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Timestamp: 2020-08-12 06:53:05+00:00

Document:
Informe Perú: situación de los Pueblos Indígenas a 30 años del Convenio 169 | Organización Internacional del Trabajo | Perú
¿Y los pueblos indígenas del Perú? . Situación de Derechos de los Pueblos Indígenas a 30 años de la aprobación del Convenio 169 de la OIT. Noviembre 2019
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12.- PROYECTO OPEN PIT TiaMaria_LaTapada.ppt
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¿ Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ?
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO PERUANO A 30 AÑOS DEL CONVENIO 169 DE LA OIT
¿Y los Pueblos Indígenas en el Perú? Cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano a 30 años del Convenio 169 de la OIT
Coordinadores: Ismael Vega Díaz, Luis A. Hallazi Méndez y Andrea S. Bernal Chávez.
Editores: Luis A. Hallazi Méndez, Andrea S. Bernal Chávez, Ileana Rojas Romero.
Pedro Dinos y Diana Fuentes - CAAAP
Son imágenes del Perú s.c.r.l.
Hecho depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2019-16520
Se terminó de imprimir en noviembre 2019:
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1. PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA
2.2. Limitaciones de la consulta previa en la práctica
2.3. Participación de las mujeres en los procesos de consulta previa
2.4. Litigios constitucionales en defensa de la consulta previa
3. INFORMACIÓN E IDENTIFICACIÓN
4. TIERRA Y TERRITORIO
4.1. Ausencia de una política pública en seguridad jurídica territorial
4.2. Vulneración del marco de protección de los derechos territoriales
4.3. Territorios, recursos naturales y actividades extractivas
4.4. Región de San Martín: Procesos de reconocimiento y titulación de los pueblos indígenas
Los tiempos difíciles y el Convenio 169 de la OIT
5. MUJER INDÍGENA
5.1. Acceso al territorio
5.2. Participación política
Breve mirada de la mujer indígena al Convenio 169 de la OIT
6. JUSTICIA INDÍGENA
6.1. Coordinación entre la justicia comunal y la justicia ordinaria
6.2. Reconocimiento de la Justicia Comunal por la CERIAJUS
6.3. Nuevas perspectivas del desarrollo jurisprudencial de la justicia comunal: las sentencias del Tribunal Constitucional
7. CRIMINALIZACIÓN DE LA PROTESTA
7.1. Criminalización de la administración de justicia comunitaria
7.2. Criminalización de la labor de defensa de derechos indígenas
7.3. Militarización de territorios de pueblos indígenas
7.3.1. Convenios de la Policía Nacional con empresas mineras
7.3.2. Estados de emergencia inconstitucionales
7.3.3. Activos Críticos Nacionales
8.1. Estado actual de la normativa en materia PIACI
8.1.1. Sobre el artículo 5°.c de la Ley PIACI
8.1.2. El problema jurídico – constitucional de la Ley PIACI
8.2. Política regresiva en procesos de categorización
8.2.1. Caso de la Reserva Territorial Madre de Dios
8.2.2. Caso de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti
y otros – RTKNN
8.3. Sobre el Régimen Sancionador por incumplimiento de la Ley PIACI
10.SALUD INTERCULTURAL
10.1. Salud ambiental
10.2. Salud materno-neonatal
10.3. Esterilizaciones forzadas
Impactos ambientales y el Convenio 169 de la OIT
11.COMUNICACIÓN INDÍGENA INTERCULTURAL
11.1. Impacto de la concentración mediática
11.2. Situación de los medios comunitarios
12.CAMBIO CLIMÁTICO Y PUEBLOS INDÍGENAS
13.ECONOMÍA INDÍGENA
13.1. Agricultura familiar, pueblos indígenas y extractivismo
13.2. Vulneración al desarrollo económico de los pueblos indígenas
13.2.1. Debilitamiento del derecho a la propiedad de las tierras comunales
13.2.2. Ausencia de “Consulta Previa” para el otorgamiento de concesiones mineras
13.2.3. Afectación al derecho al agua e intangibilidad de las cabeceras de cuenca
14.EMPRESAS Y DERECHOS HUMANOS
13.1. El Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos de Perú
13.2. Estado actual de la elaboración del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos y principales problemas a resolver
Gráfico 1: Perú: participación de mujeres en procesos de consulta previa en extractivas, según etapas, 2013-2018
Gráfico 2: Deforestación en comunidades nativas del 2001 al 2018
Gráfico 3: Marco internacional de derechos humanos y mujeres indígenas
Gráfico 4: Las mujeres indígenas peruanas en cifras (Censo 2017)
Gráfico 5: Mujeres indígenas en la presidencia de las Comunidades Campesinas y Nativas
Gráfico 6: Resultados evaluación censal 4° grado de primaria educación intercultural bilingüe (EIB) en lectura en lengua originaria quechua Cusco-Collao, 2016 y 2018 por niveles de logro
Gráfico 7: Estaciones de radio y TV en el Perú, de acuerdo a finalidades comunitaria, educativa y comercial
Gráfico 8: Mapa de comunidades campesinas y nativas del Perú
Tabla 1: Comunidades que aún carecen de títulos de propiedad en el Perú
Tabla 2: Comunidades nativas y campesinas en la región San Martín y su situación jurídica
Tabla 3: Recomendaciones para abordar la problemática en torno a la RTKNN
Tabla 4: Avances en educación intercultural bilingüe en el Perú en los últimos cuatro años (2015-2018)
Tabla 5: Cronograma del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos
CENAGRO:
CERIAJUS:
Comisión Especial de Reforma Integral del Sistema de Justicia
Convenio 169 de la OIT: Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
Corte IDH:
CUNARC:
CPAAAAE:
DADPI:
DNUDPI:
Declaración de las Naciones Unidas de Derechos de Pueblos Indígenas
Estudio Adicional de Categorización
FEMUCARINAP:
Ley PIACI:
Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, Ley N° 28736
Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754
MINJUSDH:
ONAMIAP:
Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial
Plataforma Indígena-Amazónica sobre Empresas y Derechos Humanos
PNDH 2018 – 2021:
RTKNN:
TC peruano:
Unión Nacional de Comunidades Aymaras
En el marco de los treinta años de aprobación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y a veinticinco años de la ratificación del mismo tratado por el Estado peruano, la sociedad civil, miembros del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos 1 en coordinación con las organizaciones indígenas nacionales y regionales presentamos el documento ¿Y los pueblos indígenas del Perú? que visibiliza la situación actual de los pueblos originarios, así como el cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano derivadas del Convenio 169.
Recordar que la aprobación del Convenio 169 de la OIT se dio en junio del año 1989, luego de un proceso de revisión de dos años, el cual contó con la participación de representantes de pueblos indígenas de todo el mundo y cuya aprobación marcó un hito en el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y tribales, superando el sesgo asimilacionista del Convenio 107 de la OIT de 1957.
Hoy el Convenio 169 ha sido ratificado por 23 países, 14 de ellos del continente americano y en 13 de ellos el Convenio forma parte de bloque constitucional. A esto hay que agregarle que la Organización Internacional del Trabajo, principal garante del Convenio cumple cien años de labor, por lo que es un buen momento para hacer un balance sobre el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT en el Perú, la situación de los derechos de los pueblos indígenas y el papel de los actores relevantes.
El Convenio fue la consagración de los derechos humanos de los pueblos indígenas y
con ello la lucha de un largo proceso aun inacabado, porque los Estados garanticen, protejan y resguarden los derechos de grupos heterogéneos en situación de vulnerabilidad; no olvidemos que los pueblos indígenas han estado expuestos
a condiciones de sometimiento, discriminación y sojuzgamiento a lo largo de la
historia. Donde se han visto privados de su tierra, cultura, modos de vida y desarrollo, sufriendo así una destrucción paulatina de sus instituciones. Además, han sido objeto de políticas asimilacionistas e integracionistas por parte de los gobiernos centrales y, en casos extremos, de políticas de “limpieza étnica”. En ese sentido, el Convenio es el marco jurídico que permite a estos grupos humanos preservar su territorio, cultura, y particulares formas de vida y desarrollo.
En este documento de creación colectiva proponemos un panorama coyuntural sobre
la situación de los pueblos indígenas en el Perú, donde revisamos de manera breve
y concisa catorce temas actuales, relacionados principalmente con vulneraciones de derechos de los pueblos indígenas, donde además presentamos información sobre los derechos, entrevistas a líderes y lideresas indígenas, para finalizar con recomendaciones para el Estado peruano y la Organización Internacional del Trabajo.
1 Asociación Paz y Esperanza, Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), Comisión de Derechos Humanos (COMISEDH), CooperAcción, Derecho Ambiente y Recursos Humanos (DAR), EarthRights International (ERI), Forum Solidaridad Perú, Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz (FEDEPAZ), Instituto del Bien Común (IBC), Instituto de Defensa Legal (IDL), Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS), Red Muqui, Centro de Políticas Públicas y Derechos Humanos Equidad, Oxfam Perú, Servicios en Comunicación Intercultural (SERVINDI), Servicios Educativos Rurales (SER).
LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS A LA LUZ DEL CONVENIO 169 DE LA OIT
Concordancias: art. 2.1, 5.c, 6.1.b, 7.1, 7.2, 12, 15.1, 16.2, 22.1, 22.2, 22.3, 23.1, 27.2 y 29 del C. 169 OIT.
El derecho a la participación política de los pueblos indígenas, constituye uno de los derechosfundamentalesmástrascedentesentodoestadoconstitucionalydemocrático de derecho, en la medida de que se trata de derecho fundamentales, el derecho a la participación política debe ser entendido e interpretado en su dimensión de principio como “mandato de optimización” (QUISPE, 2019). Dicha exigencia interpretativa, es más intensa cuando se trata de promover el ejercicio de dichos derechos por parte de colectivos que han sido histórica y socialmente excluidos, ya que no solo se trata de una promoción genérica y abierta de los derechos políticos, sino también de una labor que tiene por finalidad optimizar el derecho a la igualdad.
Son diversas las normas que señalan que los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política en el Perú, esto es importante, debido a que las representaciones de estas minorías en espacios de poder han estado y están relegados por sectores mayoritarios que pretenden beneficiarse de ellos, generando desconfianza y subordinación frente al sector minoritario.
La participación política en tanto derecho humano no solo comprende el derecho
a votar y el derecho a ser elegidos y elegidas, sino además el poder ejercerlos en
condiciones de igualdad. Sin embargo, esto no siempre ha resultado como lo establece la norma internacional. Para buscar esta paridad de condiciones, los Estados implementan como parte de sus legislaciones el uso de las cuotas electorales, sin embargo, esto actualmente no soluciona el problema de representación, ya que en
la práctica dichos pueblos son vistos desde una mirada de inferioridad, y no cuentan
representación política en las decisiones del Estado.
En línea con lo anterior, en el marco de la Reforma Política peruana, en el mes de junio del 2019 se presentaron 12 proyectos legislativos (COMISIÓN DE ALTO NIVEL PARA LA REFORMA POLÍTICA, 2018) trabajados por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política presidida por Fernando Tuesta Soldevilla.
A pesar de lo anterior, en los proyectos de reforma política se advierte que ninguna
de ellas plantea de manera relevante la necesidad de modificar lo concerniente
a la participación política efectiva de representantes de pueblos indígenas en los
diferentes niveles de gobierno; en especial, en la conformación del Parlamento. Sin embargo, una de las propuestas legislativas (Proyecto de Ley N° 4186-2018-PE) hace una ligera mención a la participación política indígena. Dicha propuesta modifica el Sistema Electoral Nacional 2 , incluyéndose dos circunscripciones electorales especiales:
una para extranjeros (dos escaños) y otra para pueblos indígenas (un escaño).
Sobre ello, es importante recordar que establecer medidas como la incorporación de escaños indígenas no es suficiente para superar la brecha histórica de sub- representación parlamentaria de los pueblos indígenas en el sistema político peruano. De hecho, fue a partir de la Constitución Política de 1979 que los pueblos indígenas comenzaron a ser considerados oficialmente como sujetos plenos de derechos políticos, con el reconocimiento del derecho de voto a las personas analfabetas.
En ese sentido, proponer un escaño indígena no solo sería una medida insuficiente que vulnera el principio de igualdad y no discriminación, sino además es desproporcional, teniendo en cuenta que los pueblos indígenas representan el 25,6% de la población nacional (INEI, 2018, pág. 214 y 215), es decir, poco más que la cuarta parte del país. Además un cambio como este exigiría un proceso de consulta previa, libre e informada (HALLAZI, Reforma política con escaños indígenas, 2019).
Si bien en el Perú actualmente existe un sistema de cuotas para candidaturas indígenas como se menciona, este solo es vigente para lista de elecciones regionales
y municipales provinciales, lo cual no asegura ni representación real ni proporcional al porcentaje que los pueblos indígenas representan de la población nacional. Además, no existe aún el sistema de escaños reservados, que busque asegurar directamente un número de asientos para representantes indígenas.
