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Timestamp: 2020-08-14 03:54:47+00:00

Document:
Nella causa C‑285/18,
avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania), con decisione del 13 aprile 2018, pervenuta in cancelleria il 25 aprile 2018, nel procedimento promosso da
– per la Kauno miesto savivaldybės administracija, inizialmente da L. Ziferman, advokatė, M. Dobilas e A. Mikočiūnienė, advokato padėjėjai, successivamente da K. Kačerauskas, V. Vaitkutė Pavan, advokatai e A. Mikočiūnienė, advokato padėjėja;
– per l’UAB «Irgita», da D. Pakėnas, advokatas;
– per il governo lituano, da K. Dieninis nonché da R. Butvydytė, J. Prasauskienė e R. Krasuckaitė, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da S.L. Kalėda, P. Ondrůšek e L. Haasbeek, in qualità di agenti,
2 La domanda è stata presentata nell’ambito di una procedura avviata dal Kauno miesto savivaldybė (città di Kaunas, Lituania; in prosieguo: la «città di Kaunas») e dalla Kauno miesto savivaldybės administracija (consiglio comunale della città di Kaunas; in prosieguo: l’«amministrazione aggiudicatrice») in merito alla conclusione, tra la UAB «Kauno švara» e l’amministrazione aggiudicatrice, di un contratto di prestazione di servizi.
2) Gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020, illustrata nella comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010 dal titolo “Europa 2020 ‑ Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” (…), in quanto costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva garantendo contemporaneamente l’uso più efficiente possibile dei finanziamenti pubblici. A tal fine, la normativa sugli appalti adottata ai sensi della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio[, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU 2004, L 134, pag. 1)] e della direttiva [2004/18] dovrebbe essere rivista e aggiornata in modo da accrescere l’efficienza della spesa pubblica, facilitando in particolare la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici e permettendo ai committenti di farne un miglior uso per sostenere il conseguimento di obiettivi condivisi a valenza sociale. È inoltre necessario chiarire alcuni concetti e nozioni di base onde assicurare la certezza del diritto e incorporare alcuni aspetti della giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia.
5) È opportuno rammentare che nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici ai sensi della presente direttiva. (…)
8 Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 5, della Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (legge lituana sugli appalti pubblici; in prosieguo: la «legge sugli appalti pubblici»), nella sua versione in vigore dal 1o gennaio 2014 al 1o luglio 2017, un’operazione interna «[poteva] essere avviata solo […] previa autorizzazione dell’autorità per gli appalti pubblici».
9 Nella sua versione in vigore dal 1o luglio 2017, l’articolo 10 della legge sugli appalti pubblici così prevede:
14 Il 1o aprile 2016 l’amministrazione aggiudicatrice ha chiesto l’autorizzazione della Viešųjų pirkimų tarnyba (autorità degli appalti pubblici, Lituania) al fine di concludere con la Kauno švara un’operazione interna avente ad oggetto servizi sostanzialmente analoghi a quelli di cui la Irgita era stata incaricata con contratto del 18 marzo 2014.
21 Tale giudice ha osservato che il diritto di concludere un’operazione interna, previsto dall’articolo 10, paragrafo 5, della legge sugli appalti pubblici, nella versione in vigore dal 1o luglio 2014 al 1o luglio 2017, non può derogare ai divieti di pregiudicare la concorrenza tra operatori economici, di concedere privilegi a uno di essi e di discriminare gli altri, come previsti dall’articolo 4, paragrafo 2, della legge sulla concorrenza. Dunque l’appalto in questione è a suo avviso illegittimo, in particolare per il fatto che ha comportato una riduzione del volume delle commesse di servizi della Irgita e che, concludendo un’operazione interna, senza necessità oggettiva, l’amministrazione aggiudicatrice ha concesso all’impresa che essa controlla privilegi tali da falsare le condizioni di concorrenza tra operatori economici sul mercato della manutenzione delle aree boschive nella città di Kaunas.
22 Nell’ambito del ricorso per cassazione proposto dalla città di Kaunas e dall’amministrazione aggiudicatrice, la Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania) rileva, da un lato, che il contratto controverso è chiaramente un’operazione interna e, dall’altro, che la causa nel procedimento principale solleva la questione generale del rapporto tra operazioni interne e rispetto del principio della libera concorrenza tra operatori indipendenti.
23 Essa osserva inoltre che, dalla fine del 2011 alla metà del 2015, la giurisprudenza della Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) andava nel senso che le operazioni interne che soddisfano i criteri stabiliti nella sentenza Teckal del 18 novembre 1999 (C‑107/98, EU:C:1999:562) erano legali. Tuttavia, a partire dalla metà del 2015, tenendo conto in particolare di due ordinanze della Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Corte costituzionale della Repubblica di Lituania), la Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) ha subordinato la legittimità delle transazioni interne al rispetto non solo dei criteri stabiliti nella sentenza Teckal del 18 novembre 1999 (C‑107/98, EU:C:1999:562), ma anche al rispetto di altri criteri di valutazione derivanti in particolare dalla legge sulla concorrenza. Tali criteri comprendono in particolare la continuità, la buona qualità e l’accessibilità del servizio, nonché gli effetti dell’operazione interna prevista, da un lato, sulla parità di trattamento degli altri operatori economici e, dall’altro, sulla loro capacità di competere per fornire i servizi in questione.
24 Il giudice nazionale ritiene che la nozione di «operazione interna» costituisca una nozione autonoma, specifica del diritto dell’Unione in quanto, alla luce della sentenza 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), sembra derivare dalla nozione generale di «appalto pubblico». Tuttavia, poiché la definizione di tale nozione non comprende un riferimento al diritto degli Stati membri, si tratterebbe di una questione di diritto dell’Unione, come risulterebbe dalla sentenza del 18 gennaio 2007, Auroux e a. (C‑220/05, EU:C:2007:31).
