Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/verejne-zakazky-intraunijni-zamena-zadavatelu-aktivni-legitimace-k-podani-navrhu-na-zahajeni-prezkumneho-spravniho-rizeni.p3161.html
Timestamp: 2019-09-19 08:20:24+00:00

Document:
Veřejné zakázky: intraunijní záměna zadavatelů; aktivní ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3142/2015
Veřejné zakázky: intraunijní záměna zadavatelů; aktivní legitimace k podání návrhu na zahájení přezkumného správního řízení
Veřejné zakázky: intraunijní záměna zadavatelů; aktivní legitimace k podání návrhu na zahájení přezkumného správního řízení; zásada kontradiktornosti; ochrana obchodního tajemství
k § 2, § 23, § 81, § 110 odst. 1 a 3, § 114 a § 122 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném ke dni 21. 2. 2012*) (v textu jen "ZVZ")
k § 17 obchodního zákoníku**)
k § 504 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
k § 38 správního řádu (č. 500/2004 Sb.), ve znění zákona č. 413/2005 Sb.***)
I. Tzv. "
", tedy záměna zadavatele podléhajícího jurisdikci jiného členského státu Evropské unie, který danou veřejnou zakázku podle zadávacích předpisů tohoto členského státu vysoutěžil, za zadavatele uvedeného v § 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ("
"), je pojmově vyloučena, neboť by Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako orgánu dohledu, zabránila účinně dohlížet nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách těmi subjekty, které podléhají jeho osobní působnosti a vynakládají finanční prostředky z veřejných rozpočtů České republiky. Posouzení zákonnosti zadávacího řízení totiž může proběhnout jen v mezích českého práva, neboť orgán dohledu není oprávněn při své činnosti aplikovat cizozemskou veřejnoprávní úpravu. V případě, kdy má dojít k popsané záměně zadavatelů, je proto nutné vypsat nové zadávací řízení, postupem dle zákona o veřejných zakázkách.
II. Přezkumné správní řízení zahájené podle § 114 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jehož předmětem je ověření podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění ze strany zadavatele (§ 23 téhož zákona), musí být dostupné co nejširšímu okruhu navrhovatelů. Prostředkem k dosažení tohoto cíle je co nejméně
a maximálně benevolentní výklad § 110 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Ustanovení § 110 odst. 3 téhož zákona se v těchto případech nepoužije vůbec.
III. Zásada kontradiktornosti se projevuje v řízeních zahajovaných na návrh podle § 114 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, nejen mezi navrhovatelem a zadavatelem, ale i mezi navrhovatelem a uchazečem, jehož nabídka byla vyhodnocena jako nejvhodnější (§ 81 téhož zákona). Přinejmenším stran té části návrhu, kterou navrhovatel míří proti rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, musí být vítěznému uchazeči dán prostor k vyjádření.
IV. Orgán dohledu (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže) je oprávněn omezit účastníku řízení nahlížení do správního spisu z důvodu ochrany obchodního tajemství jiného subjektu (§ 17 obchodního zákoníku, § 504 občanského zákoníku z roku 2012). Nepostupuje přitom podle obecné úpravy nahlížení do správního spisu (§ 38 správního řádu z roku 2004), ale dle zvláštní úpravy (§ 122 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), která stanoví, že z nahlížení jsou vyloučeny i části spisu požívající ochrany v rovině soukromoprávní.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2014, čj. 5 Afs 48/2013-272)
rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 3. 1987, Komise proti Itálii, C-199/85, Recueil, s. 1039, ze dne 17. 11. 1993, Komise proti Španělsku, C-71/92, Recueil, s. I-5923, ze dne 19. 6. 2003, Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH a další proti Autobahnen-und Schnellstrassen-Finanzierungs-AG (C-410/01, Recueil, s. I-6413), ze dne 19. 6. 2003, Werner Hackermüller proti Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) a Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum (C-249/01, Recueil, s. I-6319), ze dne 12. 2. 2004, Grossmann Air Service, Bedarfsluftfahrtunternehmen GmbH & Co. KG proti Republice Rakousko (C-230/02, Recueil, s. I-1829), ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii, C-385/02, Recueil, s. I-8121, a ze dne 14. 2. 2008, Varec SA proti Belgickému státu (C-450/06, Sb. rozh., s. I-581); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1997, Nideröst-Huber proti Švýcarsku (stížnost č. 18990/91, Reports 1997-I, s. 108, § 24), a ze dne 18. 3. 1997, Mantovanelli proti Francii (stížnost č. 21497/93, Reports 1997-II, s. 436, § 33).
Akciová společnost ŠKODA TRANSPORTATION proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti 1) akciové společnosti České dráhy a 2) společnosti Siemens Aktiengesellschaft Österreich, o návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, o kasačních stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení 1) a 2).
Rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 9. 2011 byl podle § 118 odst. 4 písm. a) ZVZ zamítnut návrh žalobce na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle § 118 odst. 1 a 2 ZVZ. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže svým rozhodnutím ze dne 21. 2. 2012 na základě § 152 odst. 5 písm. b) správního řádu z roku 2004 zamítl.
Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2012. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 4. 2013, čj. 31 Af 54/2012-443, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud se v odůvodnění svého rozsudku především zabýval aktivní legitimací žalobce a nenalezl důvody, pro které by nemělo být s žalobcem jednáno jako s účastníkem řízení. Jeho aktivní legitimaci odvodil z § 110 odst. 1 ZVZ a dále z čl. 1 odst. 3 směrnice Rady č. 89/665/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (dále jen "přezkumná směrnice"), podle nichž má být přezkumné řízení dostupné každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, a které v důsledku protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí hrozí. Dodal, že v případě, kdy se žalobce zadávacího řízení neúčastnil, je tento zájem dán tehdy, pokud podává proti postupu zadavatele, v jehož důsledku se nemohl zadávacího řízení zúčastnit, námitky; v daném případě se jednalo o námitky proti použití jednacího řízení bez uveřejnění. O zájmu na získání veřejné zakázky naproti tomu hovořit nelze, pokud dodavatel vůbec není oprávněn veřejnou zakázku získat např. proto, že nedisponuje potřebným živnostenským oprávněním. Krajský soud se tedy neztotožnil s takovým pojetím zájmu na získání veřejné zakázky, pokud by důkazem jeho existence muselo být předložení vlastní nabídky.
Krajský soud se dále vyjádřil k situaci, kdy byl původní zadavatel - Rakouské spolkové dráhy (dále jen "ÖBB") nahrazen zadavatelem novým, a to osobou zúčastněnou na řízení 1). S odkazem na § 7 odst. 1 ZVZ dospěl k závěru, že nedošlo k situaci, kdy by se měnila pouze osoba zadavatele, ale přitom nedošlo k žádné změně v obsahu práv a povinností ve vztahu k vybranému uchazeči [zde osobě zúčastněné na řízení 2)]. Jelikož na realizaci veřejné zakázky měla být uzavřena samostatná nová smlouva na nové plnění, nešlo o pouhé přistoupení ke smlouvě již uzavřené mezi ÖBB a vybraným uchazečem. I kdyby záměna zadavatelů možná byla, zadavatel se v daném případě vydal cestou vypsání zcela nové veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění.
Krajský soud se kromě jiného vyjádřil k namítanému porušení procesních práv žalobce. Předně uvedl, že žalovaným zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005, čj. 2 A 13/2002-424, č. 563/2005 Sb. NSS, a usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 419/04, jsou již překonána, neboť se týkají výkladu již neúčinného právního předpisu (§ 23 odst. 3 správního řádu z roku 1967). Oproti naposledy citovanému § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004 předpokládá, že z nahlížení do spisu budou vyloučeny části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti, avšak s výjimkou vztahující se na ty části spisu, kterými se provádí důkaz. Ustanovení § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004 tak oproti § 23 odst. 3 správního řádu z roku 1967 zavádí procesní režim nahlížení i do těch částí spisu, které byly dříve z nahlížení vyloučeny, aby bylo v co nejširší míře zajištěno uplatňování práv účastníky řízení. Krajský soud nad rámec zákonné dikce dodal, že povinnost mlčenlivosti, která odůvodňuje vyloučení nahlížení do spisu, musí mít veřejnoprávní charakter, což o obchodním tajemství, kterého se zadavatel a vybraný uchazeč z pozice dalších účastníků správního řízení dovolávali, říci nelze. Připustil však, že zvláštní zákon může stanovit, aby z nahlížení do spisu byly vyloučeny i skutečnosti, na které se vztahuje povinnost mlčenlivosti založená na soukromoprávních vztazích, jak to má na mysli § 122 odst. 2 ZVZ. Účelem tohoto ustanovení však je ochrana obchodního tajemství ve vztahu ke třetím osobám, nikoli k účastníkům řízení. Z těchto úvah pak krajský soud vyvodil, že v zájmu práva na vyjádření ke všem prováděným důkazům je zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti prolomena v případě částí spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, ovšem pouze ve prospěch účastníka řízení nebo jeho zástupce, a to za předpokladu, že bude prokazatelně poučen o následcích porušení této povinnosti. Krajský soud přitom měl za prokázané, že některými částmi spisu musel být prováděn důkaz (smlouva mezi vybraným uchazečem a ÖBB ze dne 24. 2. 2006, návrh smlouvy předložený vybraným uchazečem v jednacím řízení bez uveřejnění, dopis ÖBB ze dne 22. 12. 2010 atd.) a že utajení předmětného obchodního tajemství mohlo žalobce poškodit na jeho procesních právech natolik, aby to způsobilo nezákonnost rozhodnutí.
