascienden la esfera del interés privado. Bajo ese presupuesto ciertos asuntos pueden sujetarse a la justicia incidental o alternativa situada fuera de sede judicial; lo que inclusive promueve el propio ente estatal.
Como afirma De la Vega Benayas(14), magistrado del Tribunal Constitucional Español, el Derecho es un instrumento creado por el hombre para resolver sus conflictos. La dialéctica de estos es consustancial a esta disciplina, incluso del que se cumple voluntariamente, ya que esa voluntariedad no nace sino de la presencia y latencia de la norma, susceptible de aplicarse coactivamente por ese tercero decisor dotado de imperium. Las sociedades modernas utilizan al proceso como instrumento para resolver conflictos y satisfacer las pretensiones de las partes contendientes, y este se encomienda a los tribunales y los jueces del poder judicial, pero desde el punto de vista jurídico —incluso de la dogmática jurídica o concepción formal del derecho—, no puede afirmarse que las leyes o la Constitución consagren de modo efectivo ni la unidad ni la exclusividad de la jurisdicción como atributo y monopolio del Estado, porque en el campo del Derecho Privado ha de permitirse a los particulares otros medios jurídicos de heterocomposición: “Surge esta posibilidad de la exigencia de la misma protección de los derechos e intereses legítimos canalizada a través de la tutela judicial estatal [...] pero ahora por intercesión de un instituto privado reconocido por la ley. Se trata del arbitraje de derecho privado, enfocado como esperanza de una más pronta y eficaz solución de conflictos entre particulares”(15). Y mucho menos puede justificarse el monopolio, cuando la justicia estatal formal no siempre es efectiva.
Presupuestos que sujetan la función jurisdiccional
Además de la disponibilidad de órganos para que los gobernados sometan sus diferencias o reclamen la violación de sus derechos, se necesita que el ente estatal satisfaga ciertos imperativos en el desarrollo de la función jurisdiccional: que administre la justicia de forma pronta, completa, imparcial y gratuita, además de por tribunales independientes y con juzgadores dotados de autonomía; ello sin contar con otras exigencias adicionadas por virtud de tratados que México ha signado(16): como la sencillez del recurso y su efectividad, como ordena el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Las resoluciones de los tribunales también deben ser prontas, en razón de que procesos lentos y resoluciones tardías no satisfacen el valor justicia. En tesis de época reciente, la Suprema Corte mexicana lo interpreta como garantía de seguridad jurídica traducida en la obligación de las autoridades jurisdiccionales de resolver las controversias planteadas dentro de los términos y plazos establecidos en las leyes. Pero, ¿qué ocurre en la praxis? Para ilustrarlo tomaré como ejemplo un juicio de amparo. Si se toma en cuenta lo dispuesto por la ley que lo rige podrá apreciarse la dificultad fáctica para la consecución de este presupuesto. La audiencia constitucional en el amparo indirecto debe celebrarse dentro de los treinta días siguientes a la admisión de la demanda (art. 147) y, salvo casos de excepción, no puede suspenderse o diferirse (arts. 152 y 153). Y si bien es única e indivisible, la misma se compone de tres etapas: pruebas, alegatos y sentencia, las que se sustancian en la misma fecha, concluyendo con el dictado del fallo o sentencia respectivos (art. 155); pero este no siempre se dicta el día de la audiencia, pues suele ocurrir que quede pendiente hasta que las labores del juzgado lo posibilitan, fecha en la que realmente se cierra. Acorde con la garantía que refrenda impartición pronta de justicia, el juicio tendría que concluirse en un mes escaso, tal y como aconteció con la primera petición de amparo formulada a un juzgado del distrito de San Luis Potosí, en 1848(17). En ella solo mediaron nueve días naturales entre la rendición del informe justificado a cargo de la autoridad responsable y el pronunciamiento del fallo que brindó la protección solicitada. ¿Cuántos juicios conoce usted que se hayan resuelto en un mes con el dictado de una sentencia que resuelva el fondo? Yo todavía ninguno y “no me cuezo al primer hervor”.