25 Inoltre, dall’articolo 12 della direttiva 2014/24, letto alla luce dei considerando 2, 31 e 32 di tale direttiva, risulta che la legittimità di un’operazione interna ai sensi di tale articolo dipende esclusivamente dalle condizioni stabilite nella sentenza del 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), il che escluderebbe la presa in considerazione di altri elementi e suggerirebbe che la direttiva 2014/24 procede ad una rigorosa armonizzazione delle operazioni interne.
28 Inoltre, anche se i giudici nazionali potessero imporre restrizioni allo svolgimento di operazioni interne, il giudice del rinvio dubita che tali restrizioni siano giustificate. Secondo il giudice nazionale, la motivazione della Lietuvos apeliacinis teismas (Corte d’appello lituana) rimetterebbe in discussione il diritto dell’amministrazione aggiudicatrice di effettuare un’operazione interna secondo i criteri stabiliti nella sentenza del 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), quando operatori economici diversi dalla società controllata sono in grado di effettuare i servizi in questione.
29 In tale contesto, la Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
a) se l’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva (senza limitarsi a tale disposizione), avuto riguardo alle sentenze della Corte di giustizia del 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/05, EU:C:1999:562), del 18 gennaio 2007, Jean Auroux e a. (C‑220/05, EU:C:2007:31), e del 6 aprile 2006, ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237) e in altre cause, debba essere inteso e interpretato nel senso che la nozione di “operazione interna” rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione e che il contenuto e l’applicazione di tale nozione non dipendono dal diritto nazionale degli Stati membri e, in particolare, da limitazioni alla conclusione di tali operazioni, quale, ad esempio, la condizione che gli appalti pubblici non siano in grado di garantire la qualità, disponibilità e la continuità dei servizi da prestarsi;
a) se l’articolo 1, paragrafo 4, e l’articolo 12 di tale direttiva, nonché l’articolo 36 della Carta, congiuntamente o separatamente (senza limitarsi a tali disposizioni), avuto riguardo alle sentenze della Corte di giustizia del 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), del 18 gennaio 2007, Jean Auroux e a. (C‑220/05, EU:C:2007:31) e del 6 aprile 2006, ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237) e in altre cause, debbano essere intesi e interpretati nel senso che la nozione di “operazione interna” rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione e che il contenuto e l’applicazione di tale nozione non dipendono dal diritto nazionale degli Stati membri e, in particolare, da limitazioni alla conclusione di tali operazioni, quale, ad esempio, la condizione che gli appalti pubblici non siano in grado di garantire la qualità, la disponibilità e la continuità dei servizi da prestarsi;
4. Se, indipendentemente da quale direttiva si applichi all’operazione interna controversa, i principi della parità di trattamento e di non discriminazione dei fornitori di appalti pubblici e di trasparenza (articolo 2 della direttiva 2004/18 e articolo 18 della direttiva 2014/24), il divieto generale di discriminazione in base alla nazionalità (articolo 18 TFUE), il diritto di stabilimento (articolo 49 TFUE), la libera prestazione dei servizi (articolo 56 TFUE), la possibilità di riconoscere alle imprese diritti esclusivi (articolo 106 TFUE) e la giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenze [del 18 novembre 1999, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562; del 6 aprile 2006, ANAV, C‑410/04, EU:C:2006:237; del 10 settembre 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532; dell’8 dicembre 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935] e altre sentenze) debbano essere intesi e interpretati nel senso che un’operazione interna conclusa tra un’amministrazione aggiudicatrice e un’entità giuridicamente distinta da tale amministrazione, esercitando quest’ultima su detta entità un controllo analogo a quello che esercita sui propri servizi e consistendo l’attività di tale entità principalmente in attività realizzate nell’interesse dell’amministrazione aggiudicatrice, è di per sé legittima e, in particolare, non viola il diritto di altri operatori economici a una concorrenza leale, non pone in essere una discriminazione nei loro confronti, e non viene attribuito alcun privilegio all’entità controllata che abbia concluso detta operazione interna».
31 Secondo una giurisprudenza costante, la direttiva applicabile a un appalto pubblico è, in linea di principio, quella in vigore alla data in cui l’amministrazione aggiudicatrice sceglie il tipo di procedura da seguire risolvendo definitivamente la questione se sussista o meno l’obbligo di indire preventivamente una gara per l’aggiudicazione di un appalto pubblico (v., segnatamente, sentenze del 10 luglio 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punto 31, e del 7 aprile 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, punto 83).
33 Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che l’amministrazione aggiudicatrice ha sollecitato, il 1o aprile 2016, presso l’autorità degli appalti pubblici l’autorizzazione a concludere l’operazione interna oggetto del procedimento principale e che tale autorizzazione le è stata rilasciata il 20 aprile 2016, ossia successivamente all’abrogazione della direttiva 2004/18.
48 Tuttavia, la libertà degli Stati membri di scegliere il metodo di gestione che ritengono più appropriato per l’esecuzione dei lavori o la prestazione dei servizi non può essere illimitata. Essa deve al contrario essere esercitata nel rispetto delle regole fondamentali del trattato FUE, segnatamente, la libertà di circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, nonché dei principi che ne derivano come la parità di trattamento, il divieto di discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza (v., per analogia, sentenze del 9 luglio 1987, CEI e Bellini, da 27/86 a 29/86, EU:C:1987:355, punto 15; del 7 dicembre 2000, Telaustria e Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, punto 60, nonché del 10 settembre 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, punto 38).

References: sentenza 
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 articolo 18