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Timestamp: 2020-02-21 15:19:24+00:00

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STC 259/2007, 19 de Diciembre de 2007 - Jurisprudencia - VLEX 35376588
STC 259/2007, 19 de Diciembre de 2007
Número de Recurso: 1640-2001
Recurso de inconstitucionalidad 1640-2001. Interpuesto por la Junta de Andalucía respecto a diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Derechos fundamentales de los extranjeros: reunión y manifestación, asociación, sindicación (STC 236/2007), huelga y tutela judicial cautelar. Nulidad e inconstitucionalidad de preceptos legales. Voto particular.
Sentencia citada en: 122 sentencias, 40 artículos doctrinales, una disposición normativa, 4 temas prácticos, una resolución administrativa
STC 259/2007, de 19 de diciembre de 2007
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 22 de marzo de 2001 el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta del Consejo de Gobierno de esa Comunidad Autónoma, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, apartados 5, 6, 9, 15, 16 y 56 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
El recurrente comienza exponiendo el régimen jurídico previsto constitucionalmente en relación con los derechos fundamentales y libertades públicas de los extranjeros en España, señalando que, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, los mismos están dotados de la protección constitucional, siendo, en cuanto a su contenido, derechos de configuración legal. En relación con ello indica que cabe hablar de tres grupos de derechos fundamentales en relación a los extranjeros: el primero de ellos serían aquellos derechos y libertades en los que resulta obligado para el legislador equiparar a los españoles y extranjeros en su goce, por tratarse de derechos inherentes a la persona en cuanto ser humano; el segundo serían aquellos derechos reservados a los españoles; y el tercero estaría formado por aquellos derechos de los que los extranjeros gozaran en los términos que fijen los tratados y las leyes, respecto a los cuales el legislador no goza de una absoluta liberad de configuración, sino que ha de atenerse a una serie de límites. Tales límites son las previsiones constitucionales en torno al derecho en cuestión y el necesario respeto a los tratados y acuerdos internaciones ratificados por España, los cuales devienen, por expreso mandato constitucional, en criterio de interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y libertades públicas. Tal función cumplirían la Declaración universal de los derechos humanos (en adelante, DUDH), el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (en adelante, PIDCP), el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades públicas (en adelante, CEDH) y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (en adelante, CDFUE).
Expuesto lo anterior la representación procesal de la Junta de Andalucía inicia el examen de los distintos preceptos impugnados, comenzando por el punto 5 del art. 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que modifica el apartado 1 del art. 7 de la Ley Orgánica 4/2000, relativo a la regulación de las libertades de reunión y manifestación, las cuales se reconocen para los extranjeros que hubieran obtenido autorización de residencia o estancia en España. Esta previsión se estima contraria a los arts. 21, 10.2 y 13.1 CE, 20 y 29.2 DUDH, 22 PIDCP, 11 CEDH y 12 y 52 CDFUE al hacer depender la titularidad y el ejercicio del derecho de las libertades de reunión y manifestación de la situación administrativa en la que se encuentra el extranjero en España, circunstancia que no tiene encaje dentro de las limitaciones permitidas por las declaraciones y tratados citados.
El punto 6 del art. 1 de la Ley Orgánica 8/2000 da nueva redacción al art. 8 de la Ley Orgánica 4/2000, reconociendo a todos los extranjeros el derecho de asociación, si bien restringe su ejercicio a la obtención de la autorización de estancia y residencia en España. Por motivos similares a los inmediatamente expuestos el art. 8 se considera contrario a los arts. 22, 10.1 y 13.1 CE, 20 y 29 DUDH, 22 PIDCP, 11 CEDH y 12 y 52 CDFUE, en cuanto se priva del ejercicio del derecho de asociación a los extranjeros que carezcan de autorización de estancia o residencia.