La propia Corte, en tesis jurisprudencial había fijado en seis meses el tiempo necesario para resolver un juicio constitucional. Tal dilación puede ser imputable a las cargas de trabajo del órgano jurisdiccional, pero otras tantas obedecen o son resultado de los recursos que las propias partes hacen valer, de forma fundada, justificada o ilegítima. Más aún, el tribunal pleno ha expresado que a fin de determinar si se satisface o no la providencia de administrar justicia pronta debe examinarse caso por caso, atentos a que el legislador, al fijar los términos procesales en las leyes respectivas, no pudo atender las peculiaridades que se someterían a los tribunales, tanto por la índole de las cuestiones jurídicas controvertidas, como por la complejidad de los hechos referidos, del volumen del expediente o de la extensión de los escritos aportados y las pruebas desahogadas(18). También estima la necesidad de valorar la cantidad y tipo de asuntos que ingresan a los órganos jurisdiccionales a fin de determinar si los mismos son equiparables con la potencialidad de atención del juzgado o tribunal que corresponda.
Bajo los parámetros citados resulta una tarea prácticamente imposible imputar a un órgano judicial el incumplimiento de la garantía de justicia pronta(19). Los términos procesales para brindarla son tan ambiguos como el establecido para que la autoridad satisfaga el derecho de petición de cualquier gobernado: “un breve término”. O el “plazo razonable” que en ocasiones fija la Corte Interamericana de Derechos Humanos para cumplir una de sus sentencias(20). Debido a ello, la lentitud en la tramitación judicial empieza a sancionarse acorde con compromisos signados en instrumentos multilaterales. Tal es el caso del Convenio Europeo de Derechos Humanos, bajo cuyos presupuestos el Tribunal Europeo de Estrasburgo censuró al Tribunal Constitucional español por su tardanza al resolver un juicio.
De forma complementaria a las previsiones contempladas en el artículo 17 constitucional, el máximo tribunal incorpora como principio esencial de la jurisdicción: la necesidad de brindar justicia completa. Este compromete a la autoridad que conoce del asunto para que emita su pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los puntos debatidos a fin de que se garantice al gobernado una resolución en la que mediante la aplicación de la ley al caso concreto resuelva, si le asiste o no, razón sobre los derechos controvertidos. Al efecto, el juzgador queda obligado a regirse por principios de congruencia y exhaustividad pronunciándose sobre todas y cada una de las pretensiones hechas valer por las partes, pero la incorporación de múltiples causas de improcedencia en la legislación adjetiva, así como su búsqueda y determinación por el juzgador, aunque no fueren invocadas por las partes sino advertidas por este en ejercicio de una facultad que solo bajo la óptica del rezago judicial encuentra justificación —de oficio—, poco auxilia a su cumplimiento. La forma más sencilla y rápida de concluir un juicio es con el dictado de una resolución que establece la imposibilidad para pronunciarse sobre las cuestiones debatidas; no una sentencia que las resuelva de fondo. De este modo puede decirse que se tuvo acceso al tribunal, que este sustanció el expediente de conformidad con los procedimientos y términos fijados en las leyes respectivas, que resolvió de manera pronta, pero no se podrá aseverar que impartió justicia. Luego, no puede sostenerse que los postulados del artículo 17 queden satisfechos: “Transitar por los tribunales de ninguna forma implica ejercer el derecho a la jurisdicción”(21). De ahí la importancia de resolver el conflicto.