De hecho, en el año 2002, a través de la reforma a la Ley de Elecciones Municipales (Ley N° 26864), se estableció legalmente un sistema de cuotas indígenas regionales y municipales provinciales: el cual estableció que al menos el 15% de personas candidatas en las listas electorales debían provenir de Comunidades Nativas, sin embargo este porcentaje no incluía participación en la listas congresales. Además, este mecanismo no consideraba a las más de seis mil quinientas comunidades campesinas existentes en el Perú. Asimismo este mecanismo, no ha demostrado funcionar de manera eficiente, puesto que los partidos políticos no han interiorizado el objetivo de la norma en sus mecanismos de democracia interna.
2 Más precisamente, el artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859.
En esa línea, es importante mencionar que en las acciones afirmativas, se distinguen las leyes de cuotas y las reservas de escaños, actualmente, el sistema electoral peruano considera tres formas de cuota, por género, para jóvenes y para comunidades nativas no obstante, con esas cuotas no se ha logrado una efectiva representación de los pueblos indígenas. De ahí que las principales organizaciones indígenas nacionales, con el respaldo de tres bancadas políticas, hayan presentado el Proyecto de Ley N° 4542/2018- PE.
El Proyecto de Ley N° 4542/2018- PE plantea que, en lugar de un escaño asignado por el Poder Ejecutivo para pueblos indígenas, se asigne treinta y dos. Esta cantidad sería proporcional al porcentaje de la población nacional que se autoidentifica como parte de un pueblo indígena. Además, se reconocería un sistema de elección de representantes indígenas que respete sus propias formas de elección, basadas en su propio derecho. Efectivamente, de acuerdo con los artículos 4°, 5° y 6° del Convenio 169 de la OIT, los pueblos indígenas tienen derecho a medidas especiales para la salvaguarda de sus derechos.
Esto se materializa en la obligación del Estado de respetar las instituciones de los pueblos indígenas, sus formas de organización y adopción de decisiones; así como la obligación de establecer los medios necesarios para el desarrollo de sus instituciones. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) se ha pronunciado a través del caso Yatama vs. Nicaragua (2005). En este caso, la Corte IDH sostuvo que imponer a los pueblos indígenas una forma de participación política distinta a su forma propia de organización, no resulta compatible con el artículo 1° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Además, calificó de graves las violaciones al derecho de ser elegido y de votar, por lo que, además de afectarse a las personas candidatas de Yatama, se afectó también a las electoras.
En la actualidad, dieciocho democracias aplican la reserva de escaños donde a través de esta acción afirmativa se expresan diferentes identidades colectivas que se relacionan con el Estado. En Latinoamérica, Colombia, Bolivia y México son países que cuentan con interlocutores directos que representan la agenda indígena. Así pues es válida la solicitud de los pueblos indígenas del Perú de contar con escaños reservados para los pueblos indígenas que respeten el porcentaje de representación proporcional acorde a la información generada por el último Censo Nacional 2017.
Foto: Opikafpe - Puinamudt
Concordancias: art. 6.1.a, 6.2, 15.2, 17.2, 27.3 y 28.1 del C. 169 OIT.
Es usual la confusión que se genera entre el derecho a la participación ciudadana
y el derecho a la consulta previa. Si bien en la práctica poseen algunas similitudes,
presentan diferencias sustanciales: (i) la participación ciudadana es un derecho que le corresponde a cualquier ciudadano o ciudadana mientras que (ii) la consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas u originarios, que busca ser un mecanismo de salvaguarda de los diversos derechos de los pueblos indígenas.
El derecho a la consulta previa se ejerce ante la adopción de medidas administrativas o
legislativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas u originarios. En la práctica, el proceso de consulta previa constituye un mecanismo que comprende el diálogo intercultural –de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias– entre el Estado
y los pueblos indígenas a través de sus representantes.
Es necesario entender que uno de los elementos más importantes del derecho a la consulta previa es el consentimiento. Esto último puede entenderse de dos maneras:
(i) como finalidad del proceso de consulta, porque este se desarrolla “con miras a” lograr un consentimiento, sin necesidad de llegar a ello; o (ii) como requisito necesario en determinados casos que impliquen una grave afectación de los derechos de los pueblos indígenas, para la aprobación y consecuente implementación de una medida susceptible de afectar a los pueblos indígenas.
En este último caso, la aplicación de la consulta per se no implica que los pueblos indígenas u originarios deban tener la decisión final sobre sus territorios, o su integridad física y cultural. Pues, cuando no sea posible llegar a un acuerdo en un proceso de consulta previa, el Estado se encuentra facultado para adoptar una decisión final, lo cual no significa, que deba dejar de cumplir con sus obligaciones de proteger y garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Ejemplo de ello es que debe respetar lo establecido en el artículo 16.2 del Convenio 169 de la OIT que establece que la medida de reubicación o desplazamiento de sus tierras es uno de los supuestos para requerir obligatoriamente el consentimiento de los pueblos indígenas u originarios antes de que se apruebe dicha medida.
Asimetría y desigualdad son dos palabras que se escuchan mucho en los procesos de consulta previa y estas son las palabras claves para entender los límites de la
implementación de los procesos de consulta en un país que antes de la ley de consulta previa carecía de políticas públicas definidas para el diálogo intercultural. La implementación de la ley de consulta previa en el Perú es el mejor ejemplo de que las leyes no cambian los comportamientos y, peor aún, de un día para el otro; puesto que primero precisan de cambios en la mentalidad de funcionarios y un replanteo de los procesos de decisiones tanto políticas como legales a nivel de Estado para lograr llevar
a cabo procesos como la consulta previa que incorporen las decisiones de los pueblos indígenas a las decisiones estatales.
El mecanismo técnico y metodológico puede mejorar a través de las lecciones aprendidas en los procesos de consulta realizados hasta el momento. Pues, realizando
un balance de las experiencias hasta la fecha se puede llevar a mejorar una herramienta que nació en medio de una estructura de gestión pública que no tenía herramientas para incorporar de manera responsable el diálogo intercultural, puesto que la implementación de la consulta previa empezó dentro de una estructura con procesos
y procedimientos monoculturales.
Un limitante en el proceso de consulta -tal como se desarrolla en el Perú- es que no se logra aminorar la asimetría de información y conocimiento existente entre los pueblos indígenas y el Estado, a fin de establecer un diálogo horizontal. El proceso no permite profundizar en los temas de consulta, lo que se refleja, posteriormente, en la dificultad de las comunidades para identificar los límites de la propuesta y formular mejoras. El problema latente es la baja implementación de los acuerdos adoptados y espacios institucionalizados para que den cuenta del cumplimiento de acuerdos.
Por otro lado, a pesar de que la consulta previa es un derecho muy demandado por los pueblos indígenas, existe mucho escepticismo entre los dirigentes sobre su eficacia:
¿son las decisiones de los pueblos indígenas realmente recogidas e incorporadas en las decisiones estatales? 3 Las limitaciones normativas y administrativas generan en la percepción indígena un cuestionamiento sobre la figura misma de la consulta previa. Un ejemplo de ello, es el marco establecido para el proceso de consulta en las actividades de hidrocarburos, dentro del cual se establece que en los procedimientos de consulta sobre las actividades de hidrocarburos no es posible manifestarse sobre las cláusulas de los contratos de exploración y explotación de lotes petroleros referidas
3 Tras siete años de aprobación de la Ley de Consulta Previa (2011), el balance en su implementación no es del todo positivo y no habría contribuido a reducir los desequilibrios de poder entre el Estado, las empresas y los pueblos indígenas. En el caso de las actividades de hidrocarburos, los procedimientos de consulta no tienen la posibilidad de manifestarse respecto a las cláusulas de los contratos de exploración y explotación de lotes petroleros referidas a temas ambientales o sociales. Finalmente, lo que se termina consultando son los impactos generales de las actividades de hidrocarburos, sin la posibilidad de que los pueblos originarios participantes puedan realizar cambios en las cláusulas ambientales o sociales establecidas en los contratos de licencia (LEYVA, 2018)
a cuestiones ambientales o sociales. En consecuencia, lo que se termina consultando
entorno a las actividades de hidrocarburos resulta insuficiente pues no deja abierta la
posibilidad de que los pueblos indígenas participantes puedan realizar cambios en las cláusulas ambientales o sociales establecidas en los contratos de licencia.
Por su parte, en el caso de las actividades mineras, la consulta se aplica en el momento previo a la autorización de las actividades de explotación y/o beneficio; es decir, cuando ya se han aprobado todos los permisos previos, incluyendo el Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, EIA). En este último documento, se definen la forma
y la cuantificación del impacto de la actividad económica sobre el ambiente y las
comunidades de la zona de influencia. Con un EIA aprobado, prácticamente ya todo está consumado, por lo que el mecanismo de consulta previa pierde total sentido y eficacia como medio para que los pueblos originarios puedan plantear sus intereses o dudas, y que se les tome en cuenta.
Sin embargo, aún bajo estas condiciones, los pueblos originarios siempre contemplan poner en práctica el mecanismo de consulta previa: (i) porque la aplicación de la consulta les permite mejorar sus niveles de negociación con el Estado o las empresas, (ii) porque les da una opción institucional para oponerse a algo que va a afectar sus derechos o (iii) porque permite que sus puntos de vista sean tomados en cuenta.
La omisión de los procedimientos de consulta en diversos casos donde se han otorgado licencias de explotación o se han otorgado en concesión lotes petroleros, ha determinado que muchos procesos terminen judicializándose por parte de los pueblos afectados. Por ejemplo, el caso del pueblo Matsés, calificado como uno de
los Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial (en adelante, PIACI). En este caso, los lotes petroleros 135 y 137 (ubicados en la provincia de Requena, región de Loreto) se superponen con los territorios ancestrales del pueblo Matsés pero, para su funcionamiento, no se realizó consulta previa a las organizaciones representativas, ubicando a este pueblo en una situación de mayor vulnerabilidad de la que ya tienen por ser PIACI. De ahí que, a través de la Organización Regional de los Pueblos Originarios del Oriente (ORPIO), se judicializó el caso, con la presentación de una acción de amparo para exigir la anulación de los contratos de los lotes petroleros
a favor de las empresas Maurel et Prom y Pacific Rubiales.
Según informe de la Comisión IDH, la aprobación de actividades extractivas y megaproyectos de desarrollo sin consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas, constituye una clara violación de su libre determinación, integridad física y elección de sus propias formas de vida y desarrollo (CIDH, 2015, pág. 44). Esta vulneración afecta sobre todo a las mujeres indígenas, víctimas de discriminación y violencia derivadas de dichas actividades y megaproyectos, no solo por motivo de origen y etnia, sino además por razón de género. Su participación en los procesos de consulta previa se encuentra regulada por la legislación nacional, pero, en la práctica, la participación de las mujeres indígenas no es equitativa, como se ve a continuación:
Grafico 1: Perú: participación de mujeres en procesos de consulta previa en extractivas, según etapas, 2013-2018
R. Preparatoria
E. Informativa
Total extractivas
Fuente: (OXFAM & ONAMIAP, 2019, pág. 41)
En nuestro país, no se aprecian estrategias, metodologías o capacidades institucionales
orientadas a garantizar la equidad de género en la participación de la mujer en procesos de consulta previa. A esto se agregan ausencias procedimentales y de seguimiento en
la verificación del cumplimiento de esta participación. Así, de acuerdo con reportes del
Ministerio de Energía y Minas, en 27 procesos de consulta por actividades extractivas, se identifican 5 709 asistentes de integrantes de organizaciones indígenas, de ellas, solo 1649 (29%) fueron mujeres indígenas.
Diversas barreras limitan su asistencia y participación: poca experiencia de participación en espacios públicos, cuidado de los hijos e hijas, exceso de tecnicismo en los talleres, información escrita en castellano para personas de cultura oral, temor de no poderse expresar en castellano.
Sobre lo anterior, ONAMIAP ha sostenido lo siguiente:
“El reconocimiento de este derecho colectivo ha tenido un fuerte sesgo masculino que en la práctica no hace más que responder a las estructuras en las que se han construido las dinámicas políticas de las comunidades indígenas. En sus comunidades las mujeres indígenas cumplen roles ligados a lo doméstico, al cuidado familiar, a las actividades productivas; esta situación, les deja poco tiempo para formarse y aprovechar oportunidades existentes. En general, tienen baja o nula participación y representación en las directivas comunales” (ONAMIAP & GIZ, 2016, pág. 128).
En ese sentido, además de las limitaciones normativas y administrativas que presenta la
consulta previa, existe una limitación en cuanto a la regulación y aplicación del enfoque de género en estos espacios de deliberación. De este modo, aquellas modificaciones
o interpretaciones que se realicen de las normas referidas a consulta previa, deben
considerar necesariamente este enfoque de género, tratándose de generar una armonía con el enfoque intercultural. La idea es también que la paridad de género en la participación en los procesos de consulta previa se refleje en la práctica y, sobre todo, se trabaje en generar las condiciones para que esta paridad pueda llevarse a cabo.
Han transcurrido casi ocho años desde la institucionalización de la consulta previa en
el Perú, el hecho de convertirla en ley, hizo que se tome como un referente en América
Latina, más allá de preguntarse cómo se está implementando la norma. Hay avances, claro, pero aún no ha devenido en un estricto cumplimiento ni plena protección y
ejercicio del derecho de consulta previa, libre e informada para los pueblos indígenas u originarios del Perú, es necesario en base a lo experimentado reflexionar e identificar propuestas de mejoras en los diversos instrumentos del derecho a la consulta previa.
