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Timestamp: 2017-01-16 19:09:00+00:00

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13 enero, 2017 16:46 Compartir Nota
Doctrina MERCOSUR – DEFENSA COMERCIAL COMÚN OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA (Por: Dra. Marina García del Río)
MERCOSUR – DEFENSA COMERCIAL COMÚN
OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA
Dra. Marina García del Río
Entre los elementos necesarios para la constitución del Mercado Común establecidos en el artículo 1 del Tratado de Asunción[1] , se menciona “la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados”.
No resulta fácil encontrar una definición acabada sobre qué implica la “política comercial común”[2], pero existen ciertos temas que indiscutiblemente se encuentran alcanzados en ese concepto, tales como la política arancelaria, la celebración de acuerdos comerciales con terceros y los remedios de defensa comercial (trade remedies) frente a importaciones objeto de dumping o subsidios.
En el MERCOSUR, con el propósito de avanzar en el perfeccionamiento del esquema de integración, se ha intentado conseguir una regulación común de las materias citadas, entre ellas, la relacionada a la defensa comercial común. Muchos han sido los esfuerzos desplegados tanto a nivel político como técnico, como así también el tiempo transcurrido desde la firma del Tratado de Asunción, para intentar acordar entre los Estados Partes un “Reglamento Común Antidumping contra Terceros Países” y un “Reglamento Común del MERCOSUR contra las Subvenciones concedidas por Terceros Países”[3] , sin que haya sido posible hasta el momento conseguir ese objetivo.
Las dificultades que encierra la consecución de los pretendidos reglamentos comunes serán explicitadas más adelante en este trabajo. Sin embargo, cabe preguntarse si se ha reflexionado seriamente sobre la efectiva necesidad de contar con dichas herramientas, o si se encuentra el MERCOSUR en una instancia en la que dichas herramientas resulten fundamentales para su desarrollo, o lo que es lo mismo, sobre la oportunidad, mérito y conveniencia de instrumentar una defensa comercial común contra importaciones provenientes de terceros mercados.
El aspecto más simple para responder es el relacionado al mérito, dejando para un segundo plano los relativos a la oportunidad y conveniencia, los cuales se encuentran íntimamente relacionados.
El contar con remedios de defensa comercial común detenta un mérito de innegable valor para la caracterización del MERCOSUR como Unión Aduanera. En la actualidad, corresponde calificar al MERCOSUR como “Unión Aduanera imperfecta”, precisamente porque aspectos tales como la eliminación de las restricciones no arancelarias o la efectiva vigencia de una política comercial común no han sido alcanzados todavía. Sólo cuando se logren esos objetivos podrá caberle al MERCOSUR el calificativo de “Unión Aduanera perfecta”, lo cual implicaría la posibilidad de aspirar a un estadio superior de integración que es el Mercado Común.
Es decir, dentro de las asignaturas pendientes para poder ascender en el “escalafón” de la integración, figura la efectiva vigencia de una política comercial común. Siendo la defensa comercial común una de las partes que la componen, es indudable la vinculación entre la necesidad de su existencia y el avance o profundización del proceso de integración.
En síntesis, la defensa comercial común resultaría sumamente útil a efectos de mejorar la imagen del MERCOSUR como esquema de integración más avanzado frente a terceros Estados e incluso podría coadyuvar en la evaluación que del MERCOSUR está realizando el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales de la Organización Mundial de Comercio, en el marco de lo establecido en el Artículo XXIV del GATT de 1994.
En cuanto a la oportunidad y conveniencia, el tema no resulta tan evidente.
Un derecho antidumping o compensatorio únicamente podrá ser aplicado mediante la realización, por parte de la Autoridad de Aplicación del Miembro importador, de una investigación tendiente a comprobar la existencia de la práctica desleal de comercio (el dumping o el subsidio), del daño o la amenaza de daño ocasionado a la rama de producción nacional involucrada y de la relación causal entre dichos elementos. Es decir, sólo se podrá aplicar un derecho antidumping o compensatorio luego de haberse agotado un complicado proceso de investigación, que se encuentra minuciosamente regulado por los acuerdos multilaterales -OMC- que rigen estas materias, es decir el “Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio del 1994″ –en adelante “Acuerdo antidumping de la OMC”- para el caso del dumping y el “Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias” para el de los subsidios.
Basta a los efectos de este trabajo, resaltar ciertos aspectos del proceso de investigación que de ser encarados como MERCOSUR dificultarían e incluso llegarían a inhabilitar la utilización de estas herramientas que la legislación multilateral consagró para regular la competencia desleal internacional. Algunos de ellos se mencionan a continuación:
- Definición de “rama de producción nacional” vs. “producción doméstica del MERCOSUR”.