La norma fundamental también ordena que las resoluciones de los órganos jurisdiccionales se emitan bajo criterios de imparcialidad, “para lograr que —la justicia— se objetive en sentencias estrictamente apegadas a la norma”(22). Esta rectitud en la actuación del juzgador implica su autonomía frente a presiones o intereses externos e inclusive intrínsecos. La autonomía debe ser efectiva, y en la medida de lo posible afectiva. Aunque dicha equidistancia o neutralidad no debe conducir hacia la distancia o alejamiento de las partes que degenere en neutralidad axiológica, pues “de la combinación de las dos conductas parciales de las partes deberá nacer, en el justo medio, la decisión imparcial, como síntesis de esas dos fuerzas equivalentes y opuestas”(23). Sobre el particular, el tribunal pleno considera que no basta el dictado de una resolución apegada a Derecho, sino que la misma no dé lugar a que pueda tildarse que existió favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su dictado. Sin embargo, el razonamiento queda fragmentado, dado que excluye al juzgador quien no es parte en el proceso, pero que sí puede tener interés en el resultado. O como afirma Chiovenda(24): puede darse el caso de la “justicia de gabinete”, aquélla en la que se dan intromisiones en la administración en la justicia por otro poder. Ello solo puede evitarse cuando las diversas funciones públicas observan rigurosamente los límites impuestos por la ley. Sobre este punto se han logrado avances con la inamovilidad en la designación de funcionarios judiciales y la actualización de sus emolumentos dentro de un sistema de carrera judicial, pero todavía no puede garantizarse su eficacia plena. Por ello, de forma conjunta con los deberes legales de los jueces, deben coexistir los deberes éticos: lealtad, disciplina, diligencia y decoro, entre otros; pero, estos últimos, ¿cómo los garantizamos?
El servicio de justicia también debe ser gratuito, con la finalidad de asegurar a todos su libre acceso. De poco servirían tribunales siempre expeditos si realizar las actuaciones necesarias para resolver diferendos tuviera un costo excesivo. La interpretación jurisprudencial tradicional ha circunscrito este mandato a que los servidores públicos a quienes se encomienda la función judicial no cobren emolumentos por la prestación del servicio. Esta prohibición se ha extendido hasta limitar erogaciones en favor de cualquier funcionario del servicio de justicia, incluso las necesarias para facilitarle medios de conducción o traslado para el desahogo de ciertas actuaciones cuando estas deban practicarse fuera de las oficinas de los juzgados y tribunales, al considerarse que dichos actos procesales “deben quedar cubiertos por el salario que perciben los empleados judiciales correspondientes y que, por ende, forman parte de la administración de justicia que el Estado se encuentra obligado a proporcionar de manera gratuita”(25). Pero la medida tampoco resulta suficiente para brindar tutela adecuada a los derechos de los gobernados, en razón de la especificidad de ciertos juicios que precisan del auxilio de profesionales de la ciencia jurídica para elaborar las promociones necesarias, so pena del escaso éxito de la causa; caso del amparo, el juicio más técnico y complejo del sistema jurídico mexicano.
Sobre este tópico resalta la argumentación del ministro Juventino Castro(26), quien refiere que no basta proveer solo el costo de mantenimiento de los tribunales, sino también los otros necesarios y forzosos que se deriven del acto jurisdiccional para aquellos que realmente lo necesiten. El propio poder lo ha percibido así, por ello impulsa las tareas del Instituto Federal de Defensoría Pública —uno de sus órganos— que patrocina a las personas que no cuentan con recursos suficientes para su defensa.
Si bien las actuaciones y diligencias judiciales no deben implicar un costo directo para el particular(27), este sí está obligado a cubrir los gastos que se realizan por concepto de publicaciones de edictos, convocatorias de remate, nombramientos de peritos, inscripción en registros públicos y depósito de bienes embargados. Hace tiempo fue debatida la cuestión relativa a ciertos pagos que debían realizar los particulares para obtener copias certificadas de actuaciones judiciales necesarias con objeto de tramitar el recurso de alzada. Mediante ejecutoria del Poder Judicial se sostuvo que este cobro contravenía lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución, pues limitaba la defensa, dado que la interposición del recurso tiene como finalidad que la autoridad enmiende o corrija un error o ilegalidad en su actuación. Como consecuencia se trata de un acto propio de la administración de justicia. Debido a ello, el tribunal revisor consideró fundados los conceptos de violación esgrimidos por el particular.
Por cuanto toca al pago de costas establecido en algunos códigos adjetivos, el alto tribunal considera que ello no contraviene el espíritu del Constituyente, toda vez que se determinan hasta el dictado de la sentencia, cuando las partes ya tuvieron acceso al servicio de justicia de forma gratuita y disfrutaron de las mismas oportunidades procesales. Su finalidad se orienta a resarcir de los gastos originados con la tramitación del juicio a quien obtuvo una sentencia definitiva favorable después de vencer la resistencia del obligado.
