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Timestamp: 2020-07-06 09:42:31+00:00

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Strafbarkeit der unerlaubten Veranstaltung eines Glücksspiels bei möglicherweise verfassungswidriger Versagung der Betriebsfortführung Bundesgerichtshof Urteil v. 27.02.2020 - 3 StR 327/19 :: Glücksspiel Recht Gewinnspiel Auslosung Preisausschreiben Aleatorische Reize Online Casinos Spielbank
Strafbarkeit der unerlaubten Veranstaltung eines Glücksspiels bei möglicherweise verfassungswidriger Versagung der Betriebsfortführung
Urteil v. 27.02.2020 - Az.: 3 StR 327/19
Die Revision der Staatsanwaltschaft richtet sich allein gegen den Freispruch des Angeklagten. Sowohl die Revisionseinlegungs- als auch die -begründungsschrift bezeichnen ausschließlich die "Strafsache gegen" den Angeklagten. Die Einziehungsbeteiligte findet in beiden Schriftstücken keinerlei Erwähnung. Damit ist trotz des Revisionsantrags, das angefochtene Urteil "in vollem Umfang" aufzuheben, von einem auf den Freispruch beschränkten Rechtsmittel der Staatsanwaltschaft auszugehen.
1. Der Angeklagte war von Juli 2003 bis Juli 2018 Geschäftsführer der einziehungsbeteiligten M. GmbH, die zunächst zwei Spielhallen in einem Gebäude unterhielt. Da sie für den Weiterbetrieb der Spielhallen infolge der Änderungen der Gesetzeslage durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 (GlüStV) und das niedersächsische Glücksspielgesetz (NGlüSpG) ab dem 1. Juli 2017 neben der bestehenden Genehmigung nach § 33i GewO eine zusätzliche Erlaubnis benötigte, stellte die Einziehungsbeteiligte bei der Stadt einen entsprechenden Antrag. Dieser wurde im Hinblick auf das sog. Abstandsgebot abgelehnt. Dieses in § 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG geregelte Gebot verlangt, dass der Abstand zwischen zwei Spielhallen mindestens 100 Meter beträgt.
Da sich in dem nach diesen Vorschriften bemessenen Umkreis der von der Einziehungsbeteiligten betriebenen Halle zwei weitere Spielhallen anderer Betreiber befanden, die ebenfalls Anträge auf Genehmigung gestellt hatten, musste die Stadt zur Durchsetzung des Abstandsgebots eine Auswahlentscheidung treffen. Hierzu führte sie, "da sie keine geeigneten sachlichen Unterscheidungskriterien zwischen den Bewerbern feststellen konnte" (UA S. 3), in Übereinstimmung mit der Praxis anderer Behörden in Niedersachsen ein Losverfahren durch, aus dem einer der Mitbewerber als Sieger hervorging. Die Einziehungsbeteiligte focht in der Folge den ablehnenden Bescheid ebenso wie die Erlaubnis für den Mitbewerber gerichtlich an. Hierüber ist bislang noch nicht abschließend entschieden. Ein Eilantrag der Einziehungsbeteiligten auf Duldung der Weiterführung des Spielbetriebes bis zur Entscheidung in der Hauptsache wurde vom zuständigen Verwaltungsgericht am 3. Juli 2017 zurückgewiesen. Trotzdem setzte der Angeklagte für die Einziehungsbeteiligte den Betrieb einer der beiden Spielhallen über den 1. Juli 2017 hinaus fort. Dort hielt er zwölf Glücksspielautomaten für Kunden betriebsbereit.