La modificación de la regulación de las libertades de sindicación y huelga contenida en el art. 11 de la Ley Orgánica 4/2000 constituye el objeto del punto 9 del art. 1 de la Ley Orgánica 8/2000, que se considera contrario a los arts. 28, 10.2 y 13.1 CE, 23 DUDH, 11 PIDCP, 11 CPDH, 12 y 58 CDFUE y 8.1 del Pacto internacional de los derechos económicos, sociales y culturales (PIDESC), al hacer depender el derecho de sindicación de los extranjeros de la autorización de estancia o residencia en España y el derecho de huelga de la autorización para trabajar.
En cuanto a la regulación del derecho a la asistencia jurídica gratuita, el recurrente entiende que la nueva redacción del art. 22 de la Ley Orgánica 4/2000, dada por el punto 16 del art. 1 de la Ley Orgánica 8/2000 puede ser contrario a los arts. 119 y 24.1, en relación con los arts. 10 y 13.1, CE, en cuanto trata de imponer límites a la titularidad y ejercicio del derecho de asistencia jurídica gratuita de los extranjeros que no sean residentes, reconociéndoles tal derecho a los efectos de los procedimientos administrativos y judiciales citados en el precepto recurrido, excluyéndolo respecto de todos los demás. Esta nueva redacción del precepto puede suponer una modificación tácita del art. 2 de la Ley 1/1996, reguladora de la asistencia jurídica gratuita. El derecho de asistencia jurídica gratuita, en cuanto forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, no puede limitarse en función de la situación administrativa del extranjero.
Y, finalmente, se impugna el nuevo art. 63.4, en relación con la redacción dada al art. 21.2, por estimar que podría resultar contrario al art. 24, en relación con los arts. 10 y 13.1 CE, en cuanto no se limita a establecer que la orden de expulsión es ejecutiva, sino que va más allá, al ordenar que se ejecute de forma inmediata, lo que supone una restricción del derecho del extranjero al acceso a los Tribunales y, por consiguiente, en definitiva, al derecho a la tutela judicial efectiva, tanto para interponer recursos, en los supuestos en los que no se precise agotar la vía administrativa, como para solicitar y obtener, en su caso, la suspensión de la ejecución del acto.
Mediante providencia de 22 de mayo de 2001 la Sección Tercera del Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes, y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. Dicha publicación se llevó a efecto en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 131, de 1 de junio de 2001.
Por escrito registrado el 30 de mayo de 2001 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció en el proceso y solicitó una prórroga del plazo para alegaciones por ocho días más, que le fue concedida por providencia de la Sección Tercera del Tribunal, de 5 de junio de 2001.
El escrito se inicia con una consideración previa, señalando que nuestra Constitución no establece una equiparación absoluta en materia de derechos fundamentales entre extranjeros y nacionales, ya que el art. 13.1 CE prevé la posibilidad de establecer un régimen especial, y por otro lado ello no puede deducirse de las expresiones utilizadas en los preceptos constitucionales, ni siquiera poniéndolos en conexión con los arts. 53.1 y 10 CE. En relación con el primero, porque del mismo no se infiere el ámbito subjetivo de los derechos fundamentales, ya definidos en los textos correspondientes, sino unas medidas de garantía de un derecho preexistente. En relación con el segundo, porque, a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha aplicado el art. 10 CE para señalar aquellos derechos que son imprescindibles para garantizar la dignidad humana, nunca ha afirmado que todos los derechos fundamentales se hayan de aplicar con igual extensión a todos, al margen de su nacionalidad. La generalización de la equiparación entre españoles y extranjeros hace quebrar la argumentación de la demanda, que va en contra del criterio sostenido por el Tribunal Constitucional (STC 107/1984), y de ahí que no pueda aceptarse la afirmación de que los derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga son derechos propios de la dignidad humana.
