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Timestamp: 2020-08-13 19:44:33+00:00

Document:
C-816 de 2011
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020040958CC-SENTENCIAC816201101/11/2011CC-SENTENCIA_C_816__2011_01/11/2011200409582011Sentencia C-816/11 (Bogotá D.C., noviembre 1 de 2011)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.D8473.CONSTITUCIONALIDADFrancisco Javier Lara Sabogal.Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.Identificadores20020040959true61096Versión original20040959Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 102 (parcial) de la ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo". El texto demandado -subrayado-, es el siguiente:
ARTÍCULO 102.EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código"
La Corte Constitucional debe declarar la inexequibilidad del aparte subrayado contenido en la norma demandada, por vulneración de los artículos 4, 230 y 241 constitucionales. De no considerarlo así, habría de condicionarse, en el sentido de que "las autoridades deberán extender de la misma manera al adoptar sus decisiones de manera preferente la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con temas administrativos que involucren derechos fundamentales". Lo anterior, por lo siguiente:
3.1.3. Bases constitucionales de los mecanismos establecidos en la ley 1437 de 2011 para vincular a la administración a la Constitución y al deber de protección en sede administrativa de los derechos y garantía ciudadanas. La ley 1437 de 2011 gira sobre unos ejes centrales como (i) el énfasis en los deberes de la administración hacia el ciudadano, (ii) el abandono de la concepción de la administración como centro de "poder" para convertirla en sede de protección de derechos, (iii) refuerzo del papel unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como mecanismo de garantía de los derechos ciudadanos y de coherencia del ordenamiento jurídico. Esta tarea se ve fortalecida con la extensión de la jurisprudencia favorable al ciudadano, sin retroceder o sacrificar la protección de los derechos fundamentales a través de mecanismos constitucionales previstos para ello.
3.1.6. Constitucionalidad del Art. 102 frente al Art. 230 de la Constitución. De acuerdo con la ley, en la medida que las autoridades pueden apartarse de la sentencia de unificación, es claro que ésta no se ha convertido en norma jurídica ni en fuente formal del derecho. La ley anotada refiere a que las autoridades administrativas, en relación con la jurisprudencia del Consejo de Estado, "[la]deberán tener en cuenta" -art. 10 ley 1437 de 2011-, matizando el alcance de la jurisprudencia de unificación en las actuaciones administrativas, sin modificar el sistema de fuentes del art. 230 constitucional. Así las cosas, aunque la jurisprudencia de unificación no es una norma jurídica si tienen fuerza vinculante. Finalmente, el art. 102 cuestionado está dirigido a las autoridades administrativas, de manera que no se aplica a los jueces y tribunales administrativos como lo insinúa el actor en su demanda. Por las razones expuestas se solicita declarar exequible la norma demandada.
3.2.1. No vulneración del artículo 230 superior. La vulneración alegada del art. 230 constitucional no se presenta: la norma demandada no altera el criterio auxiliar de la jurisprudencia dentro del sistema de fuentes del derecho. Por ende, por "imperio de la ley" debe entenderse no solo la ley en sentido formal, sino también la interpretación que en últimas determina el contenido y el alcance de los preceptos legales. Se agrega que la norma encuentra justificación constitucional en la medida en que su finalidad se dirige a asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados en la providencia recurrida. Las disposiciones contenidas en la Constitución, en las leyes, en los actos administrativos y en los contratos pierden valor sin la interpretación. Y los precedentes son la interpretación de esas disposiciones, luego existe una unidad entre la disposición y su interpretación, es decir aquello que está contenido en el precedente.
4.2. En esta oportunidad, es menester reiterar lo dicho en las oportunidades anteriores, pues se trata de problemas jurídicos semejantes, estudiados a la luz de unos parámetros de juzgamiento comunes y no se observa ninguna circunstancia nueva o sobreviniente que amerite modificar la conclusión a la que se llegó en los casos precedentes, ni la ratio en la cual ésta se funda. Así las cosas, se solicita declarar exequible la expresión "Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos", contenida en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que en ella se incluye, con prelación a los demás precedentes, los precedentes reconocidos por la Corte Constitucional al realizar el control de constitucionalidad, tanto en abstracto como en concreto.