Existen una serie de procesos judiciales para exigir judicialmente que se realicen los procesos de consulta previa, los casos que se suelen repetir giran en torno a temas como la omisión de consulta de proyecto de infraestructura públicos superpuestos a territorios indígenas y otros a actividades extractivas. 4
Actor y región donde ha sido presentado
Acción y data sobre la misma
ACODECOSPAT (Loreto)
Demanda de amparo contra el MTC, por omisión de consulta del proyecto de Hidrovías (2013).
Fue ganada y se realizó la consulta del contrato de licitación. Actualmente, existen nuevas demandas vinculadas al tema.
ORPIO y CORPI-SL (Loreto)
Ganada en primera instancia y perdida en segunda instancia. Actualmente, se encuentra en el TC.
eléctrica Moyobamba- Iquitos”(2016)
FUCAE (Cusco)
La demanda se perdió en las dos instancias ante el Poder Judicial y el TC la declaró improcedente.
omisión de consulta del lote 116 (2014).
ODECOFROC y GTA Wampis (Amazonas)
Demanda de amparo contra el MINEM, por la omisión de consulta del lote 116 (2014).
Se ganó en las instancias del Poder Judicial. Actualmente, se encuentra en etapa de ejecución.
Demanda de amparo contra MINEM, por la omisión de consulta de servidumbres en lote 8 y 192.
Se encuentra en primera instancia.
ACODECOSPAT y
FECONA (Loreto)
ORPIO y Comunidad Nativa Matsés (Loreto)
omisión de consulta de lote 135 y 137.
instancia. Actualmente, se encuentra en segunda instancia.
AIDESEP (Lima)
omisión de consulta de la ampliación de la exploración del lote 88.
Fue rechazada en primera instancia y ha sido apelada ante la Sala Civil.
omisión de consulta del lote 103 (2018).
Comunidad campesina Palcamayo y otras (Puno)
Demanda de amparo contra INGEMMMET y la empresa minera Palkahuanca, por omisión de consulta de concesiones mineras (2012)
Se ganó en segunda instancia y fue ejecutada. Actualmente, hay una demanda de contra amparo.
4 Lista de procesos llevados a cabo con la asesoría de diversas organizaciones no gubernamentales brindada por IDL, patrocinador de todos los procesos en coordinación con organizaciones como DAR, CooperAcción, IDLADS, CAAAP entre otras.
Comunidad campesina aymara de Jatucachi (Puno)
Se ganó en primera instancia y MINEM apeló.
Comunidad campesina San José de Llungo (Puno)
omisión de consulta de concesiones mineras
Comunidad campesina de Arboleda (Puno)
Luego de perder en las dos primeras instancias del Poder Judicial, al subir al TC se declaró nulo todo el proceso y se inició un nuevo proceso de amparo.
Comunidad campesina de Chilla Bambilla y Chilla Pucara (Puno)
rechazada en primera instancia.
Demanda de amparo contra MINEM, por la omisión de consulta de permiso de exploración y explotación del proyecto Antapaccay. (2017)
El caso está en primera instancia para sentencia en el Juzgado Mixto de Yauri, luego de dos vistas de la causa.
Huaisa (Cusco)
Comunidad campesina San Andrés de Negritos (Cajamarca)
empresa Yanacocha por la imposición inconsulta de la servidumbre.
Fue archivada en primera instancia por sustracción de la materia, luego de Consejo de Minería ratificará resolución de Gobierno Regional que anuló permisos de exploración.
Regional de Amazonas por omisión de consulta de permisos de exploración (2016)
FEDIQUEP, FECONACO,
Demanda de acción popular contra la R.M No. 355-2915-MINAGRI que regula el proceso de calificación de tierras por omisión de consulta
Se ganó en las dos instancias ante el Poder Judicial, siendo la R.M 355-2015-MINAGRI declarada nula.
ACODESCOPAT (Loreto)
CNA, AIDESEP,
Demanda de inconstitucionalidad contra la omisión de consulta de diversos articulos de la Ley 30230 (2015).
Está en el Tribunal Constitucional para sentencia luego de dos vistas de la causa.
ONAMIAP (Lima)
ODECOFROC (Loreto)
Demanda de amparo en el año 2015 contra el Decreto Supremo 023-2007-AG por incumplir el acuerdo en el proceso de consulta que concluyó con el acta de Huampami en el año 2006. (2015)
El caso se encuentra en primera instancia para sentencia luego de vista de la causa.
Comunidad nativa Lamas , CEPKA (San Martín)
Demanda de amparo contra el Gobierno Regional de San Martín , entre otras cosas por la omisión de la realización de un proceso de consulta previa antes de la norma que crea el Área de Conservación Regional Codillera Escalera
Actualmente, se encuentra en el TC.
En línea con el cuadro anterior, a la fecha se vienen litigando aproximadamente 23 procesos constitucionales en donde los pueblos indígenas han exigido al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional se respete su derecho a consulta previa. Hasta el momento, se han ganado 6 procesos constitucionales en materia de consulta previa y se ha perdido 1. Ello, ha generado impacto en los derechos de los pueblos indígenas en cuanto ha permitido acceder a consulta en temas de pueblos indígenas, infraestructura pública, hidrocarburos, minería y actos normativos.
Conforme a lo anterior, en materia de infraestructura pública se logró ganar el caso de Hidrovía Amazónica en dos instancias. Actualmente, este caso cuenta con sentencia firme, aun cuando, se dejó abierta la posibilidad de hacer consulta al EIA pues existen impactos significativos. En materia de hidrocarburos, se ganó el caso del Lote 116, obteniendo una sentencia en primera instancia, que por primera vez declara nulos actos no consultados en nuestro país. En cuanto a minería, existen dos casos centrales el de Atuncolla y el de Jatuncachi. En el caso de Atuncolla, se logra que INGEMMET no vuelva a emitir concesiones mineras sin consulta previa: lastimosamente ello lo aplica solo para el caso. En el caso de Jatucachi, es el primero en el cual se declara la nulidad de un acto normativo por omisión de consulta previa.
Todos estos casos y sentencia entorno a los mismos, si bien no son vinculante en sentido estricto, devienen en importantes antecedentes, en tanto marcan una línea de interpretación jurisprudencial a tomar en cuenta por otros jueces en otros procesos constitucionales donde existan pretensiones similares. Pues, no podemos olvidar que existe el derecho a la igualdad en la aplicación de normas, la cual se concreta en las sentencias firmes y consentidas.
Concordancias: art. 1, 2.2.b y 20.3.a del C. 169 OIT.
Si bien han existido algunos avances en el reconocimiento de la personería jurídica de
las comunidades nativas y campesinas, al día de hoy podemos señalar que no existe suficiente información actualizada y desagregada, además de estar disgregada en varias instituciones, que no permite acceder de manera directa para definir políticas públicas.
Más preocupante aún es que se mantiene la demanda del reconocimiento de los pueblos indígenas por parte de las organizaciones indígenas peruanas. Dicha demanda lleva años realizándose con algunos precedentes 5 y es originada por un
conflicto interpretativo de naturaleza constitucional: el Estado peruano solo reconoce constitucionalmente la autonomía y personería jurídica de las comunidades nativas
y campesinas, más no al “pueblo indígena” considerado en su conjunto. Este último
reconocimiento es exigido por el artículo 1° del Convenio 169 de la OIT de rango constitucional; por el artículo 1° de la Declaración de las Naciones Unidas de Derechos de Pueblos Indígenas (en adelante, DNUDPI) y el artículo 1°.2 de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (en adelante, DADPI).
En la práctica, este reconocimiento fragmentado de derechos a nivel de comunidades supone un menoscabo a los derechos colectivos de los pueblos indígenas (comprendidas por comunidades) y se ve reflejado en los siguientes ámbitos: propiedad territorial, jurisdicción, participación en procesos de consulta previa y toda intervención del Estado peruano en territorios de pueblos indígenas. De ahí que, en los últimos años, varias organizaciones indígenas hayan venido trabajando a nivel regional para el reconocimiento integral. Como resultado, han conseguido la aprobación de dos
5 Por ejemplo, tenemos a la“Ley que reconoce al Pueblo Los Uros y a la Comunidad Uros Chulluni del departamento de Puno como pueblo ancestral, indígena y originario del Perú y declara de interés nacional y necesidad pública la protección y recuperación de su cultura y lengua”, aprobada mediante Ley N° 30729.
Ordenanzas Regionales por parte de los Gobiernos Regionales de Cajamarca (25 de noviembre de 2016) y Loreto (12 de abril de 2017), las cuales reconocen la existencia jurídica de los pueblos indígenas que habitan en estas regiones 6 .
A pesar de este reconocimiento a nivel regional, el gobierno nacional ha venido
obstaculizando la vigencia de estas Ordenanzas. Así, por ejemplo, el pueblo Achuar del Pastaza obtuvo su personería jurídica como pueblo indígena por haber cumplido con todos los requisitos exigidos por la Ordenanza Regional de Loreto 7 . Sin embargo, el Ministerio de Cultura (en adelante, MINCUL) interpuso demandas de inconstitucionalidad a las Ordenanzas de Loreto y Cajamarca, a través de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, MINJUSDH), y con el respaldo de la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante, PCM).
Ante el Tribunal Constitucional peruano (en adelante, el TC peruano), el MINCUL argumentó que el reconocimiento y la identificación de pueblos indígenas son de su exclusiva competencia. Estos procesos constitucionales 8 , en marcha desde fines del 2017, obtuvieron respuesta el 5 de septiembre de este año donde con cinco votos a favor de los magistrados Miranda, Ramos, Sardón, Ferrero y Espinosa- Saldaña se declaró fundada la demanda presentada por el MINCUL. Por lo cual, la Federación de
la Nacionalidad Achuar del Pastaza (FENAP) ha solicitado aclaraciones al TC mediante
escrito del 10 de setiembre del 2019.
Al respecto, es importante resaltar lo señalado por el Pacto de Unidad 9 en un pronunciamiento de agosto último donde reitera la medida regresiva que representaría reconocer al MINCUL como única autoridad facultada para reconocer la personalidad jurídica de los pueblos indígenas (PACTO DE UNIDAD, 2019):
“(…) 20. RECHAZAMOS la oposición de MINCUL, MINAGRI, MINEM, MINAM y SUNARP a la personalidad jurídica de pueblos originarios, y el bloqueo que han hecho a la inscripción de la personalidad jurídica y a la titulación del territorio integral del Pueblo Achuar del Pastaza FENAP, el único pueblo que cuenta con reconocimiento de su personalidad jurídica a la fecha.
21. RECHAZAMOS las acciones de inconstitucionalidad presentadas por MINCUL ante el TC contra las dos únicas Ordenanzas -de Cajamarca y Loreto- que posibilitan el reconocimiento administrativo de la personalidad jurídica de pueblos, impidiendo ese derecho a los pueblos.
22. RECHAZAMOS el Decreto Legislativo N° 1360 refrendado por MINCUL sin
consulta previa, que pretende establecer un nuevo procedimiento para “identificar y reconocer a pueblos” mediante decretos supremos, pero SIN personalidad jurídica. Y exigimos su NULIDAD.
23. EXIGIMOS el respeto de la autonomía, autogobierno y personalidad jurídica
de los pueblos originarios, y de las organizaciones representativas de los pueblos; que MINCUL no siga bloqueando este derecho; que nos podamos inscribir en la
6 Ordenanza Regional de Cajamarca N° 010-2016.GR.CAJ-CR & Ordenanza Regional de Loreto N° 014-2017-GRL-CR. La finalidad de ambas ordenanzas es: “RECONOCER la personalidad jurídica de aquellos ‘pueblos originarios’ o ‘pueblos indígenas’ que, en ejercicio de su libre determinación, quieren ser reconocidos como tales y que, por diversas razones, han sido reconocidos de manera fragmentada en ‘comunidades’ o bajo otras categorías jurídicas, que no responden a su carácter originario” (artículo segundo de ambas Ordenanzas).
7 Aprobada mediante Resolución N° 253-2018-GRL-P, del 25 de junio de 2018.
8 Se tratan de los Expedientes del TC N° 00012-2017-AI y N° 00004-2018-AI, que constituyen demandas de inconstitucionalidad contra la Ordenanza de Cajamarca y Loreto, respectivamente.
9 Conformado por: Confederación Nacional Agraria – CNA, Confederación Campesina del Perú – CCP, Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú – CUNARC-P, Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú – FENMUCARINAP, Organización Nacional de Mujeres Indígenas, Andinas y Amazónicas del Perú – ONAMIAP, Unión Nacional de Comunidades Aymaras – UNCA.
SUNARP como organizaciones de pueblos originarios (y no como asociaciones), y podamos ejercer todos nuestros derechos.
24. EXIGIMOS al Tribunal Constitucional, que tiene estos casos en sus manos, que RESUELVA con prontitud, garantizando nuestros derechos y rechazando la política regresiva de MINCUL”.