A continuación el Abogado del Estado señala que, al plantear el principal problema constitucional que suscita el presente recurso, a saber, si el legislador orgánico ha excedido su capacidad al establecer restricciones a los derechos de los extranjeros, la parte recurrente ha olvidado tener en cuenta la virtualidad del Ordenamiento jurídico al configurar la situación jurídica de aquéllos cuando se encuentran en territorio español. Las impugnaciones formuladas, a su juicio, habrían atendido escasamente al presupuesto general de aplicación de la legislación española (el derecho de permanencia en el territorio español), abordando los derechos fundamentales como derechos extraterritoriales con vigencia universal independientemente de cualquier conexión territorial. De este modo se habría olvidado que los derechos a residir y a circular dentro de las fronteras del Estado no son derechos imprescindibles para la dignidad humana, y por tanto no pertenecen a todas las personas en cuanto tales al margen de su condición de ciudadanos (SSTC 107/1984; 94/1993).
Por lo que hace a la limitación de los derechos de sindicación y huelga (nueva redacción del art. 11 de la Ley Orgánica 4/2000), la parte demandante los sitúa en el ámbito de las relaciones de trabajo, partiendo de que el trabajador extranjero, aun ilegalmente en España, puede ser sujeto de un contrato válido de trabajo (art. 38.3 de la Ley). Para el Abogado del Estado no se trata de que la ley reconozca el derecho de quien no puede estar en España, sino de una medida de eficacia relativa y parcial, que tiende a evitar tanto el abuso del trabajo ajeno como la permanencia ilegítima de extranjeros no autorizados. Sin embargo los extranjeros no autorizados para estar o residir en España no están autorizados tampoco para trabajar válidamente. Y ello porque constituiría un absurdo irreconciliable con el sentido común permitir que quien no está autorizado a trabajar pudiera ejercer el medio de presión sobre el empresario que le otorga el derecho fundamental a la huelga.
A continuación, el Abogado del Estado rechaza la pretensión de la parte recurrente de fundamentar la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados en su contradicción con los tratados internacionales ratificados por España en materia de derechos fundamentales. Y ello porque, de acuerdo con lo previsto en el art. 10.2 CE, la configuración de los derechos fundamentales en los tratados internacionales no es un parámetro de constitucionalidad de las leyes españolas, pues la citada disposición constitucional está destinada a la interpretación de aquéllos (ATC 195/1991). La constitucionalidad de los preceptos recurridos debe enjuiciarse utilizando como parámetro, en primer lugar, los artículos de la Constitución, pero no comparando directamente los términos de los preceptos recurridos con las expresiones contenidas en los tratados internacionales. En la demanda se reconoce que los derechos regulados pueden ser restringidos para los extranjeros, de acuerdo con lo previsto en el art. 13.1 CE y la STC 115/1987, pero se afirma que la restricción contenida en los preceptos recurridos vulnera la Constitución de acuerdo con el alcance que tiene de conformidad con los tratados internacionales ratificados por España. Tal planteamiento no puede prosperar, porque los tratados invocados no contienen una previsión expresa sobre el alcance subjetivo que han de tener esos derechos en relación con los extranjeros, ni es posible deducirla de las expresiones que contienen. Por el contrario en esos tratados sí es posible encontrar el “orden público” como motivo de limitación al ejercicio de los derechos que se regulan en la Ley impugnada.
En relación con la nueva redacción del art. 20 de la Ley Orgánica 4/2000, que pasa a ser el art. 22, entiende el Abogado del Estado que el art. 1.2 de la Ley Orgánica 4/2000 (en la nueva redacción dada por el art. 1.1 de la Ley Orgánica 8/2000) establece que “lo dispuesto en esta Ley se entenderá sin perjuicio de lo establecido en leyes especiales y en los tratados internacionales en que España sea parte”. Dicha cláusula obliga a entender que el nuevo art. 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000 deja a salvo las normas más beneficiosas que en materia de asistencia jurídica gratuita pudieran contener los tratados o las leyes especiales, entre éstas el art. 2 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita (LAJG), y por ello no debe atribuirse a aquel precepto eficacia derogatoria de las normas internas o internacionales más favorables en materia de asistencia jurídica gratuita a extranjeros.