2.1.2. También se plantea a la Corte su abstención para emitir un pronunciamiento de fondo, por falta de vigencia de la disposición jurídica acusada. No comparte la Corte Constitucional tal cuestionamiento. En los términos de la Carta Política (art. 241.4), la acción pública de inconstitucionalidad recae sobre demandas que presentan los ciudadanos "contra las leyes", siendo tales las aprobadas por el Congreso de la República, sancionadas por el Presidente de la República y posteriormente promulgadas. La Ley 1437 de 2011, al cumplir los requisitos constitucionales para su existencia, entra a integrar plenamente el orden jurídico, independiente de la fecha prevista para que comience a regir[3]. En ese momento, ya es procedente la realización de juicios constitucionales de validez formal y material de la misma, esto es, de su conformidad con las disposiciones rectoras de la competencia para expedirla, con los requisitos de trámite o procedimientos para su creación y con los contenidos materiales superiores. Al respecto ha dicho la Corte:
Al respecto, la Corte considera que, a diferencia de los casos en los cuales resulta ser discutible su competencia debido a que se trata de artículos transitorios o derogados tácita o expresamente, tales discrepancias no se presentan cuando se está ante una norma legal, válidamente expedida por el Congreso de la República pero cuya vigencia ha sido expresamente diferida en el tiempo, es decir, una disposición con vocación de producción de efectos jurídicos futuros. Así por ejemplo, la Ley 599 de 2000, promulgada el 24 de julio del mismo año, en cuyo último artículo dispuso que "este Código entrará a regir un (1) año después de su promulgación", fue objeto de control de constitucionalidad mediante las sentencias C- 330 de 2001, C- 581 de 2001 y C- 675 de 2001, providencias todas ellas proferidas antes de la entrada en vigor del nuevo Código Penal. (Subraya fuera del original)
La Corte considera que el cargo suscita dudas razonables sobre la constitucionalidad de la norma impugnada desde la perspectiva del artículo 230 constitucional: no obstante hallarse dirigida a las autoridades que adelantan actuaciones administrativas, y no a los jueces, la orden de extensión del reconocimiento de los derechos judicialmente es una forma de imprimirle fuerza vinculante al precedente jurisprudencial, en conflicto probable con el carácter de criterio auxiliar que le es atribuido en el artículo 230 señalado, máxime cuando la propia Corte Constitucional ha proyectado la fuerza vinculante de la jurisprudencia al ámbito de las autoridades administrativas[5]. En resumen, la Corte se pronunciará sobre este cargo, precisando el tipo de "autoridad" destinataria del deber impuesto en la disposición demandada, así como del ámbito de aplicación de la fuerza vinculante y el carácter auxiliar de la jurisprudencia.
2.3.1. El control de constitucional de las leyes es una función jurisdiccional que se activa a ruego del ciudadano, a través de la demanda de inconstitucionalidad en ejercicio de acción pública, no obstante en ocasiones proceda por ministerio de la Constitución y sin mediación de accionante, de modo automático -proyectos de ley estatutaria y leyes aprobatorias de tratados públicos-. Por su carácter dominantemente rogado y no oficioso, la disposición demandada es el ámbito normativo del control del tribunal constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otros enunciados no atacados por el accionante. Sin embargo, excepcionalmente puede la Corte Constitucional disponer la ampliación del control a otros preceptos no demandados expresamente, esto es, realizar una integración normativa: (i) ya para completar el sentido de la disposición demandada con otros enunciados inescindiblemente relacionados con ella y poder confrontarla con la Constitución; (ii) ya para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual contenido normativo o evitar que una decisión de inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto supérstite. La primera modalidad de integración normativa conduce a la proposición jurídica completa; la segunda, a la unidad normativa. Para conformar la unidad normativa[6], la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relación "íntima e inescindible" entre la disposición acusada y aquella respecto de la cual se integra, de manera tal que resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta última[7].
2.3.2. Así, la Corte hará integración normativa de otro enunciado del artículo 102 de la Ley 1437/11 con el inciso demandado del propio artículo 102, por la relación directa y necesaria entre ambas proposiciones, dado que la omisión legislativa que el demandante predica de la disposición impugnada también procedería respecto del enunciado que se integra: en efecto, el cargo formulado consiste en que las autoridades, al extender los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, pueden desconocer líneas jurisprudenciales dictadas por el Tribunal Constitucional en materia de derechos fundamentales -art. 102, inciso 1-; y al ordenarse a dicha autoridad decidir sobre la extensión del mismo fallo del Consejo de Estado"teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada", cabe la alegación de la misma omisión legislativa advertida en el inciso demandado.
ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
3.2. Si el mismo inciso demandado y el enunciado integrado, que ordenan a la autoridad administrativa decidir cada caso con fundamento en la Constitución, las leyes y los reglamentos aplicables, y "teniendo en cuenta la interpretación que de ellas ["las disposiciones constitucionales"] se hizo en la sentencia de unificación [del Consejo de Estado] invocada", vulneran por omisión legislativa relativa el principio de supremacía de la Constitución (CP, art 4) y las competencias de la Corte Constitucional (CP, art 241), al desconocer la condición prevalente de la norma y la jurisprudencia constitucionales.
4.1.2. El Legislador dispuso que el nuevo Código aplica a procedimientos y actuaciones administrativas, demandas y procesos instaurados tras la fecha de entrada en vigencia, esto es, el 2 de julio de 2012. Las cuestiones previas, dispuso, se tramitarán y culminarán con arreglo a las normas del "régimen jurídico anterior" (art. 308).
4.1.3. El Código se estructura fundamentalmente en dos partes: la inicial, hace referencia al "Procedimiento Administrativo"; la siguiente, alude a la "Organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo". La Parte Primera regula entre otras materias: (i) las disposiciones generales del mismo, (ii) el derecho de petición, (iii) el procedimiento administrativo general, (iv) el procedimiento administrativo de cobro coactivo y (v) la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. El artículo del nuevo Código acusado parcialmente -art. 102-, agota el contenido del Título V de esta Primera Parte.
4.2.3. El Legislador regla la actuación administrativa de la autoridad competente ordenándole decidir la petición de extensión jurisprudencial, con fundamento en las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables al caso y "teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada" por el Consejo de Estado (art. 102, numeral 3, inciso 3 de la Ley 1437/11). Esta previsión normativa de "interpretación" de normas constitucionales y legales, se ha integrado con la disposición demandada, como se dejó expresado (supra II, 2.3).
4.3.1. El artículo 3 de la misma Ley, relativa a los "principios" que rigen las actuaciones y procedimientos administrativos, destaca dos de ellos relacionados con el presente caso: (i) el principio de igualdad -numeral 2-, de raíz constitucional, referido al deber de "mismo trato y protección" de las autoridades a quienes intervengan en actuaciones bajo su conocimiento; (ii) y el "principio de coordinación" -numeral 10-, según el cual las autoridades "concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales" en el "reconocimiento de sus derechos a los particulares". De lo anterior, la norma demandada y las acabadas de citar son desarrollo directo.
4.3.2. El artículo 10, referido a (i) la obligación -para las autoridades- de aplicación "uniforme" de normas constitucionales, legales y reglamentarias a situaciones definidas con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y (ii) al deber de "tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas". Como se aprecia de su lectura, el deber de aplicación uniforme de las normas jurídicas prefigura el deber de extensión jurisprudencial a cargo de tales autoridades administrativas, establecido en la norma demandada. Esta disposición -art 10-, como se verá adelante, ya fue objeto de examen de constitucionalidad.[8]
4.4. Definiciones de 'autoridad' y 'sentencia de unificación'.
El propio nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) define los conceptos de "autoridad" y de "sentencia de unificación" presentes en el artículo 102 demandado.
4.4.1. El concepto de "autoridad" tiene diverso alcance en la Constitución Política. Tradicionalmente se asocia a quien se encuentra legalmente investido de poder coactivo, jurisdicción o mando. Cuando se alude a las "autoridades de la República", como instituidas para proteger los derechos de los habitantes de Colombia (CP, art. 2) o se expresa que ninguna "autoridad del Estado" podrá ejercer funciones no atribuidas por el orden jurídico (CP, art. 121); o cuando se determina la procedencia de la acción de tutela en relación con la conducta lesiva los derechos fundamentales a cargo de "cualquier autoridad pública" (CP, art 86), la norma superior utiliza tal concepto en su sentido lato.
La disposición demandada, y en general el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo hace en un sentido estricto: las "autoridades" a que se refiere la disposición acusada son los organismos y entidades encargadas del adelantamiento de actuaciones administrativas, cualquiera sea la rama del poder, el órgano autónomo o el nivel territorial al que pertenezcan, incluidos los particulares habilitados para tales cometidos. Al respecto, dice al artículo 2 de la Ley 1437/11 (CPACA):
Así, en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son sentencias de unificación, las proferidas por el Consejo de Estado como "tribunal supremo de lo contencioso administrativo" -CP, art 237- con arreglo a alguno de los siguientes criterios: (i) finalístico o de unificación y definición jurisprudencial; (ii) material o de importancia jurídica o trascendencia pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de recursos extraordinarios o de revisión.
