Source: https://schleswig-holstein.nabu.de/news/2010/12136.html
Timestamp: 2017-03-29 22:58:56+00:00

Document:
Cross Compliance - NABU Schleswig-Holstein
Verwaltungsgericht fordert größeren Abstand beim seitlichen Aufputzen
Während das MLUR den rabiaten Umgang mit unseren Knicks durch übermäßigen seitlichen Rückschnitt gestattet, urteilte nun das Verwaltungsgericht dagegen - und damit für den Natur- und Knickschutz.
Von der Schlägelmaschine massakriert, schmal und durchlässig, wie eine Gartenhecke zurückgestutzt – dieses traurige Erscheinungsbild unserer Knicks ist in schleswig-holsteinischen Ackerlandschaften mittlerweile gang und gebe, obwohl es in krassem Gegensatz zur natürlichen Wuchsform der Wallhecke sowie zu den Ansprüchen der meisten in ihr lebenden Tierarten steht. Der NABU hat die Praxis des übermäßigen seitlichen Rückschnitts immer wieder angeprangert, bislang ohne Erfolg. Denn das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (MLUR) hat diesen rabiaten Umgang mit unseren Knicks ausdrücklich gestattet. Doch nun hat der Naturschutz Rückendeckung vom Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht erhalten, dessen Urteil die Landesregierung in erhebliche Schwierigkeiten bringen dürfte. Seit Inkrafttreten eines ministeriellen Erlasses mit dem verharmlosenden Titel „Vereinbarung über die Durchführung der maschinellen Knickpflege unter Berücksichtigung ökologischer Belange“ im September 2007 ist ein seitlicher Rückschnitt bis an den Wallfuß gestattet; im Februar 2009 ist auch die „Landesverordnung über gesetzlich geschützte Biotope“ entsprechend ergänzt worden. Folglich dürfen alle über den Ansatz des Knickwalls hinausragenden Äste und Zweige der Knickgehölze beseitigt werden. Erodiert und randlich abgepflügt, sind viele Knickwälle über die Jahrzehnte immer schmaler geworden, manche sind nur noch eineinhalb Meter breit – die Sträucher werden dieser Entwicklung sozusagen maschinell angepasst. In Angeln ist inzwischen sogar ein alljährliches (!) Schlägeln üblich, wie ein Vertreter des Bauernverbands erklärt hat. Insbesondere der NABU, aber auch andere Naturschutzorganisationen, Wissenschaftler und Fachbehörden haben wiederholt auf die fatalen ökologischen Folgen dieses starken seitlichen Rückschnitts vor allem für Vögel und Insekten hingewiesen (siehe z.B. 'Betrifft: Natur', Ausgaben 4/2002 und 1/2008). Gesetzlich verboten, vom MLUR erlaubt
Schwarzer Holunder im Knick: Holunderbeeren sind eine wichtige Nahrungsquelle für Vögel. [Foto: Helge May]
Dass Problem des starken seitlichen Rückschnitts beschäftigt den Naturschutz bereits seit etlichen Jahren. Mit dem Landesnaturschutzgesetz von 1993 versuchte der Gesetzgeber es in den Griff zu bekommen, indem dort nach § 15 b das seitliche Einkürzen der Zweige erst außerhalb eines Abstands von einem Meter zum Wallfuß erlaubt wurde. Auf Druck des Bauernverbands wurde im Knickerlass von 1996 jedoch die Möglichkeit eines sogenannten Schrägschnitts angeboten, d. h. der seitliche Rückschnitt durfte nun auf Höhe des Wallfußes beginnen, musste aber schräg nach außen verlaufen, um in der Höhe von drei Metern den gesetzlichen 1m-Abstand einzuhalten. An diese Schnitttechnik hat sich allerdings kaum ein Landwirt gehalten. Nicht selten wurden schon damals Knicks bis auf die Linie des Wallfußes zurückgeschlägelt – das war aber unbestritten illegal. Obwohl der Knickerlass