Cada uno de los cuatro Estados Partes se defiende de importaciones objeto de dumping o subsidiadas mediante la aplicación de sus respectivas legislaciones nacionales. Estas han incorporado los citados acuerdos de la OMC y regulado su aplicación mediante normas administrativas, por ejemplo, la República Argentina incorporó los acuerdos mediante el dictado de la Ley 24.425 y reguló su aplicación vía el Decreto Reglamentario N° 1326/98.
El acuerdo antidumping de la OMC exige, para que pueda decretarse procedente la apertura de una investigación, que exista como mínimo “una proporción importante”[4] de la rama de produción nacional que se encuentre afectada por las importaciones realizadas en presuntas condiciones de dumping. La rama de producción que se evalúa es entonces la de un país Miembro, por ejemplo, la de Argentina. Si la investigación la realizara el MERCOSUR en su conjunto, la rama cuya afectación debería estudiarse sería la denominada “producción doméstica del MERCOSUR“[5]. Teniendo en cuenta el tamaño de las economías de los cuatro socios de este proceso de integración, y el consiguiente potencial industrial de cada uno de ellos, si la industria que alegase daño estuviera radicada en alguno de los países de menor escala, difícilmente podría constituirse en representativa de la rama de producción regional o, menos aún, configurarse la situación de “daño a la producción doméstica del MERCOSUR”.
Dicho de otro modo, podría darse el caso de que el 100% de una rama de producción nacional de determinado producto, no llegue de todas formas a cumplir con el requisito que establece el Acuerdo relativo a que se encuentre dañado o amenazado de daño un “porcentaje importante” de la rama de producción de ese producto en el MERCOSUR considerado en su conjunto, (que se calcularía como la suma de la producción de los cuatro Estados Partes).
También podría darse el caso de que se pueda comprobar daño en las ramas de dos o tres países del MERCOSUR y no en la del productor principal y que ello baste para inhabilitar a los restantes a utilizar el remedio legítimo que existe para superar esta circunstancia, que es la aplicación de un derecho antidumping.
En estos casos, se justifica en esta instancia del proceso de integración, que un país socio deba “soportar” que su industria sea afectada por importaciones en condiciones de dumping porque la industria de otro u otros socio no lo está?.
- Aspectos procesales de la investigación.
Otro punto que sin duda llama a reflexionar sobre la oportunidad y conveniencia de instaurar los Reglamentos Comunes de Defensa Comercial en esta instancia del MERCOSUR está relacionado a temas formales de la investigación. La OMC establece que las investigaciones deben estar concluidas en el plazo de un año contado desde su apertura, o, en circunstancias excepcionales, cuando la complejidad del caso lo justifique y previa notificación a las partes interesadas en la investigación, dicho plazo puede extenderse por seis meses más.
Dentro de ese plazo son muchas las gestiones que deben realizarse para cumplir cabalmente con el proceso establecido: notificaciones, publicaciones de las normas en los Diarios Oficiales, remisión de cuestionarios a los exportadores e importadores, verificaciones “in situ” de la información aportada a la investigación, entre otras.
Por otra parte, también deben realizarse todos los análisis técnicos correspondientes, a los efectos de elaborar las determinaciones preliminares y definitivas de existencia de dumping, daño o amenaza de daño y relación de causalidad que son en definitiva los informes técnicos en los cuales las autoridades se basan para decidir la aplicación o no de una medida antidumping.
Los proyectos de Reglamentos Comunes, que continúan en negociación, prevén la intervención de los órganos que se mencionan a continuación y definen sus respectivas competencias:
- Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias del MERCOSUR -CDCS-: le compete supervisar la investigación a fin de determinar la existencia de dumping, de daño y de la relación causal entre ambos, realizar el examen de los derechos antidumping, efectuar un seguimiento de los compromisos de precios y elaborar y elevar los informes a la Comisión de Comercio del MERCOSUR -CCM-.
- Organo Coordinador: es el órgano técnico del Estado Parte que recibe la solicitud de apertura de investigación y le corresponde conducir la investigación y coordinar la actuación de los órganos técnicos de los restantes Estados Partes (quienes a su vez deberán acompañar los procedimientos y formular sus manifestaciones por escrito al Organo Coordinador).
