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Timestamp: 2019-04-19 12:21:26+00:00

Document:
Völkerrechtliche Aspekte der Nato-Luftschläge in Jugoslawien
Birgit Laubach, Justitiariat BTFr (22.4.1999)
Gewaltverbot und Gewaltmonopol
Der Schutz der Menschenrechte und das Verbot der Gewaltausübung sind die wichtigsten zivilen Errungenschaften der Vereinten Nationen. Spätestens seit der Verabschiedung der UN-Charta gibt es kein Recht mehr auf Krieg. Nach Art. 2 Ziffer 4 der UN-Charta unterlassen alle Mitglieder "in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt". Die UN-Charta knüpft damit an den Vertrag über die Ächtung des Krieges ("Kelloggpakt") aus dem Jahre 1928 an, der einen "offenen Verzicht auf den Krieg als Mittel nationaler Politik" aussprach. Von diesem umfassenden Gewaltverbot läßt die UN-Charta nur folgende Ausnahmen zu:
- das Recht eines Staates zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe gemäß Art. 51 der UN-Charta.
- - das Recht des Sicherheitsrates, militärische Mittel zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens einzusetzen (Art. 42). Militärischen Zwangsmaßnahmen muß die Feststellung der Bedrohung oder des Bruchs des Friedens durch den Sicherheitsrat gemäß Art. 39 der UN-Charta (Kapitel VII der UN-Charta regelt Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen, vgl. Art. 39 bis 51) vorausgehen. Der Sicherheitsrat kann gemäß Art. 53 Regionalorganisationen mit der Durchführung der militärischen Zwangsmaßnahmen beauftragen. Sowohl die NATO wie auch die OSZE sind beispielsweise Regionalorganisationen.
Aus dem Gewaltverbot wird vielfach geschlossen, allein die UNO verfüge heute über das Gewaltmonopol, könne also darüber entscheiden, ob militärische Mittel eingesetzt werden oder nicht. In Wahrheit kann weder rechtlich noch tatsächlich von einem Gewaltmonopol der Vereinten Nationen gesprochen werden. Abstrakt-legalistisch läßt sich von einem Gewaltmonopol der UNO gut reden, realistisch ist dies nicht. Rechtlich ergibt sich dies bereits aus dem fortbestehenden Recht der Staaten auf Selbstverteidigung. Ein Gewaltmonopol setzt voraus, daß es durchgesetzt werden kann, was bei den Nationalstaaten regelmäßig durch Polizei und Armee gesichert ist. Die steigende Anzahl von kriegerischen Auseinandersetzung seit 1990 zeigt, daß das Gewaltmonopol der UNO faktisch nicht existiert. Die UNO verfügt über keinen eigenen Militärapparat. Sie kann Zwangsmaßnahmen nur realisieren, wenn die Mitglieder dies wollen. Die UNO ist auf die militärische Infrastruktur ihrer Mitglieder angewiesen. Zudem ist ihr Gewaltmonopol durch das Vetorecht der ständigen Sicherheitsratsmitglieder gebrochen, denn diese können es mittels ihres Vetos jederzeit unterlaufen. Es wird behauptet, erst heute, nach dem Ende der Blockkonfrontation, könne die UNO ihre originäre und satzungsmäßige Aufgabe als kollektives Sicherheitssystem unter Anwendung der möglichen Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII erfüllen. Die UNO hat indes die auf sie gesetzten Hoffnungen als sicherheitspolitischer Garant und als multilateraler Verhandlungsrahmen nicht erfüllt und ist strukturell auch nicht in der Lage dazu. Der Sicherheitsrat mit seinen ständigen Mitgliedern bildet auch heute noch den Rahmen für eine Art Kollektivhegemonie der Großmächte. Entweder, so die Überlegungen der Gründer, sollten diese Großmächte gemeinsam für Frieden und Sicherheit sorgen. Anderenfalls sollte das Vetorecht, welches ja eine Kompetenz zur Entscheidungsverhinderung ist, dafür sorgen, daß keine Großmacht die UNO-Ordnung instrumentalisieren kann. So gesehen, war die Blockadepolitik der Nachkriegsordnung keine Fehlentwicklung, sondern folgte dem klassischen außenpolitischen Konzept der Macht- und Gegenmachtbildung, nach dem auch der "Sicherheitsrat" komponiert worden war. Wenn es aber so ist, daß die UNO im Fall eines Bruchs des Weltfriedens ihr Gewaltmonopol nicht ausüben kann, muß die Frage erlaubt sein, wer denn an ihrer Stelle legal Gewalt ausüben könnte, um einen Aggressor zu stoppen?