Proti rozsudku krajského soudu podali žalovaný a osoby zúčastěné na řízení kasační stížnosti. K údajnému zkrácení procesních práv žalobce žalovaný uvedl, že ve svém rozhodnutí objasnil, z jakého důvodu nemohlo vytýkaným postupem dojít ke zhoršení postavení žalobce ve správním řízení. Žalovaný trval na tom, že informace, kterých se žalobce domáhal, byly pouze okrajové ve vztahu k informacím a skutečnostem, které byly pro rozhodnutí určující, a dále, že (veřejně dostupné) podklady, na nichž byla rozhodnutí vystavěna, byly totožné s informacemi utajenými. Žalovaný nesouhlasil zejména se závěry krajského soudu uvedenými v bodech [239] a [240] rozsudku; procesní právo, které mělo být žalobci upřeno, svědčí jen tomu, o jehož věci se v řízení rozhoduje, tedy účastníku řízení. Pojem "
" je nutno vykládat restriktivně a v tomto zužujícím pojetí nenaplňuje žalobce (v pozici navrhovatele) znaky účastníka řízení, neboť o jeho právech a povinnostech v tomto řízení rozhodováno nebylo. V souvislosti s tvrzeným porušením procesních práv žalobce poukázal žalovaný na rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 2. 2008,
Varec SA proti Belgickému státu
, C-450/06, Sb. rozh., s. I-581, v němž Soudní dvůr konstatoval, že k dosažení cíle, spočívajícího v otevření nenarušené hospodářské soutěže ve všech členských státech, je třeba, aby zadavatelé nezveřejňovali žádné informace týkající se řízení o zadávání veřejných zakázek, jejichž obsah by mohl být použit k narušení hospodářské soutěže, ať již v probíhajícím řízení, nebo v předchozích řízeních o zadání zakázky. Užitečný účinek této povinnosti zadavatelů by nemohl nastat mj. tehdy, pokud by musely být tyto informace bez omezení poskytnuty žalobci nebo dokonce jiným osobám. Soudní dvůr tím poukazoval na riziko podávání účelových návrhů, respektive žalob, jejichž cílem by nebylo získání veřejné zakázky, ale přístupu k nabídkám a k informacím pojmově zakládajícím obchodní tajemství ve smyslu § 17 obchodního zákoníku. V rámci přezkumného řízení proto musí mít příslušné orgány možnost rozhodnout, že některé informace obsažené ve spisech nebudou účastníkům řízení a jejich advokátům předány. Nad rámec této citace pak žalovaný upozornil na obsah odstavce 1 preambule směrnice Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (dále jen "zadávací směrnice"), z něhož vyplývá, že tato směrnice je založena na judikatuře Soudního dvora, a proto
Soudního dvora je z hlediska svého obsahu fakticky právem.
Nesprávné posouzení právní otázky dopadá rovněž na bod [239] rozsudku. Smyslem povinnosti žalovaného podle § 122 odst. 2 ZVZ má podle krajského soudu být "
ochrana obchodního tajemství zejména ve vztahu k třetím osobám (nikoli účastníkům řízení)
". Takový charakter dotčené povinnosti, představující ochranu vůči všem myslitelným narušitelům, však žalovaný nesdílí, neboť nevyplývá z žádného ustanovení. Z důvodové zprávy je patrno, že toto ustanovení má přispět k ochraně obchodního tajemství, přičemž výjimka se uplatní ve vztahu k řízení trestnímu.
Osoba zúčastněná na řízení 1) (dále jen "zadavatel") ve své kasační stížnosti opětovně namítala nedostatek aktivní legitimace žalobce s tím, že nebyl osobou oprávněnou k podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Z jeho strany nebyly naplněny dva podstatné předpoklady, a to zájem na získání veřejné zakázky a hrozba újmy (nebo její vznik) v důsledku domnělého porušení zákona o veřejných zakázkách. Krajský soud aktivní legitimaci bez náležité opory v zákoně o veřejných zakázkách odvodil od skutečnosti, že žalobce již v minulosti zadavateli poskytoval plnění související s železniční dopravou. Zadavatel trval na tom, že tyto dřívější dodávky nečiní z žalobce automaticky oprávněného, respektive hypotetického zájemce pro všechny další zakázky. Podstatné podle něj je, že žalobce v rozhodné době nedisponoval produktem, který by splňoval (podle krajského soudu navíc plně legitimní) požadavek na provozní rychlost 230 km/h, ale neměl ani zájem takový produkt nabízet; to žalobce dokonce sám potvrdil (viz prezentace k návrhu na přezkoumání úkonu zadavatele ze dne 11. 7. 2011 a prezentace s názvem "
Railjet pro České dráhy - Námitky Škody Transportation
" ze dne 8. 8. 2011). Ani tvrzení žalobce, že teoreticky mohl mít zájem o jinou veřejnou zakázku (tedy takovou, v níž by nebyl stanoven požadavek na provozní rychlost minimálně 230 km/h), jeho aktivní legitimaci nezakládá. Podle zadavatele nebyla splněna ani druhá podmínka pro aktivní legitimaci, tedy podmínka hrozící nebo vzniklé újmy. Zadavatel zopakoval, že žalobce žádnou (ani teoretickou) možnost získat veřejnou zakázku neztratil, neboť ji nikdy neměl. Žalovaný proto měl návrh žalobce zamítnout podle § 118 odst. 4 písm. c) ZVZ. Na neoprávněnosti návrhu nemění nic ani to, že žalovaný žalobci přiznal více práv, než mu náleželo a že s ním jednal jako s účastníkem správního řízení, neboť práva účastníka řízení nezískává a na svých veřejných subjektivních právech nemůže být zkrácen ten, s kým správní orgán jednal nesprávně jako s účastníkem řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS). Se shodnými žalobními námitkami se přitom krajský soud nevypořádal.