- Comisión de Comercio del MERCOSUR: le corresponde con base en el informe que le eleve el CDCS y mediante Directiva[6], decidir sobre la apertura de investigación y el examen, la adopción de medidas antidumping provisionales, la adopción, modificación y revocación de derechos antidumping, el cierre de investigación sin aplicación de derechos y la aceptación de compromisos.
- Autoridades Competentes de los Estados Partes: les compete, con base en la Directiva de la CCM y mediante el dictado del acto pertinente “de conformidad con las disposiciones legales de cada Estado Parte, iniciar investigaciones, aplicar medidas antidumping provisionales, aplicar, modificar y revocar derechos antidumping, disponer sobre la restitución de derechos antidumping pagados en exceso del margen de dumping, cerrar las investigaciones sin aplicación de derechos antidumping y aceptar los compromisos de precios”[7].
El procedimiento tendiente a la aplicación de un derecho antidumping o compensatorio que debe enfrentar la Autoridad de Aplicación de un país es sumamente complejo. No escapa a ninguna lógica que este procedimiento “mixto”, del cual participan las cuatro autoridades de aplicación nacionales y los órganos del MERCOSUR engendra complicaciones adicionales de orden técnico y de orden práctico de gran significación.
Esta situación se ve agravada debido a que el marco multilateral al que deben ceñirse estas investigaciones es muy estricto y prevé plazos máximos de duración de los procesos que deben ser respetados. Cumplir con todos los requisitos que viabilizan la aplicación de una medida de defensa comercial en tiempo y forma resulta muy difícil en las investigaciones llevadas a cabo a nivel de un solo país y no hay forma de evitar que estas dificultades no se multipliquen si se intenta “mercosurizar” el proceso.
El CDCS para atender sus obligaciones debería realizar reuniones con una periodicidad mucho mayor que la que acostumbra. La Comisión de Comercio del MERCOSUR se reúne aproximadamente cada cuarenta días y tiene una apretada agenda de negociaciones relacionadas a las materias que le encomienda el Protocolo de Ouro Preto, que abarcan todos los temas que integran la política comercial común. Dependerá del caudal de investigaciones que se tramiten la necesidad de reunir a la CCM con mayor frecuencia y durante un lapso más prolongado porque deberá evaluar, con el detenimiento que el tema merece, cada informe que le eleve el CDCS, además de suscribir la Directiva en la que plasmará su decisión. Conviene recordar que las normas MERCOSUR, entre las cuales se encuentran las Directivas de la CCM se adoptan por consenso de los cuatro Estados Partes y que con frecuencia existen diferencias de criterios que retardan la obtención de dicho consenso[8].
Es decir, resulta difícil imaginar, con un viso de realismo, que exista la posibilidad cierta de que las administraciones estén en condiciones de instrumentar en lo inmediato, las modificaciones en sus respectivas estructuras que serían necesarias para enfrentar la carga adicional de trabajo y de recursos económicos que devendría de la efectiva aplicación de estos Reglamentos Comunes y no debe dejarse de lado el hecho de que pesa sobre esas mismas administraciones la obligación de atender correctamente la defensa de los intereses que se encuentran detrás de cada proceso de investigación por prácticas desleales.
- Revisión administrativa o judicial de una medida antidumping o compensatoria.
El propio texto del Acuerdo antidumping de la OMC se ocupa de garantizar la defensa de las partes involucradas en una investigación, indicando cuál es la vía de acción frente a la disconformidad de un afectado por la imposición de una medida antidumping. El Artículo 13 de este Acuerdo expresa: “Cada Miembro en cuya legislación nacional existan disposiciones sobre medidas antidumping mantendrá tribunales o procedimientos judiciales, arbitrales o administrativos destinados, entre otros fines, a la pronta revisión de las medidas administrativas vinculadas a las determinaciones definitivas y a los exámenes de las determinaciones en el sentido del artículo 11. Dichos Tribunales o procedimientos deberán ser independientes de las autoridades encargadas de la aplicación o examen de que se trate”. Este precepto regula claramente las garantías que debe detentar un particular frente a una decisión tomada por un Estado Miembro relacionada con el dumping.
Este tema, de singular trascendencia, debido a que es un reaseguro que detentan las partes interesadas en una investigación frente a posibles arbitrariedades cometidas en un proceso, ha sido hasta ahora imposible de solucionar en el MERCOSUR. Tal es así que en los proyectos de Reglamentos Comunes sólo hay una vaga referencia en el Capítulo sobre Disposiciones Transitorias (que se encuentra entre corchetes para demostrar que el texto no cuenta con el acuerdo de los negociadores), que establece que “Los Estados Partes procederán a la adecuación del sistema administrativo y judicial a efectos de garantizar a los particulares el derecho de defensa”.