Este pronunciamiento es relevante porque para intentar cubrir el vacío legal en torno al reconocimiento, inmediatamente después del inicio de los procesos de inconstitucionalidad, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Legislativo N° 1360. Dicha norma establece como “función exclusiva” del MINCUL “la identificación y reconocimiento de pueblos indígenas u originarios” a través de un Decreto Supremo; y que, para el reconocimiento de comunidades campesinas y nativas por parte de Gobiernos Regionales, el MINCUL emite “lineamientos que coadyuven al reconocimiento de comunidades pertenecientes a pueblos indígenas u originarios”.
Aun así, no se señala expresamente que el reconocimiento por parte del MINCUL deba ser de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, lo cual mantiene en desamparo el derecho de un pueblo indígena a exigir al Estado la formalización de ese estatus 10 .Por lo cual se requiere estar vigilantes ante la eventual decisión del MINCUL de apelar judicialmente este reconocimiento, acción que estaría en contra de un principio fundamental de los derechos humanos, que es la No regresividad de estos. 11
10 De hecho, el art. IX de la DNUDPI sostiene: “Los Estados reconocerán plenamente la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, respetando las formas de organización indígenas y promoviendo el ejercicio pleno de los derechos reconocidos en esta Declaración”.
11 La sentencia del TC en el caso de la Ordenanza de Cajamarca fue emitida el 22 de enero del 2019: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2019/00012-2017-AI.pdf
Foto: Héctor Galvez / IBC
Concordancias: art. 7.1, 13.1, 13.2, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del C. 169 OIT.
El bicentenario republicano (2021) se acerca, pero el Estado peruano aún no ha generado información suficiente en torno a las tierras y territorios de los pueblos indígenas. Esto se debe básicamente a las dificultades en la identificación legal a través de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas u originarios como tales, no bastando su reconocimiento como comunidades (al respecto, volver sobre el punto anterior), vulnerándose así su derecho fundamental a la identidad colectiva 12 , y su derecho a la tierra y al territorio 13 . Dicha información es relevante, en tanto le permitirá al Estado generar políticas públicas diferenciadas para los pueblos indígenas y conocer con certeza las áreas territoriales que ocupan las comunidades campesinas y nativas.
En efecto, a nivel normativo, los pueblos indígenas en Perú están organizados en comunidades campesinas y nativas, reconocidas por la Constitución Política. Sus antecedentes históricos, culturales y políticos están relacionados con un sistema de organización colectiva, un sistema de autoridades y espacios territoriales de identificación colectiva para su sustento de vida.
Desde la Constitución Política de 1920, el Estado peruano asume la responsabilidad de brindar protección, bienestar y desarrollo a las“comunidades indígenas” 14 y les garantiza su propiedad comunal. Años después (1926), se reconocieron administrativamente
12 Artículos 2°, inciso 19, y 89° de la Constitución Política del Perú. Además, artículo 1° del Convenio 169 de la OIT.
13 Artículo 13°, numeral 2, del Convenio 169 de la OIT.
14 Artículo 58° de la Constitución Política del Perú de 1920.
las primeras comunidades campesinas, siendo primeras las de la región Cusco. Una vez fue reconocida la personería jurídica de dichas comunidades, se implementó una incipiente política de reconocimientos de derechos a dichas comunidades. Esa es la base jurídica administrativa desde donde se mantiene vigente el reconocimiento, titulación y posterior georreferenciación que otorga seguridad jurídica a las tierras y territorios de pueblos indígenas.
Casi treinta años después de la ratificación del Convenio 169 de la OIT por parte del Estado peruano, resulta preocupante el avance lento e insuficiente en la adecuación normativa peruana para el reconocimiento, titulación y georreferenciación de las tierras y territorios de los pueblos indígenas. Al respecto, no existe una política pública nacional clara, con metas e indicadores definidos, y un presupuesto asignado para garantizar la seguridad jurídica territorial indígena, que podría representar el 49,1% del territorio peruano (IBC, 2016). Desarrollar esta política le corresponde al ente rector, que es el Ministerio de Agricultura y Riego (en adelante, MINAGRI), a través de la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural – DIGESPACR. Ello en coordinación con el ente rector de pueblos indígenas, que es el MINCUL, a través del Viceministerio de Interculturalidad; y con los Gobiernos Regionales, a través de las Direcciones Regionales Agrarias, que son el órgano ejecutor, además de contar con la participación de gobiernos locales, y los principales sujetos de derechos, las Comunidades Campesinas y Nativas. La política pública es urgente ante las amenazas diversas por terminar con el régimen de propiedad comunal, esta política debería ser intersectorial y multinivel.
De otro lado, en el procedimiento administrativo de titulación únicamente para comunidades nativas, el Estado peruano solo otorga a las Comunidades títulos de propiedad sobre áreas categorizadas como “agropecuarias” a través de un contrato de cesión en uso sobre las áreas de “protección y conservación”. Es decir, no se reconoce la propiedad de la totalidad del territorio, sino que se limita la propiedad comunal nativa sin tomar en cuenta todos los recursos que la integran, contraviniendo con ello los artículos 13° al 19° del Convenio 169 de la OIT, principalmente el 13.2 relacionado al concepto de territorio de los pueblos indígenas.
Por otro lado, en estos últimos cinco años, el Estado peruano ha destinado mayor presupuesto a la formalización de la propiedad de los pueblos indígenas, con énfasis en la Amazonía, acciones que se han venido reportando y dando seguimiento principalmente a dos proyectos estratégicos:
la Declaración Conjunta de Intención (DCI-PNUD), ejecutada desde el Ministerio del Ambiente (en adelante, MINAM); y
el Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú - Tercera Etapa (PTRT3), ejecutado desde el MINAGRI.
Pese a los esfuerzos de la sociedad civil por fortalecer los proyectos y buscar espacios de participación ciudadana para la rendición de cuentas, no se ha podido obtener una respuesta satisfactoria. En el caso del DCI-PNUD, no se conoce resultados claros con relación a la titulación colectiva, a pesar de haber pasado cinco años de la firma de la mencionada declaración. En el caso del PTRT-3, tampoco se conoce resultado alguno, a pesar de haber transcurrido cuatro años de firmado el contrato con el Banco Interamericano de Desarrollo – BID. En ambos casos, no se conoce el contenido presupuestal ejecutado, ni el programático.
N° de Comunidades por titular
Ribereñas de la Amazonía
Fuente: Sistemas de Información del Instituto del Bien Común (SICNA y SICAM) en Conservando la riqueza cultural y natural del Perú (2018)
4.2. Vulneración del marco de protección de los derechos
Los gobiernos de Pedro Pablo Kuczynski y Ollanta Humala aprobaron sendas normas jurídicas que vulneraron el derecho a la propiedad comunal, debilitaron los estándares ambientales y los derechos territoriales de los pueblos indígenas 15 , bajo la justificación de reactivar la economía e impulsar las inversiones privadas y públicas. Estas normas
se gestaron en un contexto de depreciación de las materias primas y la respuesta de
dichos gobiernos ante ello fue relajar los procedimientos administrativos para atraer mayor inversión.
Para lograr la reactivación de la economía, así como la inversión pública y privada, el Estado peruano aprobó una serie de normas en esa lógica, Decreto Legislativo N° 1251, D.L. N° 1333, D.L. N° 1330, Ley N° 30723, además de otros proyectos de ley que por la crisis política no lograron salir. Estas normas fueron analizadas y en algunos casos fueron motivos de judicialización, sin haber hasta el momento una respuesta del Estado 16 . Mencionar que estas medidas siguen poniendo en peligro la garantía de derechos fundamentales, específicamente de los derechos territoriales indígenas, porque pasan por alto el régimen
de propiedad comunal. Incluso, se pone en riesgo la propia existencia de las comunidades
campesinas y nativas, que finalmente son parte de la identidad histórica el Perú.
A la situación de falta de reconocimiento, titulación y georreferenciación de las
tierras y territorios de los pueblos indígenas, se suma la presión y amenaza sobre sus tierras por parte de actividades extractivas, tales como la minería, hidrocarburos, madera, infraestructura entre otras, muchas de ellas impulsadas por el propio Estado peruano. Como resultado de la permanente tensión entre actividades (extractivas y de infraestructura) con los derechos territoriales de los pueblos indígenas, prueba de ello es que los conflictos sociales han aumentado en los últimos cuatro meses (desde mayo a agosto) (DEFENSORÍA DEL PUEBLO, 2019, pág. 21).
Dichos conflictos no son gestionados como conflictos estructurales, sino como casos aislados sobre los cuales solo se han adoptado medidas paliativas y de corto plazo. De ahí que este tipo de conflictos se reactive cada cierto tiempo y las consecuencias sean peores. Un ejemplo reciente, es el caso de la Comunidad Campesina de Fuerabamba frente al proyecto extractivo de Las Bambas, operada por la empresa china Minerals and Metals Group – MMG.
15 A este grupo de normas se le denominó “paquetazos ambientales y anti-indígenas”, en una campaña de diversas organizaciones de la sociedad civil que analizan de manera crítica diversas normas aprobadas a partir del año 2014.
16 Ver Informe Alternativo 2018, cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano del Convenio 169 de la OIT.
El caso de la relación entre comunidades campesinas y minería es un serio problema aún sin solución. El 35% de las tierras de comunidades campesinas posee una concesión superpuesta, lo cual de por sí es una restricción al ejercicio del derecho de propiedad comunal, en la medida que afectan el derecho al uso, goce, disfrute, disposición y reivindicación de su territorio o restringe en el ejercicio de la propiedad, sobre todo cuando la comunidad no autoriza la exploración o explotación, o no se ha aplicado el proceso de consulta previa o éste se hace de manera deficiente.
Otros datos que refieren información sobre amenazas a los derechos territoriales de los pueblos indígenas por parte de la minería mencionan que el 9% de la cuenca amazónica peruana ha sido destinada a la actividad minera, siendo las regiones de Junín, Madre de Dios y Cusco las que poseen una mayor concentración de concesiones mineras que se superponen parcial o totalmente a 2,021 Comunidades asentadas en la cuenca amazónica, de las cuales 69 son Comunidades Nativas y 1,952 son Comunidades Campesinas.
Con relación a la minería ilegal, ésta se presenta en todo el país, para el caso de la cuenca amazónica sobre todo se encuentra en la región de Madre de Dios, que presenta mayor degradación por la actividad ilegal de extracción de oro. Un caso preocupante es el de la Comunidad Nativa Puerto Luz, en Madre de Dios, una de las diez comunidades de la Reserva Comunal Amarakaeri, superpuesta por 15 concesiones mineras otorgadas por el Estado, siendo esta comunidad víctima de la violencia y contaminación que genera esta actividad. A esta situación hay que agregarle la afectación por cultivos de coca que reportó que 132 comunidades nativas, ubicadas 71 en Loreto y 22 en Pasco, fueron afectadas por la actividad de estos cultivos, según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y DEVIDA.
Por otro lado, la superposición de lotes de hidrocarburos sobre tierras de comunidades nativas cubren actualmente el 12% de la cuenca amazónica, aproximadamente 11 millones de hectáreas, con 8 lotes en etapa de exploración y 18 en etapa de explotación; todos estos lotes se superponen de manera parcial o total a 412 comunidades, 406 nativas y 6 campesinas ribereñas 17 . A eso se suman los constantes derrames del Oleoducto Norperuano. En los últimos diez años se han registrado 168 derrames de crudo de petróleo del ducto (CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 2017), generándose impactos negativos a la salud y calidad de vida de personas de los pueblos Achuar, Kukama, Kischwa, Urarina, Awajún y otras.
Otras de las amenazas a la integridad de las tierras y territorios indígenas se dan por los grandes proyectos de infraestructura. Es el caso de la Hidrovía Amazónica. Este proyecto busca crear un extenso canal de navegación, conectando los ríos caudalosos del Marañón, Huallaga, Ucayali y Amazonas a través del dragado o remoción de al menos veinte tramos de poca profundidad en las regiones de Loreto y Ucayali (SENACE,
Las comunidades nativas Shipibo-Konibo, Cocama-Cocamilla, Urarina, Chayahuita, Shawi, Yaguas, Bora, Huitoto y las comunidades ribereñas asentadas cerca de estos ríos temen que dicho dragado aleje los peces que constituyen su fuente importante de alimentos al destruir su hábitat. Del mismo modo, la amenaza de la integridad de las tierras y territorios indígenas también se da por las setenta y seis (76) plantas hidroeléctricas que amenazan la cuenca amazónica, además de otras trece (13) figuran en los planes energéticos para la cuenca. Al respecto, las regiones que concentran el mayor número de plantas en operación son Junín (26) y Cajamarca (22).
17 Cuenca Amazónica Peruana 2019, territorios indígenas, áreas naturales protegidas, presiones y amenazas, Instituto del Bien Común.
San Martín, es la región que ha servido como modelo a diversos ensayos de proyectos de desarrollo, tanto de privados como del Estado para luego aplicarlos a nivel nacional. Es una región estratégica, cabecera de entrada al conjunto de la amazonia desde la época Colonial, hasta nuestros tiempos y viene teniendo una alta incidencia de conflictos alrededor de diversas visiones contrapuestas entre Estado y pueblos indígenas, sobre todo en los diversos usos de la tierra, que hoy se dan en la amazonia, es el caso también de los proyectos de titulación comunal.