Bruch des Weltfriedens
Die Gründung der Vereinten Nationen war die Antwort auf die kriegerischen Auseinandersetzungen der Nationalstaaten, vor allem des europäischen Kontinents, die in der Katastrophe zweier Weltkriege endeten. Eine Bedrohung des Friedens sah man vor allem im Krieg zwischen den Nationalstaaten. Bürgerkriege oder gewaltsame Konflikte im Inneren eines Staates stellten aus damaliger Sicht keine völkerrechtlichen Fragen, sondern gehörten zur Innenpolitik. Es war später der zweite Pfeiler des UNO-Systems, nämlich die universelle Geltung der Menschenrechte, der dazu führte, daß die Souveränität der Nationalstaaten nicht mehr als sakrosankt angesehen wird. Die Achtung und Durchsetzung der Menschenrechte spielte eine zunehmend wichtigere Rolle. Schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen unterliegen deshalb nicht mehr nur der innenpolitischen Jurisdiktion eines Staates, da auch die international eingegangenen Verpflichtungen zu beachten sind. Solche internationalen Verpflichtungen sind die Staaten etwa durch Unterzeichnung der Menschenrechtsabkommen eingegangen. Folglich sah der Sicherheitsrat schon 1977 die Appartheidspolitik Südafrikas als Friedensbedrohung an und ordnete ein Waffenembargo gemäß Kapitel VII der UN-Charta an.
Zusammenfassend läßt sich festhalten: Heute spielt das Recht auf Selbstverteidigung gegen den äußeren Angriff eines fremden Staates eine untergeordnete Rolle gegenüber der Gewaltanwendung, die sich in Staaten hinein verlagert hat und in ethnischen Vertreibungen und der Unterdrückung von ethnischen Minderheiten ihren Ausdruck findet. Eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens als Voraussetzung für militärische Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta liegt deshalb bei innerstaatlichen Konfliktherden vor, die mit schweren Verletzungen des humanitären Mindeststandards verbunden sind. Humanitäre Intervention heißt die Rechtsfigur, mittels der ein Eingreifen zur Verhinderung oder zur Beendigung von schwersten Verletzungen der Menschenrechte, von Menschheitsverbrechen bis hin zum Genozid gerechtfertigt wird. Eine solche humanitäre Intervention ist kein Verstoß gegen das Verbot der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates.
Humanitäre Intervention ohne Mandat der UNO
Weil die Friedenserzwingung nicht gegen ein ständiges Mitglied im Sicherheitsrat erreicht werden kann, ist die UNO in ihrer Funktion als kollektives Sicherheitssystem eingeschränkt. Das humanitäre Eingreifen der NATO im Kosovo ist keineswegs singulär. In der Vergangenheit sind folgende humanitäre Interventionen ohne UN-Mandat durchgeführt worden:
- Vor 1990 intervenierte ohne UN-Mandat Indien 1971 in Bangladesh, Tansania 1979 in Uganda, um das Regime des Diktators Idi Amin zu stürzen. Französische Eingreiftruppen stürzten in Zentralafrika den Diktator Bokassa.
- Irak: Auf die brutale Unterdrückung und Vertreibung der kurdischen und schiitischen Bevölkerung im Zusammenhang mit dem Golfkrieg, reagierte der Sicherheitsrat mit der Resolution 688 vom 5. 4. 1991 und verurteilte "die in vielen Teilen Iraks, insbesondere auch .... in den kurdischen Siedlungsgebieten, stattfindende Unterdrückung der Zivilbevölkerung , deren Folgen den Weltfrieden und die internationale Sicherheit der Region bedrohen". Ein Mandat, um die in der Resolution geforderten Maßnahmen, insbesondere die sofortige Einstellung der Unterdrückungsmaßnahmen seitens des Irak und den Zugang der internationalen Hilfsorganisationen durchzusetzen, enthielt die Resolution 688 nicht. Großbritannien und die USA intervenierten mit Luft- und Bodentruppen, um eine Schutzzone für die kurdischen Flüchtlinge zu schaffen. Mit der "Operation Provide Comfort" wurde ein Teil des irakischen Staatsgebietes abgetrennt und als Schutzzone für die kurdische Bevölkerung geschaffen.