Der am 1. Juli 2012 in Kraft getretene Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 (GlüStV; vgl. auch Nds. GVBl. 2012, 190, 196 f.), dem durch die Veröffentlichung im Gesetzblatt des jeweiligen Bundeslandes - hier Niedersachsen - Gesetzesqualität zukommt, unterwirft in § 4 Abs. 1 die Veranstaltung von Glücksspielen einem Erlaubnisvorbehalt. Dieser gilt nach § 2 Abs. 3 Satz 1 GlüStV auch für Spielhallen, die Geldspielautomaten mit Gewinnmöglichkeiten bereithalten (vgl. auch § 3 Abs. 7 GlüStV). Zudem verlangt § 24 Abs. 1 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse eine Erlaubnis nach dem Staatsvertrag. Somit reicht die bis dahin vorgesehene gewerberechtliche Genehmigung nach § 33i GewO nicht mehr aus. Die Veranstaltung von Glücksspiel ohne Erlaubnis ist verboten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Demnach benötigen auch Betreiber von Bestandsspielhallen eine gesonderte (weitere) Erlaubnis.
Diese ist nach § 24 Abs. 2 GlüStV zu versagen, wenn die Veranstaltung den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft, der unter anderem die Entstehung von Spielsucht verhindern und den Schutz von Spielern und Jugendlichen gewährleisten will. Zudem hängt die Erteilung der Erlaubnis davon ab, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand eingehalten wird (Verbot von Mehrfachkonzessionen - § 25 Abs. 1 GlüStV). Nach § 10 Abs. 2 NGlüSpG muss der Abstand zwischen zwei Spielhallen mindestens 100 Meter betragen. § 25 Abs. 2 GlüStV sieht zudem ein Verbundverbot vor, das eine Erlaubnis für eine Spielhalle ausschließt, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist. Da somit auch bereits bestehende Spielhallen erweiterten Genehmigungsvoraussetzungen unterworfen werden, billigt der Glücksspieländerungsstaatsvertrag Betreibern solcher Hallen in § 29 Abs. 4 GlüStV im Rahmen einer Übergangsregelung zu, dass Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrags bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden war, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten (Satz 2). Darüber hinaus sieht Satz 4 dieser Vorschrift eine Härtefallregelung vor, wonach die zuständigen Behörden auch nach Ende des genannten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie des § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen können, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist, wobei der Zeitpunkt der Erteilung einer Genehmigung gemäß § 33i GewO sowie wiederum die Ziele von § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind.
a) § 284 Abs. 1 StGB ist verwaltungsakzessorisch ausgestaltet (BGH, Urteil vom 16. August 2007 - 4 StR 62/07, NJW 2007, 3078, 3081; Schönke/Schröder/Heine/Hecker, StGB, 30. Aufl., § 284 Rn. 23; NK-StGB/Gaede, 5. Aufl., § 284 Rn. 21), indem die Tatbestandserfüllung an das Fehlen einer behördlichen Erlaubnis knüpft. Dabei handelt es sich um eine auf einen konkreten Verwaltungsakt, nicht um eine auf das Verwaltungsrecht als solches bezogene Akzessorietät (Schönke/Schröder/Sternberg-Lieben, StGB, 30. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 62a). Dies bedeutet, dass das negative Tatbestandsmerkmal der fehlenden Erlaubnis in § 284 Abs. 1 StGB (Schönke/Schröder/Heine/Hecker, StGB, 30. Aufl., § 284 Rn. 23; MüKoStGB/Hohmann, 3. Aufl., § 284 Rn. 17; AnwK-StGB/Putzke, 3. Aufl., § 284 Rn. 18; Lackner/Kühl/Heger, StGB, 29. Aufl., § 284 Rn. 12) nur entfällt, wenn die Genehmigung mit einem formal wirksamen Verwaltungsakt erteilt wurde.