5.2.1. Por oposición a las fuentes materiales, que determinan el contenido de los preceptos legales, históricamente la doctrina ha entendido las fuentes formales del derecho objetivo como los procesos de creación de normas jurídicas cuyos elementos condicionan la validez de las reglas resultantes, trátese de la legislación, la jurisprudencia o la costumbre. La sujeción del ciudadano y del poder al orden jurídico es condición esencial de existencia del Estado de Derecho. El derecho legislado, con la Constitución Política como norma de normas en la cúspide del orden jurídico interno, constituye la fuente formal primaria de nuestro sistema de derecho. En tal sentido, la Constitución -art 4, inc 2- dispone: "Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes (…)". Y todas las personas -particulares y servidores públicos- son responsables de su infracción (CP 6, 95).
5.2.3. El poder vinculante de la Legislación, como fuente primaria del derecho, es indiscutible. De este modo, la actuación de las autoridades -para el caso administrativas y judiciales-, se ha de regir por lo dispuesto en las reglas constitucionales, legales o reglamentarias que conforman el sistema jurídico (CP 121 y 123), a cuya cabeza la Constitución ostenta supremacía normativa, goza de eficacia directa y es principio de interpretación de todo el ordenamiento. La Constitución dispone que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley" (CP, 121).
5.2.4. Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor público- toman posesión del cargo jurando "cumplir y defender la Constitución" y ejercen sus funciones "en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento" (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad, según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.
5.2.5. Respecto del poder judicial, la Constitución ha dispuesto el funcionamiento "autónomo" de la administración de justicia y ha instruido a los servidores judiciales que "sus actuaciones son independientes" (CP, art 228). En cuanto a los jueces, la Carta Política repite el mandato superior de subordinación al orden jurídico, disponiendo para ellos que en sus providencias "sólo están sometidos al imperio de la ley" (CP 230). Tal aserto lo reitera el inciso segundo de la misma norma superior, referido a la "jurisprudencia" -junto con la doctrina, la equidad y los principios generales del derecho- como "criterios auxiliares" del ejercicio de la función judicial. Así, la disposición constitucional expresa que la jurisprudencia tiene para los mismos jueces que la producen un valor de fuente auxiliar de su labor de interpretación del derecho, no estando la autoridad jurisdiccional sujeta en principio a las reglas de decisión con base en las cuales otros jueces hayan fallado casos anteriores. En principio, las disposiciones del artículo 230 de la Constitución Política tienen como destinatarios a las autoridades del Poder Judicial, pero son reiteración de enunciados genéricos que sientan el principio de supremacía de la Constitución sobre la ley y cualquiera otra norma (CP, art 4), la obligación para toda persona de cumplimiento de la Constitución y la ley (CP, art 95, inc 3) o la sujeción de todo servidor público a la Constitución, la ley o el reglamento en el ejercicio de sus funciones (CP, art 123, inc 2).
5.2.7. Con fundamento en lo anterior, el demandante insiste en que el deber constitucional de las autoridades administrativas de ejercer sus funciones con arreglo a lo previsto "en la Constitución, la ley o el reglamento" (CP 123.2), se opone a la posibilidad de reconocerle obligatoriedad a la jurisprudencia. En otras palabras, que sus actuaciones relativas al reconocimiento de derechos a los administrados no han de estar regidas por decisiones judiciales precedentes -criterio auxiliar-, así lo haya ordenado por el Legislador en los términos del artículo 102 de la Ley 1427/11 demandado, en virtud de la primacía de la Ley como fuente del derecho.
5.3.2. Del principio de igualdad de todos ante la ley, se deriva el derecho ciudadano de recibir "la misma protección y trato de las autoridades" (CP, art 13). Su garantía y realización efectiva obliga a todos los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, lo mismo autoridades administrativas que jueces, también como expresión del sometimiento del poder al derecho y la proscripción de la discriminación, la arbitrariedad y la inseguridad. Así mismo, de esta obligación constitucional de igualdad de "protección y trato" de las personas, se desprende: (i) el deber a cargo de la administración y la judicatura de adjudicación igualitaria del derecho; (ii) y el derecho de las personas a exigir de sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones administrativas o judiciales, reconozcan los mismos derechos a quienes se hallen en una misma situación de hecho prevista en la ley.
5.4.2.1. La jurisprudencia constitucional ha considerado el valor de las resoluciones judiciales de los órganos judiciales de cierre de las respectivas jurisdicciones frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y tribunales, es decir, su condición de'precedente'. Este asunto plantea la antigua discusión sobre la fuerza obligatoria de las sentencias, más allá de las causas para cuya resolución fueron dictadas. En otras palabras, si determinadas fallos judiciales han de erigirse en una especie de regla general para la posterior solución de casos semejantes.
