Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2018-00009-00(c).html
Timestamp: 2019-12-13 20:29:35+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2018-00009-00(C)]
CONFLICTO DE COMPETENCIA - Entre la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Provincial de Amagá y el Personero de la Pintada en Antioquia / CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO – Competencia / CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO – Doble instancia
De manera reiterada ha señalado la Sala que el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 incorporó nuevamente el deber de las entidades y organismos estatales de organizar una oficina de control interno disciplinario, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, con los requisitos de ser "del más alto nivel" y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración. [E]l inciso tercero del artículo 76 (...) contiene la regla de competencia que garantiza la segunda instancia en los procesos disciplinarios, por dos vías: La primera, dentro de la misma entidad, para lo cual asigna la competencia para la segunda instancia en el nominador. La segunda, en la Procuraduría General de la Nación, para suplir el vacío que se presentaría si la estructura organizacional del organismo o entidad, no permite radicarla en ninguno de los empleos. En este caso, la Ley 734 directamente ordena que sea competente el "funcionario de la Procuraduría" al que le corresponda investigar al servidor de la respectiva entidad que a su vez sea el competente – dentro de la entidad – para la primera instancia (...) La Sala ha advertido que en la Ley 200 de 1995 era expresa la regla de que el investigador debía ser "de igual o superior jerarquía la del investigado", no así en la Ley 734 de 2002; lo cual fue interpretado por la jurisprudencia constitucional como una variación de la concepción del control disciplinario. (...) La situación de sujeción y subordinación, - propia de las estructuras verticales que caracterizan la organización de los organismos y entidades de la administración pública -, excluye por su naturaleza la posibilidad de que el inferior jerárquico ejerza la potestad disciplinaria respecto de su superior
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76 / LEY 200 DE 1995
CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO – Autoridades competentes / CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO – Atribuciones facultativas
[E]l poder preferente de la Procuraduría General de la Nación la faculta para adelantar actuaciones disciplinarias contra cualquier servidor público, sin consideración a su jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que deben observarse en el ejercicio de la función pública. Como lo ha dicho en diversas oportunidades esta Sala, el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación, desplaza al servidor que inicia o adelanta una investigación disciplinaria, pero su ejercicio no es obligatorio ni exclusivo, pues al incluir la norma constitucional el vocablo "podrá", advierte que se trata de una atribución facultativa. (...) Para el caso en estudio debe agregarse que de acuerdo con los artículos 3 y 69 de la Ley 734 de 2002, las personerías tienen frente a las administraciones municipales y distritales, el mismo poder preferente que la Constitución asigna al Procurador General de la Nación (...) Por consiguiente, las personerías están legalmente facultadas para decidir si asumen o no el conocimiento de los procesos disciplinarios que deban adelantarse en virtud de quejas de la misma naturaleza contra servidores públicos de los niveles distrital o municipal, según corresponda
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 69
INDAGACIÓN PRELIMINAR – Finalidad
La indagación preliminar entonces, es la oportunidad procesal para recaudar los elementos que permitan presumir que una conducta por acción u omisión, es constitutiva de falta disciplinaria y además, identificar al también presunto autor. Como lo expresan la norma y la jurisprudencia, esa etapa no se surte cuando los hechos conocidos permiten un grado de certeza acerca de la posible comisión de una falta disciplinaria y su presunto autor y, por ende, lo pertinente es iniciar la investigación disciplinaria sin previa indagación. Sin perjuicio de que sea eventual, la indagación preliminar es una etapa del proceso disciplinario. En consecuencia, está comprendida en el artículo 66 de la Ley 734 (...) y cabe ser adelantada por las oficinas internas de control disciplinario o por la Procuraduría General de la Nación
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 66
COMPETENCIA DISCIPLINARIA – Factores que la determinan /CONEXIDAD / CONEXIDAD SUSTANCIAL – Subdivisión / CONEXIDAD PROCESAL - Modalidades