Nur auf diese formale Wirksamkeit, nicht auf die materielle Richtigkeit dieses tatbestandsausschließenden Verwaltungsaktes kommt es an. Ist der Verwaltungsakt bestandskräftig, dann wird die Veranstaltung des Glücksspiels nicht dadurch strafbar, dass dieser materiellrechtlich fehlerhaft und rechtswidrig ist (h.M.; vgl. BGH, Beschluss vom 17. Januar 2018 - 4 StR 305/17, NStZ-RR 2018, 214; OLG Celle, Beschluss vom 16. Januar 2019 - 2 Ws 485/18, StraFo 2019, 169, 170; LK/Krehl, StGB, 12. Aufl., § 284 Rn. 22; MüKoStGB/Hohmann, 3. Aufl., § 284 Rn. 18; NK-StGB/Gaede, 5. Aufl., § 284 Rn. 21; AnwK-StGB/Putzke, 3. Aufl., § 284 Rn. 18). Lediglich eine nichtige Erlaubnis begründet die Erfüllung des Tatbestandes, da dann eine behördliche Erlaubnis zu keinem Zeitpunkt vorlag (MüKoStGB/Hohmann, 3. Aufl., § 284 Rn. 18). Da somit allein die formale Wirksamkeit entscheidend ist, liegt es insbesondere nicht in der Kompetenz der Strafgerichte, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu überprüfen (Schönke/Schröder/Heine/Schittenhelm, StGB, 30. Aufl., vor §§ 324 ff. Rn. 16b, 16c; LK/Rönnau, StGB, 13. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 277, 284).
aa) Ist vom Gesetz die Zulässigkeit eines Verhaltens ordnungsrechtlich mit einem Erlaubnisvorbehalt verknüpft (vgl. LK/Krehl, StGB, 12. Aufl., § 284 Rn. 22; NK-StGB/Gaede, StGB, 5. Aufl., § 284 Rn. 21), kommt dem behördlichen Genehmigungsverfahren in der Regel eine eigenständige Bedeutung zu. Der Erlaubnisvorbehalt dient in diesen Fällen regelmäßig dazu, Gefahren, die von einem bestimmten, nicht unbedingt per se gefährlichen Verhalten ausgehen, im Rahmen einer behördlichen Prüfung zu kontrollieren und ihrer Verwirklichung vorzubeugen (vgl. Schönke/Schröder/Sternberg-Lieben, StGB, 30. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 61; LK/Rönnau, StGB, 13. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 274; Rogall, NStZ 1992, 561, 564; zu einzelnen Funktionen des Kontrollverfahrens vgl. Rengier, ZStW 101 (1989), S. 874, 876 f.). Das Genehmigungsverfahren besteht mithin nicht um seiner selbst willen; vielmehr erfüllt es eine eigenständige, auf das jeweilige gesetzliche Schutzgut bezogene gestaltende Funktion zur Gewährleistung effektiven Rechtsgüterschutzes (vgl. LK/Rönnau, StGB, 13. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 290; Schönke/Schröder/Sternberg-Lieben, StGB, 30. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 62c).
Verwaltungsakzessorische Strafvorschriften verfolgen in diesen Fällen eines verwaltungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalts den Zweck, Verstöße gegen das dem jeweiligen Rechtsgüterschutz dienende Verfahren strafrechtlich zu ahnden. Entsprechend knüpft die Strafbarkeit nicht an die materielle Richtigkeit der Versagung einer Genehmigung, sondern an das Fehlen der in einem behördlichen Verfahren zu erteilenden Erlaubnis als solcher an. Ungeachtet der materiellen Verwaltungsrechtslage ist das Tatbestandsmerkmal "ohne