Vale analizar un caso que podría darse. La CCM resuelve mediante el dictado de una Directiva la aplicación de un derecho antidumping. Los Estados Partes proceden a incorporar dicha Directiva a sus respectivos ordenamientos jurídicos para hacer efectiva la decisión. Por ejemplo, en el caso de la República Argentina, debería internalizarse mediante el dictado de una Resolución del Ministerio de Economía. Esta norma administrativa podría ser cuestionada en el ámbito interno mediante las herramientas existentes a tal fin, es decir, resultaría aplicable el régimen de recursos administrativos dispuesto en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549 y sus normas reglamentarias. Por otra parte, el agotamiento de la vía administrativa, habilitaría la impugnación del acto por vía judicial (Ley 19.549 artículo 24). ¿Qué sucedería entonces, si mediante alguna de estas vías se resolviese u ordenase dejar sin efecto la Resolución de Ministerio de Economía que aplicó el derecho antidumping? El derecho estaría vigente en tres Estados Partes y en el cuarto no.
No hay opciones “intermedias” frente esta cuestión. La “solución” a este problema sería la existencia de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR, con carácter supranacional, similar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ante el cual se pueden recurrir los Reglamentos adoptados por los órganos comunitarios que aplican derechos antidumping o compensatorios. El caso de las Comunidades Europeas se analiza a continuación.
Resulta interesante analizar el caso de la Unión Europea a efectos de extraer ideas que respondan a la inquietud sobre porqué Europa logró implementar instrumentos comunes de defensa comercial y el MERCOSUR aún no.
La respuesta es simple: la asociación entre los países europeos lleva bastante más tiempo que la del MERCOSUR, su proyecto de integración se encuentra en un estadio superior[9] y tiene un nivel de institucionalización mucho mayor. Su sistema institucional está integrado con órganos comunes[10] a quienes se los ha dotado de supranacionalidad, entendiéndose por ella la delegación por parte de los Estados nacionales a las autoridades comunitarias, de competencias propias de su soberanía en temas relacionados con el logro del objetivo de la integración. Es importante también remarcar el hecho de que en caso de conflicto entre las legislaciones nacionales y el derecho comunitario, prevalece éste último.
Aclaradas tales diferencias entre ambos esquemas de integración, cabe describir el tratamiento otorgado por los europeos al tema de defensa comercial. El propio Tratado de Roma abordó el tema de la defensa contra las prácticas desleales de comercio, dividiendo el tratamiento en intra[11] y extrazona. El dumping extrazona fue regulado en los artículo 113 y 115 incluidos en el Capítulo sobre Política Comercial Común.
En una primera etapa los Miembros aplicaban sus legislaciones nacionales para contrarrestar importaciones realizadas en condiciones de dumping o subsidios originarias de extrazona. El primer Reglamento Común data del año 1984. Recién en el año 1988 se aprobó el Reglamento del Consejo (CE) Nº 2423/88 que representó un avance significativo en la regulación de esta temática, pues recogió el “código antidumping” del GATT resultante de la Ronda Tokio. Este fue reemplazado por el Reglamento CE Nº 3283/94 que incorporó los avances registrados en el ámbito multilateral consagrados en el Acuerdo antidumping de la OMC.
Actualmente rige el “Reglamento del Consejo Nº 384/96[12] del 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea”, el cual plasmó el procedimiento y la estructura institucional que regulan las investigaciones por prácticas desleales. Las características principales establecidas son las siguientes:
- se otorgó supremacía a la Comisión durante el procedimiento, si bien se estableció que en algunas decisiones debe participar el Consejo.
- se estableció una interacción entre los órganos comunitarios y las autoridades de los países a través de un órgano denominado Comité Consultivo.
- se encomendaron tareas operativas en la investigación a las autoridades de los Estados miembros, tales como el cobro de los derechos antidumping y la realización del control aduanero.
La solicitud de inicio de investigación (o denuncia) puede ser presentada por cualquier persona física o jurídica en nombre de la “industria de la comunidad” ante la Comisión o ante un Estado miembro, el cual deberá remitirla a la Comisión.
El artículo 5.3 de este Reglamento establece que “La denuncia se considerará presentada por la industria de la Comunidad o en su nombre cuando esté apoyada por productores comunitarios cuya producción conjunta represente más del 50% de la producción total del producto similar producido por parte de la industria de la Comunidad que manifieste su apoyo u oposición a la denuncia. No obstante no se iniciará ninguna investigación cuando los productores comunitarios que apoyen expresamente la denuncia representen menos del 25% de la producción total del producto similar producido por la industria de la Comunidad”.