(…) en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley"; por ello, "cuando no ha habido un tránsito legislativo relevante,los jueces están obligados a seguir explícitamente la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en todos los casos en que el principio o regla jurisprudencial sigan teniendo aplicación". (Subraya fuera del original)
5.4.2.5. Así, de la condición de "máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria", de "tribunal supremo de lo contencioso administrativo", de "guarda de la integridad y supremacía de la Constitución"[10] que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional. Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor ofuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.
5.4.3. Límite de la fuerza del precedente:apartamiento judicial.
5.4.3.7. En suma, en virtud del apartamiento del precedente judicial, se armonizan el principio constitucional de igualdad en la aplicación de la ley y el mandato de unificación jurisprudencial, con el principio, también constitucional, de autonomía judicial y del carácter auxiliar de la jurisprudencia. Así como en nombre del derecho de igualdad no puede anularse la autonomía del juez, tampoco, en virtud de la unificación jurisprudencial, puede negarse la regla constitucional que inscribe la jurisprudencia entre los "criterios auxiliares de la actividad judicial".
5.4.4. Conclusiones elprecedente judicial y el apartamiento jurisprudencial.
En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es "criterio auxiliar" de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias "sólo están sometidos al imperio de la ley" -CP, artículo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo 228-.
5.5.1.3. Lo que la demanda plantea es si el mecanismo legal de extensión jurisprudencial por vía administrativa, desconoce el principio de legalidad y con ello el deber de ejercer sus funciones "en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento". En suma, si vulnera disposiciones de la Constitución que (i) consagran el principio de legalidad que somete a la administración al imperio del orden jurídico y sitúan a la ley en el lugar preeminente del sistema de fuentes del derecho -CP, arts 121 y 123-, y (ii) definen el carácter de criterio auxiliar de interpretación que tiene la jurisprudencia, tanto para los jueces -CP 230.2- como para la administración, que en la lógica del demandante, no puede ser desconocida por el Legislador a través de un mandato de extensión jurisprudencial por vía administrativa (CP 230).
5.5.2.1. En relación con la Rama Judicial, la Constitución impone al gobierno -cabeza de la administración- el deber de prestar a los funcionarios judiciales "los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias" (CP, art 201.1). En efecto, un estado de derecho se edifica sobre la obligatoriedad de las decisiones de los jueces, quedando los restantes servidores de otras ramas del poder atados a sus providencias y, aún más, compelidos a realizar su cumplimiento. De este modo, los autos y sentencias judiciales en firme que deciden un caso concreto, son indiscutibles para la administración. No así necesariamente, frente a otras causas distintas de las examinadas en cada providencia, pues por regla general, sus efectos se contraen al ámbito de lo juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron al respectivo proceso - excepción hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes y con efectos inter comunis-. De ahí que para ordenar a las autoridades administrativas la extensión de sentencias judiciales de unificación del Consejo de Estado a otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el Legislador a través de una orden legal expresa.
5.5.2.2. Como ya se advirtió (supra 5.2, 'Considerandos'), el poder vinculante de la Legislación, como fuente primaria del derecho, es indiscutible: la actuación de las autoridades -para el caso administrativas y judiciales-, se ha de regir por lo dispuesto en las reglas constitucionales, legales o reglamentarias que conforman el sistema jurídico (CP 121 y 123), a cuya cabeza la Constitución ostenta supremacía normativa, goza de eficacia directa y es principio de interpretación de todo el ordenamiento. En tal sentido, el Constituyente de 1991 dispuso que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley" (CP, 121). Específicamente, todo servidor público toma posesión de su cargo jurando "cumplir y defender la Constitución" y ejercen sus funciones "en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento" (CP 122 y 123.2). De este modo, la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes, principio cuya efectividad se asegura mediante el control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.
5.5.2.3. Además, como también se expresó atrás (supra 5.3, 'Considerandos'), la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y la ley como fuente de derecho (CP, arts 121 y 123.2), implica para éstos que el ejercicio de sus atribuciones se encuentra sometido al principio constitucional general de igualdad (CP, art 13), y específicamente, sujeto en la realización de la función administrativa al deber específico de obrar con arreglo a "los principios deigualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad…" (CP, art 209).