Para nadie es una novedad que pese a las reformas constitucionales y legales introducidas en la década de los noventa y las múltiples acciones realizadas por el Poder Judicial de la Federación, todavía no se consigue abatir el rezago. El mismo se sustenta básicamente en una demanda de justicia enorme a partir del enfoque que la equipara con un servicio público al cual pueden acceder todas las personas, sin distinción alguna, con independencia de la legitimidad de sus pretensiones. Esta orientación ya empezó a cuestionarse en el ámbito latinoamericano donde analistas y responsables de su administración plantean si no se está frente a un paradigma que debe romperse para seguir avanzando, porque, “dadas las dimensiones y características especiales de los conflictos de cada sociedad, la concepción de un derecho absoluto e ilimitado de acceso a la justicia puede provocar una serie de resultados contraproducentes derivados del ‘exceso de demanda’ del sistema”(28). En Italia ha llegado a plantearse que este incremento de litigiosidad es “el inicio de cosas poco agradables”, pues la tendencia proviene del espíritu deshonesto, escasamente práctico y hasta incivil de la población. La escasez de dinero que induce más a pleitear que a pagar, debido tanto a la oscuridad de las leyes como a la inconsistencia de los fallos del sistema judicial(29). Me parece que la idea suena demasiado fuerte; sin embargo, el magistrado Piola-Casellli(30) con palabras similares llama la atención sobre el problema del incremento de la litigiosidad civil cuando asevera que la misma “está en relación inversa de la civilidad de un pueblo”. Si bien llama la atención que para combatir el exceso de litigios se utilicen mecanismos judiciales. Como en la medicina homeopática: tal vez se combate el veneno con más veneno.
La búsqueda de razones que eluciden el rezago tampoco se agota con el crecimiento poblacional y la lenta expansión del poder judicial durante una época prolongada (1917-1994). También debe añadirse el cambio de orientación sufrido en los modelos de administración de justicia bajo la vigencia de dos textos constitucionales —1857 y 1917—, que si bien contuvieron postulados coincidentes en torno a la gratuidad del servicio, dichas previsiones no fueron respetadas de forma íntegra por la legislación secundaria. Tal situación la tornó selectiva, según el modelo vigente en la Colonia, pues accedían al servicio los que podían pagarlo. En tanto, el prototipo inserto en la Constitución de 1917 sirvió para garantizar a toda persona el acceso a los tribunales, lo que impera hasta la fecha y ha posibilitado su uso y hasta su abuso.
Para asegurar ese efectivo acceso a la justicia se insertaron las jurisdicciones federal, local y concurrente(31) en los artículos 73, fracción XXIX-H, 104, 107, 116, 122, párrafo quinto, base primera n) y Base Cuarta y 123 constitucionales, así como las jurisdicciones concurrente y auxiliar en materia de amparo(32) en los artículos 107, Base IX(33), párrafos segundo y tercero 37, 38 y 40 de su ley reglamentaria.
Más aún, hoy día, los órganos jurisdiccionales tradicionales coexisten con diversos tribunales administrativos e instituciones de justicia incidental cuyas resoluciones suelen arribar al conocimiento de los órganos judiciales federales por los términos en que se encuentra diseñado el sistema de justicia en el país, con definitividad precaria en las instancias precedentes. Adicionalmente, los medios de defensa insertos en el ámbito procesal acrecieron con la incorporación de un sinfín de recursos previstos en favor de particulares e inclusive de autoridades, lo que propicia que en muchos casos que arriban a los tribunales —judiciales, administrativos o del trabajo— se agoten todas las instancias, recursos e incidentes previstos en el ordenamiento legal hasta llegar indefectiblemente al amparo, lo que ocasiona la saturación del sistema.
¿Finalizará el conflicto?