Zadavatel rovněž trval na tom, že podle zákona o veřejných zakázkách vůbec postupovat nemusel (zadal-li veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, učinil tak z opatrnosti), protože se jednalo o převod části již vysoutěžené veřejné zakázky mezi dvěma sektorovými zadavateli. Shrnul, že zadavatel vstoupil v rozsahu dodávky posledních 16 ks vlakových souprav do práv a povinností ÖBB vyplývajících ze smlouvy, kterou ÖBB uzavřela se společností Siemens Aktiengesellschaft Österreich, která má být, namísto společnosti s ručením omezeným Siemens, osobou zúčastněnou na řízení 2). Krajský soud zjevně pochybil, založil-li svůj závěr, že se jedná o novou veřejnou zakázku, na ničím nepodloženém zjištění, že byla uzavřena nová smlouva, a dále, že se mění místo plnění veřejné zakázky. Zadavatel připomněl, že vstoupil do práv a povinností ÖBB na základě trojstranné smlouvy, na níž navazovala deklarace potvrzující vzájemná práva a povinnosti. Skutečnost, že nedošlo ke změně místa plnění, vyplývá například z dobrovolného oznámení o průhlednosti
, které zadavatel zveřejnil v informačním systému o veřejných zakázkách. V této části proto považoval zadavatel napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Nad rámec výše uvedeného uvedl, že i v odborné literatuře se záměna zadavatelů na vnitrostátní úrovni připouští za předpokladu, že pravidla, která se na dané zadavatele ve vztahu k předmětné veřejné zakázce vztahují, jsou ekvivalentní, tedy pokud je ekvivalentní rozhodná právní úprava. O této ekvivalenci zadavatel nepochyboval, a to s ohledem na implementaci zadávací směrnice do právních řádů napříč Evropskou unií. Jednalo se tedy o otázku výkladu a aplikace evropských zadávacích směrnic. V závěru kasační stížnosti zadavatel vyjádřil svůj nesouhlas se závěrem krajského soudu o zkrácení žalobce na jeho procesních právech tím, že mu žalovaný neumožnil nahlédnout do částí spisu, kterými se měl provádět důkaz. Zadavatel dal krajskému soudu za pravdu pouze v tom, že v daném případě dochází ke střetu práva na ochranu obchodního tajemství a procesního práva nahlížet do spisu, avšak již nesouhlasil s tím, aby právu na nahlížení do spisu byla přiznávána větší váha. Poukázal v této souvislosti zejména na § 122 ZVZ, který žalovanému ukládá povinnost zachovat důvěrnost obchodního tajemství. Není však pravda, že toto ustanovení bylo formulováno pouze na ochranu obchodního tajemství ve vztahu ke třetím osobám. Dosavadní
, kterou krajský soud označil za překonanou, vycházela z principu, že procesní právo na nahlížení do spisu je třeba vyvažovat oproti právu na ochranu obchodního tajemství. Tento přístup je aplikovatelný i ve vztahu k § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004, což podtrhuje i zásada vyjádřená v § 2 odst. 3 správního řádu z roku 2004, podle kterého správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká. Nutnost vyvážit zájem na ochraně obchodního tajemství na straně jedné a princip kontradiktornosti (respektive právo na spravedlivý proces) na straně druhé, vyplývá i z citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci
Varec SA proti Belgickému státu,
C-450/06, jakkoli zadavatel samotný princip kontradiktornosti v přezkumném řízení zpochybnil. V tomto rozsudku se mj. uvádí, že zásada kontradiktornosti řízení neposkytuje účastníkům žádný nárok na neomezený a absolutní přístup ke všem informacím týkajícím se dotčeného řízení. Z těchto důvodů je zadavatel stále přesvědčen o tom, že povinností žalovaného bylo přihlédnout k významné citlivosti a hodnotě údajů obsažených v dokumentech vybraného uchazeče, a to tím spíše, že subjekt, který se těchto informací dožadoval, byl jeho přímý konkurent, který navíc nebyl schopen danou veřejnou zakázku sám realizovat. Zpřístupněním chráněného obchodního tajemství žalobci by vznikla vybranému uchazeči škoda, jejíž náhradu by mohl vymáhat, a to s ohledem na citovanou judikaturu Soudního dvora pravděpodobně úspěšně. Zadavatel je přesvědčen, že žalobci žádná procesní práva upřena nebyla, o čemž svědčí nejen jeho rozsáhlá argumentace uplatněná ve správním a soudním řízení či podrobnost odůvodnění rozhodnutí žalovaného a jeho předsedy, ale i fakt, že by zpřístupnění požadovaných informací na výsledku správního řízení ničeho nezměnilo. Nejednalo by se navíc o procesní pochybení takové intenzity, aby mohlo mít za následek nezákonnost správních rozhodnutí.
Osoba zúčastněná na řízení 2) (dále jen "vybraný uchazeč") uvedla ve své kasační stížnosti shodné námitky jako zadavatel, byť ve stručnější podobě, pouze s tím rozdílem, že se nijak nevyjádřila k otázce, zda se v daném případě jednalo o novou veřejnou zakázku, nebo zda fakticky šlo o záměnu dvou zadavatelů.
Žalobce ke kasačním stížnostem především uvedl, že po celou dobu běhu správního řízení měl zájem na získání veřejné zakázky a tento zájem také tvrdil. Ke zpochybňované žalobní legitimaci odkázal na § 110 odst. 1 ZVZ, podle něhož postačuje, že se jedná o dodavatele, který je schopen předmět veřejné zakázky potenciálně dodat. Tento fakt potvrzuje například podání ze dne 17. 8. 2011, z něhož vyplývá vůle žalobce k dodání vlakových souprav pro rychlost až 230 km/h, s variabilitou vnitřního uspořádání dle požadavků zadavatele. Žalobce proto trval na diskriminačním vymezení předmětu veřejné zakázky a na neoprávněném užití jednacího řízení bez uveřejnění. K tvrzení, že žalobci nevznikla a ani nehrozila žádná škoda (i ve formě ušlého zisku), žalobce uvedl (s připomenutím čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice a rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 6. 2003,
Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH a další proti Autobahnen-und Schnellstrassen-Finanzierungs-AG
, C-410/01, Recueil, s. I-6413), že přezkumná směrnice nechala podrobnou úpravu přezkumného řízení na členských státech tak, aby bylo dostupné každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky a které vznikla nebo mohla vzniknout škoda domnělým porušením zákona; to nicméně nikoho nezmocňuje k výkladu pojmu "
" takovým způsobem, který by omezil účinnost této směrnice. Právo přezkumu proto náleží každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, a které v důsledku možného protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí škoda hrozí. Nad rámec výše uvedeného žalobce dodal, že právě realizaci jiných dodávek pro zadavatele vzal krajský soud za okolnost jednoznačně zakládající aktivní legitimaci žalobce. Bylo by v rozporu s principy zadávání veřejných zakázek zakládat aktivní legitimaci pouze na tom, zda žalobce vyrábí či dodává přesně určené a vymezené jednotky
. Žalovaný ostatně s žalobcem jako s účastníkem řízení jednal, v souladu s vymezením okruhu účastníků řízení v § 116 ZVZ.
Ve shodě s rozsudkem krajského soudu prezentoval dále žalobce názor, že se v daném případě nemohlo jednat o pouhou změnu zadavatele, resp. že zadavatel vůbec nemusel danou veřejnou zakázku zadávat v některém druhu zadávacího řízení. Výklad připouštějící volné a netransparentní překupování opčních práv v rámci smluv uzavíraných při veřejných zakázkách by mohl vést k předchozím domluvám zadavatelů, v jejichž důsledku se dodavatelé nebudou moci ucházet o tuto zakázku i u dalšího zadavatele, což je neslučitelné s cíli, které sleduje právní úprava zadávacích směrnic (rozvoj vnitřního trhu a nenarušená konkurence mezi podniky). Upozornil však, že není schopen svou argumentaci k této problematice v podrobnostech rozvést, protože mu dosud nebyly zpřístupněny
smlouvy mezi zadavatelem, respektive ÖBB, a vybraným uchazečem. S odkazem na rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 6. 2008,
Pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Republice Rakousko,
C-454/06, Sb. rozh., s. I-4401, dospěl žalobce k závěru, že i kdyby byla teze o možnosti převzetí části veřejné zakázky možná a v souladu s právem, pak u nyní přezkoumávané veřejné zakázky došlo k podstatným změnám, které by jinak umožnily připuštění jiných uchazečů než těch, kteří byli původně zainteresováni na veřejné zakázce. Změna zadavatelů, které se osoby zúčastněné na řízení dovolávají, tak není ničím jiným než samostatnou a nezávislou veřejnou zakázkou, kterou je nutné zadat v některém druhu zadávacího řízení. Nad rámec výše uvedeného žalobce opětovně poukázal na rozdíl ve vymezení předmětu plnění podle oznámení o zadání přezkoumávané veřejné zakázky a předmětu plnění podle smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a vybraným uchazečem ve znění pozdějších změn a dodatků, a to zejména proto, že zadavatel dodatečně (a nepřípustně) rozdělil požadované plnění. Skutečně realizované nákupy nejprve sedmi a poté osmi souprav
nelze odvozovat od původní veřejné zakázky na 16 ks souprav jednotek
a nelze je ani realizovat v rámci jednoho zadávacího řízení.