bereits äußerst freizügig mit der gesetzlichen Vorgabe des 1m-Abstands umging, drängte der Bauernverband 2005 das mittlerweile CDU-geführte Umweltministerium erfolgreich, den Erlass zu streichen. Weil aber die geplante Änderung des Landesnaturschutzgesetzes, mit der auch die Abstandsregelung zum Knickschutz entfallen sollte, längst noch nicht abgeschlossen war, galt auf einmal der § 15 b mit seiner Vorgabe zum seitlichen Rückschnitt unmittelbar. Jedes Überschreiten dieses Abstands bedeutete nicht nur eine Ordnungswidrigkeit, sondern inzwischen auch einen Verstoß gegen die Cross-Compliance-Vorschriften „über die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischem Zustand“ gemäß EU-Verordnung Nr. 1782/2003, mit denen die EU die Agrarprämienzahlung an die Einhaltung u.a. der gesetzlichen Naturschutzstandards knüpfte. So wurde erst mit dem neuen Landesnaturschutzgesetz von 2007, das den Knick zwar weiterhin als gesetzlich geschütztes Biotop führte, aber auf die Abstandsbestimmung verzichtete, das bis an den Wallfuß reichende Schlägeln wieder rechtlich möglich – meinten jedenfalls der Minister für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume sowie der Bauernverband und fügten eine entsprechende Formulierung in die kurz darauf kreierte „Vereinbarung zur maschinellen Knickpflege“ ein. Dabei berührte es das MLUR nicht, dass nach wie vor entsprechend § 25 (seit März 2010: § 21) Landesnaturschutzgesetz alle „Maßnahmen, die zu einer ... erheblichen Beeinträchtigung von Knicks führen können, verboten (sind)“. Da aber die weitgehende Beseitigung des seitlichen Gehölzüberhangs die Wallhecken nicht nur äußerlich verstümmelt, sondern auch deren Lebensraumfunktionen verkümmern lässt, handelt es sich beim Rückschnitt bis zum Wallfuß nach Auffassung des NABU sehr wohl um eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne des Gesetzes. Kurzum: Der als `Vereinbarung´ bezeichnete Knickpflegeerlass sowie die neue Biotopverordnung stehen mit ihrer Abstandsregelung nicht im Einklang mit dem Gesetz. Da einem Naturschutzverband allerdings keine Klagebefugnis gegen Erlass und Verordnung zusteht, brauchte sich das Ministerium um die fehlende Gesetzeskonformität bislang nicht zu scheren. Die miserable Situation des Knicknetzes wurde schlicht ausgeblendet, obwohl Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (LLUR), untere Naturschutzbehörden (UNB) und Verbände bis hin zum Heimatbund sie immer wieder thematisierten. Beispielsweise wurde eine vom LLUR vorbereitete Zustandsevaluation anhand ausgewählter Untersuchungsflächen nach Intervention des Bauernverbands abgesagt. So werden die Knicks vor allem in den von Ackerbau dominierten östlichen Landesteilen mit ministerieller Duldung weiterhin stark deformiert. Ein wegweisendes Urteil Das Verwaltungsgericht Schleswig kritisiert übermäßigen Knickrückschnitt. [Foto: Bubo/Wikimedia]
Diese Ignoranz dürfte jetzt kräftig erschüttert worden sein – und zwar durch ein wegweisendes Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts (Az.: 1 A 35/07), das sich mit einer Auseinandersetzung zwischen drei Landwirten und dem Kreis Plön bzw. dem LLUR befassen musste. Die Sache reicht bis in das Jahr 2005 zurück und begann eigentlich ganz unauffällig. Damals wurde ein Landwirt aus dem Kreis Plön von der unteren Naturschutzbehörde verwarnt, weil er zum wiederholten Mal einen Knick bis weit über