Es también la Comisión la que decide sobre la procedencia de la apertura de investigación y publica la norma en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
Tras la apertura del procedimiento, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros dará comienzo a una investigación en toda la Comunidad, que se centrará tanto en el dumping como en el perjuicio, que serán examinados conjuntamente. La interacción con los Estados miembros se realiza a través del “Comité Consultivo”, que se encuentra integrado por representantes de todos los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.
Las medidas provisionales las adopta la Comisión per se o a pedido de un Estado miembro, previa consulta. En caso de extrema urgencia la Comisión adopta la medidas sin consulta previa y luego informa a los Estados. La Comisión también debe informar al Consejo la adopción de medidas provisionales, y éste tiene la facultad de revertirlas, necesitando para ello mayoría calificada.
Con respecto a los compromisos de precios, es la Comisión quien debe aceptarlos, previas consultas y si no media objeción del Comité Consultivo. Aceptado el compromiso, la Comisión da por terminada la investigación e informa al Consejo. Este puede decidir continuar la investigación, necesitando también para ello mayoría calificada.
La imposición de derechos definitivos es facultad del Consejo, que toma la decisión por mayoría simple. Si la Recomendación que le eleva la Comisión al Consejo sugiere no aplicar sanciones, el Consejo sólo podrá revertir ese dictamen por mayoría calificada.
No resulta útil a los fines de este trabajo extenderse más sobre el procedimiento y la estructura institucional con que la UE defiende su industria comunitaria de la “agresión exterior” motivada en prácticas desleales. Sobra con lo mencionado hasta aquí para apreciar la compleja estructura montada por las Comunidades Europeas a tal fin y la enorme distancia que existe entre ella y la que el MERCOSUR podría hoy poner a disposición de estos procedimientos de investigación. Se resaltan únicamente las siguientes cuestiones:
- la Comunidad Europea tiene órganos que además de detentar el carácter de supranacionales, son de funcionamiento permanente y tienen sistemas de decisión basados en mayorías (calificada o simple).
- El MERCOSUR tiene órganos de naturaleza intergubernamental y las decisiones son tomadas por consenso.
A esta altura del trabajo, parecería que la aspiración de contar con Reglamentos Comunes de Defensa Comercial en el MERCOSUR en el corto plazo, no podría ser concretada. Sin embargo, y volviendo a rescatar el “mérito” que tendría el contar con esa herramienta, cabe explorar una propuesta alternativa.
Esta alternativa debería “tomar prestado” un elemento que existe a nivel multilateral para la aplicación de medidas de salvaguardia, que consiste en la facultad que el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC consagra en la Nota al artículo 2 referida a la posibilidad que detentan las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio de aplicar las medidas como “entidad única” o “en nombre de un Estado Miembro”. Es decir en el caso del MERCOSUR, la medida la podría aplicar el “MERCOSUR como entidad única” o “el MERCOSUR en nombre de uno de sus Estados Partes”.
En el caso de aplicarse como entidad única, la representatividad y el daño o amenaza de daño a la rama de producción se deberían calcular a nivel regional, mientras que de aplicarse en nombre de un Estado Parte se calcularían sobre la rama de producción nacional de ese país.
Cabe señalar que esta alternativa consagrada en la legislación multilateral fue expresamente receptada en la normativa MERCOSUR que regula la aplicación de medidas de salvaguardia contra importaciones provenientes de terceros estados, aprobada por Decisión del Consejo del Mercado Común Nº 17/96[13].
Asimismo en las negociaciones del MERCOSUR con terceros estados o esquemas de integración, en los capítulos que tratan la aplicación de medidas de salvaguardia preferenciales, se ha consagrado esta prerrogativa a favor del MERCOSUR, el cual se reserva el derecho de aplicar dichas medidas como entidad única o en nombre de un Estado Parte.
Entonces, ¿porqué no hacer uso de la misma prerrogativa para los casos de prácticas desleales?. ¿cuál sería el impedimento insoslayable?.
En rigor de verdad, esta propuesta ya ha sido volcada en las discusiones que sobre los Reglamentos Comunes se vienen desarrollando en las reuniones de los distintos foros técnicos del MERCOSUR, y ha sido Argentina quien la ha colocado sobre la mesa de negociación.