Žalobce se ztotožnil rovněž se závěrem krajského soudu, že mu byla v řízení před žalovaným upřena procesní práva tím, že mu nebylo umožněno nahlédnout do částí spisu, jimiž byl prováděn důkaz; na tom nic nemění ani (neopodstatněná) domněnka, že by nahlédnutí do spisu ničeho nezměnilo na výsledku řízení, neboť znepřístupněné informace měly mít, z pohledu zjišťování skutkového stavu věci, toliko
význam. Pokud snad žalovaný vycházel z informací, které byly běžně dostupné, neviděl žalobce racionální důvod pro odmítnutí žádosti o nahlížení do příslušné části spisu. Žalobce sdílel také názor, že povinnost mlčenlivosti, kvůli které je vyloučeno nahlížení do části spisu, musí mít veřejnoprávní povahu, což obchodní tajemství nemá. V souvislosti s opakovanými odkazy na shora citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci
C-450/06, uvedl, že odkazy citované zadavatelem a vybraným uchazečem byly účelově vytrženy z kontextu, zejména s přihlédnutím ke stanovisku Generální advokátky. Žalobce byl přesvědčen, že dokumenty ze spisu, k nimž žádal přístup, byl prováděn důkaz, čemuž nasvědčují například body [18], [28] a [68] rozhodnutí žalovaného a bod [107] rozhodnutí I. stupně. Byla-li žalobci upřena možnost vyjádřit se k těmto pro věc rozhodným podkladům, nutně to mělo vliv na zákonnost a přezkoumatelnost obou rozhodnutí. Žalobce přitom nežádal zpřístupnění všech informací vztahujících se k přezkoumávanému zadávacímu řízení, ale jen o možnost vyjádřit se k provedeným důkazům. Žalovaný evidentně nerozlišoval mezi ochranou obchodního tajemství obecně (vůči všem osobám) a jeho ochranou v rámci institutu nahlížení do spisu, respektive seznámení se s podklady rozhodnutí (ve vztahu k účastníkům správního řízení).
(...) Nejvyšší správní soud, jak již naznačil výše, považuje hypotetickou možnost intrakomunitární, respektive nyní intraunijní, záměny zadavatelů za pojmově vyloučenou, a to již s ohledem na základní principy, na nichž přezkumné řízení stojí. Při vědomí těchto principů nelze zejména připustit, aby se žalovaný, jako orgán dohledu, vzdal pravomoci přezkoumat jednání subjektu, který podléhá osobní působnosti ZVZ, jinými slovy, aby rezignoval na možnost přezkumu zákonnosti kontraktačního procesu, při němž zadavatel (ať už veřejný, sektorový či dotovaný) vynakládá peněžní prostředky z veřejných rozpočtů ČR [blíže viz osobní působnost ZVZ, vymezená v § 2 ZVZ, a úzce navazující na základní zásady zadávacího řízení vymezené v § 6 ZVZ, na definici veřejné zakázky, obsažené v § 7 odst. 1 ZVZ, či pojem zadávání, definovaný v § 17 písm. k) ZVZ]. Posouzení zákonnosti úkonů "
" zadavatele může z povahy věci proběhnout jen a pouze v mezích českého práva veřejných zakázek, neboť orgán dohledu není oprávněn jiný zadávací právní předpis (tedy cizozemskou veřejnoprávní úpravu) aplikovat. Důsledkem připuštění konceptu "
intraunijní záměny zadavatelů
" by byla faktická možnost úniku "
" veřejného zadavatele z dosahu českého ZVZ, a z toho vyplývající nemožnost českého orgánu dohledu nad dodržováním ZVZ účinně dohlížet. "
" (§ 2 ZVZ) by se odvolával na zadávací řízení, kterého se již účastnil (nebo měl účastnit) zadavatel zahraniční podle práva daného státu, a orgán dohledu by v případě pochybností o zákonnosti postupu tohoto zahraničního zadavatele takový zadávací proces vůbec nemohl přezkoumat (nemluvě již o možnosti reparace nezákonného postupu či o přijetí opatření k potrestání zahraničního zadavatele). Postup zahraničního zadavatele by sice mohl být revidován ze strany zahraničního orgánu dohledu, na takový případný postup by ovšem žalovaný nemohl mít žádný přímý vliv. I pro případ, že by bylo orgánem dohledu státu zadavatele prokázáno porušení zahraniční zadávací právní úpravy, stěží by mohly důsledky tohoto porušení dopadat na "
" zadavatele, ač na něj byla práva a povinnosti z (protiprávně) uzavřené zadávací smlouvy cedována či jinak postoupena. Nežádoucím důsledkem intraunijní záměny zadavatelů by tak bylo vyloučení přezkumné pravomoci českého orgánu dohledu vůči subjektu, který, jak již bylo zdůrazněno, vynakládá finanční prostředky z veřejných rozpočtů České republiky (což je hlavním důvodem veřejnoprávní reglementace takového postupu), a právě s ohledem na tento fakt si při tom nemůže počínat libovolně.
Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani argumentace zadavatele odkazem na harmonizaci zadávacích právních předpisů na unijní úrovni (viz přezkumná směrnice, zadávací směrnice a tzv. "
" směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb). Směrnice, jako sekundární předpis práva EU, je podle čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie definována jako předpis závazný pro každý stát, kterému je určen, "
pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům
". Je tedy na jednotlivých členských státech, jakým způsobem obsah jednotlivých směrnic do svých právních řádů transponují, potažmo implementují; podstatné je, že dostojí výsledku, kterého je směrnicí zamýšleno. Jinými slovy, cílová právní norma (tedy unijním právem zamýšlená pravidla chování) musí být promítnuta do právního předpisu, který bude vydán příslušným orgánem členského státu s normotvornou pravomocí, přičemž její účel a obsah bude předurčen právě obsahem příslušné směrnice, která je prvotním legislativním důvodem vzniku cílové vnitrostátní právní úpravy. Transpozice směrnic do vnitrostátního práva tedy nemá nutně za následek přijetí zcela identických vnitrostátních právních úprav v dané oblasti. Z uvedeného důvodu se zdejšímu soudu jeví argument zadavatele, že v řádném zadávacím procesu proběhlo i zadání veřejné zakázky pro ÖBB, jako zavádějící, neboť skutečnost, že ÖBB dostála pravidlům pro zadávání veřejných zakázek podle rakouského práva, neznamená automaticky, že by v hypotetické pozici českého veřejného zadavatele dostála při zadávání veřejné zakázky na 67 ks vlakových souprav
bezezbytku také požadavkům ZVZ. (...)
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nesprávného právního posouzení věci krajským soudem [§ 109 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Na prvním místě je třeba postavit na jisto, zda byl žalobce osobou (věcně) aktivně legitimovanou k podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele dle § 114 ZVZ, potažmo k podání správní žaloby. Zdejší soud, ve shodě se soudem krajským, při posouzení této otázky vyšel ze znění § 110 odst. 1 ZVZ, ve spojení s čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice. Z dikcí obou výše citovaných ustanovení vyplývá, že navrhovatelem podle § 114 ZVZ se může stát každá osoba (kterýkoli dodavatel), která: 1)
měla nebo má zájem na získání veřejné zakázky
, a 2)
v důsledku tvrzeného protiprávního jednání zadavatele jí hrozí nebo vznikla újma na jejích právech
Výkladem čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice, respektive výkladem pojmu "
zájem na získání určité veřejné zakázky
an interest in obtaining a particular contract
") se Soudní dvůr skutečně zabýval v žalobcem zmíněném rozsudku ve věci
, C-410/01. Dospěl v něm k závěru, že ačkoli přezkumná směrnice výslovně zmocňuje členské státy stanovit podrobná pravidla, podle nichž má být přístup k přezkumnému řízení umožněn každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, a které v důsledku protiprávního jednání zadavatele hrozí nebo vznikla újma na jejích právech, neznamená to, že by pojem "
" mohl být vykládán způsobem, který omezuje účinnost (tj. efektivitu) přezkumné směrnice. Z tohoto rozsudku Soudního dvora je ovšem patrno, že dotčení efektivity přezkumné směrnice mělo mít původ v tehdy účinné rakouské právní úpravě, která uchazeči či zájemci ukládala, aby se před samotným přezkumným řízením předpokládaným přezkumnou směrnicí obrátil na tzv. smírčí komisi (
). Tento rozdíl ve skutkovém pozadí věci proto činí závěry uvedeného rozsudku pro souzenou věc jen stěží použitelnými.