den zulässigen Abstand von einem Meter zum Wallfuß (wie es zu der Zeit nach § 15 b LNatSchG vorgeschrieben war) zurückschneiden ließ. Da aufgrund der gerade erfolgten Aufhebung des Knickerlasses (siehe oben) dem Landwirt die Rechtslage offenbar unklar war, verzichtete die UNB auf ein Ordnungsgeld, meldete den Sachverhalt aber pflichtgemäß dem Amt für ländliche Räume (ALR) als Verstoß gegen die Cross-Compliance-Bestimmungen. Daraufhin wurde dem Bauern die Betriebsprämie, wie nach dem EU-Recht vorgeschrieben, um letztlich ein Prozent gekürzt. Der Landwirt ging gegen die Prämienreduzierung vor und beklagte schließlich das LLUR als Rechtsnachfolger des ALR. Nach der Verhandlung Ende 2009 wurde die Klage vom Verwaltungsgericht abgewiesen, d.h. die wegen Verstoßes gegen die Knickschutzvorgaben erfolgte Prämienkürzung für rechtmäßig erklärt. Denn der Landwirt habe mit dem starken seitlichen Rückschnitt dem Knick eine verbotene „erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigung“ zugefügt, die einer „Teilbeseitigung“, wie es im EU-Deutsch heißt, gleichkommt, so das Gericht in seiner Urteilsbegründung. Urteil mit Sprengkraft
Knickrand bei Linnau - Foto: Thomas Behrends
Die eigentliche `Sprengkraft´ des Urteils besteht jedoch darin, dass sich das Verwaltungsgericht in seiner Begründung der „Teilbeseitigung“ nicht nur auf die formale rechtliche Situation – zum Zeitpunkt des Verstoßes schrieb das Landesrecht ausdrücklich den Ein-Meter-Abstand vor – stützt, sondern die naturschutzfachliche Argumentation zur Notwendigkeit des Abstandshaltens bestätigt: „Je schmaler die Knicks geschnitten werden, desto weniger Lebensraum bleibt für die dort befindlichen Vögel und Insekten, so dass sich sowohl deren Anzahl als auch Vielfalt verringert. Durch das übermäßige Abschneiden von Fruchtholz und Blütenknospenzweigen des Knicks geht außerdem ein großes Nahrungspotenzial für Vögel und Insekten verloren und verringert sich auch für die Folgejahre. Ein übermäßiger seitlicher Rückschnitt führt auch dazu, dass nicht schnittverträgliche Gehölze der Knicks absterben und sich dadurch die Artenvielfalt der Knicks dauerhaft verringern wird. Durch einen übermäßigen Rückschnitt kann bis an den Knickwallfuß heran Ackernutzung erfolgen und dadurch wird Dünger- und Pestizideintrag auf den Knickwall erleichtert, so dass sich in der Folge auch die Vegetation auf dem Knickwall verändert. In der Folge kommt es vor allem in der Krautschicht zu einem deutlichen Pflanzenartenschwund und eine knickuntypische nährstoff- und lichtliebende Vegetation kann sich entwickeln. Bei derart behandelten Knicks sinkt die ökologische Qualität für den Naturhaushalt rapide. Darüber hinaus wird durch übermäßig zurückgeschnittene Knicks die physikalische und klimatologische Wirkung unter anderem durch die Erhöhung der Winddurchlässigkeit erheblich beeinträchtigt. Auch der landschaftsästhetische Wert des Knicks leidet durch diesen übermäßigen Rückschnitt, der ein untypisches heckenähnliches Bild entstehen lässt“ (VG-Urteil S. 15). Diese intensive Auseinandersetzung mit den ökologischen Folgen eines weitreichenden seitlichen Rückschnitts fassen die Richter mit dem Satz: „Es ist durch den Rückschnitt zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftselements Knick gekommen.