La Procuraduría General de la Nación ha definido y explicado el criterio de conexidad procesal para efectos de la competencia disciplinaria, así: "CONEXIDAD- Conceptualización sobre el tema en la Guía del proceso disciplinario. La conexidad se presenta cuando varias faltas están ligadas entre sí por vínculos subjetivos o materiales o se conectan de alguna manera. CONEXIDAD SUSTANCIAL. Requiere pluralidad de faltas disciplinarias atribuibles a una o varias personas y un hilo conductor determinante entre ellas. Se subdividen en: Teleológica: Se presenta cuando el mismo sujeto incurre en varias faltas disciplinarias unidas por un nexo de medio a fin (...) Consecuencial: se presenta cuando pretendiendo cometer una falta se incurre en otra (...) Ocasional: cuando la comisión de una falta se presenta como la ocasión para realizar otra (...) Cronológica: se presenta cuando en un mismo contexto de acción se varias faltas o cuando las faltas que se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción pero con la misma finalidad (...) CONEXIDAD PROCESAL- A diferencia de la anterior no requiere de vínculos determinantes y surge exclusivamente por razones de conveniencia o economía procesal. La doctrina ha señalado las siguientes modalidades: Comunidad de medio probatorio: cuando una misma prueba permite demostrar varias faltas. Unidad de sujeto: Se refiere a hechos no conexos cometidos por el mismo sujeto. Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a varios sujetos (...)" La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que adelante la indagación preliminar, para definir la continuidad o no de su competencia para la investigación disciplinaria que ha de adelantarse si los resultados de la indagación así lo determinan.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 81
UNIDAD DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL – Competencia para conocer queja contra servidor municipal
(i) [E]l doctor Diego Alejandro Muñoz Escobar, contra quien se dirigió la queja disciplinaria, desempeña el cargo de Inspector Municipal de Policía y Tránsito del Municipio de la Pintada, es decir, está vinculado a la planta de personal del municipio; (ii) en la estructura de la Alcaldía municipal está creada la Unidad de Control Interno Disciplinario, adscrita al despacho del Alcalde; y (iii) a la mencionada Unidad le fue asignada la función de "conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la Administración Municipal." En consecuencia, la Unidad en comento tiene la competencia para conocer de la queja instaurada por el Abogado Rodolfo Bohórquez Botero contra el señor Diego Alejandro Muñoz Escobar en su condición de Inspector Municipal de Policía y Tránsito del Municipio
FUENTE FORMAL LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 69
Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00009-00(C)
Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE LA PINTADA, ANTIOQUIA
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
El Personero del Municipio de La Pintada, Departamento de Antioquia, promovió conflicto negativo de competencias administrativas frente a la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, Procuraduría General de la Nación, para que se defina la autoridad que debe conocer de una queja disciplinaria presentada contra el Inspector Municipal de Policía y Tránsito del mencionado municipio. La información suministrada permite establecer los siguientes antecedentes:
El 24 de agosto de 2016 el señor John Jairo Tabares Velásquez actuando en nombre propio instauró ante el Inspector de Policía del Municipio La Pintada, Antioquia, querella policiva por perturbación a la posesión, en contra de Ángel de Jesús Villada Chalarca, y el 7 de septiembre de 2016 confirió poder amplio y suficiente al abogado Rodolfo Bohórquez Lotero con el fin de que representara sus intereses en el desarrollo de dicha querella policiva (folios 6 a 9).
El 5 de diciembre de 2016 el abogado Rodolfo Bohórquez Lotero formuló denuncia ante la Procuraduría General de la Nación en Medellín, contra Diego Alejandro Muñoz Escobar en su calidad de Inspector de Policía y Tránsito del Municipio La Pintada, Departamento de Antioquia, por unos hechos, en su criterio irregulares, que se dieron en la diligencia practicada el día 3 de diciembre de 2016 dentro de la querella policiva instaurada por el señor Tabares Velásquez (folios 3 a 5).
El 14 de diciembre de 2016 la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, resolvió remitir las diligencias a la Personería del Municipio de La Pintada, para el adelanto de las acciones disciplinarias correspondientes (folio 2).