Nejvyšší správní soud proto reflektoval jiné rozsudky Soudního dvora, v nichž Soudní dvůr připustil takovou interpretaci čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice, podle které je přezkumné řízení zpřístupněno osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, jedině tehdy, pokud jí v důsledku domnělého protiprávního jednání zadavatele vznikla nebo hrozí újma na jejích právech [viz rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 6. 2003,
Werner Hackermüller proti Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) a Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum
, C-249/01, Recueil, s. I-6319]. Obdobně vyznívá i rozsudek ze dne 12. 2. 2004,
Grossmann Air Service, Bedarfsluftfahrtunternehmen GmbH & Co. KG proti Republice Rakousko,
C-230/02, Recueil, s. I-1829, v němž Soudní dvůr konstatoval, že čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice nevylučuje, aby byl uchazeč nebo zájemce o veřejnou zakázku poté, co došlo k výběru nejvhodnější nabídky, považován za osobu, která ztratila právo na přístup k přezkumnému řízení z toho důvodu, že se neúčastnil zadávacího řízení proto, že nebyl schopen zajistit veškeré zadavatelem poptávané plnění, neboť zadávací podmínky údajně obsahovaly diskriminační požadavky, aniž by se však (před rozhodnutím o výběru nejvhodnější nabídky) domáhal přezkumu těchto údajně diskriminačních zadávacích podmínek orgánem dohledu.
V návaznosti na právě citovanou judikaturu Soudního dvora proto pokládá Nejvyšší správní soud za plně legitimní, aby dodavatel, který se domáhá přezkumu úkonů zadavatele v zadávacím řízení, prokázal, že měl reálný zájem na získání předmětné veřejné zakázky a že mu tvrzeným porušením zákona hrozí nebo vznikla újma na jeho právech. Nelze však ustrnout na přístupu, že jediným akceptovatelným projevem zájmu na získání veřejné zakázky je vyzvednutí zadávací dokumentace a/nebo podání nabídky (účast v soutěži), neboť ani za těmito kroky zájem na získání veřejné zakázky ve všech případech spolehlivě nestojí. Stejně tak není důvod trvat na tom, aby byla tvrzená újma, respektive škoda v materiálním (
) či nemateriálním smyslu uchazečem či zájemcem vyčíslena, a to zejména proto, že v raných stadiích zadávacího řízení, před hodnocením nabídek, lze mnohdy jen obtížně odhadnout, zda by jeho nabídka vůbec mohla být vybrána jako nejvhodnější. Lze tedy v nejobecnější rovině shrnout, že smyslem § 110 odst. 1 ZVZ a čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice je umožnit z věcného i osobního hlediska pokud možno co nejširší přístup k přezkumnému řízení, nicméně při současné snaze
návrhy, které jsou očividně obstrukční anebo šikanózní, případně z materiálního hlediska opožděné proto, že si dodavatel svých práv v době, kdy bylo ještě možné proti postupu zadavatele účinně zakročit, nehleděl (přestože mu tak velí minimálně obecná právní zásada
). Tato výchozí vysoce obecná a teoretická teze nicméně musí nalézt svou praktickou aplikaci vždy při zohlednění specifik jednotlivých druhů zadávacích řízení.
Jednací řízení bez uveřejnění tradičně představuje druh zadávacího řízení s nejnižší mírou transparentnosti, vnější kontroly a hospodářské soutěže. I z tohoto důvodu právní úprava ZVZ i zadávacích směrnic omezuje možnosti jeho využití a taktéž
Soudního dvora se ustálila na výkladu, že právní úpravu jednacího řízení bez uveřejnění nelze vykládat jinak než restriktivně (srov. rozsudky ze dne 10. 3. 1987,
, C-199/85, Recueil, s. 1039, ze dne 17. 11. 1993,
, C-71/92, Recueil, s. I-5923, či ze dne 14. 9. 2004,
, C-385/02, Recueil, s. I-8121). Platí rovněž, že je to zadavatel, kdo nese důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro jeho použití (tamtéž). Zákaz rozšiřujícího výkladu pro použití jednacího řízení bez uveřejnění vyplývá z jeho povahy, která se v mnoha ohledech shoduje s běžnou soukromoprávní kontraktační procedurou, v níž vstupuje subjekt do smluvního vztahu s konkrétním vybraným dodavatelem, aniž by byl povinen předem oslovit více zájemců.
Za předpokladu, že by veřejná zakázka na dodávku 16 ks vlakových souprav
byla zadávána například v otevřeném či užším řízení, které by již ze své podstaty umožňovalo účast širšího okruhu potenciálních dodavatelů, bylo by zcela namístě zaujmout přísnější přístup ke splnění podmínek vyjádřených v § 110 odst. 1 ZVZ (čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice) ze strany navrhovatele (zde žalobce). Jinak je tomu ale v jednacím řízení bez uveřejnění, které, jak již bylo uvedeno, vykazuje rysy běžné kontraktační procedury, ať již v tom, že je zadavatelem selektivně oslovován jeden dodavatel (eventuálně několik dodavatelů), s nímž (s nimiž) jsou posléze samostatně vyjednávány podmínky plnění budoucí smlouvy na realizaci předmětu veřejné zakázky, tak i v tom, že celá zadávací procedura probíhá z časového hlediska "
koncentrovaně
". Skutečnost, že se vyjednané podmínky plnění mohou oprávněně jevit jako "
šité těmto uchazečům na míru
", plyne z povahy tohoto zadávacího řízení jako takového, čehož si byli vědomi český i evropský zákonodárce, když do § 23 ZVZ (srov. článek 31 zadávací směrnice) vložili uzavřený výčet situací, v nichž je obhajitelné poptávat předmět veřejné zakázky u konkrétního dodavatele. Toto specifikum reflektoval i krajský soud v napadeném rozsudku, když námitku, že oslovením pouze jednoho zájemce byla vyloučena hospodářská soutěž, odmítl s tím, že tento důsledek vyplývá z povahy jednacího řízení bez uveřejnění jako takového. Pokud by tedy žalovaný a krajský soud trvali na tom, že k iniciaci správního řízení o přezkumu úkonů zadavatele (k podání návrhu podle § 114 ZVZ) je nutné, aby žalobce podal nabídku v jednacím řízení bez uveřejnění, ačkoli v něm nefiguruje v pozici onoho jediného zadavatelem osloveného dodavatele, přezkum úkonů zadavatele by vůbec nebyl možný. Není-li jiným osobám, než vyzvanému uchazeči, umožněno podat nabídku, vedl by výše popsaný striktní přístup k prokázání zájmu na získání veřejné zakázky k neudržitelnému závěru, že kromě zadavatelem přímo osloveného uchazeče by fakticky neexistovala žádná jiná osoba, která by mohla postup zadavatele napadnout.
V souzené věci zadavatel oslovil pouze jediného dodavatele, a to osobu zúčastněnou na řízení 2). Jak již bylo naznačeno, fáze zadávacího řízení, typické pro ostatní, transparentnější druhy zadávacích řízení (jako lhůta pro vyzvednutí zadávací dokumentace, lhůta pro podání nabídek atp.), probíhaly neveřejně a v poměrně krátkém časovém intervalu (výzva k podání nabídky v jednacím řízení bez uveřejnění byla osobě zúčastněné na řízení 2) odeslána dne 6. 6. 2011 a rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky zadavatel učinil dne 9. 6. 2011). Právě s ohledem na tuto skutečnost nelze žalobci spravedlivě vytýkat, že diskriminační charakter zadávacích podmínek (zejména zadavatelem požadovaný parametr na minimální konstrukční rychlost vlakových souprav) napadl teprve dne 27. 6. 2011, tj. 18 dní po výběru nabídky, neboť z povahy tohoto typu zadávacího řízení se postup, ve smyslu § 110 odst. 3 ZVZ (tj. podání námitek do pěti dnů od konce lhůty pro podání nabídek), zásadně nemůže uplatnit. Nejvyšší správní soud proto, s ohledem na shora popsaný specifický průběh přezkoumávaného zadávacího řízení, neshledal, že by přístup žalobce nasvědčoval tomu, že o veřejnou zakázku reálný zájem neměl a že přezkumné řízení inicioval plně či převážně z obstrukčních motivů.