Determinar con exactitud el número de comunidades nativas y campesinas en la región San Martín aún representa un desafío. La Base Oficial de Pueblos Indígenas del MINCUL señala que en la región San Martín existen 151 comunidades, mientras que la Dirección Regional de Agricultura de San Martín establecía que existen 122 comunidades 18 . Sin perjuicio de ello, se tiene como data de las comunidades de la región San Martín 19 :
En proceso de reconocimiento
Fuente: elaborado por Paz y Esperanza (2019)
Esta situación advierte, en primer lugar, serios problemas en la identificación y reconocimiento de pueblos indígenas; y, por consiguiente, de sus derechos conexos por parte del Estado peruano. El siguiente extracto es el testimonio de un comunero que pone en evidencia la situación de sus territorios que forman parte de áreas naturales protegidas:
“Los funcionarios del gobierno regional nos decían que no debemos reconocernos como indígenas porque nosotros no vivíamos con plumas o taparrabos. Además ser reconocido como indígena era un atraso, y que más bien deberíamos reconocernos como centro poblado o caserío que eso significaba un avance para el pueblo. Y si no queríamos ser centro poblado o caserío el gobierno nunca realizaría ninguna obra para esta población” (Panduro, 2016).
Los procedimientos de titulación de los territorios indígenas, la legislación en otorgamientos de derechos para la gestión de bosques prevé el establecimiento de:
Áreas Naturales Protegidas, Bosques de Producción Permanentes, las concesiones para
18 Lista General de Comunidades Nativas, Carta Nº 1484-2017-GRSM/DRASAM-DTRTyCR (DRASAM 2017)
19 Informe del Monitoreo del proceso de visibilización de los pueblos indígenas en San Martín, 2018)
la conservación, concesiones Forestales y las Zonas de Conservación y Recuperación
Ecosistémicas. Sin embargo, no se ha previsto que muchas veces dichas categorías se superponen a territorios indígenas de forma parcial o total, debido a que fueron otorgados antes del saneamiento físico y legal de los territorios de los pueblos. Por ello, al encontrarse la superposición de territorios se retrasan los procedimientos de titulación en curso.
Actualmente, la legislación establece que, en caso de que el informe de catastro concluya que el territorio comunal que se pretende inscribir se superpone con una
Área Natural Protegida o una Concesión Forestal, no será para detener el procedimiento de titulación, debiéndose en el primer caso extenderse un asiento de correlación y en
el segundo caso realizarse un redimensionamiento ante la autoridad competente 20 .
A pesar del esfuerzo, aún quedan pendientes los lineamientos para redimensionar
las concesiones forestales, los Bosques de Producción Permanente, las Concesiones para la conservación y las Zonas de Conservación y Recuperación Ecosistémicas; siendo esta última de entera responsabilidad del Gobierno Regional de San Martín. La ausencia de legislación que permita recomponer el otorgamiento de derechos en las diversas categorías de gestión de bosque no permite continuar con los procesos de formalización de la propiedad indígena. Los avances en materia de titulación de comunidades nativas, conocidos de manera extraoficial, dan cuenta que solo se titulan comunidades que están fuera de las categorías de gestión de bosque.
Incluso, hay comunidades que solo han conseguido dicho reconocimiento como derecho colectivo, mientras que la formalización de sus territorios se hizo como predios individuales, debido al desconocimiento de sus pobladores y a la conveniencia de los funcionarios públicos. Dichos funcionarios del GORE San Martín justifican la negación de titulación colectiva y de la disponibilidad integral de los territorios indígenas alegando que los indígenas son “deforestadores, alquilan sus tierras y ya no cuidan el bosque”. Sin embargo, “las áreas menos deforestadas en el 2018 corresponden a las áreas naturales protegidas y comunidades nativas; con: 470.97 y 492.75 hectáreas respectivamente” (PAZ Y ESPERANZA, 2019); con una tendencia a la baja. Esto es, muy por debajo de la categoría de concesiones para la conservación, desvirtuando así la justificación otorgada por los funcionarios públicos para negar la titulación colectiva.
Grafico 2: Deforestación en comunidades nativas del 2001 al 2018
6,300.31
3,829.16
3,840.50
1,381.43
20 SUNARP, Resolución Superintendente Nacional de Registros Públicos Nº 122-2013-SUNARP/SN. Directiva que Regula la Inscripción de los actos y derechos de las Comunidades Nativas.
En suma, la generación y publicación de información en torno a las tierras y territorios de los pueblos indígenas resulta crucial para determinar con certeza qué y cuánto es lo queda pendiente de garantizar en este rubro y, de esta manera, generar políticas públicas diferenciadas para los pueblos indígenas. Sin embargo, esto debe partir de la identificación previa de pueblos indígenas, no resultando suficiente el reconocimiento de comunidades nativas o campesinas.
Asimismo, la voluntad política o las buenas intenciones de parte de las autoridades estatales para generar espacios de diálogo o propuestas de política no bastan para garantizar de manera concreta y certera los derechos indígenas en torno a la tierra, territorio y recursos naturales. Si bien es cierto que la recuperación de la confianza debe promoverse y efectuarse tanto desde el Estado peruano como desde los pueblos indígenas, es cierto que el primero se encuentra en una mejor situación para poder generar condiciones para la recuperación gradual de la confianza, además de hallarse jurídicamente obligado a hacerlo. Así, el diálogo intercultural podría gozar de una mayor utilidad, sobre todo para los pueblos indígenas y el ejercicio de sus derechos.
Los tiempos difíciles y el Convenio 169 de la OIT 21
Extractos de una entrevista a Shapiom Noningo, actual Secretario Técnico del Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Wampis.
¿Cómo crees que el Estado peruano ha implementado el Convenio hasta el momento?
Los países hablan diplomáticamente que hay avances importantes pero en la práctica hacen y deshacen los avances políticos y jurídicos. En el caso peruano, el Estado, su estructura, los sectores y poderes, desconocen en gran medida el espíritu del Convenio. Sectores importantes como el Congreso o el Poder Judicial, no tienen conocimiento amplio de su significado y espíritu, entonces su aplicación es débil. De repente es un instrumento muy avanzado o no conviene políticamente. Podemos decir que el Convenio 169 en el Perú no está debidamente implementado, no veo avance importante. Algunos sectores o algunos funcionarios van entendiendo, pero es muy lento. El pensamiento como país es muy discriminador, racista. Yo he escuchado decir a algunos diplomáticos de países latinoamericanos que allá llegan y hablan un discurso bonito pero en la chacra, en su país, hacen lo que quieren. Esa es una hipocresía nacional. […] Existe un debilitamiento fuerte del Convenio a nivel internacional, porque la OIT no lo está defendiendo como antes. El discurso de los funcionarios de la OIT está más conectado al discurso de la empresa. La ONU, con su órgano especializado, está debilitada. Eso también se expresa en cada país. Pienso que si bien el Convenio nos ha servido y nos sirve fuertemente, en Perú se necesita un relanzamiento, un impulso. Si vamos a continuar así, es muy posible que el convenio llegue a un tope donde no vale […]
21 Entrevista realizada por Renato Pita
¿Qué acciones ha propiciado el Convenio en el movimiento indígena durante este tiempo?
En principio el Convenio es un instrumento muy importante. Cuando yo era dirigente cargaba un texto del Convenio, la Constitución Política del Perú y otras leyes porque en actas y en asambleas tenía que mencionar alguna ley, instrumento o articulado. Esa era la función de los dirigentes. El Convenio es un instrumento importante que ha ayudado en cosas concretas como el reconocimiento, titulación o ampliación de comunidades, por ejemplo. O [la creación y gestión de] FORMABIAP, que acoge como base legal el contenido y la fortaleza del convenio. Es una herramienta de lucha para todos los pueblos amazónicos […]
En 2009, el convenio fue una herramienta de lucha importante durante el levantamiento indígena amazónicos antes del Baguazo, pero esas reformas detenidas con movilizaciones y vida, con el tiempo se fueron implementándose ¿Qué pasó en el tiempo?
En parte estamos estructuralmente débiles como movimiento indígena amazónico. Eso no permite consolidar el avance que habíamos logrado en términos educativos
y territoriales los amazónicos. Hay una desvinculación de las necesidades concretas
de las familias indígenas con la dirigencia nacional, incluyendo a federaciones locales, regionales. Diríamos también a nivel internacional. La lucha como pensamiento y sistema de los amazónicos, la lucha genuina sobre nuestros derechos colectivos y territoriales, está fallando. Eso aprovecha el Estado nacional. Además, si ves, donde operan las empresas extractivas hay una división entre familias, comunidades y federaciones. […] Hace falta un quiebre, un sinceramiento político y social entre los pocos líderes que quedan y la juventud. [Se debe] asumir un compromiso si vamos
a continuar como pueblos indígenas o no, [preguntarnos] qué hace falta para que la
juventud de ahora y venidera puedan seguir defendiendo sus derechos como pueblo. Hace falta mucha educación, re educación, desde la niñez. No solamente del convenio, de todos los temas de la problemática de nuestros pueblos. Amerita una reflexión profunda, individual y colectiva. […]
¿Cómo fue que conociste el Convenio 169?
En la universidad, no; nada que ver. Fue en mi comunidad, Villa Gonzalo, teníamos problemas con un grupo de colonos que se habían instalado. Por ese entonces,
el iimaru* me dio una credencial como secretario de la comunidad. Eso implicaba que
en asambleas, actas, los acuerdos debían estar sustentados en documentos. Entonces empecé a leer el Convenio, la Constitución, y yo mencionaba siempre: convenio tal, artículo tal; o ley tal. A veces ganaba así a los propios funcionarios, porque ellos no estaban actualizados de sus leyes. Con eso empecé a gestionar y luchar, aquella vez con el doctor Pedro García Hierro. […] Eso fue durante todo mi proceso de dirigente de la comunidad, de la subsede del Consejo Aguaruna Huambisa, de presidente de Orpian; y en Aidesep ya amplío mis conocimientos Pienso que casi todos los dirigentes asumían ese rol de autoeducación para sustentar lo que reclamaban las comunidades.
* En su proceso de recuperación de la autonomía, los wampís identificaron la palabra iimaru, que designa en su idioma al que tiene visión para conducir un grupo de familias, como la adecuada para referirse al jefe de la comunidad.
Concordancias: art. 3.1, 20.3.d y 21.2 del C. 169 OIT.
Si bien existe un reconocimiento cada vez mayor del rol de las mujeres indígenas en la defensa y salvaguarda de sus territorios, biodiversidad, cultura y conocimientos ancestrales, ellas siguen enfrentando enormes brechas para conseguir la participación en la toma de decisiones. Tal y como lo señala la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH):
“(…) la vida de la gran mayoría de las mujeres indígenas de las Américas sigue marcada por grandes obstáculos para el goce de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Entre otros obstáculos, cabe señalar (…) la escasa participación en el proceso político y la marginación social” (CIDH, 2017, pág. 11).
En particular, las mujeres indígenas no solo enfrentan discriminación en razón de su género y etnia, sino además por su situación socioeconómica, raza, educación, lengua, etc. Esta situación las expone a una mayor situación de vulnerabilidad, debido a las graves violaciones de sus derechos humanos y desprotección por parte del Estado peruano.
En ese sentido, constituyen prioridades la garantía de su participación efectiva en la esfera civil y política, así como la mejora de su situación socioeconómica, educación y salud. Asimismo, las mujeres indígenas juegan un rol fundamental en el desarrollo sostenible, en la lucha contra el cambio climático, en la seguridad alimentaria, en la conservación de bosques y en la economía rural.
En el ámbito internacional, la protección de sus derechos se encuentra recogida en diversos instrumentos.
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979)
• Art. 14°.2: "los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a n de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres".
• Art. 44°: "todos los derechos y las libertades reconocidos en la presente Declaración se garantizan por igual al hombre y a la mujer indígena".
• Art. 3°1: "las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos".
DADPI • Art. VII.1: "las mujeres indígenas tienen el derecho al reconocimiento, protección y goce de todos los derechos humanos y libertades fundamentales".
Fuente: elaborado por OXFAM PERÚ (2019)
Si nos referimos al contexto peruano, ¿de cuántas mujeres indígenas estamos hablando en el Perú? De acuerdo al último Censo Nacional del 2017, ellas suman 2 millones 905 mil 076.En términos comparativos tenemos :
representan el 10% de población
nacional : 31’237,385
28'332,308
2'905,076
representan el 21% del total de
las mujeres: 14’931,127
12’026,051
Indígenas nacional (2017):
5’972,606
3'067,530
Fuente: elaboración en base a (INEI, 2018)
Solo el 28,8% de la superficie agrícola es gestionada por mujeres indígenas. De acuerdo
al IV Censo Nacional Agropecuario (en adelante, CENAGRO) del año 2012, existen
en el país 2’246,702 personas dedicadas a la actividad agropecuaria, de los cuales el 30.8% son mujeres y el 69.2% son hombres. Además, solo el 50% no tiene título de propiedad y no ha iniciado su trámite, el 12% tiene título, pero no está registrado, el 9% se encuentra en trámite y solo el 29% de estas parcelas tienen título inscrito en los registros públicos.