“ (VG-Urteil S. 18) zusammen und leiten damit zur rechtlichen Bewertung über: „Beeinträchtigungen im Sinne des Naturschutzrechts sind erkennbare oder prognostizierbare Veränderungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes, welche einen existierenden Zustand bzw. eine bestimmte Ausprägung oder Qualität negativ verändern.“ (VG-Urteil S. 18). Das diesbezügliche Fazit des Gerichts lautet: „Bei Knicks (handelt es sich) um Landschaftselemente mit besonderer Bedeutung für den Naturhaushalt, die Artenvielfalt und das Landschaftsbild in Schleswig-Holstein. Eine Beeinträchtigung dieser gesetzlich geschützten Biotope ist daher grundsätzlich erheblich. ... Knick im Winter - Foto: Ingo Ludwichowski
Nach den bereits oben angeführten Auswirkungen, die ein Rückschnitt auf die im Knick vorhandenen Lebensräume haben kann, steht für die Kammer auch aufgrund der eigenen Sachkunde im Zusammenhang mit der Bearbeitung einer Vielzahl von Fällen betreffend den übermäßigen Knickrückschnitt eine erhebliche Beeinträchtigung dieses besonderen Landschaftselements fest“ (VG-Urteil S. 18). Die Verwaltungsrichter haben also ohne Wenn und Aber zum Ausdruck gebracht, dass zu einem Knick das Breitenwachstum der Gehölze gehört, weil damit wichtige ökologische Funktionen verbunden sind, und dass es somit Aufgabe des gesetzlichen Biotopschutzes ist, dieses Breitenwachstum zu gewähren. Ohne konkret die derzeitigen Fassungen des Knickerlasses und der Biotopverordnung zu erwähnen, haben sie unmissverständlich festgestellt, dass die darin enthaltene Erlaubnis für ein Aufputzen bis zum Wallfuß keineswegs den aus dem gesetzlichen Biotopschutz resultierenden Anforderungen genügt. Sie läuft dem gesetzlichen Verbot der erheblichen Beeinträchtigung von Knicks zuwider, das sowohl im damaligen wie auch im heutigen Landesnaturschutzgesetz enthalten ist. Bezüglich der Beweislast hat das Verwaltungsgericht einen wichtigen Aspekt klargestellt: „Das Eintreten der Beeinträchtigung muss nicht nachgewiesen werden; vielmehr bedarf es der Darlegung einer begründeten Wahrscheinlichkeit des Eintretens (“können“)“ (VG-Urteil S. 18). Es muss also nicht im Detail belegt werden, welche Tier- und Pflanzenarten in welchem Umfang und mit welchen Folgen für die Population bei einem bestimmten Eingriff in ein geschütztes Biotop denn nun tatsächlich betroffen waren. An solchen praxisfremden Forderungen – welche UNB könnte beweiskräftig darlegen, dass exakt im betroffenen Knickabschnitt vor dem Eingriff beispielsweise die Haselmaus vorkam? - waren vor dem Amtsgericht Plön bisher mehrere Verfahren wegen Verstoßes gegen den gesetzlichen Knickschutz gescheitert. Cross compliance und Knickschutz
Seit 2005 wird in der EU unter der Bezeichnung Cross Compliance (CC) ein neues agrarpolitisches Instrument angewendet, mit dem die den Landwirten gewährten Direktzahlungen an die Einhaltung von Mindeststandards in den Bereichen Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz gebunden sind. Grundlage dafür bildet die EG-Verordnung Nr. 1782/2003 mit ihren Anhängen. In Anhang IV sind Standards zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in „gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ angeführt, zu denen neben z.B. Bodenschutz auch die Erhaltung von Landschaftselementen gehört, die entweder dort konkret gelistet sind oder für die in den Mitgliedsstaaten besondere Schutzvorschriften bestehen. Für Knicks und andere Feldhecken trifft beides zu: Sie sind nach § 21 LNatSchG