Auch wenn die Resolution 688 von einer Bedrohung des Weltfriedens ausging, fand die humanitäre Intervention zum Schutz der Zivilbevölkerung vor Unterdrückung und Vertreibung außerhalb des UN-Rahmens statt, weil Rußland und China ihr Veto eingelegt hätten.
- Liberia: In Liberia intervenierte im August 1990 eine Friedenstruppe, um das "sinnlose Töten der unschuldigen Zivilbevölkerung zu beenden". Die ECOWAS-Operation sollte einen sofortigen Waffenstillstand durchsetzen und eine Übergangsregierung einsetzen, die Wahlen vorbereitet.
Die Truppen wurden von der Regionalorganisation "Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikanischer Staaten" entsandt. Ein UN-Mandat für diese humanitäre Intervention lag nicht vor. Der Sicherheitsrat sah die Maßnahmen im nachhinein als "förderlich für Frieden und Normalität in Liberia". Im November 1992 erklärte der Sicherheitsrat in seiner Resolution 788 vom 19,November 1992, daß die Zerrüttung Liberias eine Gefahr für den Weltfrieden darstellt..
- Humanitäre Interventionen mit Zustimmung des UN-Sicherheitsrats fanden in Bosnien und Somalia statt. Die Somalia-Resolution 794 vom 3. 12. 1992 ermächtigte die Mitgliedstaaten, humanitär zu intervenieren und alle notwendigen Mittel einzusetzen, um ein sicheres Umfeld für humanitäre Hilfsaktionen zu schaffen. Mit den Resolutionen 743, 752, 770, 776, 770, 836, 1037 ermächtigte der Sicherheitsrat die Mitgliedstaaten in Bosnien, humanitär zu intervenieren. Die UNO hat mit diesen Resolutionen humanitäre Interventionen als völkerrechtlich legitim anerkannt. Auch innerstaatliche Spannungssituationen können nach Kapitel VII der UN-Charta Maßnahmen bis hin zur militärischen Intervention notwendig machen.
Nato-Luftschläge im Kosovo
In Bosnien wurden über 250.000 Menschen getötet und mehr als 2 Millionen Menschen vertrieben. Angesichts dieser Erfahrungen mit ethnischer Vertreibungspolitik mußte die internationale Staatengemeinschaft davon ausgehen, daß nur das breite Spektrum von Maßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta geeignet ist, einen im Kosovo drohenden Völkermord zu verhindern. Aufgrund der völkerrechtlich anderen Ausgangslage - in Bosnien handelte es sich letztendlich um den Angriff des serbischen Staates auf die unabhängige Republik Bosnien - hat sich die Bundesrepublik Jugoslawien im Zusammenhang mit dem Kosovo immer auf das Verbot der Nichteinmischung in ihre inneren Angelegenheiten berufen. Das Vorgehen Serbiens gegen die Kosovo-Albaner verletzt unzweifelhaft die Charta der Vereinten Nationen und bedroht den internationalen Frieden. Die Voraussetzungen für eine humanitäre Intervention der Vereinten Nationen sind völkerrechtlich gegeben, sie sind jedoch an dem Veto von China und Rußland gescheitert.