Erlaubnis" immer erfüllt, wenn der Handelnde über eine solche nicht verfügt, sei es, weil er diese nicht beantragt hat, sei es, dass sie ihm - möglicherweise rechtswidrig - nicht erteilt worden ist. Die Genehmigungsfähigkeit des Verhaltens spielt keine Rolle (h.M.; vgl. auch § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV; BGH, Beschluss vom 17. Januar 2018 - 4 StR 305/17, NStZ-RR 2018, 214; OLG Köln, Beschluss vom 13. Februar 1990 - 2 Ws 648/89, wistra 1991, 74, 75; LK/Rönnau, StGB, 13. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 290; LK/Krehl, StGB, 12. Aufl., § 284 Rn. 22; Schönke/Schröder/Heine/Schittenhelm, StGB, 30. Aufl., vor §§ 324 ff. Rn. 19; Rengier, ZStW 101 (1989), S. 874, 902 ff.; Rogall, NStZ 1992, 561, 565 f.; Barton/Gercke/Janssen, wistra 2004, 321, 322; einschr. MüKoStGB/Schlehofer, 3. Aufl., vor § 32 Rn. 233, 234: soweit die Entscheidung im Ermessen der Behörde stand). Soweit in der Literatur vertreten wird, dass eine Strafbarkeit entfallen soll, wenn eine Genehmigung nach Durchführung eines Erlaubnisverfahrens rechtswidrig versagt wurde, da dann der Schutzfunktion des präventiven Verbots - nämlich die einer behördlichen Überprüfung - Rechnung getragen sei (etwa Perschke, wistra 1996, 161, 166 f.; vgl. auch Winkelbauer, NStZ 1988, 201, 203), ist dem entgegenzuhalten, dass das Erlaubnisverfahren jeweils auf den dahinter stehenden gesetzlichen Schutzzweck ausgerichtet ist, mithin das Verbot des Handelns ohne Erlaubnis nicht nur dem Schutz des Verfahrens als solchem, sondern auch dem jeweiligen Rechtsgüterschutz des betroffenen Gesetzes Rechnung tragen soll. Wird dem Betroffenen die für die Ausübung seiner Tätigkeit erforderliche Genehmigung zu Unrecht versagt, so muss er sich deren Erteilung gerichtlich erstreiten. Ein Recht zur Selbsthilfe besteht schon deshalb nicht, weil Anknüpfungspunkt der Strafbarkeit nicht die Gefährlichkeit des Handelns, sondern das Unterlaufen des - rechtsgutsbezogenen - behördlichen Verfahrens ist (vgl. Rogall, NStZ 1992, 561, 566; LK/Rönnau, StGB, 13. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 290).
bb) Diese Erwägung gilt auch in den Fällen, in denen der Betroffene nicht nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Genehmigungsantrag, sondern sogar auf die Erteilung der Genehmigung selbst hat. Zwar wird im Schrifttum vertreten, dass die Strafbarkeit in eng definierten Fällen eines Anspruchs auf die Erlaubniserteilung entfallen kann (MüKoStGB/Schlehofer, 3. Aufl., vor § 32 Rn. 230 f., 235; Rudolphi, NStZ 1984, 193, 197 f.). Doch kommt dem verwaltungsrechtlichen Genehmigungsverfahren auch dann eine eigenständige Bedeutung zu, wenn sich später herausstellt, dass die Behörde - etwa wegen einer Ermessensreduzierung auf Null - die Genehmigung hätte erteilen müssen. Der Betroffene hat dann zwar einen Anspruch auf Genehmigung, nicht aber auf eigenmächtige Vornahme der erlaubnisbedürftigen Handlung (Schönke/Schröder/Sternberg-Lieben, StGB, 30. Aufl., vor § 32 Rn. 62c mwN).