Además, estas parcelas tienen una extensión reducida y de baja calidad. De acuerdo al
IV CENAGRO del 2012, las mujeres productoras agropecuarias tienen en promedio 1,8
hectáreas de tierras agrícolas, mientras los hombres tienen 3 hectáreas. En ningún caso, las mujeres tienen más hectáreas de tierras agrícolas que los hombres. Así también sucede con la superficie no agrícola: las mujeres tienen en promedio 2,8 hectáreas y los hombres 4 hectáreas.
Las mujeres indígenas han podido acceder a las tierras a través de tres mecanismos:
la herencia: las mujeres heredan parcelas de menor tamaño y capacidad agrícola y pecuaria a diferencia de los hijos varones,
el estado civil o la maternidad: las mujeres viudas y madres solteras también pueden acceder a las tierras, pero solo si están independizadas del núcleo familiar paterno. Los varones restringen sus derechos de uso de servicios comunales (uso de maquinarias) y, por ello, muchas de ellas rentan o trabajan a medias con otros comuneros para que sus parcelas sean productivas y no se vean cuestionadas; y
(iii)transacciones o acuerdos no económicos.
En contraste con la data obtenida en el III CENAGRO (1994) al 2014 la participación de las mujeres creció en un 100% y la de los hombres en un 14%. También se confirma que el 76.5% de productores y productoras en el país son propietarios de sus parcelas, de los cuales el 68.4% son hombres y solo el 31.6% son mujeres (INEI, 2014, pág. 23). Este acceso diferenciado a la propiedad de la tierra limita su capacidad de voz y voto en las asambleas comunales u otras formas de toma de decisiones colectivas; y se debe, en gran medida, a la existencia de relaciones de poder que siguen líneas de género al interior de los pueblos indígenas. En el espacio comunal, su rol suele ser restringido a las actividades asistenciales y de cuidado familiar. Sus oportunidades de participación y acceso a la toma de decisiones dependen de la organización de sus comunidades, con dirigencia predominantemente masculina.
El marco normativo de la propiedad individual (Decreto Legislativo N° 667 sobre
Registro de Predios Rurales) señala que, en el título de propiedad tiene que incluirse
al cónyuge o conviviente. Para el caso de la propiedad comunal, en las leyes de
comunidades nativas y campesinas se dispone que los reglamentos y estatutos internos de las comunidades deban garantizar la igualdad de derechos y obligaciones entre comuneros y comuneras. Sin embargo, en la práctica, el acceso de las mujeres a las decisiones sobre la propiedad sigue siendo limitado.
Frente a un contexto de extractivismo, las mujeres indígenas poseen su propia cosmovisión, valoración y visión relacionadas con el cuidado, alimentación, mantenimiento y protección de la vida de su familia y comunidad. Así, en los Andes, esta diferenciación en los roles de género se manifiesta en el rol de productora de
alimentos de las mujeres indígenas que las lleva a relacionarse con los factores de riesgo externos –como por ejemplo la minería. En la Amazonía, “el monte” 22 y el río son elementos centrales, porque aseguran su sobrevivencia, permiten el cultivo y
recolección tanto de diversos frutos como de tubérculos. Sin embargo, cuando las mujeres indígenas se exponen a factores de riesgo –como la actividad hidrocarburífera
o la extracción ilegal de la madera–, sus propias vidas, las de su familia y comunidad resultan seriamente afectadas.
Una de las iniciativas para propiciar una participación más equitativa de las mujeres indígenas en espacios comunales es la que viene siendo realizada por la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (en adelante, ONAMIAP) en comunidades andinas y amazónicas. Esta iniciativa pretende el fortalecimiento de conocimientos de las mujeres indígenas acerca de sus derechos, y el intercambio de experiencias para promover su articulación y participación política en la toma de decisiones (cargos comunales, procesos de consulta, etc.).
Para esto, ONAMIAP propuso la modificación de los estatutos comunales para incluir
la cuota de género en las listas de candidatos y candidatas para las juntas directivas,
así como su reconocimiento explícito como comuneras calificadas. Esta propuesta se concretó con la aprobación de la Ley N° 30982 por parte del Pleno Agrario en el
Congreso de la República, para fortalecer la participación de la mujer en las directivas comunales. Dicho proyecto modificaría el artículo 19° de la Ley General de Comunidades Campesinas, para que las directivas comunales incluyan un número no menor del 30
% de mujeres en su conformación.
Por otro lado, se ha señalado anteriormente que las mujeres indígenas representan
casi un 10% de la población total peruana. Ellas han sido beneficiarias con políticas
y programas sociales básicamente asistenciales, pero han sido invisibilizadas como
actoras políticas y han sido restringidas a los roles domésticos de madre o gestora del hogar. La construcción del Estado peruano y la forma de entender el gobierno son predominantemente masculinas, hegemónicas y eurocéntricas.
Así, por ejemplo, en el poder legislativo, la participación de representantes mujeres identificadas como “indígenas” es mínima. En el período 2006-2011, se contó con una bancada indígena conformada por tres congresistas que provenían de la dirigencia campesina: Juana Huancahuari, María Sumire e Hilaria Supa. Para el período 2011- 2016, no hubo mujer indígena electa como congresista (Hilaria Supa fue elegida como parlamentaria andina). Para el periodo 2016-2021, solo ha sido electa una parlamentaria indígena la congresista Tania Pariona, de 36 parlamentarias electas. Hay que precisar que ninguna norma asegura la representación indígena en el Parlamento, esta identificación es individual.
En el poder ejecutivo, la Ley N° 27680 (aprobada el año 2002) obliga a los partidos políticos a considerar el 15% de espacios en sus listas para candidatos indígenas, de forma que puedan acceder a los consejos regionales y provinciales. Con esta medida se esperaba que la participación política de los indígenas sea mayor. Sin embargo, la realidad nos muestra que los partidos políticos solo incluyen a personas indígenas no por un interés genuino de su participación, sino para cumplir con la cuota electoral exigida legalmente. Dentro de este 15% de participación indígena obligatoria, la participación de la mujer es prácticamente inexistente (CEDILLO, 2018). Lo mismo ocurre a nivel comunal. Según cifras del CENAGRO 2012:
22 Modismo utilizado en la Amazonía peruana para referirse a una montaña pequeña selva adentro.
Presidencia comunal en
Fuente: elaboración en base a (INEI, 2014)
Esta situación se repite de manera sistemática en todos los espacios de representación. Si bien no existen datos sistematizados de los procesos de consulta previa, la percepción social es que la participación de las mujeres es notoriamente baja. En la formalidad, se sostiene que el proceso de consulta debe tener un enfoque de género; pero, en la práctica, el sistema patriarcal de las comunidades prioriza la participación de representantes varones, sin que el Estado realice esfuerzos por promover ni facilitar la participación de mujeres, sin vulnerar la libre determinación de los pueblos indígenas.
Las brechas en la implementación de los derechos sociales y culturales que afectan a las mujeres indígenas se expresan principalmente en la educación. Su acceso tiene un impacto directo en las decisiones y la autonomía de las mujeres indígenas y en otros aspectos del bienestar.
Según el III Censo de Comunidades Nativas 2017, de un total de 575 498 ciudadanos que se autoidentifican como indígenas u originarios, 444 295 mujeres no cuentan con ningún tipo de educación, frente a 131 203 varones, esto significa que más de 77% de indígenas sin ningún tipo de educación formal son mujeres.
Asimismo, la condición de las mujeres de la población que se autoidentifican con algún pueblo indígena u originario andino o de la Amazonía, presentan mayores índices de analfabetismo en relación a los hombres. Así, las mujeres que se autoperciben como Quechua y Aimara son 455 370, en relación a los hombres que alcanzan solo 127, 777. Mientras que las mujeres que se auto perciben como parte de algún pueblo de la Amazonía son 20 643 personas, en relación a los hombres que son 10 088. Por otro lado, entre quienes se autoperciben como parte de otros pueblos indígenas u originarios brecha en relación a mujeres y hombres es de 1 a 3, siendo que las mujeres alcanzan 3 853 mil personas y los hombres 1 347 mil personas.
En cuanto a la población estudiantil, el III Censo de Comunidades Nativas 2017 registra un total de 125 193 alumnos indígenas, de los cuales el 22,5% se encuentra estudiando el nivel inicial/jardín escolar, el 62,7% el nivel primaria y el 14,6% el nivel secundaria. Los niveles de educación básica alternativa (EBA) y educación técnico productiva (CETPRO), tienen una población estudiantil por debajo del 1,0% del total de alumnos. Los pueblos indígenas u originarios conformados por más de
100 comunidades nativas, agrupan una población estudiantil de 93 235 alumnos; es decir, el 74,5% del total de estudiantes de las 2 604 comunidades censadas con alguna institución educativa.
Es interesante ver que, si bien la brecha educativa en mujeres no existe al nivel inicial (incluso hay más niñas que niños matriculados), esta se va haciendo más amplia conforme avanzan los niveles. Lo que significa que la mayor deserción estudiantil recae en las jóvenes indígenas que deben abandonar sus estudios debido a la maternidad o
a que tienen que asumir mayores labores domésticas.
En Perú, las mujeres indígenas enfrentan históricamente muy pocas oportunidades para acceder al mercado laboral remunerado. Las causas son variadas, pero podemos señalar que se parte de la consecuencia del poco acceso a la educación formal y alto grado de analfabetismo. A ello se suman las dificultades geográficas, económicas y la
marginación social. Asimismo, las mujeres indígenas sufren una mayor discriminación una vez se encuentran dentro del ámbito laboral. La discriminación en el trabajo afecta
a hombres y mujeres indígenas de manera diferente porque el género puede constituir una causa adicional de discriminación de las mujeres indígenas.
Según la ENAHO 2016, 70 de cada 100 mujeres indígenas forman parte de la fuerza laboral. El 69,7% de mujeres indígenas están en condición de ocupadas, 2,1% desocupadas y 28,2% forman parte de la No PEA o Población Económicamente Inactiva, no se refiere necesariamente a trabajo remunerado. Según la rama de actividad, el 39,5% de esta población femenina se desempeñaba en los sectores agricultura (generalmente, como actividad de subsistencia o familiar), pesca o minería; el 28,3% en otros servicios, el 23,3% en comercio y el 7,5% en manufactura (INEI, 2017). Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha expresado su preocupación, por la falta de una normativa que proteja de manera adecuada los derechos laborales de las mujeres indígenas (CIDH, 2011, pág. 114).
En conclusión, si bien existe un reconocimiento cada vez mayor en la protección de los derechos de las mujeres indígenas en diversas áreas y una presencia ascendiente en espacios de deliberación, aún queda pendiente la adopción de un enfoque interseccional y la superación de brechas interculturales y de género, ambas concentradas en las mujeres indígenas y que las coloca en una situación de desventaja aun mayor de la que ya padecen los pueblos indígenas.
De este modo, la incorporación de una mirada de género pensada desde la cosmovisión indígena en la construcción e implementación de políticas, y demás medidas para la garantía de derechos de los pueblos indígenas, deviene en una necesidad para lograr una protección integral y diferenciada de un grupo social. Esta necesidad no solo permite una protección mayor de las mujeres indígenas considerando su especial situación, sino también la posibilidad de construir mejores políticas, como resultado de una mejor retroalimentación con ellas.
Breve mirada de la mujer indígena al Convenio 169 de la OIT 23
Entrevista a Melania Canales Poma, presidenta de la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú
¿Desde la cosmovisión de los pueblos indígenas, cuál es la relación entre el territorio y las mujeres indígenas?
En primer lugar, cuando hablamos de mujeres indígenas y territorio, nosotras las mujeres decimos que el territorio es nuestra vida.
Sin el territorio las mujeres indígenas no existiríamos, porque hay una estrecha relación entre mujer indígena y territorio. En nuestro territorio están nuestras abuelas, nuestra historia, nuestra medicina. Nuestros conocimientos, nuestros saberes, nuestras prácticas ancestrales. Todo eso y más es el territorio. Por eso sentimos, y decimos: “El territorio es nuestra casa”.
Es nuestra casa, es nuestro bienestar. Es ahí donde están nuestros ancestros y también donde continuarán nuestras futuras generaciones. Para nosotras eso es muy importante. Nosotras vemos a todos los bienes de la naturaleza como hermanos y hermanas: los árboles, los ríos y las montañas son nuestros dioses y diosas. Nosotras no vemos a la naturaleza como un “recurso”, la vemos como parte de nosotras y parte de la familia.
Es por ello que cuando hablamos del Sumaq Kawsay (Buen Vivir) nos referimos a la armonía y la reciprocidad entre todos los seres vivos que existen en el territorio. No solamente entre los seres humanos, sino entre todos. Asimismo, hablamos de la solidaridad, de la igualdad entre todos y todas, porque nos necesitamos.
Nosotros, los seres humanos para seguir viviendo necesitamos del río, del bosque, de los Apus.
¿Cuáles son las principales amenazas a los derechos de las mujeres indígenas?
La mayor amenaza que sufrimos las mujeres indígenas es el despojo territorial. Despojo territorial por las actividades extractivistas que promueven los gobiernos, que según ellos es la única forma de tener dinero o de lograr el progreso, el desarrollo de nuestros pueblos y también de la economía del Perú. Ahí está el problema.