El 24 de enero de 2017, por Resolución No. 05, la Personería del Municipio de La Pintada, considera que en el Hecho octavo de la queja suscrita por el abogado Bohórquez Lotero se evidencia que existen otros sujetos disciplinables entre quienes se encuentra el Agente de Policía Edwin Román quien, en su criterio, participó de los hechos denunciados. Aduce que la Personería municipal de La Pintada no tiene competencia legal para investigar a ningún uniformado de la Policía Nacional pues dicha competencia recae en la Procuraduría General de la Nación (folios 29 a 31).
El 9 de febrero de 2017 la Personería Municipal del Municipio de La Pintada, Departamento de Antioquia, por medio de la Resolución No. 10, remite a la Procuraduría Provincial de Amagá la segunda queja disciplinaria que por los mismos hechos presenta el abogado Bohórquez (folio 39).
El 28 de noviembre de 2017 la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, se manifiesta así:
"...teniendo en cuenta que lo expresado en las diligencias y que las mismas se relacionan con presuntas irregularidades cometidas por funcionario del orden Municipal de la localidad de la Pintada Antioquia y que considera el despacho que la queja suscrita por el señor BOHORQUEZ se enfoca en las irregularidades cometidas desde la Inspección Municipal y no en el acompañamiento que realiza el agente de la Policía mencionado, pues para el despacho su presencia se deriva de una orden o solicitud de la Inspección Municipal, se dará remisión nuevamente de las presentes diligencias a la Personería Municipal de esa localidad, para que asuma la competencia y dé inicio a las acciones disciplinarias correspondientes de conformidad a lo establecido en la ley 734 de 2002[1] CDU" (folio 40).
El 18 de diciembre de 2017, la Personería Municipal del Municipio de La Pintada, Departamento de Antioquia, radica ante la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado lo dispuesto en la Resolución No. 92 de 12 de diciembre de 2017, por la cual resuelve proponer el conflicto negativo de competencias administrativas entre la Personería Municipal de La Pintada, Departamento de Antioquia, y la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia (folios 42 a 45).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 48).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, a la Personería Municipal de La Pintada, Antioquia, al doctor Rodolfo Bohórquez Lotero y al doctor Diego Alejandro Muñoz Escobar, Inspector de Policía y Tránsito del Municipio de La Pintada, para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 49 a 52).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto no se recibieron alegaciones ni consideraciones de las partes del presente conflicto (folio 53).
El 14 de marzo de 2018 el Magistrado Ponente dictó auto para mejor proveer en el cual se dispuso librar oficio por la Secretaría de la Sala al Alcalde Municipal del Municipio de La Pintada, Antioquia, con el fin de que en el término otorgado remitiera el o los actos administrativos que ordenaron la creación y establecieron las funciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario municipal o asignaron la función de control interno disciplinario a otra dependencia; asimismo se dispuso vincular al Municipio de La Pintada (folios 54 y 55).
A folios 63 y 64 obra constancia de la Secretaria de la Sala informando que allegó escrito el doctor César Augusto Zapata Pérez, en su calidad de Alcalde Municipal de La Pintada, Antioquia, de conformidad con lo solicitado mediante auto de 14 de marzo de la presente anualidad.
1.	De la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Amagá – Departamento de Antioquia
Aunque la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, no presentó alegatos dentro del trámite del conflicto, su posición se encuentra en los considerandos del auto proferido el 28 de noviembre de 2017, visible a folio 40, por el cual resolvió remitir la queja a la Personería del Municipio de La Pintada, Antioquia:
"... teniendo en cuenta que lo expresado en las diligencias y que las mismas se relacionan con presuntas irregularidades cometidas por funcionario del orden Municipal de la localidad de la Pintada Antioquia y que considera el despacho que la queja suscrita por el señor BOHORQUEZ se enfoca en las irregularidades cometidas desde la Inspección Municipal y no en el acompañamiento que realiza el agente de la Policía mencionado, pues para el despacho su presencia se deriva de una orden o solicitud de la Inspección Municipal, se dará remisión nuevamente de las presentes diligencias a la Personería Municipal de esa localidad, para que asuma la competencia y dé inicio a las acciones disciplinarias correspondientes de conformidad a lo establecido en la ley 734 de 2002 CDU".