La respuesta instantánea de los demás socios ha sido “la OMC no lo contempla, la legislación multilateral no lo prevé”. La respuesta no resulta convincente: es cierto que no lo contempla específicamente para el caso de las prácticas desleales, pero tampoco lo prohíbe. ¿Hay algún motivo para que en el ámbito multilateral esta posibilidad que se le otorga a las uniones aduaneras en el caso de las salvaguardias no se haya previsto también para el dumping o los subsidios?. Cualquiera que haya tenido la oportunidad de realizar un seguimiento sobre cómo se desarrollan los procesos de negociación de las normas multilaterales se atrevería a responder que no, es probable que en un caso se haya acordado incorporarlo y en el otro no se haya tenido en cuenta el tema de la aplicación de medidas por parte de las uniones aduaneras.
Además, no sería la primera vez que algún Miembro de la OMC resuelve adoptar alguna medida que no se encuentra específicamente prevista, pero que tampoco contraría la normativa multilateral. En el mismo marco del tratamiento de las prácticas desleales, puede citarse, a modo de ejemplo, que la Unión Europea ha consagrado en el Reglamento CE mencionado ut supra la figura de la “elusión”[14] que no está receptada en el Acuerdo Antidumping de la OMC. De hecho en los propios Considerandos de ese Reglamento, las Comunidades Europeas manifiestan que “para asegurar una aplicación adecuada y transparente de las nuevas normas, conviene incorporar en la mayor medida de lo posible los términos de los nuevos acuerdos a la legislación comunitaria”.
En síntesis, no se observan impedimentos claros por los cuales el MERCOSUR no pueda incorporar la posibilidad de aplicar medidas y tramitar las investigaciones por prácticas desleales como “entidad única” o “en nombre de un Estado Parte”.
Esto facilitaría la aprobación de los Reglamentos Comunes, los mismos podrían ser presentados frente a terceros y consolidarse así un nuevo avance hacia el perfeccionamiento de la unión aduanera.
En condiciones excepcionalísimas, se podría utilizar la fórmula de “entidad única”, cuando pudieran demostrarse la representatividad de la rama de producción regional y la existencia de daño o amenaza de daño a “la producción doméstica del MERCOSUR”.
En los demás casos, en los cuales sea la rama de la producción nacional de algún Estado Parte la que se vea afectada por importaciones en condiciones de dumping o subsidiadas, la investigación y aplicación de medidas estaría a cargo de las autoridades de aplicación nacionales. El resto de los socios deberían acompañar el proceso a través del intercambio de información, y las notificaciones de estilo que se cursan a las partes interesadas acreditadas en la investigación y al Comité de Prácticas Antidumping de la OMC, deberían remitirse a través de la Presidencia Pro Témpore, y ser presentadas como MERCOSUR en nombre del Estado Parte involucrado en forma directa.
La profundización y consolidación del MERCOSUR está indefectiblemente ligada a los avances que los socios puedan lograr en su tránsito hacia la consecución de la unión aduanera perfecta y, posteriormente, del mercado común.
Dentro del conjunto de acciones tendientes a tal fin, es necesario priorizar tareas, definir líneas de acción y diferenciar lo urgente de lo importante. La defensa comercial común frente a importaciones provenientes de terceros mercados es sin duda importante, pero no urgente.
En la instancia en que se encuentra el proceso de integración, resultaría conveniente optar por postergar su tratamiento hasta que se consolide una mejora en la institucionalidad del bloque. Esa será la oportunidad en la cual muchos de los inconvenientes que se señalaron en este trabajo quedarían de hecho superados. Esa fue también, la opción que los europeos eligieron en su camino a la integración, (recuérdese que fueron muchos los años que pasaron desde la suscripción del Tratado de Roma hasta el dictado del Reglamento CE que consagró la aplicación común de la defensa comercial, período durante el cual los países Miembros aplicaron sus respectivas legislaciones nacionales para el tratamiento de este tema).
De considerarse necesario, aún en este estadio de la integración del MERCOSUR, la implementación de la defensa comercial común cabría explorar, al menos como opción “intermedia”, la alternativa de consagrar la aplicación de medidas antidumping o antisubsidios por “el MERCOSUR como entidad única” o por “el MERCOSUR en nombre de uno de sus Estados Partes”.
La opción “extrema” es la que se consagraría de adoptarse los proyectos de Reglamentos Comunes que se encuentran en negociación. Esta dejaría en la práctica a los países de menor peso inhabilitados para aplicar medidas de defensa comercial a las importaciones en condiciones de dumping o subsidiadas originarias de terceros mercados. Ello transforma a esta opción en claramente inconveniente.