cc) Stellt sich im Nachhinein die Rechtswidrigkeit der Versagung der Genehmigung heraus oder erteilt die Behörde nachträglich eine Genehmigung, so ist regelmäßig kein Strafaufhebungsgrund gegeben, der trotz Tatbestandserfüllung und Rechtswidrigkeit des genehmigungslosen Verhaltens die Strafbarkeit nachträglich entfallen ließe (so aber Schönke/Schröder/Heine/Schittenhelm, StGB, 30. Aufl., vor §§ 324 ff. Rn. 19, 21 f., wenn die Genehmigung zu erteilen war; Schönke/Schröder/Sternberg-Lieben, StGB, 30. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 62c; vgl. auch Winkelbauer, NStZ 1988, 201, 203, wenn durch die Nichteinhaltung des Genehmigungsverfahrens keine besondere Gefahr für das Rechtsgut entstanden ist). Für einen solchen Strafaufhebungsgrund ist schon dann kein Raum, wenn die Genehmigung - sei sie im gerichtlichen Verfahren erstritten, sei sie von der Behörde aus anderen Gründen nachträglich erteilt - ex nunc ausgesprochen wird oder werden muss (vgl. LK/Rönnau, StGB, 13. Aufl., vor §§ 32 ff. Rn. 291). Denn dann vermag sie für die Zeit, in der der Täter unter Missachtung des behördlichen Kontrollverfahrens und seines Ergebnisses gehandelt hat, auch materiell eine Berechtigung zum Handeln nicht zu begründen (vgl. Kloepfer/Vierhaus, Umweltstrafrecht, 2. Aufl., Rn. 37). Vielmehr kommt es - wie auch sonst - für die Strafbarkeit allein darauf an, dass es zum Zeitpunkt der Tat an einer Genehmigung fehlte (BGH, Urteil vom 24. April 1990 - 4 StR 24/90, BGHSt 37, 21, 28 f.; OLG Köln, Beschluss vom 13. Februar 1990 - 2 Ws 648/89, wistra 1991, 74, 75; so auch Schönke/Schröder/Heine/Schittenhelm, StGB, 30. Aufl., vor §§ 324 ff. Rn. 19).
Zudem kann eine nachträgliche Erteilung der Genehmigung ebenso wie ein Obsiegen im gerichtlichen Verfahren mit einer Reihe weiterer Umstände zusammenhängen, die möglicherweise zum Zeitpunkt der Genehmigungsversagung noch nicht vorlagen oder anders zu bewerten waren (vgl. Rengier, ZStW 101 (1989), S. 874, 904). Gegen einen Strafaufhebungsgrund spricht zudem, dass mit dem Strafverfahren auf eine abschließende Entscheidung im Verwaltungsrechtsweg zugewartet werden müsste, was die Funktion abstrakter Gefährdungsdelikte unterlaufen kann (OLG Köln, Beschluss vom 13. Februar 1990 - 2 Ws 648/89, wistra 1991, 74, 75; Kloepfer/Vierhaus, Umweltstrafrecht, 2. Aufl., Rn. 37; für eine Aussetzung des Strafverfahrens vgl. Wüterich, NStZ 1987, 106, 109). Unter Berücksichtigung des mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Schutzzwecks (s.o.) wird auch bei einer gerichtlich erstrittenen oder aus anderen Gründen erteilten nachträglichen Genehmigung mit dem eigenmächtigen Handeln während der genehmigungslosen Zeit nicht der "bloße Verwaltungsungehorsam" bestraft, weil der Gesetzgeber grundsätzlich eine behördlich "unkontrollierte" Betätigung vermeiden will (Rengier, ZStW 101 (1989), S. 874, 880 f.). Durchgreifende Gründe, die das Strafbedürfnis im Nachhinein entfallen ließen, sind somit regelmäßig nicht gegeben.
c) Vorliegend sieht das Gesetz (vgl. § 4 Abs. 1, § 24 Abs. 1 GlüStV) für den Betrieb einer Spielhalle einen Genehmigungsvorbehalt vor. Ziel des Glücksspieländerungsstaatsvertrags und der ausführenden Landesgesetze ist es jedenfalls auch, den als an sich sozialadäquat gewerteten "natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung" in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV) und im Hinblick unter anderem auf die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) behördlicher Kontrolle zu unterwerfen. Dieser Kontrolle dient das gesetzlich vorgesehene Genehmigungsverfahren, das mithin auch hier keinem Selbstzweck dient, sondern eine behördliche Prüfung vorsieht, die die unterschiedlichen Interessen in Einklang bringen und - etwa im Hinblick auf die in § 1 Satz 1 GlüStV und in § 1 Abs. 3 NGlüSpG genannten Ziele der Bekämpfung von Spielsucht und der Gewährleistung von Spieler- und Jugendschutz - einen effektiven Rechtsgüterschutz gewährleisten soll. Aus dieser eigenständigen Bedeutung des gesetzlich vorgeschriebenen Erlaubnisverfahrens folgt, dass die Strafbarkeit des Angeklagten allein an das Fehlen der behördlichen Erlaubnis anknüpft.