Estas actividades extractivistas nos han traído dolor en los territorios. Nos han traído enfermedades, metales pesados en la sangre, trata de personas, trata de mujeres. Nos ha traído pobreza, contaminación, desaparición de la biodiversidad. Nos ha traído desgracia.
De verdad, las actividades extractivas, en un balance histórico, no son una buena experiencia.
23 Entrevista realizada por Luis Hallazi
¿Cuál es la importancia del Convenio 169 de la OIT para las mujeres indígenas?
Para las mujeres indígenas, el Convenio 169 es el instrumento que defiende los derechos de los pueblos indígenas. El Convenio hasta ahora es el marco normativo vinculante más completo para nosotras.
De acuerdo a eso es que los países han ido implementando los derechos recogidos allí. Sin embargo, también han sabido sacarle la vuelta. Por ejemplo, en el Perú, el tema de la consulta previa no está de acuerdo a los estándares internacionales, o sea al Convenio 169, en algunos casos no se ha implementado de manera correcta, privándonos de derechos.
Derechos como la decisión, derecho al consentimiento, derecho a la misma consulta previa porque en realidad no se hace una consulta previa. En el caso de Perú, se está haciendo consulta de las reglamentaciones, pero no de las leyes. Las empresas también entran a los territorios a inspeccionar, a conversar con los dirigentes. Hasta compran a los dirigentes. Y luego hacen la consulta.
¿De qué sirve la consulta previa si ya entró la empresa minera? Y así sucesivamente, podemos hablar de un montón de casos. El Convenio 169 para nosotras es esencial, en la defensa de los pueblos indígenas, pero a veces no se cumple.
El papel de la OIT como garante del Convenio 169 OIT en cuanto a las mujeres indígenas
Desde ONAMIAP hemos venido trabajando, hemos venido exigiendo el cumplimiento del Convenio 169 al Estado peruano. Pero muy poco he visto la intervención, en este caso, de los funcionarios de la OIT. Eso nos preocupa mucho. Será porque es parte de las Naciones Unidas. No lo sé. Pero es como que no hay una verdadera intervención como garante de estos derechos. Como que no se está trabajando. No sé, pero la verdad es que desde nuestra organización hemos tenido muy poco relacionamiento con la OIT en los debates, en las discusiones del Convenio 169.
Así fue también cuando han estado haciendo la consulta de las reglamentaciones. Han estado presentes, pero ellos se mantenían como observadores. No asumían una posición firme en la defensa de los derechos, sobre todo del Convenio 169. Esa es una preocupación para nosotras también. Sentimos que no hay fuerza de parte del garante del Convenio. Esperamos una actitud más decidida por parte de la OIT y de todo el sistema de Naciones Unidas.
Concordancias: art. 8, 9, 10, 11, 12 del C. 169 OIT.
La justicia comunal, es la justicia impartida por las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, no es una creación normativa ni tampoco académica; sino la manera histórica de como los pueblos originarios han dado respuesta a un sistema de justicia que no entiende la diversidad y por ende las diferencias culturales prevalente en el mundo rural.
Las comunidades tienen serios problemas para acceder a la justicia estatal. El reconocimiento de la justicia comunal se confunde por momentos con el reconocimiento de las rondas campesinas, esto porque en el Perú son las rondas campesinas las que principalmente han ejercido la justicia comunal y en muchos casos el ejercicio de justicia comunal ha cohesionado y fortalecido la institución de las rondas campesinas. El mismo artículo 149 de la Constitución no les reconoció a las rondas campesinas autónomas, que surgen fuera de la estructura comunal, funciones jurisdiccionales. Primero fueron criminalizadas y luego alcanzaron reconocimiento a través de un acuerdo plenario de la Corte Suprema.
Luego del reconocimiento de la justicia comunal, la coordinación entre la justicia comunal y la justicia ordinaria o estatal genera aún grandes debates. En ese contexto, el artículo 18 del Nuevo Código Procesal Penal es significativo, pues reiteró una regla que ya estaba en el artículo 149 de la Constitución: que la justicia comunal tiene una prelación y una preferencia al momento de resolver un conflicto.
“Nuevo Código Procesal Penal Artículo: 18° Límites de la jurisdicción penal ordinaria
3. De los hechos punibles en los casos previstos en el artículo 149° de la Constitución”.
Ciertamente, algunos no quieren ver en esta norma, interpretada en consonancia con la Constitución, una regla de preferencia para que la primera opción la tenga la justicia comunal, en caso de conflicto con la justicia estatal.
Un indicador del nivel del reconocimiento social de la justicia comunal, en la línea del acuerdo nacional antes comentado, lo constituye el reconocimiento de la justicia comunal por el plan elaborado por la Comisión Especial de Reforma Integral del Sistema de Justicia (CERIAJUS), creada por el Gobierno de Alejandro Toledo en abril del 2004, donde dieciséis representantes de las instituciones del sistema de justicia y de las organizaciones representativas de la sociedad civil, reconocieron la importancia de las rondas campesinas y de la justicia comunal, en el marco de los esfuerzos por permitir el acceso a la justicia de la población rural.
El documento final del Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia comienza por reconocer que “el principal problema de la justicia en el Perú son sus serias limitaciones al acceso universal de los ciudadanos a la justicia”. Esta situación encontraría sus causas según dicho documento en la “la existencia de barreras geográficas, económicas, lingüísticas y culturales que afecta la condición de igualdad”, y en los “serios problemas de funcionamiento y deficiente servicio de justicia”.
Ante esta situación, y reconociendo la “escasa cobertura del sistema justicia”, propone encaminarnos hacia un “modelo de justicia inclusivo”, y en nuestro caso en concreto, “desarrollo de la justicia comunal”. La propuesta señala como problema la ausencia de coordinación entre la justicia comunal y la justicia ordinaria, así como la falta de respeto de la justicia comunal por las autoridades públicas y la justicia ordinaria. Dicho grupo de trabajo, reconoce como problema la falta de “respeto” de las autoridades públicas y del sistema de justicia de la justicia comunal, como consecuencia de la falta de una adecuada coordinación ente la justicia comunal y la justicia ordinaria.
“la justicia comunal reconocida en la Constitución Política, requiere algunos ajustesanivelnormativoyfuncionaldebidoqueapesarquesereconoceelejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen derechos fundamentales, no existe una adecuada coordinación con la justicia ordinaria y las autoridades públicas, la que muchas veces no respeta sus decisiones”.
Ante esta realidad se plantea como objetivo específico: “Consolidar la justicia comunal ejercida por las autoridades de los pueblos indígenas, rondas campesinas, comunidades campesinas y nativas, como reconocimiento de la pluralidad del país”. La propuesta de la CERIAJUS en esta materia es el “Desarrollo de políticas públicas de reconocimiento y respeto de las manifestaciones jurídicas propias de los pueblos indígenas, comunidades nativas, campesinas y rondas campesinas”.
Si se mira en perspectiva, se advertirá que la justicia comunal en materia de acceso a la justicia, va generando contenido a una ciudadanía diferenciada, útil para una sociedad
diversa y un Estado que atiende esa diversidad. Todo esto va lentamente derribando miedos e incomprensiones.
Cuatro son las sentencias del TC en las que se han pronunciado específicamente sobre la justicia comunal. Los casos Huaura, Tres Islas, Zelada Requelme y Villar Vargas. Si bien, este desarrollo aún es incipiente y en el caso Villar peligroso, en relación con lo reconocido por el artículo 149 de la Constitución (RUIZ , 2019).
En ese sentido, en primer lugar, el caso Huaura, comuneros interponen demanda de amparo contra la Comunidad Campesina de Aucallama solicitando que se ordene se les restituya sus derechos como miembros. La sentencia del TC, sin tener mucha comprensión del fenómeno de las diferencias culturales detrás de la justicia comunal, insistirá en el derecho a la defensa, como garantía del debido proceso:
“Lo señalado evidencia que la entidad emplazada procedió a cesar en su condición de comuneros a los demandantes sin previo proceso sancionador interno respetuoso del ejercicio del derecho al debido procedimiento en su manifestación de derecho a la defensa que les asiste, pues la decisión de imponer la máxima sanción sin siquiera notificar a los demandantes sobre las acusaciones existentes en su contra revela una incomprensión del derecho de defensa, situación que no puede pasar inadvertida para este Colegiado”. (STC No 00220-2012-PA/TC, f.j. 7)
Revisando otro caso, en el de Tres Islas, el TC plantea la diferencia entre la autonomía territorial y la autodeterminación y el ejercicio de la función jurisdiccional:
“Como ha sido indicado en la presente demanda, la comunidad nativa representada por la demandante decidió controlar la intrusión no autorizada
de terceros que estarían vulnerando la integridad territorial, física y biológica de la comunidad nativa porque estarían realizando actividades de tala ilegal de árboles, minería informal y la prostitución informal. (…). La demandante argumenta que dicha decisión fue tomada por los dirigentes de la comunidad nativa en virtud del ejercicio de su función jurisdiccional, reconocido por el artículo 149º de la Constitución. De igual modo, la demandante alega que luego de la sentencia antes referida y que ahora se cuestiona, se inició una persecución en contra ella y contra los directivos de la comunidad que tomaron la decisión, atentando contra su libertad”. (STC No 01126-2012-HC, f.j. 4)
Luego tenemos el caso Zelada, que establece un contenido mínimo del debido proceso aplicable a la justicia comunal:
“Por lo tanto, en virtud de estos dos elementos, es posible deducir que toda jurisdicción comunal en nuestro país debe contar con: a) Autoridades comunales para ejercer la jurisdicción y tomar de decisiones administrativas. b) La facultad de competencia para resolver el conflicto jurídico que ocurra en su territorio, de conformidad con su desarrollo histórico-cultural, su derecho consuetudinario y, en general, su particular sistema normativo. c) Procedimientos que permitan una mínima garantía de los derechos fundamentales de los procesados y los agraviados. d) La potestad para hacer efectivas sus decisiones y que estas sean definitivas, con plena observancia de los derechos fundamentales de los integrantes”. (STC No 02765-2014-AA)
“[…]esunhechoqueteniendocomoreferenciadirectaloprevistoenelartículo149
de la Constitución, ningún delito que pueda, además de lesionar bienes jurídicos tutelados por la ley penal, lesionar el contenido constitucionalmente protegido de derechos fundamentales o de bienes jurídicos de relevancia constitucional vinculados a estos, podía ser pasible de juzgamiento en el ámbito de la justicia comunal”. (STC No 07009-2013-PHC, f.j. 34)
Es evidente que el TC desconoce en el caso Villar que las rondas campesinas y la justicia comunal, en buena medida nacieron no solo para organizar la vida en el ámbito rural, sino que surgieron para enfrentar en un inicio el abigeato y después la diversa delincuencia ante el vacío y el abandono en que el Estado deja a los pueblos indígenas y a la población rural. Prohibir a la justicia indígena que vea delitos es, en el fondo, prohibir que cumplan con la función principal que cumplen. Significa, desnaturalizar
su función específica, condenándolas a ver asuntos residuales. En el fondo, se está vaciado de contenido la justicia indígena, inutilizándola para la finalidad que fue creada.
El TC en el artículo 149 de la Constitución de 1993 no restringe a la materia penal
de la justicia indígena como lo pretende el TC en el caso Villar. El único límite que
la Constitución establece a la justicia indígena son los derechos fundamentales.
El artículo 149 no precisa cuál es la competencia material de la justicia indígena, es
decir, qué materias resuelve la justicia estatal y qué materias la justicia indígena. En tal sentido, los límites que ha pretendido establecer el TC en el caso Villar no están en la Constitución. Por tanto el TC ha modificado en los hechos el artículo 149 de la Constitución. Mencionar además que el TC en el caso Villar no ha motivado su interpretación de cuál debe ser la competencia material de la justicia indígena.
En los hechos se ha subordinado la justicia indígena a la justicia estatal. Pero no solo se ha alterado el modelo constitucional de justicia indígena, sino que, vía interpretación constitucional, se ha alterado la relación entre la justicia comunal y la justicia estatal. Si tenemos en cuenta que el artículo 149 establecía una relación de coordinación entre ambas justicias, y la coordinación solo se da entre iguales, podemos concluir que hemos pasado de un modelo de autonomía y coordinación de las justicias ordinarias
e indígena, a un modelo donde la justicia indígena queda subordinada a la justicia
estatal, quedando la justicia indígena para casos domésticos, residuales, casi como equivalente a los casos que resuelve la justicia de paz.
El TC, al restringir la justicia indígena, desconoce el pluralismo cultural. El TC desconoce
que el ejercicio de la costumbre es expresión de la identidad cultural y que hay una obligación constitucional del Estado de tomar en cuenta las diferencias culturales. Desconocer, ignorar y hasta sancionar las prácticas tradicionales de las comunidades por parte del Estado, siempre que estas costumbres respeten los derechos fundamentales por tanto, resulta incompatible y violatorio del artículo 2 inciso 19 de la Constitución Política, el cual de acuerdo con la interpretación que le corresponde, consagra el derecho a ser diferente, esto es tanto en su identidad, su cultura, costumbre y etnicidad.