Por otra parte no hay que olvidar que existe todavía una multiplicidad de materias que precisarían del impulso de los Estados Partes para concretar avances, que en la práctica redundarían en beneficios mucho más concretos para el MERCOSUR en su pretensión de conformar una unión aduanera perfecta.
Entonces, procuremos que el MERCOSUR avance, pero que ese avance sea el resultado de un análisis inteligente y equilibrado en el que se ponderen todos los factores e intereses que se encuentran en juego detrás de cada decisión que se toma.
Cumple aclarar que la posición sentada en el presente artículo es la del autor y no refleja forzosamente la opinión del Ministerio de Economía. Dra. Marina García del Río
Asesora jurídica de la Dirección Nacional de Política Comercial Externa del Ministerio de Economía y Producción. Integrante del Subgrupo de Trabajo N° 2 “Aspectos Institucionales” dependiente del Grupo Mercado Común (MERCOSUR).
Agosto 2003 BIBLIOGRAFIA:
BASALDUA, Ricardo Xavier, “Mercosur y Derecho de la Integración”, Abeledo- Perrot, Buenos Aires,1999.
FLOREAL GONZALEZ, Flavio, “Organos y procedimientos regionales contra las prácticas desleales de comercio. Análisis del MERCOSUR y la experiencia comparada”, Comisión Nacional de Comercio Exterior, Buenos Aires, mayo de 1999.
FLOREAL GONZALEZ, Flavio, “MERCOSUR, un balance de sus objetivos, sus logros y sus asignaturas pendientes”, Revista Jurídica La Ley, Buenos Aires, 1998.F, pág. 944.
DARCHUK, Alejandro; MILANO, Javier; CURI, Gustavo “Tratamiento del dumping y subsidios en los procesos de integración, en especial el MERCOSUR”, Asociación Argentina de Economía Política – Anales, Reunión Anual 34, Rosario, 10-12 de noviembre 1999.
HALPERIN, Marcelo, “Las prácticas desleales y la evolución del MERCOSUR”, Revista Jurídica La Ley, Buenos Aires, 1995.D, pág. 1550.
PALACIOS, Graciela, “La aplicación de medidas antidumping en un mercado común y en zonas de libre comercio”, Buenos Aires, 1999?.
TAVELLA, Patricio, “Derecho de la integración y MERCOSUR”, Colegio de Escribanos de la Capital Federal – Instituto de Integraciones Regionales, Buenos Aires, 1997.
WERTER Faria, “Defensa de la competencia en el MERCOSUR”, publicado en “Estudos da Integracao” 1º Volume, Associacao Brasileira de Estudos e Integracao, Senado Federal, Brasilia.
[1] El Tratado de Asunción, por medio del cual se constituyó el MERCOSUR, se suscribió el 26 de marzo de 1991.
[2] El Tratado de Roma -constitutivo de la CEE- tampoco define “política comercial común”; sin embargo al tratar el tema en su artículo 113, enumera las materias que la constituyen: “La política comercial común se basará en principios uniformes, particularmente en lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberación, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, y, entre ellas, las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones“.
[3] En la Reunión del Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias -CDCS- (dependiente de la Comisión de Comercio del MERCOSUR) celebrada entre los días 13 y 17 de noviembre de 2000, se elevaron los proyectos de Reglamentos Comunes antidumping y antisubvenciones, señalando aquellos aspectos en los que no fue posible lograr el consenso de los cuatro Estados Partes, con la intención de que los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR tomaran una determinación sobre los mismos. Hasta el momento no se ha logrado avanzar en la negociación de estos textos.
[4] El artículo 4.1 del Acuerdo antidumping de la OMC que regula lo que se denomina “representatividad de la rama de producción nacional”, establece: “A los efectos del presente Acuerdo, la expresión “rama de producción nacional” se entenderá en el sentido de abarcar el conjunto de los productores nacionales de los productos similares, o aquellos de entre ellos cuya producción conjunta constituya uan proporción importante de la producción nacional de dichos productos”.
[5] El artículo 29 del proyecto de Reglamento Común antidumping dispone: “La expresión “una producción doméstica del MERCOSUR” se entiende en el sentido de abarcar al conjunto de productores regionales de productos similares, o aquellos de entre ellos cuya producción conjunta constituya una proporción importante de la producción total de dichos productos en el MERCOSUR“.
[6] La Comisión de Comercio del MERCOSUR es uno de los tres órganos con capacidad decisoria de la estructura institucional del MERCOSUR. Se pronuncia mediante Directivas, las cuales son obligatorias para los Estado Partes (artículo 20 del Protocolo de Ouro Preto sobre la estructura institucional del MERCOSUR).