Z hlediska věcné aktivní legitimace nepokládá zdejší soud za rozhodující ani to, zda byl žalobce schopen jednoznačně prokázat, že v danou dobu mohl reálně zadavateli poskytnout poptávané plnění, zcela v intencích všech jeho požadavků. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že při vědomí různorodosti poptávaných předmětů plnění se v zadávacích řízeních (až na věcně opodstatněné výjimky) automaticky nepředpokládá, že potenciální dodavatel disponuje poptávaným zbožím "
", a tedy myšlenka, že by snad nutnou podmínkou účasti v zadávacím řízení měla být vždy schopnost okamžité reakce dodavatele na poptávku zadavatele, není udržitelná. Nelze dokonce ani říci, že takovou nutnou podmínkou je vždy dispozice veškeré technologie k výrobě poptávaného zboží či rozsah výrobních kapacit; i tento
může být dodavatel schopen překonat například pořízením některých potřebných strojů, osvojením nutných technologických postupů apod., samozřejmě s přihlédnutím k tomu, že v některých případech tu existuje oprávněná potřeba zadavatele mít zboží nebo služby k dispozici v konkrétní dobu, která takový postup neumožňuje. V nyní posuzované věci o alespoň potenciální schopnosti žalobce poskytnout zadavateli jím poptávané plnění Nejvyšší správní soud, ve shodě s krajským soudem, nepochybuje, neboť není sporu o tom, že žalobce je v oblasti železniční dopravy dlouhodobě etablovaným subjektem, u kterého nelze bez dalšího vyloučit, že by byl schopen podat, pokud by k tomu dostal příležitost, srovnatelnou nabídku jako vybraný uchazeč. Pokud by Nejvyšší správní soud trval na tom, že jako jedinou potenciálně v úvahu připadající konkurenční nabídku lze akceptovat toliko nabídku vlakových souprav o konstrukční rychlosti 230 km/h, nebo vyšší, ignoroval by tím nejen široké pojetí
přístupu k přezkumnému řízení
, k němuž se přihlásil výše, ale fakticky by přehlížel i skutečnost, že právě požadavek na uvedenou minimální konstrukční rychlost pokládal žalobce za diskriminační, a tudíž atakující základní principy veřejného zadávání, deklarované pro všechny druhy veřejných zakázek v § 6 ZVZ, což ho samo o sobě opravňovalo k podání námitek proti zadávacím podmínkám, a zejména pak k podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Z těchto důvodů zdejší soud považuje zadavatelem navržené důkazy o neschopnosti žalobce podat konkurenceschopnou nabídku (prezentace k návrhu na přezkoumání úkonu zadavatele ze dne 11. 7. 2011 a prezentace s názvem "
" ze dne 8. 8. 2011) za irelevantní. Nadto nelze přehlédnout, že podle § 34 odst. 4 ZVZ je zadavatel v rámci jednání v jednacím řízení bez uveřejnění oprávněn dohodnout s vyzvanými zájemci i jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání či v zadávací dokumentaci (tedy například i korekci požadované konstrukční rychlosti), pokud změna podmínek plnění veřejné zakázky i nadále splňuje všechny předpoklady pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 ZVZ.
Nad rámec uvedeného lze dodat, že argumentace krajského soudu, ale i žalovaného a osob zúčastněných na řízení,
naráží na problematiku prokazování kvalifikace uchazeče podle § 51 a násl. ZVZ; splnění kvalifikačních předpokladů ze strany osloveného uchazeče (eventuelně uchazečů), jakožto podmínky pro následné posouzení a hodnocení nabídky, však zadavatel nekontroluje v jednacím řízení bez uveřejnění, jde-li o případy uvedené mj. v § 23 odst. 5 písm. c) až e) ZVZ, tedy ani v případě nyní přezkoumávaném (blíže viz § 51 odst. 3 ZVZ).
Pokud jde o v pořadí druhou podmínku pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 5 písm. e) ZVZ, tedy o prokázanou
časovou omezenost nabídky
, nejprve je třeba posoudit názor krajského soudu, že žalobce byl zkrácen na svých procesních právech tím, že mu žalovaný neumožnil nahlédnout do části spisu, která byla na popud osoby zúčastněné na řízení 2) označena jako "
", ač jí byl v řízení před žalovaným prováděn důkaz, a to právě i ve vztahu k hodnocení splnění této zákonné podmínky. Pokud by se totiž Nejvyšší správní soud s tímto závěrem krajského soudu ztotožnil, bylo by předčasné hodnotit, zda byla nabídka vybraného uchazeče skutečně časově omezená, neboť by řádné dokazování ohledně naplnění této podmínky pro postup dle shora citovaného ustanovení zákona o veřejných zakázkách před žalovaným neproběhlo; věcné posouzení této otázky je přitom primárně věcí správního orgánu (žalovaného) a správní soudy jen přezkoumávají zákonnost jeho postupu.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve konstatovat, že zákon o veřejných zakázkách neobsahuje samostatnou úpravu nahlížení do správního spisu. Uplatní se tedy úprava obecná, plynoucí z § 38 správního řádu z roku 2004. V případě účastníků řízení je jejich právo nahlížet do správního spisu garantováno v § 38 odst. 1 správního řádu z roku 2004, dle kterého účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jediné omezení tohoto práva je (pro účastníky) zakotveno v § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004, dle kterého jsou z "
vyloučeny jeho části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu, že jsou předem seznámeni s následky porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší. Ustanovení odstavce 4 se nepoužije
Pokud jde o zmiňovanou restrikci z práva nahlížení do správního spisu, zdejší soud se zcela ztotožňuje s názorem krajského soudu, uvedeným v bodě [238] rozsudku, a sice že
, coby důvod pro uplatnění této restrikce, musí mít z povahy věci veřejnoprávní charakter; ochranu obchodního tajemství tak do této kategorie zahrnout nelze. Ustanovení § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004 tedy zpřístupnění obchodního tajemství účastníku řízení nebrání, není však vyloučeno, aby zvláštní zákon stanovil, že z nahlížení jsou vyloučeny i jeho části, požívající ochrany v rovině soukromoprávní. O takový případ jde právě u obchodního tajemství, jehož ochrana je správnímu orgánu (žalovanému) uložena § 122 odst. 2 ZVZ (krajský soud omylem odkázal na neexistující odstavec třetí tohoto ustanovení). Pro úplnost je vhodné dodat, že
je v obecné rovině upravena v § 15 odst. 3 správního řádu z roku 2004, přičemž její konkrétní podoba v řízení vedeném dle zákona o veřejných zakázkách je definována v § 122 odst. 1 tohoto zákona; i z toho je zřejmé, že ochrana obchodního tajemství stojí mimo tuto kategorii výluky z nahlížení do správního spisu (blíže ke vztahu obecné a speciální úpravy povinnosti mlčenlivosti, coby důvodu odepření nahlížení do spisu, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2012, čj. 2 Afs 5/2011-110).
Podle § 122 odst. 2 ZVZ, "[d]
ozví-li se Úřad skutečnost, která je předmětem obchodního tajemství, je povinen učinit opatření, aby obchodní tajemství nebylo porušeno
". Ochrana obchodního tajemství (zde účastníka řízení) je tedy v řízení před žalovaným garantována; způsob, jakým žalovaný tomuto požadavku dostojí, zákon neupravuje - jedním ze způsobů, jak lze porušení obchodního tajemství předejít, je nepochybně i vyloučení příslušných částí správního spisu z nahlížení dalším účastníkům (o třetích osobách zde není třeba uvažovat). Lze tedy uzavřít, že žalovaný je v řízení vedeném dle zákona o veřejných zakázkách oprávněn omezit účastníkovi řízení nahlížení do správního spisu z důvodu ochrany obchodního tajemství jiného subjektu; právním podkladem takového postupu je § 122 odst. 2 ZVZ.
Požadavek zákona, aby žalovaný zajistil důvěrnost obchodního tajemství, stane-li se z nějaké příčiny součástí spisu (zde v řízení o přezkumu úkonů zadavatele), však nesmí být vykládán dogmaticky, tedy tak, že by vedl k popření práv jiných osob, zde konkrétně práva žalobce na efektivní výkon jeho procesních práv. K této problematice se výstižně vyjádřil Soudní dvůr ve shora citovaném rozsudku ve věci
, C-450/06, na který poukazoval žalovaný. Z tohoto rozsudku se podává, že čl. 1 odst. 1 přezkumné směrnice musí být "
vykládán v tom smyslu, že orgán příslušný k přezkumu stanovenému v uvedeném čl. 1 odst. 1 musí zajistit důvěrnost a právo na respektování obchodního tajemství u informací obsažených ve spisech, které mu jsou předány účastníky řízení v dané věci, zejména zadavatelem, a současně se může sám s těmito informacemi seznámit a takové informace zohlednit. Tomuto orgánu náleží, aby rozhodl, do jaké míry a za jakých podmínek je třeba zajistit důvěrnost a utajení těchto informací, s ohledem na požadavky účinné právní ochrany a dodržení práv obhajoby účastníků sporu, a za účelem zajištění, že v případě žaloby k soudu nebo opravného prostředku k jinému orgánu, který je soudem ve smyslu článku 234 ES, bude v celém řízení dodrženo právo na spravedlivý proces.