unter Bezug auf § 30 BNatSchG nach nationalem Recht geschützt und überdies im Anhang der CC-Verordnung als ab einer Mindestlänge von 20 m zu erhaltendes Landschaftselement angeführt. Die Einhaltung der CC-Bedingungen ist vom Land über jährliche Stichproben zu kontrollieren. Des weiteren sind die zuständigen Fachbehörden, bezüglich Knickschutz also die unteren Naturschutzbehörden der Kreise, verpflichtet, entdeckte CC-Verstöße an die Prämienzahlungsbehörde (in Schleswig-Holstein inzwischen das Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume) zu melden. Ermessensspielräume gibt es dabei nicht. Das Land ist gegenüber der EU für die ordnungsgemäße Abwicklung rechenschaftspflichtig, bei Missachtung ist mit Konventionalstrafe zu rechnen. Bei nachgewiesenen Verstößen werden den betroffenen Bauern die Direktzahlungen für den gesamten Betrieb je nach Schwere zwischen 1 und 5 % gekürzt. Im Wiederholungsfall innerhalb von drei Jahren wird der Kürzungssatz verdreifacht. Bei Vorsatz, also bei z.B. einer ungenehmigten Knickbeseitigung, erhöhen sich die Abzüge auf mindestens 15 %, in schweren Fällen kann die Prämienzahlung ganz versagt werden. Für nicht rechtskonformes Knickschlägeln in größerem Ausmaß sind in der Regel Abzüge von 3 % fällig. Bei einem durchschnittlich großen Landwirtschaftsbetrieb macht dies grob geschätzt etwa € 1.000 aus; eine Sanktion in dieser Höhe wirkt in der Regel abschreckender als ein verhängtes Ordnungsgeld. Im dem Gerichtsurteil zugrunde liegenden Fall wurde dem betroffenen Landwirt das damalige Hin und Her der Rechtslage zugute gehalten, so dass er nur 1 % Kürzung erhielt. - Sobald das Land seine Abstandsregelung im Sinne des VG-Urteils reformiert hat, wird das Schlägeln in seiner zur Zeit bis an den Wallfuß praktizierten Form als CC-Verstoß gelten. Vorher können die Landwirte nicht sanktioniert werden – jedoch das Land, falls es die Abstandsbestimmungen nicht bald ändert. Biotopverordnung und Knickerlass sind nachzubessern
Das Ministerium wird nicht umhin kommen, die Biotopverordnung und den Knickerlass dem von den Schleswiger Richtern festgestellten gesetzlichen Anspruch anzupassen, d.h. dort den vom Gericht offenbar als ausreichend betrachteten Ein-Meter- Abstand anstelle der Wallfußlinie zu fixieren. Damit darf sich das MLUR nicht allzu viel Zeit lassen. Denn die Richter haben dezidiert dargelegt, dass das bis zum Wallfuß praktizierte seitliche Einkürzen nicht nur im Missverhältnis zum Landesrecht steht, sondern auch gegen die Cross-Compliance-Vorgaben der EU verstößt. Sollte sich das Land weiterhin weigern, seine Rechtsvorschriften zum Knickschutz entsprechend den Vorgaben des Verwaltungsgerichts zu korrigieren, dürfte es wegen Missachtung von EU-rechtlichen Normen selbst zur Rechenschaft gezogen werden. Denn aus Sicht der EU würde sich das Land damit der Beihilfe zum Agrarsubventionsmissbrauch schuldig machen. Auf diesem Gebiet kennt Brüssel kein Pardon. Sollte sich das Land weiterhin stur stellen, dürfte eine Beschwerde bei der EU-Kommission hervorragende Erfolgsaussichten haben. Der Vorstand des NABU Schleswig-Holstein erinnert sich in diesem Zusammenhang noch gut an ein Gespräch mit dem damaligen Landwirtschafts- und Umweltminister v. Boetticher, bei dem dieser, konfrontiert mit Fotos von bis an den Wallfuß zurückgeschlägelten Wallhecken, spontan sein Entsetzen über diesen Naturfrevel äußerte