[7] Artículo 6 proyecto de Reglamento Común antidumping.
[8] El proyecto de Reglamento Común antidumping contiene un Capítulo que no ha reunido el acuerdo de los Estados Partes (de hecho, figura en Capítulo completo entre corchetes lo cual significa la falta de acuerdo de los negociadores), que regula la “Falta de Consenso“. Prevé que frente a la falta de consenso en la CCM para la adopción de una decisión, “ésta deberá convocar a un Grupo de Especialistas para decidir sobre el caso”. El Grupo estaría integrado por tres integrantes y debería en un plazo de treinta días elevar su decisión a la CCM. Esta decisión sería obligatoria para la CCM, la cual “dará seguimiento al caso siguiendo los procedimientos previstos en este Reglamento”.
[9] La Unión Europea se ha conformado en un mercado común y va rumbo a convertirse en una unión económica y monetaria. (artículo 2 del TCE).
[10] Dentro de las instituciones creadas para el funcionamiento de la Unión Europea, podría decirse que las más importantes son: “1) Consejo de Ministros. Es el órgano legislativo por excelencia de la UE y reúne a los representantes ministeriales de los gobiernos de los distintos Estados miembros. El papel principal del Consejo consiste en garantizar el logro de los fines establecidos en el Tratado, actúa a propuesta de la Comisión, y en algunos casos previa consulta al Parlamento Europeo. 2) La Comisión: Está compuesta por diecisiete comisarios y actúa como un órgano colegiado. Los comisarios son nombrados por mandatos de cuatro años y a pesar de ser designados por cada estado miembro, están obligados a actuar con independencia e imparcialidad. Dentro de la Comisión existen veintidós Direcciones Generales (entre ellas las de Competencia y la de Mercado Interior y Asuntos Industriales). 3) Parlamento Europeo: cuenta con quinientos dieciocho miembros agrupados más por afinidad política que nacional. Sus poderes son limitados y su función, en las esferas que le son propias, es comparable con la de los Parlamentos Nacionales. Es consultado respecto a una serie de temas relacionados con la problemática de la UE. 4) Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: está compuesto por trece jueces designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros, con un mandato de seis años. Los jueces están asistidos por seis abogados generales que preparan y emiten dictámenes no vinculantes, asistiendo así al Tribunal en su tarea de velar por el respeto del derecho en la aplicación e interpretación del Tratado” (Darchuk, Milano, Curi; “Tratamiento del dumping y subsidios en los procesos de integración”).
[11] El dumping intrazona fue regulado en el artículo 91 del Tratado, el cual disponía que durante el período de transición, para que un Miembro aplicase derechos antidumping a productos originarios de otro Estado Miembro, debía contar con autorización de la Comisión y aplicar su propia legislación nacional. Más tarde se perfeccionaron las reglas sobre defensa de la competencia y el dumping intrazona dejó de aplicarse. De todas formas, no se explicitará más sobre esta materia porque el tratamiento de las práctica desleales intrazona no forman parte del objeto del presente trabajo.
[12] Diario Oficial nº L 056 de 06/03/1996. El mismo ha sido parcialmente modificado por posteriores Reglamentos (CE) 2231/96, 905/98 y 2238/00, sin embargo, las normas institucionales y el procedimiento no han sufrido alteraciones.
[13] La Decisión CMC Nº 11/97 “Reglamento relativo a la aplicación de medidas de salvaguardia a las importaciones provenientes de países no Miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)” se encuentra cumpliendo los trámites de incorporación en los respectivos ordenamientos jurídicos de los Estados Partes.
[14] El Reglamento CE 384/96 dispone en su artículo 13.1 que “Si se eluden las medidas en vigor, los derechos antidumping establecidos con arreglo al presente Reglamento podrán ser ampliados para aplicarse a las importaciones de productos similares o a partes de los mismos procedentes de países terceros. Se entenderá que existe “elusión” cuando se produzca un cambio de características del comercio entre países terceros y la Comunidad, derivado de una práctica, proceso o trabajo para el que no exista una causa o una justificación económica adecuadas distintas del establecimiento del derecho, y hay pruebas de que se están burlando los efectos correctores del derecho por lo que respecta a los precios y/o las cantidades del producto similar y existan pruebas de dumping en relación con los precios normales previamente establecidos para productos similares o parecidos”.

References: artículo 1
 Artículo 13
 artículo 11
 Resolución 
 artículo 24
 Resolución 
 artículo 113
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 113
 artículo 4
 artículo 29
 Artículo 6
 artículo 91
 artículo 13