Jestliže se citované rozhodnutí Soudního dvora vyjadřuje
k řízení o přezkumu zadávacího procesu orgánem dohledu
, a hovoří-li v tomto kontextu o "
požadavku účinné právní ochrany a dodržení práv obhajoby účastníků sporu
", dává tím do značné míry odpověď na další sporné otázky, a sice jaká je povaha takového řízení (zda jde o řízení kontradiktorní) a vůči komu je právo na ochranu obchodního tajemství garantováno.
Nelze tedy souhlasit s názorem krajského soudu, vyjádřeným v bodě [239] napadeného rozsudku, dle kterého je účelem § 122 odst. 2 ZVZ ochrana obchodního tajemství především ve vztahu ke třetím osobám. Takovému výkladu nejenže nenasvědčuje dikce § 122 odst. 2 ZVZ, ale je protismyslná i v relaci k § 38 správního řádu z roku 2004, o nějž se při svém rozhodování opírá krajský soud. Ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (zakotvující právo nahlížet do spisu bez udání důvodů a bez omezení) totiž směřuje právě k účastníkům řízení a jejich zástupcům; jiným osobám správní orgán umožní nahlížení do spisu pouze tehdy, prokážou-li na nahlížení do spisu právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím současně porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem (§ 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004). Možnost odepřít nahlížení do spisu z důvodu zajištění ochrany obchodního tajemství (nejen účastníků řízení) osobám, které nejsou účastníky řízení, je tedy dána již samotným § 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004; § 122 odst. 2 ZVZ by tedy, pokud jde o tyto osoby, byl jen (nikoli nutným) rozvedením citovaného obecného pravidla plynoucího z obecného procesního předpisu - správního řádu z roku 2004.
Pokud jde o druhou spornou otázku, tedy zda mělo řízení před žalovaným kontradiktorní povahu, potažmo do jaké míry by se taková povaha řízení promítla do práva účastníků na (obecně správním řádem z roku 2004 předpokládaný) neomezený přístup ke všem informacím týkajícím se dotčeného řízení, je třeba uvést, že nejde o otázku, jejíž zodpovězení by mohlo cokoli na shora uvedených závěrech zvrátit. I přesto je však vhodné se k této kasačními stížnostmi nastolené otázce vyjádřit. Obecně totiž platí, že vykazuje-li řízení kontradiktorní povahu, musí mít jeho účastníci příležitost nejen předložit každý důkaz nutný k tomu, aby obhájili své nároky, ale také musí být seznámeni s každým důkazem nebo stanoviskem protistrany, jejichž účelem je ovlivnit konečné rozhodnutí, a musí mít možnost se k nim vyjádřit (viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1997,
Nideröst-Huber proti Švýcarsku
, stížnost č. 18990/91, Reports 1997-I, s. 108, § 24, a ze dne 18. 3. 1997,
Mantovanelli proti Francii
, stížnost č. 21497/93, Reports 1997-II, s. 436, bod 33, a dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 2 Afs 91/2007-90; přestože se tato rozhodnutí vztahují k řízení soudnímu, závěry zde vyslovené mají obecnou platnost).
Má-li tedy zdejší soud odpovědět, zda se zásada kontradiktornosti ve výše uvedeném pojetí uplatní také v řízení o přezkumu úkonů zadavatele, je třeba připomenout, že žalovaný vede v režimu ZVZ dva typy řízení. Zaprvé jde o řízení zahajované podle § 114 ZVZ
na písemný návrh
, a to v zásadě proti všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 ZVZ. Zadruhé se jedná o řízení zahájené
(§ 113 ZVZ), kdy
k jeho zahájení získává orgán dohledu na podkladě výsledků vlastního šetření, často iniciovaného podnětem fyzické či právnické osoby. Konstrukce zákona o veřejných zakázkách však není postavena na důsledném rozhraničení zásady dispoziční a oficiality, respektive zásady vyšetřovací a projednací, a proto není vyloučeno jejich prolínání (shodně uvážil i Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí ze dne 29. 6. 2000, sp. zn. 2 A 5/2000, SJS č. 681/2000, které se týkalo zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek*), přičemž tento závěr lze, s ohledem na podobnost základních rysů současné a dřívější právní úpravy, analogicky vztáhnout i na úpravu
). Přestože tedy zákon o veřejných zakázkách uvedené dva druhy řízení od sebe formálně neodlišuje, v ustanoveních dílu druhého hlavy druhé zákona o veřejných zakázkách lze vysledovat drobné rozdíly, jimiž se rozdíl výše uvedených dvou typů správního řízení projevuje. Namátkově se jedná například o § 115 ZVZ, upravující kauci, pojmově spojenou pouze s řízením zahájeným na návrh, či § 116 ZVZ, vymezující různé okruhy účastníků řízení v návaznosti na způsob jeho zahájení. Lze tak konstatovat, že řízení zahajovaná na návrh uchazeče či zájemce o veřejnou zakázku vykazují některé rysy sporného řízení podle § 141 správního řádu z roku 2004 (obdobně viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 5. 2013, čj. 2 Afs 32/2012-33), v nichž se zásada kontradiktornosti uplatňuje podobným způsobem jako v řízení soudním.
Zahajuje-li tedy orgán dohledu správní řízení na návrh uchazeče nebo zájemce o veřejnou zakázku, v němž je tvrzeno porušení zákona o veřejných zakázkách ze strany zadavatele, je to minimálně zadavatel, kdo je vůči takovému navrhovateli v protichůdném postavení, a proto si také vůči němu hájí svou procesní pozici. Za tímto účelem má zadavatel zcela legitimní zájem na tom dozvědět se, jaká porušení zákona o veřejných zakázkách jsou mu kladena k tíži a proč (k tomu ostatně slouží již institut námitek podle § 110 ZVZ), stejně jako má právo se k těmto tvrzením vyjádřit a přesvědčit tak orgán dohledu (žalovaného), že postup při zadání veřejné zakázky byl v souladu se zákonem. Není tedy pochyb o tom, že zásada kontradiktornosti nachází v návrhovém řízení podle § 114 ZVZ svůj neoddiskutovatelný prostor. Otázkou zůstává, zda se v obdobně protichůdném postavení vůči navrhovateli nachází také vybraný uchazeč (tj. vítěz zadávacího řízení, s nímž zadavatel zamýšlí uzavřít smlouvu na poptávané plnění). Nejvyšší správní soud má za to, že přinejmenším stran té části návrhu, kterou navrhovatel míří proti rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky (například tím, že zpochybňuje splnění kvalifikačních předpokladů vybraným uchazečem, způsobilost jeho nabídky pro připuštění do fáze posouzení a hodnocení nabídek anebo její finální vyhodnocení jako nabídky nejvhodnější), se v protichůdném postavení vůči navrhovateli ocitá i vybraný uchazeč. V takových případech se musí zásada kontradiktornosti projevit i ve vztahu mezi nimi a každému z nich musí být dán prostor vyjádřit se k tvrzením strany druhé.
Výše uvedená teoretická východiska lze shrnout tak, že se v daném typu řízení žalovaný nemůže zříci své povinnosti zajistit důvěrnost obchodního tajemství v dokumentech, které mu jsou předány účastníky řízení, ať jde o zadavatele či jednotlivé zájemce či uchazeče o veřejnou zakázku. Jeho úkolem je vyřešit střet dvou protichůdných zájmů, kdy na straně jedné stojí ústavně zaručené právo účastníka řízení vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům, ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a na straně druhé právo jiného subjektu na ochranu jeho obchodního tajemství. Každé omezení práva nahlížet do spisu proto musí být proporcionální zájmu, který je odepřením tohoto práva chráněn (zde zájmu na ochraně obchodního tajemství některého z účastníků); k tomu srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 9 As 42/2009-124).