Según el Abogado del Estado el nuevo art. 63 de la Ley Orgánica 4/2000 establece un procedimiento preferente de expulsión tras la incoación del procedimiento sancionador. La entidad recurrente no cuestiona las causas de expulsión que motivan el procedimiento preferente, sino la ejecutividad de la resolución de expulsión por sus repercusiones indirectas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva. Sin embargo tales objeciones no quedarían justificadas, puesto que no se ha establecido una regla singular diferente a la común de la ejecutividad de los actos administrativos y el legislador ha instituido un procedimiento más abreviado de expulsión para causas de muy sencilla apreciación o de especial gravedad, pero ha previsto trámites suficientes y un derecho a la resolución motivada, observando así las garantías esenciales de cualquier procedimiento administrativo sin limitar las formas de control y tutela judicial previstas en el Ordenamiento jurídico.
Por providencia de 17 de diciembre de 2007, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año
El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía impugna a través del presente recurso de inconstitucionalidad el artículo 1, apartados 5, 6, 9, 15, 16 y 56 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. En los mencionados apartados 5, 6, 9, 15, 16 y 56 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, se da nueva redacción a los arts. 7.1, 8, 11, 21.2 (antes 19.2) y 22 (antes 20) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y se le añade un nuevo art. 63, respectivamente.
Antes de proceder al examen de cada una de las impugnaciones aducidas es preciso que nos pronunciemos respecto a la incidencia que sobre el objeto de este proceso constitucional puede tener la reciente STC 236/2007, de 7 de noviembre, en la que este Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, por los que se dio nueva redacción a algunos de los preceptos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.
El Letrado del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía recurre el apartado 5 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que da nueva redacción al art. 7.1 —Libertades de reunión y manifestación— de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, por entender que vulnera los arts. 21, 10.2 y 13 CE, en conexión los arts. 20 y 29.2 de la Declaración universal de los derechos humanos, 22 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y 11 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, al hacer depender la titularidad y el ejercicio de las libertades de reunión y manifestación de la situación administrativa en la que el extranjero se encuentre en España.
El Letrado del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía recurre el apartado 6 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que da nueva redacción al art. 8 —Libertad de asociación— de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, por entender que vulnera los arts. 22, 10.2 y 13 CE, en conexión los arts. 20 y 29.2 de la Declaración universal de los derechos humanos, 22 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y 11 Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, al hacer depender el ejercicio por los extranjeros del derecho de asociación de la obtención de autorización de estancia o residencia en España.
El Letrado del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía recurre el apartado 9 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que da nueva redacción al art. 11 —Libertad de sindicación y huelga— de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, por entender que vulnera los arts. 28, 10.2 y 13 CE, en conexión con los arts. 23 de la Declaración universal de los derechos humanos, 11 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, 11 Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales y 8.1 del Pacto internacional de los derechos económicos, sociales y culturales, al hacer depender el derecho de sindicación de los extranjeros de la autorización de estancia o residencia en España y el derecho de huelga de la autorización para trabajar.
En relación con la nueva redacción que el apartado 9 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, da al art. 11.2 —derecho de huelga— de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, el Letrado del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía funda su impugnación en la circunstancia de que hace depender el derecho de huelga de los extranjeros a la previa autorización para trabajar, la cual se condiciona a la previa obtención del permiso de residencia o de la autorización de estancia, lo que, a su juicio, resultaría contraria a los arts. 28, 10.2 y 13 CE, en conexión con los arts. 23 de la Declaración universal de los derechos humanos, 11 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, 11 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales y 8.1 del Pacto internacional de los derechos económicos, sociales y culturales.
La autorización para trabajar a la que se refiere el precepto controvertido está regulada en el art. 36.1 de la Ley Orgánica 4/2000, el cual, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, dispone que los extranjeros mayores de 16 años para ejercer cualquier actividad lucrativa, laboral o profesional precisarán de la correspondiente autorización administrativa previa para trabajar, autorización que habilitará al extranjero para residir durante el tiempo de su vigencia y que ha de ser solicitada por el empleador que pretenda contratar al trabajador extranjero.