Es bleibt die Frage, ob das militärische Eingreifen der NATO ohne Ermächtigung des Sicherheitsrates zur Verhinderung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit und von ethnischer Vertreibung im Kosovo rechtmäßig sein kann. Die in einem solchen Eingreifen liegenden Probleme dürfen nicht verharmlost werden. Humanitäre Interventionen zielen ideell gesehen auf die Gewährleistung der Menschenrechte. In der Realität bestimmen jedoch eine Reihe von außenpolitischen, machtpolitischen und militärischen Erwägungen die Entscheidung. Mißbrauch ist deshalb nicht auszuschließen. Humanitäre Interventionen widersprechen dem umfassenden Verbot von Gewaltanwendung außerhalb der Strukturen der Vereinten Nationen. Die Anerkennung eines Rechtes auf humanitäre Intervention ohne Mandant der UN wird deshalb in der völkerrechtlichen Erörterung überwiegend zurückhaltend bis ablehnend beurteilt.
Es muß jedoch gefragt werden, ob eine Völkerrechtsordnung trägt, die es institutionell oft ausschließt, Völkermord zu verhindern. Die UN-Ordnung setzt voraus, daß ihre Mitglieder sie als Rahmen anerkennen und im Konfliktfall der UN-Sicherheitsrat die erforderlichen Maßnahmen ergreift. Im Fall des Kosovo ist die Charta der UN permanent und schwerwiegend durch Milosevic verletzt worden. In Folge hat der UN-Sicherheitsrat mit der Resolution 1199 vom 23. September 1998 eine Gefährdung des Weltfriedens nach Kapitel VII der UN-Charta festgestellt, und bei Nichterfüllung des Waffenstillstands weitere Maßnahmen in Aussicht gestellt. Eine Beschlußfassung im Sinne eines UN-Mandats ist in der Folgezeit jedoch an dem Veto von Rußland und China gescheitert. Damit ist eine Situation entstanden, in der die formellen Voraussetzungen des Kapitels VII der UN Charta vorliegen, d.h. der Frieden im Sinne des Art. 39 der UN-Charta gefährdet ist, der UN-Sicherheitsrat sich jedoch weigert, die notwendigen Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens zu ergreifen. Dies ist weder mit der UN-Charta, noch mit einem menschenrechtlich orientierten Völkerrechtsverständnis zu vereinbaren.
Die Anerkennung der Menschenrechte ist eine der grundlegenden Errungenschaften des modernen Völkerrechts. Waren nach klassischem Verständnis nur die souveränen Staaten Subjekte des Völkerrechts, so gilt heute das Individuum als Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten. In der Präambel zur Charta der Vereinten Nationen haben die Völker der Vereinten Nationen ihren Glauben an die Menschenrechte bekräftigt. Mit der Völkermordkonvention haben die Unterzeichnerstaaten anerkannt, daß Völkermord, "ob im Frieden oder im Krieg begangen, ein Verbrechen gemäß internationalem Recht ist, zu dessen Verhütung und Bestrafung sie sich verpflichten". Die Völkermord-Konvention verbietet Handlungen, die in der Absicht begangen werden, eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören (Art. II).
Zu bedenken ist des weiteren, daß die Zusammensetzung des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen keine völkerrechtliche Verfassungsfrage ist, sondern auf den machtpolitischen Konstellationen der Nachkriegsära beruht. Die Lösung von Konflikten und schweren Menschenrechtsverletzungen mit den in der UN-Charta vorgesehenen Schlichtungsmechanismen wurde bisher fast immer blockiert. Ideologische und machtpolitische Blockaden haben es verhindert, den Genozid in Kambodscha und Ruanda zu verhindern.
Gibt es völkerrechtlich legitime Nothilfe?
Für das Intervenieren in einer humanitären Not- und Ausnahmesituation können übergesetzliche Rechtfertigungs- und Entschuldigungsgründe herangezogen werden, so etwa die Rechtsfigur der Nothilfe. Innerstaatlich ist im Strafgesetzbuch §§ 34,35 der rechtfertigende Notstand anerkannt. Zum Schutz der Verfassung gilt laut Art.20 Abs.4 des Grundgesetzes der zivile Ungehorsam als legales letztes Mittel: Es wird eine rechtswidrige Tat begangen; diese ist jedoch durch überragende andere schützenswerte Werte, wie etwa das Leben anderer oder die Grundentscheidungen der Verfassung gerechtfertigt. Eine Güterabwägung ergibt, daß der Bruch des Rechts entschuldigt ist.