"La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa -art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto (i) las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constitución y la ley; (ii) el contenido y alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 y 90 C.P.-; (v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley -art. 13 C.P". (Subraya fuera del original)
5.5.4. Posibilidad de"apartamiento administrativo".
Artículo 102.Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
La posibilidad del apartamiento administrativo en el marco de este procedimiento administrativo especial, se concreta en el texto legal que señala: "las autoridades podrán negar la petición". Significa que el valor vinculante de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, ordenado por el Legislador, no es absoluto; como tampoco lo es la fuerza vinculante de las mismas, proferidas por los órganos jurisdiccionales de cierre, que finalmente admiten el apartamiento de ellas por los jueces.
5.5.4.2. Al igual que en el ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisión judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas aplicables -quien podrá decidirla, con "los mismos efectos del fallo aplicado" (Art 269, Ley 1427/11)-. En todo caso, la negación de la solicitud de extensión jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante.
6.1.1. El segundo cargo esencialmente consiste en la existencia de una omisión del Legislador, al ordenar en las actuaciones administrativas la extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado a casos similares, sin hacer lo propio con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de interpretación de la Constitución y de protección de los derechos constitucionales en los procedimientos administrativos. Es un cargo que recae sobre el inciso inicial del artículo 102, integrado con el inciso del mismo artículo integrado en esta providencia, que ordena a dichas autoridades administrativas adoptar sus decisiones "teniendo en cuenta la interpretación que de ellas ["las disposiciones constitucionales"] se hizo en la sentencia de unificación [del Consejo de Estado] invocada".
6.1.2. Ya en el punto anterior (supra 5.6, 'Considerandos') se concluyó sobre la constitucionalidad de la extensión administrativa de la jurisprudencia, en los términos referidos. Sobre esta base se examinará si en dicha orden legal de extender las sentencias de unificación del Consejo de Estado, se omitió el deber de consideración preferente del precedente dictado por la Corte Constitucional en relación con la interpretación de los derechos fundamentales y la Constitución.
6.2.1. Siendo la jurisprudencia, en principio, criterio auxiliar de interpretación, tiene fuerza vinculante para los funcionarios judiciales al tratarse del precedente judicial de los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones constitucionalmente previstas, como ya se advirtió (supra 5.5.4, de 'Considerandos'). Tal fuerza vinculante deriva de mandatos constitucionales que consagran la supremacía normativa de la Constitución, el deber de sujeción de todas las autoridades públicas a la Ley Superior, el derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas, no siendo contraria sino complementaria del concepto de la jurisprudencia como criterio auxiliar de interpretación.
6.2.2. Tratándose del tribunal constitucional, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene una doble fundamentación, en razón del órgano que la profiere: (i) de un lado, se trata del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional; (ii) de otro lado, es el guardián de la "supremacía e integridad" de la Carta Fundamental.
6.2.2.2. En cuanto guardián de la Constitución, sus interpretaciones autorizadas de las disposiciones que la integran condicionan la actividad legislativa, administrativa y judicial. En sentencia T-292 de 2006 la Corte afirma que el respeto al principio de la seguridad jurídica implica el respeto por las normas superiores y la unidad y armonía de las demás normas con éstas. La Corte Constitucional en la Sentencia C-292 de 2006, expresó: "Al ser [la Corte] la responsable de mantener la integridad y supremacía de la norma superior, sus determinaciones resultan ser fuente de derecho para las autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias constitucionales establece interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta".
6.2.4. En la sentencia C- 539 de 2011[13], esta Corporación analizó el artículo 114 de la ley 1395 de 2010 que adopta medidas en materia de descongestión judicial. La disposición acusada determinaba que las "Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuanta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos"[14]. Uno de los cargos formulados consistía en que la norma acusada permitía a las entidades estatales desatender los precedentes constitucionales que fijan el alcance de los derechos fundamentales, siendo constitucionalmente imperiosa su aplicación. La Corte realizó un recuento de las reglas jurisprudenciales existentes en relación con la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución, a la ley y a los precedentes judiciales dictados por las Altas Cortes y, específicamente, por la Corte Constitucional.
6.2.4.1. En la misma sentencia C-539/11, la Corte aclaró el entendimiento del concepto deimperio de la ley al que están sujetas las autoridades administrativas y judiciales, como referido a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, aplicación que en todo caso debe realizarse en consonancia con la Constitución. Agregó que los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva -erga ommes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de tutela, por regla general- y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Y precisó que el desconocimiento del precedente judicial de las Altas Cortes por parte de las autoridades administrativas, especialmente de la jurisprudencia constitucional, implica la afectación de derechos fundamentales, y por tanto una vulneración directa de la Constitución o de la ley, de manera que puede dar lugar a (i) responsabilidad penal, administrativa o disciplinaria por parte de las autoridades administrativas, (ii) la interposición de acciones judiciales, entre ellas de la acción de tutela contra actuaciones administrativas o providencias judiciales.