Ese concepto de trabajador, relevante para la determinación del ámbito subjetivo del derecho de huelga, ha de entenderse, en línea con lo que ya hemos afirmado en la STC 236/ 2007 (FJ 9) en relación con el derecho a la libertad sindical del trabajador extranjero, en su caracterización material, independientemente de la legalidad o ilegalidad de situación, de suerte que en ella ha de incluirse a todo aquel que presta sus servicios retribuidos por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y dirección de otra persona. Siendo ello así no resulta constitucionalmente admisible la exigencia de la situación de legalidad en España para el ejercicio del derecho de huelga por parte de los trabajadores extranjeros, aunque la anterior situación resulte exigible para la celebración válida de su contrato de trabajo [art. 38 de la Ley Orgánica 4/2000, y arts. 1.1 y 7 c) texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, aprobado Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo]. A mayor abundamiento debemos recordar que el propio párrafo segundo del apartado 3 del art. 36 de la misma Ley Orgánica 4/2000, en la redacción dada por el art. 1.29 de la Ley Orgánica 8/2000, sienta el criterio en cuya virtud la carencia de la correspondiente autorización para trabajar no invalida el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero. De esta forma el propio legislador orgánico, con tal declaración de equiparación, pretende proteger los derechos del trabajador extranjero que, aun careciendo de autorización administrativa para trabajar, está efectivamente trabajando en nuestro país. Tales derechos no se atribuyen a la persona en razón de su nacionalidad o de la situación administrativa en la que puede encontrarse en un momento determinado, sino sólo por el hecho de ser trabajador. Entre esos derechos básicos se encuentra [art. 4.1 e) del Estatuto de los trabajadores] el de huelga. Por ello en relación con tal derecho ninguna duda puede caber respecto a que el mismo, de titularidad individual y ejercicio colectivo, se encuentra dentro de los medios legítimos para la defensa de los intereses de los trabajadores, concepto éste más amplio que el de derechos, de forma que no resulta constitucionalmente admisible que se prive al trabajador de una protección cuya razón de ser es la propia defensa de sus intereses.
El examen de la impugnación de los arts. 21.2 (aun cuando el suplico de la demanda hace referencia al párrafo 1 del art. 22, de la argumentación de la misma se deduce sin dificultad que el precepto impugnado es el art. 21.2) y 63.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción que a los mismos dan los puntos 15 y 56 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, ha de ser abordado conjuntamente, como, por otra parte, hace el recurrente en su escrito de demanda, dado que los mismos se refieren a aspectos relacionados con la regulación de la ejecutividad de la resolución de expulsión adoptada en el seno del denominado procedimiento preferente, previsto en el nuevo art. 63 de la Ley Orgánica 4/2000.
Artículo 21. Derecho al recurso contra los actos administrativos …
2. El régimen de ejecutividad de los actos administrativos dictados en materia de extranjería será el previsto con carácter general en la legislación vigente, salvo lo dispuesto en esta Ley para la tramitación de expedientes de expulsión con carácter preferente
Artículo 63. Procedimiento preferente …
En orden al contenido y alcance del fallo de esta Sentencia, hemos de reiterar la declaración de inconstitucionalidad, pero sin que proceda declarar su nulidad, de los apartados 5, 6 y 9 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que dan nueva redacción a los arts. 7.1, 8 y 11.1, exclusivamente respecto al derecho a sindicarse libremente, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, por las razones ya expuestas en la STC 236/2007, de 7 de noviembre (FJ 17), y que ahora se dan por reproducidas.
Ha decidido Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1640-2001, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social y, en consecuencia:
Declarar extinguido el recurso por desaparición sobrevenida del objeto respecto de la impugnación del art. 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
Declarar la inconstitucionalidad, con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 9, de los arts. 7.1, 8 y 11.1 (exclusivamente respecto al derecho a sindicarse libremente) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “cuando estén autorizados a trabajar” del art. 11.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
STS 571/1997, 14 de Junio de 1997
ATS 82/2017, 15 de Diciembre de 2016
SAP Madrid 617/2010, 31 de Mayo de 2010
STSJ Castilla y León 249/2013, 6 de Junio de 2013

References: resolución 
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 1
 resolución 

Artículo 21

Artículo 63
 artículo 1