De las ideas expresadas destaca la trascendencia de las reformas constitucionales de junio de 2011 —concretadas en norma secundaria el 2013— para enfrentar la extrema litigiosidad que deriva, de forma inexorable, en el juicio de amparo. Con las sentencias que tendrán efectos generales —salvo en materia fiscal— y con la supresión del amparo para efectos. Estas medidas podrán tener impacto favorable en la reducción de los asuntos para trámite, cuyo desahogo exige esfuerzos de cada juzgado o tribunal, pues desde hace tiempo se advierte que este juicio no solo salvaguarda el régimen constitucional entendido en su más pura expresión, sino que su actividad protectora paulatinamente se extiende hacia ordenamientos legales ordinarios, locales y federales(34). Lo anterior llevó a los juzgados de distrito, tribunales unitarios y colegiados de circuito, e inclusive al máximo tribunal de la nación, a erigirse en revisores de los actos de las autoridades jurisdiccionales locales y federales: “Las salas de la Corte de Justicia se han transformado en tribunales de instancia o de alzada, y el amparo, de medio extraordinario de control constitucional, ha pasado a ser tomado como una instancia más que debe agotarse antes de dar por terminado un litigio”(35). Este reconocimiento provino de las autoridades del propio poder judicial.
Otra decisión que impactará en la forma de administrar justicia se vincula con los recientes criterios del alto tribunal(36) en observancia de la sentencia del “caso Radilla Pacheco versus México”, con los cuales termina un sistema de control concentrado de constitucionalidad —mixto o combinado, de modo más apropiado— para dar paso al control difuso por el cual cualquier juzgador del país tiene aptitud de dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados que contengan derechos humanos: control de convencionalidad ex officio que da vigencia al mandato contenido en el artículo 1º de la Constitución federal, según reforma del 10 de junio del 2011, en concordancia con lo dispuesto en el diverso artículo 133 de su texto.
Estas formas de administrar justicia tradicional se verán reforzadas con la denominada justicia alternativa: conciliación, mediación y arbitraje. A manera de ejemplo, el sistema implantado en sede administrativa auxilia en la atención y resolución de controversias en tiempos más breve(37) y ha demostrado sus ventajas. Ilustra lo expuesto la actividad desarrollada por la Comisión Nacional de Arbitraje Médico que desde su creación ha logrado conciliar alrededor del 50% de los casos que se le han sometido. Si bien cabe mencionar que los restantes fueron derivados al arbitraje con poco éxito, pues al final se estima que es un juicio con todas sus implicaciones. Otros tantos asuntos han quedado a cargo de instituciones con competencia similar, pero radicadas en las entidades federativas. A esta forma de resolver controversias ha venido a sumarse la participación de la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros responsable de avenir a particulares e instancias bancarias y fiduciarias por problemas surgidos en sus relaciones mercantiles. Y ambas tienen como modelo la actividad desplegada por la Procuraduría Federal del Consumidor, institución pionera en la resolución de conflictos por vía alternativa a la judicial, entre partes que ocasionalmente observan relaciones asimétricas. Esta última concilia más de un millón de quejas al año.
Si bien es cierto que la totalidad de los asuntos atendidos por dichas instituciones no necesariamente hubieran llegado al conocimiento de los poderes judiciales, resulta innegable el apoyo brindado en esta delicada tarea, como fue expresado en la exposición de motivos justificatoria de la creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico: “En las actuales circunstancias resulta necesario que la población cuente con mecanismos que, sin perjuicio de la actuación de las instancias jurisdiccionales en la solución de conflictos, contribuyan a tutelar el derecho a la protección de la salud […] con lo cual se contribuirá a evitar grandes cargas de trabajo para los órganos jurisdiccionales, sin sustituirlos”(38).
Incluso los titulares de los poderes judiciales, tanto de la Federación como del Distrito Federal, han reconocido sus bondades e impulsan la participación de esta suerte de justicia complementaria, tanto en materia administrativa como en el ámbito judicial. Un ejemplo de aquella son los criterios del Poder Judicial de la Federación que han reconocido a las resoluciones del árbitro administrativo carácter de sentencias desde un ámbito material. Otro ejemplo es la creación y participación de un Centro de Justicia Alternativa creado como órgano del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal para administrar y desarrollar los medios alternos de solución de conflictos en el Tribunal —Ley Orgánica del Tribunal de Justicia del Distrito Federal y Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal(39).