6.2.4.2. En relación con la expresión "que en materia ordinaria o contenciosa administrativa", contenida en la norma acusada, la Corte encontró que se configuraba una omisión legislativa relativa por las siguientes razones[15]: (i) se configura la existencia una norma respecto de la cual procede predicar la omisión, en este caso la expresión "que en materia ordinaria o contenciosa administrativa", en razón a que el Legislador dejó de incluir como precedente judicial a ser tenido en cuenta por las entidades públicas, el que en materia constitucional dicta la Corte Constitucional, tanto en control abstracto como en control concreto; (ii) se configura una exclusión de las consecuencias jurídicas que prevé la norma, ya que se prescinde del acatamiento del precedente judicial por parte de las entidades públicas o autoridades administrativas, al caso análogo del precedente constitucional; (iii) se cumple con la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión, esto es, del precedente constitucional; (iv) la norma genera una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, en cuanto se exonera a las entidades públicas o autoridades administrativas de la obligación de tener en cuenta el precedente judicial constitucional en sus decisiones, y en consecuencia, de produce la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; (v) se constata el incumplimiento de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador, en cuanto los artículos 241 y 243 superiores determinan que a la Corte se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y el que las decisiones de la Corte tendrán efectos de cosa juzgada constitucional, efecto que no solo incluye la obligatoriedad frente a todas las autoridades públicas de la parte resolutiva de las decisiones adoptadas, sino también la fuerza vinculante de las consideraciones ratio decidendi que sirven de fundamento directo del fallo.
6.2.4.3. Se concluyó en dicha sentencia que el Legislador incurrió en una omisión legislativa al no tener en cuenta la obligatoriedad y los efectos erga omnes de los fallos de constitucionalidad de esta Corte, consagrada en los artículos 241 y 243 de la Constitución, como tampoco las reglas que se imponen en las sentencias de unificación de jurisprudencia en materia de protección de derechos fundamentales, temas en los cuales la Corte Constitucional es órgano de cierre. Con base en lo mencionado, la Corte decidió declarar exequible la expresión "que en materia ordinaria o contenciosa administrativa" contenida en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, en el entendido que los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado -y el Consejo Superior de la Judicatura, sala disciplinaria- a que se refiere la norma, deben respetar la interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional, la cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general.
6.2.5. En providencia posterior, sentencia C- 634 de 2011, esta Corporación analizó el artículo 10° de la ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo", el cual determina que al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que exhiban los mismos supuestos fácticos y jurídicos, debiendo tenerse en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. Los cargos elevados por el demandante hacían referencia a la vulneración de los artículos 4, 230 y 241 de la Constitución, indicándose en ellos: (i) que la norma acusada dejaría sin efecto las interpretaciones que hace la Corte Constitucional de normas legales cuya determinada comprensión se opone al orden constitucional; (ii) que la norma en mención tornaría optativa la aplicación de la jurisprudencia constitucional y por ende se alteraría el sistema de fuentes.
"El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.)."
6.2.5.2. Así las cosas, y con base en los anteriores presupuestos, la Corte declaró exequible el artículo 10 de la ley 1437 de 20110en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
6.3.1. La primera parte de la ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- hace referencia al Procedimiento Administrativo, el cual regula entre otras la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. La disposición acusada -único artículo del título- establece la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. En ella se señala: (i) que las autoridades deben extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos; adicionalmente, (ii) el enunciado normativo integrado que dispone que la autoridad, al fundamentar en disposiciones constitucionales su decisión, deberá tener en cuenta "la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada".
6.3.3. De los acápites mencionados hace parte el inciso del artículo 102 acusado, referido a que "la autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente". Del contexto se evidencia, como se explicó atrás, la necesidad de que este hiciera parte del texto integrado de control constitucional.
6.3.4. En el presente caso, respecto de los incisos examinados del artículo 102 de la ley 1437 de 2010, se configura una omisión legislativa relativa por los siguientes motivos: (i) las disposiciones objeto de control constitucional son normas de las que puede predicarse la omisión, ya que ésta deviene de su contenido normativo "Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado…", por cuanto el Congreso de la República no incluyó el deber de las autoridades de extender los efectos de los precedentes que en materia constitucional sea dictado por la Corte Constitucional, tanto en control abstracto como en control concreto; (ii) la consecuencia jurídica que propone la norma, esto es, el deber de extensión de los efectos de la jurisprudencia constitucional, quedó excluido de las disposiciones jurídicas examinadas, contrariando el precedente constitucional; (iii) no halla este Tribunal razón suficiente alguna que justifique la exclusión del precedente constitucional; (iv) se constata una desigualdad negativa relacionada con el precedente constitucional, pues al relevarse a las autoridades del deber de extender los efectos del precedente judicial constitucional, se propicia "la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual"[16].