Dieser Gedanke des innerstaatlichen Gewohnheitsrechts gilt auch für die humanitäre Intervention. Auch hier wird in einer Notstandssituation der Vorwurf der Rechtsverletzung in Kauf genommen, um den Opfern beistehen zu können. Um die Bevölkerung oder eine ethnische Gruppe vor den im humanitären Völkerrecht als unmittelbar geltendes Recht anerkannten Verbrechen zu schützen und damit zugleich die UN-Charta zu wahren, kann das Recht auf kollektive Nothilfe geltend gemacht werden. Nothilfe liegt beispielsweise vor, wenn es darum geht, drohenden Völkermord zu verhindern oder Straftaten vorliegen, wie sie im Statut für einen Internationalen Strafgerichtshof niedergelegt sind. Ein solches militärisches Eingreifen ist als Nothilfe zur Sicherung überragender Güter entschuldigt. In Ausnahmefällen ist die humanitäre Intervention auch ohne ausdrückliches Mandat des UN-Sicherheitsrates gerechtfertigt. Die NATO-Luftschläge im Kosovo sind deshalb nicht völkerrechtswidrig. Wer behauptet, es handele sich um einen nach Art. 26 des Grundgesetzes verbotenen Angriffskrieg, verweigert die ernsthafte völkerrechtliche und politische Auseinandersetzung. Ein verbotener Angriffskrieg liegt vor, wenn in imperialer Absicht militärisch interveniert wird, um das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören. Die Bundesrepublik beteiligt sich jedoch im Rahmen eines multilateralen Bündnisses demokratischer Staaten an den Luftangriffen. Das Parlament hat dem Einsatz zugestimmt. Ziel ist die Wiederherstellung des Friedens in Region.
Kriterien und Voraussetzungen für ein Recht auf humanitäre Interventionen
Es darf nicht verkannt werden, daß die Anerkennung eines "Rechts auf humanitäre Intervention" ein hohes Mißbrauchspotential enthält. Gerade weil angesichts internationaler Verflechtung die Unterscheidung zwischen äußeren und inneren Angelegenheiten zu verschwimmen droht, sind eindeutige Kriterien erforderlich. Das Völkerrecht basiert primär auf der Gleichordnung der Staaten. Die Intervention durchbricht dieses Konzept völkerrechtlicher Normalität. Sie ist deshalb in der Regel verboten. Nur unter bestimmten Voraussetzungen ist sie zulässig. Sie bedarf der besonderen Rechtfertigung. Das Mißbrauchspotential ist sicher geringer, wenn die humanitäre Intervention durch eine Allianz demokratischer und republikanischer Staaten erfolgt. Trotzdem sollte politisch darauf gedrängt werden, die Kriterien und Voraussetzungen für humanitäre Interventionen zu formulieren. Eine humanitäre Intervention ist nur unter den folgenden einschränkenden Prämissen hinzunehmen:
1. Es muß eine unmittelbar bevorstehende oder bereits stattfindende und noch andauernde, schwerwiegende Verletzung des humanitären Mindeststandards vorliegen. Anhaltspunkt ist hier, ob Straftatbestände, wie sie dem Nürnberger Tribunal zugrunde lagen, aus der Völkermordkonvention oder dem Statut für einen Internationalen Strafgerichtshofes verletzt werden.
2. Sämtliche Konfliktlösungsmöglichkeiten unterhalb der Gewaltstufe müssen versucht worden sein. Die diplomatischen Lösungsmöglichkeiten müssen erschöpft sein
3. Die Durchführung einer institutionalisierten Intervention durch die Vereinten Nationen oder regionale Organisationen muß unmöglich sein.
4. Der Zielstaat muß ultimativ oder peremptorisch aufgefordert worden sein. Der Sicherheitsrat muß benachrichtigt werden.
5. Die Intervention muß ausschließlich der Erfüllung des humanitären Zwecks dienen. Sie muß auf eine minimale Dauer und auf minimale Gewaltanwendung beschränkt bleiben. Im Sicherheitsrat ist ständig Bericht zu erstatten.

References: Art. 2
 Art. 51
 Art. 39
 Art. 39
 Art. 53
 Art. 39
 Art.20
 Art. 26