2. De la Personería Municipal del Municipio de La Pintada, Departamento de Antioquia
La Personería Municipal de La Pintada, tampoco presentó alegatos pero, como se recoge en los antecedentes, consideró que podría existir responsabilidad de un uniformado de la Policía Nacional en el desarrollo de los hechos asunto de la queja, por lo cual no tendría competencia, pues las investigaciones disciplinarias contra miembros de la Policía Nacional corresponden a la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con el artículo 76, numeral 1, literal c), del Decreto Ley 262 de 2000 que modifica la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación, y se establece el régimen de competencias interno.
3. De la Alcaldía del Municipio de La Pintada
El señor Alcalde Municipal del Municipio de La Pintada en el escrito de respuesta al Magistrado Ponente (folios 57 a 62 y 65 a 76) indica que el señor Diego Alejandro Muñoz Escobar es funcionario público adscrito a la planta de cargos de la Alcaldía y que desempeña el cargo de Inspector Municipal de Policía y Tránsito.
Narra que una vez la Personería Municipal recibió la queja remitida por la Procuraduría Provincial de Amagá, fue enviado el expediente de las diligencias objeto de la queja al Personero Municipal por considerarlo competente para investigar a un funcionario de la planta de cargos de la Administración municipal, que no es el Alcalde municipal.
Manifiesta que en su criterio, la Procuraduría, con fundamento en el artículo 3° de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, se desprendió de su poder preferente al remitir el expediente a la Personería municipal de La Pintada, Antioquia.
Reiteró que el Personero municipal de La Pintada bien puede adelantar el proceso de investigación disciplinaria en contra del Inspector municipal de Policía y Tránsito del Municipio de La Pintada, Antioquia.
Con base en la norma transcrita la competencia de la Sala para decidir de fondo los conflictos negativos o positivos de competencias se configura cuando (i) dos organismos o entidades nacionales, o nacionales y territoriales, o territoriales que no estén comprendidos en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo, (ii) niegan o reclaman competencia (iii) para conocer de un determinado asunto, (iv) de naturaleza administrativa.
Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades: una del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, y otra del orden municipal, la Personería municipal del Municipio de La Pintada, Antioquia.
El asunto dentro del cual se plantea el conflicto negativo de competencias es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque se refiere al trámite de una queja de naturaleza disciplinaria contra un funcionario público adscrito a la planta de personal de la Alcaldía de La Pintada, Antioquia.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[2] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
El conflicto se promovió con el fin de que la Sala determine la autoridad competente para adelantar la investigación disciplinaria por las actuaciones presuntamente irregulares que pudieron ocurrir en la diligencia practicada el día 3 de diciembre de 2016 por el Inspector de Policia y Tránsito del Municipio de La Pintada (Antioquia), dentro de una querella policiva por perturbación de la posesión; diligencia que tuvo el acompañamiento de un Agente de la Policía Nacional.
Para resolver el conflicto, la Sala se referirá a: (i) la potestad disciplinaria y el control disciplinario interno, el control disciplinario externo y el control disciplinario preferente; (ii) la indagación preliminar en el proceso disciplinario; (iii) la competencia disciplinaria y los factores que la determinan; (iv) la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Administración Municipal del Municipio de La Pintada; (v) el caso concreto.
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones observen los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa[3].
En ese contexto el control disciplinario es un presupuesto que garantiza el buen nombre y la eficiencia de la administración pública[4], y el ejercicio de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los asociados.
De acuerdo con los artículos 1[6] y 2[7] de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo. El primero está a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, y de las personerías municipales.