6.3.5. Con base en los parámetros expuestos en esta providencia, es claro que existe un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al Legislador, por cuanto señala la Constitución que a la Corte"se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y el que las decisiones de la Corte tendrán efectos de cosa juzgada constitucional"[17], lo que apareja no solo la obligatoriedad de la parte resolutiva de las decisiones para las autoridades administrativas sino, igualmente, la condición vinculante de las razones que fundamentaron el fallo -ratio decidendi-, sin perjuicio, en este caso, de la posibilidad exigente y excepcional de apartamiento que la Constitución reconoce al juez en nombre de la autonomía judicial y las propias disposiciones del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 a la autoridad administrativa.
7.1. La Corte declarará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, que dice: "Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos". Lo anterior, por cuanto si bien las autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2), la función administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (CP 13, 209), que implica un deber de trato igualitario a las personas en el reconocimiento, adjudicación y protección de sus derechos. Adicionalmente, las sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones explícitas al respecto; y tal fuerza vinculante del precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por el Legislador, quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento administrativo.
7.2. La Corte Constitucional declarará la exequibilidad condicionada del inciso integrado del artículo 102 de la Ley 1437/11 que dice: "La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente". La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte. Por ello, de conformidad con precedentes de esta corporación, se configuró omisión legislativa relativa en las disposiciones demandada e integrada, y se hace necesario condicionar la resolución adoptada, en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia.
Exequible en el entendido ... (inciso 7 y el inciso 7 del articulo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. ) Artículo 102 LEY_1437_2011_18/01/2011
[3] Art. 308. "El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
[9] En ella la Corte estudia la constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 69 de 1896, que precisa la noción de "doctrina probable", su alcance y aplicación.
[11] Respecto del desconocimiento de la jurisprudencia constitucional, en circunstancias de manifiesta arbitrariedad y dolo, ésta Corporación ha señalado que : "…en algunos casos su desconocimiento puede comprometer la responsabilidad penal de los servidores públicos, no sólo de los jueces sino también de quienes sirven a la administración y de aquellos particulares que de forma transitoria o permanente ejercen funciones públicas. De igual manera, cabe señalar que la Corte ha considerado, de manera constante, que la acción de tutela procede cuando los jueces en sus providencias se apartanarbitrariamente de los precedentes sentados por las Altas Cortes (precedente vertical) o sus propias decisiones (precedente horizontal)". Sentencia C- 335 de 2008.
[12] Sesión de la Corte Constitucional, de 6 de julio de 2011. En ella se examinó la Ley 1395/11, artículo 14, en el marco de una legislación de descongestión judicial, dispuso que las autoridades "tendrán en cuanta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos". Los temas de aplicación de tal regla son determinados asuntos laborales, de responsabilidad extracontractual de la administración o tributarios y aduaneros.
[14] Específicamente las expresiones demandadas eran: " …encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptoso en conflictos tributarios o aduaneros…." Y "…que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos."
[15]La Sentencia C- 539 de 2011, en relación con la omisión legislativa señaló: "(i) La jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, precisando que deben cumplirse con cinco exigencias a saber: (a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad;(b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.
Ha establecido igualmente esta Corporación que en los casos en que seconfigure una omisión legislativa relativa, la Corte debe proceder a dictar o bien una sentencia de inexequibilidad simple en aras de restablecer la igualdad, como cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un trato discriminatorio; como también una sentencia aditiva, en virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se restablece la voluntad del constituyente, que no acató el legislador, y se elimina la vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su función propia de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución consagrada en el Art. 241 de la misma.[15] Así también, cuando se configura la omisión legislativa por vulneración del principio de igualdad, esta Corte ha establecido que la solución puede encontrarse en una sentencia de exequibilidad condicionada que permita extender la cobertura de aquellos contenidos normativos de los que se predica la omisión, a los sujetos excluidos.

References: artículo 102
 artículo 102
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ARTÍCULO 102
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 artículo 230
 artículo 102
 artículo 230
 artículo 230
 artículo 102
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