Para finalizar, me parece que resulta irrelevante pretender el monopolio de la atención del conflicto cuando lo que urge en esta época de crispación es la búsqueda de soluciones amigables para nuestras diferencias. Si bien me queda claro que ello no acabará el conflicto, pues como asevera un lugar común: el conflicto es tan antiguo como el hombre mismo.
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(*) El presente ensayo fue publicado, en una versión preliminar, en la Revista Iuris Tantum, año XXVII, núm. 23, de la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac, México Norte, lugar de adscripción de la autora.
(1) Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En: http://www.diputados. gob.mx/LeyesBiblio/ref/ dof/CPEUM_ref_180_18jun08_ima.pdf.
(2) Francisco Zarco, Crónica del Congreso Constituyente (1856-1857), Colegio de México. México, 1957, p. 520.
(3) Diccionario de la Real Academia Española, voces “pronta” y “expedita”, http://lema.rae.es/
(4) Diario Oficial, Órgano del Gobierno Provisional de la República Mexicana, tomo V, cuarta época, núm. 30, 5 de febrero de 1917, en: http://www.diputados. gob.mx/LeyesBiblio/ref/ dof/CPEUM_orig_05feb1917_ima.pdf
(5) Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, 25ª ed., Porrúa, México, 1999, p. 510.
(7) UNAM, IIJ, Diccionario jurídico mexicano, México, 1998, p. 1885.
(8) Cfr. Jesús Rodríguez, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Serie textos jurídicos, UNAM, IIJ, México, 1990, 76.
(9) Por tal debe entenderse los instrumentos de naturaleza procesal cuya finalidad es la restauración del orden constitucional cuando éste ha sido desconocido o violado por los órganos de poder y los instrumentos protectores no fueron suficientes para lograr el respeto de la Constitución y la vigencia del principio de supremacía (Eréndira Salgado, Manual de Derecho procesal constitucional, Porrúa-Universidad Anáhuac, México, 2011, p. 68).
(10) Eréndira Salgado, Defensa de usuarios y consumidores, Porrúa, 2007, 7 y ss.
(11) Cfr. Carlos Arellano, Teoría general del proceso, 4ª ed., México: Porrúa, 1992, 342.
(12) PJF, Semanario Judicial de la Federación, 9ª época, tomo XIV, septiembre de 2001, 7.
(13) Cfr. Sentencia C-1195/01 (Ley 604 de 2001).
(14) Carlos Vega Benayas, et ál., La colaboración de la jurisdicción ordinaria con la función arbitral, Corte Civil y Mercantil de Arbitraje, Madrid, 1991, 17-20.
(15) Ibíd p. 22.
(16) La Convención Americana sobre Derechos Humanos incorpora la necesidad de que los Estados parte garanticen recursos para la defensa de los derechos humanos: gratuitos, sencillos, prontos y efectivos (eficaces). Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/ tratados/b-32.html
(17) Existen discrepancias en torno al dato del primer juicio de amparo sustanciado en México. El que empleo es el “oficializado” por la Suprema Corte, postura que apoyo, porque, además de haberse tramitado como tal (un juicio, no un recurso) en el mismo se contienen los elementos procesales esenciales de este y concluyó con el dictado de una sentencia.
(18) PJF, Semanario Judicial de la Federación, tomo 57, septiembre de 1992, tesis P./J. 32/92, p. 18.
(19) Por garantía judicial debe entenderse los requisitos a los que debe sujetarse la tutela judicial para que la misma sea efectiva. El uso de la noción probablemente derivó de las disposiciones incorporadas en la Convención Americana sobre Derechos Humano, en su artículo 8º denomina garantías judiciales tanto el derecho de acceso a la jurisdicción como los requisitos esenciales que deben sujetar todo el proceso judicial para lograr la efectividad de los derechos del gobernado.
(20) Corte IDH, Jorge Castañeda Gutman vs. México, párr. 251.6. Disponible en: http://www. corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/ seriec_184_esp.pdf
(21) Demanda interpuesta ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional: Caso 11,670 Almicar Manéndez, Juan Manuel Caride y otros versus Argentina. Disponible en: www.escr-net.org/usr_doc/State_Contestation. doc.www.pnud.org.ve/archivo/documental/data/300/332n.htm (fecha de consulta: 19 de agosto de 2005).