De manera reiterada ha señalado la Sala que el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 incorporó nuevamente[8] el deber de las entidades y organismos estatales de organizar una oficina de control interno disciplinario, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, con los requisitos de ser "del más alto nivel" y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración:
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia."[9]
La segunda, en la Procuraduría General de la Nación, para suplir el vacío que se presentaría si la estructura organizacional[10] del organismo o entidad, no permite radicarla en ninguno de los empleos. En este caso, la Ley 734 directamente ordena que sea competente el "funcionario de la Procuraduría" al que le corresponda investigar al servidor de la respectiva entidad que a su vez sea el competente – dentro de la entidad – para la primera instancia.
En pronunciamiento anterior explicó la Sala[11]:
"La hipótesis normativa – imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad - y su solución – la competencia de la Procuraduría -, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos[12]."
Como se analizará en el punto siguiente, el Decreto Ley 262 de 2000[13], que es la norma orgánica de la Procuraduría General de la Nación, fija en las procuradurías delegadas la competencia para conocer de investigaciones en las que pueden estar involucrados los servidores que por desempeñar determinados cargos del nivel directivo no tendrían segunda instancia dentro de la entidad o el organismo al cual están vinculados laboralmente.
La Sala ha advertido que en la Ley 200 de 1995[14] era expresa la regla de que el investigador debía ser "de igual o superior jerarquía la del investigado", no así en la Ley 734 de 2002; lo cual fue interpretado por la jurisprudencia constitucional como una variación de la concepción del control disciplinario:
Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado[15]...".
"...el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado..."[17]
4.1.2.	El control disciplinario externo.
Dispone el artículo 118 de la Constitución Política:
"Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas."
Con relación a la Procuraduría General de la Nación, ha dicho la Corte Constitucional que el artículo 277, inciso 6º, de la Constitución Política de 1991[18]:
"... estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República"[19].
En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso."[20]
4.1.3. El poder preferente de las personerías distritales y municipales
Para el caso en estudio debe agregarse que de acuerdo con los artículos 3 y 69 de la Ley 734 de 2992, las personerías tienen frente a las administraciones municipales y distritales, el mismo poder preferente que la Constitución asigna al Procurador General de la Nación:
"Artículo 3º. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario...
Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente."
"Artículo 69. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad. Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final.
Por consiguiente, las personerías están legalmente facultadas para decidir si asumen o no el conocimiento de los procesos disciplinarios que deban adelantarse en virtud de quejas de la misma naturaleza contra servidores públicos de los niveles distrital o municipal, según corresponda.
Dispone el inciso primero del artículo 66 de la Ley 734 de 2002:[21]
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar.[22]
En los demás casos[23] la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.
Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere necesario[25] para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados.
Como se desprende del texto del artículo 150, la "indagación preliminar" es una etapa opcional o eventual por cuanto procede cuando se tiene duda sobre: (i) la conducta – si ocurrió y puede constituir falta disciplinaria - (ii) el autor.
La jurisprudencia constitucional lo ha reiterado así[26]:
"5. Acusación contra la expresión del artículo 153 de la Ley 734 de 2002. Los fines para la procedencia de cada una de las etapas: indagación preliminar e investigación disciplinaria.
Concluida la indagación preliminar con la satisfacción de sus fines, esto es: "...verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad... (y)... la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria...", procede la apertura de la investigación disciplinaria, respecto de la cual deberá tenerse certeza sobre la autoridad competente para adelantarla.
4.3.	La competencia disciplinaria y los factores que la determinan
Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a varios sujetos..."[27]
La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que adelante la indagación preliminar, para definir la continuidad o no de su competencia para la investigación disciplinaria que ha de adelantarse si los resultados de la indagación así lo determinan.
4.4 La Unidad de Control Interno Disciplinario de la Administración Municipal del Municipio de La Pintada
Atendiendo la solicitud del Magistrado Ponente, el señor Alcalde del Municipio de La Pintada allegó copia del Decreto No. 020 de 29 de abril de 2009, "Por medio del cual se crea La Unidad de Control Interno Disciplinario de la Administración Municipal de La Pintada Antioquia" (folios 61 y 62 y 71 a 73).
El artículo primero crea la Unidad de Control Interno Disciplinario adscrita al Despacho del Alcalde Municipal.