(1) Die Verfassungswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nach dem bayerischen Lotteriegesetz hat das Bundesverfassungsgericht damit begründet, dass dieses nicht (ausschließlich) den legitimen gesetzgeberischen Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und des Spieler- und Jugendschutzes (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, 309, 317), sondern gleichzeitig (und möglicherweise sogar vorrangig) fiskalischen Interessen diene (BVerfG, aaO, 276, 307, 310 f.). Das gesetzlich festgeschriebene staatliche Wettmonopol sei in einer Weise ausgestaltet, die eine effektive Suchtbekämpfung, die den Ausschluss Privater von der Organisation von Sportwetten rechtfertigen könne, nicht sicherstelle. Damit erfülle das die Berufsausübung privater Sportwettenunternehmer einschränkende Gesetz keinen legitimen Zweck und stelle in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung einen unverhältnismäßigen Eingriff in deren Berufsfreiheit dar. Den an einer entsprechenden beruflichen Tätigkeit interessierten Bürgern sei der - strafbewehrte - Ausschluss von gewerblichen Wettangeboten nur zumutbar, wenn ein Wettmonopol auch in seiner konkreten Ausgestaltung die Vermeidung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten bezwecke (BVerfG, aaO, 276, 309, 317). Somit war für die Verfassungswidrigkeit des staatlichen Wettmonopols letztlich maßgebend, dass das Gesetz, ohne die Verfolgung seiner legitimen Zwecke insbesondere der Suchtprävention und des Spieler- und Jugendschutzes sicherzustellen, dem Staat in hohem Maße Einnahmen ermöglichte, während eine Erlaubnis für private Unternehmen im Rahmen eines auf präventive Kontrolle gerichteten Genehmigungsverfahrens, die bei Unbedenklichkeit hätte erteilt werden können, von vorneherein nicht vorgesehen war.
Zwar darf nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts ein Mitgliedstaat keine strafrechtliche Sanktion für ein Verhalten verhängen, mit dem der Betroffene verwaltungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt hat, die ihrerseits gegen das Unionsrecht verstoßen. Insbesondere die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheiten stehen einer Bestrafung dann vielmehr entgegen (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a., Rs. Placanica u.a., Slg. 2007, I-1891, 1932 Rn. 68 f., 71; vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a., Rs. Stoß u.a., Slg. 2010, I-8069, 8099 Rn. 115; vom 15. September 2011 - C-347/09, Rs. Dickinger u.a., Slg. 2011, I-8185, 8223 Rn. 43; vom 16. Februar 2012 - C-72/10 u.a., Rs. Costa u.a., ZfWG 2012, 105 Rn. 43, 83; vom 4. Februar 2016 - C-336/14, Rs. Ince, ZfWG 2016, 115 Rn. 94; Fink/Rübenstahl, European Law Reporter 2007, 275, 282 f.; Streinz/Michl in Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, AEUV Art. 34 ff. Rn. 137 ff.; Meier, Europäische Rechtsprechung und deutsches Glücksspielrecht, S. 23). Mithin kommt eine Strafbarkeit nach § 284 StGB nicht in Betracht, wenn die Nichterteilung der Erlaubnis auf einer europarechtswidrigen Vorschrift beruht (vgl. BGH, Urteil vom 14. Februar 2008 - I ZR 13/06, juris Rn. 22; OLG München, Urteile vom 26. September 2006 - 5 St RR 115/05, NJW 2006, 3588, 3591; vom 17. Juni 2008 - 5 St RR 28/08, NJW 2008, 3151, 3152; HansOLG Hamburg, Beschluss vom 5. Juli 2007 - 1 Ws 61/07, juris Rn. 38 ff.; OLG Bamberg, Urteil vom 29. Juli 2008 - 2 Ss 35/08, juris Rn. 23; Putzke in Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, § 284 StGB Rn. 30 f.; LK/Krehl, StGB, 12. Aufl., vor §§ 284 ff., Rn. 8d; NK-StGB/Gaede, 5. Aufl., § 284 Rn. 22; Schönke/Schröder/Heine/Hecker, StGB, 30. Aufl., § 284 Rn. 2; SK-StGB/Hoyer, 9. Aufl., § 284 Rn. 34; Matt/Renzikowski/Wietz/Matt, StGB, 2. Aufl., § 284 Rn. 17 f.; Pieroth in Hartmann/Pieroth, Spielbanken und Spielhallen zwischen Landes-, Bundes- und Unionsrecht, S. 80; Meier, Europäische Rechtsprechung und deutsches Glücksspielrecht, S. 40; a.A. Ruttig/Schmitt in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 1. Aufl., StGB, § 284 Rn. 34). Dies ist aber hier nicht der Fall.