(22) Exposición de motivos de la reforma al artículo 17 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987. Disponible en: http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ CTesis%20VConcurrentes/5_2_2.pdf
(23) Adolfo Alvarado, El juez. Sus deberes y facultades. Los derechos procesales del abogado frente al juez. Buenos Aires: De palma, 1982, 19.
(24) Chiovenda José, Derecho procesal civil. México: Cárdenas Editor, 1989, 378-379.
(25) PJF, Semanario Judicial de la Federación, tomo XI, marzo de 2000, tesis XVI/2000, p. 91.
(26) Cfr. Juventino Castro, Hacia el sistema judicial del siglo XXI. México: Porrúa, 2000, 122.
(27) PJF, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo X, agosto de 1999, jurisprudencia P./J. 72/99 del tribunal pleno, p. 19. Con apoyo en interpretación histórica, las ejecutorias de las que emanaron tales criterios judiciales se apoyaron en argumentos vertidos en la sesión del Congreso Constituyente del 26 de enero de 1856. En ella se discutió de lo que después sería la segunda parte del artículo 17 constitucional, originalmente el 28 del proyecto de Constitución. Se escucharon voces que pedían la abolición de las costas judiciales a fin de que la justicia no se vendiera y su administración fuera enteramente gratuita, pues de no ser así se afectaban los derechos del hombre y las garantías individuales.
(28) “Demanda y oferta de justicia: dificultades de ajuste”, borrador para comentarios, Conferencia Regional para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Nuevos enfoques para atender la demanda de justicia, CIDE, México, 2001, 1.
(29) Cfr. Enrico Allorio, Problemas de derecho procesal, tomo I (trad. de Santiago Sentis Melendo). Buenos Aires: Ediciones jurídicas Europa-América, 1963, 259.
(30) Ibíd. pp. 255-256.
(31) Desde 1884 se introdujo la jurisdicción concurrente en materia mercantil con la finalidad de evitar un cúmulo de asuntos de índole ordinaria en los tribunales federales. A tal fin, se facultó a las autoridades judiciales del fuero común para aplicar leyes federales, pero el propósito se malogró.
(32) Éstas posibilitan a órganos judiciales diversos de los de amparo —inclusive del fuero común—, recibir demandas de garantías, otorgar la suspensión del acto reclamado y, en casos excepcionales, tramitar el juicio de garantías hasta su conclusión, a falta de aquellos en la localidad de que se trate, o a elección del quejoso, según la garantía violada.
(33) Base XII del texto vigente constitucional.
(34) Un tema también de gravedad detectado con motivo de mi desarrollo docente es que algunos catedráticos inducen a sus alumnos a presentar juicios de constitucionalidad para que adquieran experiencia en la materia: una barbaridad, dicho sea de paso.
(35) Informe de labores de 1986, ob. cit., p. 66.
(36) Tesis P. LXVII/2011 (9ª) Control de Convencionalidad Ex Officio en un modelo de Control Difuso de Constitucionalidad; P. LXX/2011 (9ª) Sistema de Control Constitucional en el orden jurídico mexicano; P. LXVI/2011 (9ª) Criterios emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando el Estado mexicano no fue parte. Son orientadores para los jueces mexicanos siempre que sean más favorables a la persona en términos del artículo 1º de la Constitución federal y P. LXIX/2011 (9ª) Pasos a seguir en el Control de Constitucionalidad y Convencionalidad Ex Officio en materia de derechos humanos.
(37) Vid. Eréndira Salgado, nota 10, pp. 318 y ss.
(38) Conamed, Cuadernos de divulgación 2, Decreto de creación y Reglamento, México, 2000, p. 7.
(39) Poder Judicial del Distrito Federal. Disponible en: http://www.poderjudicialdf.gob.mx/en/ PJDF/Centro_de_Justicia_Alternativa_Organos.

References: artículo 17
 artículo 17
 artículo 28
 artículo 116
 artículo 17
 resolución 
 resolución 
 artículo 25
 artículo 17
 resolución 
 resolución 
 artículo 17
 resolución 
 artículo 17
 artículo 1
 artículo 133
 resolución 
 resolución 
 artículo 8
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 1