El artículo 2º relaciona las funciones de la Unidad de Control Interno Disciplinario:
"- Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la Administración Municipal.
- Vigilar la conducta de los servidores públicos y determinar el proceso disciplinario correspondiente.
- Recibir las peticiones, quejas y reclamos que en forma verbal o escrita presenten los ciudadanos y darles el trámite respectivo.
-Informar oportunamente a la Coordinadora de Talento Humano o quien gaga sus veces sobre la imposición de sanciones a los Servidores Públicos del Municipio para su conocimiento y fines pertinentes.
-Informar a la Procuraduría la Apertura de Procesos Disciplinarios.
-Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, las leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos municipales, los estatutos, los reglamentos y los manuales de funciones.
-Las demás consagradas en la Ley 734 de 2002".
El artículo 4º integra la Unidad con el Secretario General y de Gobierno, el Secretario de Hacienda, y el Jefe del Departamento de Obras Públicas.
La organización y las funciones asignadas a la Unidad de Control Interno Disciplinario cumplen las condiciones exigidas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, en la medida en que se conforma con servidores públicos del más alto nivel, y preserva la garantía de la doble instancia.
5.	El caso concreto
5.1.	De conformidad con los documentos remitidos a la Sala por la Personería Municipal de La Pintada (Departamento de Antioquia), el presente conflicto negativo de competencias administrativas se origina porque ante la Procuraduría General de la Nación en Medellín fue presentada una queja de naturaleza disciplinaria contra el Inspector de Policía y Tránsito del mencionado municipio, doctor Diego Alejandro Muñoz Escobar.
La queja hace referencia a presuntos hechos irregulares dentro del trámite de un proceso policivo por perturbación a la posesión.
Recibida la queja por la Procuraduría Provincial de Amagá (Departamento de Antioquia), esta argumentó que la competencia correspondía a la Personería Municipal de La Pintada.
A su vez, la Personería negó ser competente porque observó que dentro de la diligencia policiva obraba la presentación de un Agente de la Policía Nacional. Y devolvió las diligencias a la mencionada Procuraduría Provincial, autoridad que de nuevo manifestó que la queja estaba dirigida contra el Inspector de Policía y Tránsito, empleado del nivel municipal y que la presencia del Agente de Policía derivaba de una orden o solicitud de la Inspección de Policía.
5.2.	De los documentos recibidos concluye la Sala que, en efecto, la queja instaurada por el apoderado de una de las partes en el proceso policivo, se dirigió contra el Inspector de Policía y Tránsito del Municipio de La Pintada por considerar, el quejoso, que dicho servidor municipal habría incurrido en irregularidades dentro de la práctica de una diligencia policiva correspondiente a sus competencias.
5.3.	Por solicitud dirigida al señor Alcalde Municipal, se allegaron al expediente los documentos según los cuales:
(i) el doctor Diego Alejandro Muñoz Escobar, contra quien se dirigió la queja disciplinaria, desempeña el cargo de Inspector Municipal de Policía y Tránsito del Municipio de la Pintada, es decir, está vinculado a la planta de personal del municipio;
(ii) en la estructura de la Alcaldía municipal está creada la Unidad de Control Interno Disciplinario, adscrita al despacho del Alcalde; y
(iii) a la mencionada Unidad le fue asignada la función de "conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la Administración Municipal."
En consecuencia, la Unidad en comento tiene la competencia para conocer de la queja instaurada por el Abogado Rodolfo Bohórquez Botero contra el señor Diego Alejandro Muñoz Escobar en su condición de Inspector Municipal de Policía y Tránsito del Municipio, y así lo declarará la Sala.
Lo anterior, sin perjuicio de que la Personería Municipal, en ejercicio del poder disciplinario preferente, previsto en los artículos 3º y 69 de la Ley 734 de 2002, opte en alguna etapa del proceso disciplinario por asumir su conocimiento.
PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Administración Municipal de La Pintada, Antioquia, para conocer de la queja disciplinaria presentada por el Abogado Rodolfo Bohórquez Botero contra el doctor Diego Alejandro Muñoz Escobar en su condición de Inspector de Policía y Tránsito del Municipio de La Pintada, al parecer por presuntas irregularidades en el trámite administrativo de una querella de policía por perturbación a la posesión.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente y copia de esta decisión, a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Administración Municipal de La Pintada adscrita al despacho del Alcalde del Municipio de La Pintada, Antioquia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría Provincial de Amagá, Antioquia, a la Personería municipal del Municipio de La Pintada, Antioquia, al doctor Rodolfo Bohórquez Lotero, al doctor Diego Alejandro Muñoz Escobar, Inspector de Policía y Tránsito del Municipio de La Pintada y al señor Alcalde municipal de La Pintada.
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ	ÁLVARO NAMÉN VARGAS
[1] Ley 734 de 2002 (febrero 5) "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único"
[2] Ley 1437 de 2011, artículo 2°. "Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: "Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código."
[3] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). Véase igualmente: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública". Artículo 16, Ley 734 de 2002.
[4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001030600020060011200(1787).
[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación No. 11001030600020110000200(2046)
[6] "El Estado es el titular de la potestad disciplinaria".
[7] "Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias".
[8] La Ley 200 de 1995 (28 de julio), "Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único", que precedió al código actualmente vigente, había ordenado en su artículo 48: "Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador."
[9] La norma transcrita tiene los siguientes parágrafos: "Parágrafo 1º. La oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación." / "Parágrafo 2º. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración." / "Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél".
[10] http://www.enciclopediafinanciera.com "La estructura organizacional de una empresa u otro tipo de organización, es un concepto fundamentalmente jerárquico de subordinación dentro de las entidades que colaboran y contribuyen a servir a un objetivo común."
[11] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 6 de diciembre de 2016, Radicación No. 11001030600020150020000(C), Actor: Procuraduría General de la Nación.
[12] "Cfr. leyes y decretos leyes que establecen la estructura orgánica de las entidades y organismos nacionales – www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/consulta-organica.jsp Y respecto de los empleos, el Decreto ley 770 de 2005 (marzo 17) por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004."" [Esta cita es de la Decisión de diciembre 6/16 – Rad. 201500200]
[13] Decreto 262 de 2000 (febrero 22) "Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos."
[14] Ley 200 de 1995, artículo 57.- "Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código."
[15] [Esta cita es de la sentencia C-095-05]: El parágrafo 2° del artículo 76 del C.D.U, establece lo que se entiende por Oficina del más alto nivel, en los siguientes términos: "Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración".
[16] Corte Constitucional Sentencia C-095/03 (11 de febrero) Expediente D-4172
[17] Corte Constitucional Sentencia C-1061/03 (11 de noviembre) Expediente D-4463
[18] Constitución Política, artículo 277, inciso sexto: "Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1999. Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de marzo de 2014, Radicación 1100103060002014000000200.
[20] El inciso tercero del artículo 3º de la Ley 734, en su texto original, dijo: "La Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional." Los textos subrayados fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-948 de 2002.
[21] El inciso segundo del artículo 66 de la Ley 734/02 agrega: "El procedimiento disciplinario previsto en esta ley se aplicará en los procesos disciplinarios que se sigan en contra de los particulares disciplinables conforme a ella."
[22] El texto original del inciso tercero del artículo 150 era: "En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo." El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-036 de 2003, aclarada en su parte resolutiva por el Auto 038/03 (18 de febrero), Exp. D-4076.
[23] En virtud de la decisión de inexequibilidad de la cita precedente, debe entenderse que en todos los casos la duración de la indagación preliminar es de seis meses, con la excepción de las violaciones a los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-181-02 (12 de marzo)
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-036-03: "Tercero: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-892 de 1999, y, en consecuencia, se declara inexequible la expresión "que considere necesario" contenida en el artículo 150, inciso 5, de la Ley 734 de 2002."
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-036-03. En la transcripción las negrillas son del original.
[27] Procuraduría General de la Nación Sala Disciplinaria. Radicación 161-5411 IUS 2012-6965. 26/07/2012

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