Voraussetzung der unionsrechtlichen Zulässigkeit einer solchen Einschränkung ist allerdings, dass die nationale Regelung in "kohärenter und systematischer Weise" geeignet ist, die genannten Gemeinwohlziele zu verwirklichen, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a., Rs. Placanica u.a., Slg. 2007, I-1891, 1932 Rn. 48 f.; vom 8. September 2010, C-316/07 u.a., Rs. Stoß u.a., Slg. 2010, I-8069, 8099 Rn. 77 f.; vom 19. Juli 2012 - C-470/11, Rs. GarkaIns, NVwZ 2012, 1162 Rn. 39, 41; vom 11. Juni 2015 - C-98/14 u.a., Rs. Berlington Hungary u.a., ZfWG 2015, 336 Rn. 57 ff.). Zudem muss das Genehmigungsverfahren, in dem das Glücksspielwesen reglementiert wird, dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot entsprechen.
Nach diesem Maßstab sind die Erlaubnisanforderungen, die der Glücksspieländerungsstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz an den Betrieb einer Spielhalle stellen, unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere geht es dabei darum, die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes auch tatsächlich durchzusetzen. Anders als in früheren Fällen einer Glücksspiel- und Wettregulation durch staatliche Monopole, deren Kohärenz teilweise zweifelhaft war (vgl. insofern EuGH, Urteile vom 6. November 2002 - C-243/01, Rs. Gambelli u.a., Slg. 2003, I-13031, 13076 Rn. 67 ff.; vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a., Rs. Placanica u.a., Slg. 2007, I-1891, 1932 Rn. 53, vgl. aber Rn. 65 f.; vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a., Rs. Stoß u.a., Slg. 2010, I-8069, 8099 Rn. 88 ff., 97 ff.; vom 15. September 2011 - C 347/09, Rs. Dickinger u.a., Slg. 2011, I-8185, 8223 Rn. 61), dienen die in den genannten Gesetzen vorgesehenen Einschränkungen der Spielhallenbetriebe eindeutig nicht nur vorgegebenen Zwecken, sondern tatsächlich dazu, die Glücksspielmöglichkeiten zum Schutz der Allgemeinheit, nämlich der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes, zu verringern (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15, BVerwGE 157, 126 Rn. 85; OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. September 2017 - 11 ME 206/17, NdsRpfl 2017, 356, 359; Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17, ZfWG 2018, 465, 469; OVG Hamburg, Beschluss vom 9. Juli 2018 - 4 Bs 12/18, ZfWG 2018, 449, 452; OVG Weimar, Beschluss vom 24. Oktober 2018 - 3 EO 480/18, ZfWG 2019, 52, 54; OVG Bautzen, Beschluss vom 12. April 2019 - 3 B 75/19, juris Rn. 16; OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019 - 4 B 659/18, ZfWG 2019, 503, 505; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Januar 2020 - OVG 1 N 78.19, juris Rn. 31; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a., BVerfGE 145, 20 Rn. 124).

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