Promítnutí těchto závěrů do konkrétní roviny nyní posuzované věci především znamená povinnost žalovaného primárně posoudit, zda informace, které vybraný uchazeč za obchodní tajemství označil, skutečně obchodním tajemstvím jsou; co se rozumí obchodním tajemstvím, bylo vymezeno v § 17 obchodního zákoníku, nyní viz § 504 občanského zákoníku. Jen jsou-li splněny současně všechny znaky obchodního tajemství stanovené zákonem, mohou skutečnosti, které účastník řízení zamýšlí utajit, oprávněně požívat ochrany důvěrnosti ve smyslu shora vyloženém. V daném případě označil určité konkrétní části předložené dokumentace za obchodní tajemství vybraný uchazeč. Žalovaný však nebyl povinen, ale ani oprávněn, takto tvrzenou existenci obchodního tajemství automaticky přijmout; naopak mu svědčilo právo ověřit, zda se pojmově o obchodní tajemství vůbec jedná. Pokud by zjistil, že tomu tak není, logicky by ho vůbec nestíhala povinnost s dotčenými informacemi nakládat jako s obchodním tajemstvím. V opačném případě (tedy uzná-li, že se v daném případě o obchodní tajemství jedná) musí žalovaný (při respektování výše uvedených zásad a principů, na jejichž dodržování nelze v žádném případě rezignovat) přistoupit k posouzení, které konkrétní dílčí skutečnosti či informace jsou k provedení důkazu nutné. Při vědomí imperativu obsaženého v § 122 odst. 2 ZVZ musí postupovat tak, aby seznámení účastníka řízení s autentickým či plným zněním informace, která je obchodním tajemstvím (a kterou je prováděno dokazování) nevedlo k popření základního cíle obchodního tajemství a potažmo čl. 1 odst. 1 přezkumné směrnice tak, jak ji formuloval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku ze dne 14. 2. 2008,
Varec SAproti Belgickému státu
, C-450/06. Lze proto připustit, aby žalovaný, za účelem minimalizace rizika, že bude obchodní tajemství vyzrazeno či zneužito, z nahlížení oddělil ty části podkladů, obsahující obchodní tajemství, které v rámci provádění důkazu není nezbytně nutné druhému účastníku řízení sdělovat (začerněním části textu, jeho agregací či anonymizací atp.).
Stran způsobu, jakým žalovaný v dané věci vyřešil kolizi práva osoby zúčastněné na řízení 2) na ochranu jejího obchodního tajemství a práva žalobce být seznámen s podklady pro rozhodnutí ve věci samé, dospěl Nejvyšší správní soud v zásadě ke shodnému závěru jako krajský soud v napadeném rozsudku. Shledal tedy, že žalovaný dostatečně nevyhodnotil otázku, zda skutečně všechny skutečnosti označené osobou zúčastněnou jako obchodní tajemství reálně vykazují jeho zákonem předpokládané znaky, potažmo neprovedl dostatečnou analýzu, týkající se možnosti alespoň částečného zpřístupnění těchto informací žalobci. Pokud žalobci nebyla dána
vůbec žádná možnost
seznámit se s některými dokumenty, které se týkaly kontraktačního procesu mezi zadavatelem a vybraným uchazečem, respektive mezi ÖBB a vybraným uchazečem, ač za jejich pomoci mělo být postaveno na jisto, zda byla nabídka vybraného uchazeče
, či nikoli, došlo ke zkrácení jeho procesních práv způsobem, který mohl mít vliv na zákonnost konečného rozhodnutí. Je přitom zcela lhostejné, zda mohl žalobce reálně po seznámení se s těmito dokumenty dosáhnout lepšího procesního postavení. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že nepojal pochybnost o tom, že minimálně smlouvou uzavřenou mezi vybraným uchazečem a ÖBB ze dne 24. 2. 2006 a dokumentem ÖBB ze dne 7. 6. 2011 ve správním řízení důkaz prováděn byl (viz body [105] a [107] rozhodnutí prvního stupně či bod [75] rozhodnutí žalovaného), stejně jako se zadavatel a vybraný uchazeč opakovaně odvolávali na dopis ÖBB ze dne 22. 12. 2010 ve svých vyjádřeních k věci.
Pokud jde o postup žalovaného v dalším řízení, shora vyslovené závěry rozhodně nelze interpretovat tak, že by měly být vyjmenované dokumenty žalobci bez dalšího zpřístupněny, respektive zpřístupněny bez potřebného přiměřeného omezení. Míra tohoto omezení, stejně jako volba způsobu vyvážení obou výše zmíněných protichůdných zájmů, však bude již plně na žalovaném, který při této úvaze bude respektovat výše vyložený princip proporcionality.
V návaznosti na uvedené zbývá dodat, že se zdejší soud neztotožnil ani s poměrně překvapivou argumentací žalovaného, že žalobce (v pozici navrhovatele) nenaplňuje znaky účastníka řízení, na kterého míří § 38 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a již jen proto mu právo na seznámení se s veškerým obsahem správního spisu nenáleží. Tvrdí-li žalovaný, že o právech a povinnostech navrhovatele (žalobce) v tomto řízení rozhodováno nebylo, a proto v řízení o přezkumu úkonů zadavatele "
nesplňuje znaky takového účastníka
", jde o názor zcela neudržitelný. Je totiž nejen v rozporu se zcela jednoznačnou dikcí § 116 ZVZ, podle něhož je účastníkem řízení zadavatel a v řízení zahájeném na návrh též navrhovatel, ale odporuje i dosavadní rozhodovací praxi žalovaného, která ani v nejmenším nenaznačuje, že by snad měl o účastenství navrhovatele v tomto typu řízení sebemenší pochybnosti. Zamýšlel-li snad žalovaný vyjádřit, že navrhovateli náleží, v porovnání s ostatními účastníky přezkumného řízení, méně procesních práv, lze s ním souhlasit pouze potud, že účastenství takového subjektu, založené mu zvláštním zákonem (ZVZ) jej, co do rozsahu práv, řadí do kategorie účastníků uvedených v § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004, jak to předpokládá § 27 odst. 3 tohoto zákona. Tito účastníci vskutku nemají zcela shodná procesní práva, jako účastníci definovaní v § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004, zákon to však musí v jednotlivých případech vždy
deklarovat (srov. například § 84 odst. 1
správního řádu z roku 2004). Jelikož ustanovení správního řádu z roku 2004 upravující nahlížení účastníků řízení do správního spisu (§ 38 odst. 1) žádnou distinkci kategorie účastníků nepředpokládá, je evidentní, že toto právo svědčí ve stejném rozsahu všem účastníkům řízení.
Ustanovení § 2 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb.; ustanovení § 23 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb., s účinností od 1. 7. 2012 zákonem č. 167/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákonem č. 303/2013 Sb.; ustanovení § 81 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákony č. 303/2013 Sb. a č. 341/2013 Sb.; ustanovení § 114 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb., s účinností od 1. 7. 2012 zákonem č. 167/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákony č. 303/2013 Sb. a č. 341/2013 Sb.
S účinností od 1. 1. 2014 byl § 38 změněn zákonem č. 303/2013 Sb.
S účinností od 1. 5. 2004 zrušen zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách.

References: § 2
 § 23
 § 81
 § 110
 § 114
 § 122
 zákona č. 137
 § 17
 § 504
 § 38
 zákona č. 413
 § 2
 zákona č. 137
 § 114
 zákona č. 137
 § 110
 § 110
 § 114
 zákona č. 137
 § 504
 zákona č. 137
 § 24
 § 33
 § 118
 § 118
 § 152
 soud 
 soud 
 § 110
 čl. 1
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 § 38
 § 38
 § 23
 soud 
 § 122
 soud 
 soud 
 § 17
 § 122
 soud 
 § 118
 soud 
 soud 
 § 122
 soud 
 § 38
 § 2
 § 110
 čl. 1
 soud 
 § 116
 § 2
 § 6
 § 7
 § 17
 čl. 288
 soud 
 § 114
 § 110
 čl. 1
 § 114
 čl. 1
 soud 
 čl. 1
 čl. 1
 soud 
 § 110
 čl. 1
 § 110
 § 23
 soud 
 soud 
 § 114
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 § 34
 § 23
 § 51
 § 23
 § 51
 § 23
 soud 
 soud 
 § 38
 § 38
 § 38
 soud 
 § 38
 § 122
 soud 
 § 15
 § 122
 § 122
 § 122
 čl. 1
 čl. 1
 § 122
 § 122
 § 38
 § 38
 § 38
 § 122
 § 24
 soud 
 § 114
 § 6
 soud 
 zákona č. 199
 § 115
 § 116
 § 141
 § 110
 § 114
 soud 
 čl. 38
 § 17
 § 504
 § 122
 čl. 1
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 § 116
 § 27
 § 27
 § 27
 § 84
 § 2
 § 23
 § 81
 § 114
 § 38