und partout nicht glauben wollte, dass die Beispiele mit seinem Knickpflege-Erlass konform waren. Dennoch hat er den rabiaten seitlichen Rückschnitt weiterhin protegiert, indem er auch die Neufassung der Biotopverordnung mit einer entsprechenden Regelung versah. Ministerin Rumpf als seine Nachfolgerin scheint hier mehr Sensibilität zu besitzen und das Urteil ernst zu nehmen. Bei der jüngst erfolgten LNatSchG-Novellierung sollte das Gesetz auf Wunsch des Ministeriums um einen Artikel zur entsprechenden Änderung der Biotopverordnung erweitert werden. Das haben die Regierungsfraktionen mit ihrer parlamentarischen Mehrheit jedoch abgelehnt. Dass sie damit nicht nur zur weiteren Verschandelung der Knicklandschaft beigetragen, sondern auch einen gerichtlich attestierten Rechtsmissbrauch der Landesregierung gedeckt haben, mag angesichts ihrer engen Verbundenheit mit dem Bauernverband nicht verwunderlich sein. Dass sie aber sehenden Auges Schleswig-Holstein dem hohen Risiko aussetzen, von finanziellen Sanktionsmaßnahmen der EU getroffen zu werden, die nicht zuletzt auch den Landwirten und damit ihrer eigenen Klientel schaden könnten, erstaunt allerdings. Wegdrücken nicht möglich
Knickwall - Foto: Ingo Ludwichowski
Offenbar meinen die Parlamentarier von CDU und FDP wie der Bauernverband, sich vor den ihnen nicht ins Konzept passenden Tatsachen einfach wegdrücken zu können – in der Hoffnung auf gegenläufige Urteile, eine (mittlerweile eingereichte Klage zur) Revision vor dem Oberverwaltungsgericht oder dass der regierungsamtlich betriebene Gesetzes- und Cross-Compliance-Verstoß von der EU schlicht übersehen werden könnte. Vielleicht denkt der eine oder andere auch an eine Gesetzesänderung, mit der § 21 LNatSchG um eine explizite Erlaubnis für das Schlägeln bis zum Knickfuß ergänzt werden könnte. Doch diese Vorstellungen sind sämtlich irreal. Die Urteilsbegründung ist in jedem Satz konsequent, die EU-rechtlichen Anforderungen sind präzise definiert und mit den ökologisch-fachlichen Belangen in lückenlosen Verbund gebracht. Jedes Verwaltungsgerichtsurteil zu analoger Sachlage würde gleich lautend sein. Die Revision, sofern sie denn überhaupt zugelassen werden wird, dürfte dem Kläger außer erneuten Kosten nichts bringen. Das Landesnaturschutzgesetz kann nicht zugunsten des extremen Rückschnitts geändert werden, weil das Bundesnaturschutzgesetz eine solche Verwässerung des gesetzlichen Biotopschutzes nicht zulässt und zudem die EU den Erhalt der Feldhecken zur Vorbedingung für die vollständige Agrarprämienzahlung erhoben hat. Und mit Sicherheit wird Brüssel bald Kenntnis von dem merkwürdigen Rechtsgebaren erhalten, das man in Kiel zur Knickpflege - „unter Berücksichtigung ökologischer Belange“, wie der Erlass dreist für sich in Anspruch nimmt - entwickelt hat. Angesichts dieser Situation hilft der Landesregierung nur eines: Nicht länger gegen berechtigte Naturschutzbelange antrotzen, sondern größeren Abstand beim seitlichen Aufputzen einhalten lassen! Den Bauern wird das übrigens nicht weh tun, denn der häufige seitliche Rückschnitt rechnet sich ökonomisch ohnehin nicht. Hey 30. März 2010
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References: § 15
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 § 25
 § 21
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 § 30
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