De acuerdo a lo manifestado podemos señalar que se desconoce el principio de interculturalidad. Puesto que el TC decide por los pueblos indígenas cuales son los asuntos que resolverá la justicia indígena. El principio de interculturalidad exige un dialogo entre la justicia indígena y la justicia estatal, no la imposición del Estado de su concepción de justicia. En ese sentido, esta sentencia del TC implica que el Estado estaría decidiendo por los pueblos indígenas qué temas ellos resolverían y juzgarían.
A partir del análisis de estas sentencias podemos concluir en la urgencia porque el
Poder Judicial a través de sus órganos correspondientes dediquen mayores recursos humanos y presupuesto a fortalecer su institucionalidad para establecer un diálogo intercultural con la justicia comunal. De la misma manera el sector competente Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; la situación de abandono de políticas públicas interculturales, que reconozcan la diversidad cultural pasa por la falta de respeto a la institucionalidad de la justicia comunal. En ese sentido el Congreso de República debe priorizar y garantizar el debate participativo para contar con una ley de coordinación de la justicia ordinaria y justicia especial.
Foto: David Dudenhoefer / IBC
Concordancias: arts. 2, 3, 4 y 5 del C. 169 OIT.
Las prácticas de criminalización estatal se basan en la instrumentalización de mecanismos institucionales para tratar legal y simbólicamente como si fuesen delitos, crímenes y/o actos ilegales, actividades que son legítimas desarrolladas por los pueblos indígenas en la defensa de sus derechos. Estos derechos les son reconocidos tanto a nivel nacional (Constitución Política), como a nivel internacional (Convenio 169 de la OIT y DNUDPI, básicamente).
A lo largo de las últimas décadas, con la consolidación del modelo extractivista, la
violencia institucional y simbólica contra los pueblos indígenas ha recrudecido. Una de sus manifestaciones es la emisión de normas para sancionar líderes sociales e indígenas que defienden legítimamente sus derechos a la salud, a un ambiente sano,
al territorio por mandato comunal y a sus organizaciones sociales, etc. Así también,
se han expedido normas para facilitar el control policial y militar del territorio, de tal forma puedan dar uso indebido de la fuerza con el fin de amedrentar las protestas y organización de los pueblos indígenas.
El Convenio 169 de la OIT establece en su artículo 5, el derecho que los pueblos
indígenas tienen a conservar sus valores, costumbres, prácticas e instituciones ancestrales, en el artículo 8 y 9 el derecho al control de sus propias instituciones, derecho consuetudinario, sistemas de justicia y métodos de persecución y sanción de delitos, en el marco del respeto de los derechos humanos, artículo 10 al 12 el derecho a la aplicación de la justicia ordinaria y de los procedimientos legales considerando sus
especiales características económicas, sociales y culturales. A pesar de ello en Perú por décadas se han venido dando prácticas judiciales que han criminalizado el derecho de los pueblos indígenas a aplicar su propio sistema de justicia dentro de su territorio.
Existen muchos casos, algunos más documentados que otros, veamos los casos de las comunidades campesinas de Ayabaca y Huancabamba, en Piura. Desde el 2004, ambas comunidades vienen oponiéndose a la realización del proyecto minero “Río Blanco” de la empresa Xijin Mining. A lo largo de estos años, el Ministerio Público ha realizado investigaciones contra miembros de dichas comunidades por la presunta comisión de los delitos de secuestro, usurpación de funciones y ofensa a los símbolos patrios. Sin embargo, algunas de estas investigaciones han sido archivadas.
Otro caso emblemático es el del Proyecto Minero Conga, en Cajamarca. En el año 2012, los dirigentes campesinos Ydelso Hernández Llamo y Manuel Ramos Campos fueron criminalizados por ejercer su derecho a la jurisdicción comunal, al decidir retirar las tranqueras que la empresa minera Yanacocha S.R.L. había colocado en los caminos ancestrales del lugar. La diligencia pública de retiro de las tranqueras se llevó a cabo en agosto de 2013, con la presencia del Ministerio Público, Policía Nacional del Perú (en adelante, PNP), representantes de Yanacocha SRL, prensa nacional y extranjera, etc. Sin embargo, la empresa minera Yanacocha formuló denuncia penal contra los dirigentes campesinos por la presunta comisión del delito de usurpación agravada.
Otra de las formas en las que se han venido criminalizando a los pueblos indígenas en
el Perú es a través de la criminalización de la labor de quienes defienden sus derechos. Al igual que en el caso de la criminalización de la justicia comunal, se hace un uso indebido del derecho penal, porque se somete a las y los defensores a procesos penales prolongados, vulnerándose así su debido proceso. Así, la judicialización de voceros
y voceras, líderes y miembros comunales se ha convertido en una estrategia estatal
para el debilitamiento y desarticulación de la organización indígena que defiende legítimamente sus derechos, muchas veces vulnerados por los impactos negativos de las actividades extractivas.
Uno de los casos emblemáticos en este sentido es la criminalización de alrededor de 40 miembros de comunidades campesinas de Apurímac por oponerse al proyecto minero Las Bambas. Proyecto minero-cuprífero más grande del país que se encuentra en su fase inicial de explotación; sin embargo, ha generado los siguientes grandes impactos negativos: (i) se encuentra operando sobre el territorio de diversos pueblos indígenas; (ii) la extracción y el transporte del concentrado mineral por vía terrestre ocasiona serios perjuicios al ambiente y a la salud de las comunidades; asimismo (iii) los usos de determinados tramos de la carretera han ido imposibilitado para las comunidades de manera ilegal.
Frente a estos impactos negativos, los miembros de las comunidades campesinas de Apurímac exigieron el cumplimiento de acuerdos de la empresa minera MMG Las Bambas; demandaron la derogación del Decreto Supremo N°011-2016-MTC, que
considera como “vía nacional” el tramo del corredor que atraviesan las comunidades
y que no fue consultado a las comunidades susceptible de ser afectadas; y realizaron
el bloqueo de carreteras desde febrero de 2019, como forma de protesta frente a la indiferencia ante sus demandas. A raíz de estas acciones –que tenían como propósito la defensa de sus derechos–, fueron investigados por presuntamente haber cometido delitos contra las comunicaciones, delitos de daños, entre otros.
Retomando el caso de Ayabaca y Huancabamba (2004), Con relación al primero, se registraron alrededor de 400 defensoras y defensores criminalizados, incluyendo
investigados y procesados. A la fecha, la mayoría de estos casos ya se encuentran archivados. En el caso del “Aymarazo” (2011) conflicto que se inició a partir de las concesiones mineras del proyecto Santa Ana (empresa Bear Creak), dicho proyecto minero iban a funcionar muy cerca del sistema hidrográfico del Lago Titicaca y sobre territorios de comunidades campesinas, sin embargo dicho proyecto no fue consultado
a los pueblos aymaras y quechuas de Puno que ahí se asentaban.
Por ello, el Frente de Defensa de los Recursos Naturales de la Zona Sur de Puno impulsó una protesta, lo cual provocó que el gobierno peruano decida suspender el proyecto, así como abrir proceso penal a los responsables de las protestas, como al señor Walter Aduviri, presidente del Frente de Defensa, por una supuesta comisión del delito contra
la tranquilidad pública. En agosto de 2019 mediante sentencia de casación del Juzgado
Penal Colegiado de Puno, el señor Aduviri fue condenado como coautor no ejecutivo
del delito contra la tranquilidad pública.
En esa línea, es importante también mencionar la criminalización de baja intención, que se generada cuando los lideres involucrados en la defensa territorial se encuentren expuestos a que se les abran procesos legales por diversas causas, o cuando se abren las causas se vician los procedimientos incriminatorios por ejemplo notificando s de manera incorrecta lo que restringe no solo su derecho a la defensa sino también el derecho a defender a sus comunidades, pues existe un constante temor a las acciones legales que el Estado pueda emprender en su contra.
Los procesos de militarización de los territorios de los pueblos indígenas en Perú se dan con el principal objetivo de lograr su control político, de esta manera, garantizar el desarrollo de actividades extractivas y de infraestructura sin mayor impedimento. En las últimas tres décadas, el Estado peruano ha utilizado básicamente tres tipos de
estrategias para lograr la militarización de territorios indígenas a partir del uso indebido de la fuerza estatal. Sin embargo, las mismas contravienen los derechos reconocidos a los pueblos indígenas, más precisamente los artículos 2, 3, 4 y 7 del Convenio 169 de
la OIT. Estos se refieren al derecho de desenvolverse según sus propias formas de vida,
de desarrollo e identidad, sin discriminación o coerción alguna.
Con la promulgación de la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú (Ley N° 27238, mayo 2002), la PNP quedó facultada para la celebración de Convenios de prestación individualizada o localizada de servicios; con la previa autorización del titular del sector (Ministerio del Interior). Con la Ley de régimen de personal de la PNP (Ley N° 28857, julio 2006), se desarrolló esta facultad de forma más detallada y se simplificó su trámite dejando la celebración o aprobación de convenios con personas naturales o jurídicas, privadas o públicas a cargo del Director General de la PNP, con la obligación de informar (se elimina la aprobación previa) al titular del sector (Ministro del Interior). Sin embargo, esta facultad era delegable, así que, en la práctica, eran los Directores Regionales los que celebraron estos Convenios.
Con la aprobación del Decreto Legislativo N° 1148 (2012), se precisa que los servicios de seguridad privada se brindarían solo de manera excepcional (artículo 48.5 y artículo 55). Dicha posibilidad que tiene la PNP de brindar, en forma excepcional, servicios de seguridad privada ha sido tácitamente ratificada por el Decreto
Legislativo N° 1213 del 2015, artículos 4.1; 7.1 y 24.1.g y por el Decreto Legislativo N°
1230 del 2015, artículos 4; 13-A.1, primer y quinto párrafo. Si bien ambos Decretos
establecen la dedicación exclusiva del personal que ejerce función policial y le prohíben expresamente la prestación individual de servicios de seguridad privada
en sus días de descanso; también contempla la posibilidad de que los servicios de seguridad privada puedan ser brindados por personas naturales o jurídicas, públicas
o privadas (incluida la PNP).
Es decir, se ha utilizado este marco normativo para justificar la privatización de la fuerza policial y su uso indebido en favor de empresas extractivas. Con ello, se estarían desnaturalizando los objetivos institucionales de la PNP y los siguientes supuestos lo demuestran (RED MUQUI, GRUFIDES, DHSF, FEDEPAZ & DPLF, 2018):
a. Cuando se realizan requerimientos para el traslado de efectivos en servicio desde las dependencias policiales más próximas hacia el área de funcionamiento de la empresa extractiva, con el objetivo de brindar servicios de seguridad privada, en cumplimiento del convenio celebrado. Esto produce un significativo desmedro en
el número de efectivos policiales disponibles para la salvaguarda del interés general
del Estado y el resguardo de la seguridad interna de la ciudadanía.
b. Cuando en una situación de conflictividad social que enfrenta a la población local
y a la empresa extractiva, evidentemente en estos casos se pone en cuestión la
parcialidad, equidad e independencia con la que actúan los efectivos policiales.
c. Cuando las instalaciones (viviendas, restaurantes, comedores, servicios médicos, etc.) de propiedad de la empresa minera son utilizadas por efectivos policiales como si se tratasen de sus empleados, al servicio de su seguridad privada.
d. Cuando las instalaciones de las empresas mineras fungen de “comisarías”, donde permanentemente se encuentran contingentes policiales que se relevan periódicamente, funcionando en la práctica como “seguridad particular” de la empresa a la que le presta el “servicio” en base a los convenios suscritos.
e. Cuando a quienes en la precariedad de las condiciones laborales en las que se encuentran se les facilita un estímulo cuestionable que puede potencialmente inducir a efectivos policiales a buscar mejores condiciones de desempeño profesional junto con la empresa extractiva que se los ofrece, a costa de favorecer sus intereses privados como empresa frente a los comunes.
Entre los casos más conocidos de celebración de convenios entre la PNP y empresas extractivas son: en el norte del país, con la empresa minera La Zanja y la empresa Yanacocha en Cajamarca, minera Afrodita en Amazonas; en el sur del país, con la empresa Las Bambas en la región de Apurímac, Trata Tintaya y Hudbay en la región de Cusco y Aruntani en la región de Puno; en la zona amazónica, con la empresa hidrocarburífera Petroperú en las regiones de Amazonas y Loreto. A diciembre del
2018 se ha podido determinar que existen 29 convenios suscritos entre la PNP y las
empresas encargadas de las actividades extractivas.
Durante el segundo semestre del 2017, y mediante Decreto Supremo N° 085-2017- PCM, Decreto Supremo N° 093-2017-PCM, Decreto Supremo - N° 101-2017-PCM, Decreto
Supremo N° 107-2017-PCM , Decreto Supremo N° 120 – 2017-PCM , emitidos desde la PCM entre agosto y diciembre de 2017, se declaró continuamente el estado de emergencia en Chalhuahuacho y Mara provincia de Cotabambas del departamento de Apurímac
y en el distrito de Capacmarca de la provincia de Chumbivilcas del departamento del
Cusco, alrededor de 5 meses de intervención de las fuerzas armadas en territorios de comunidades campesinas donde operan proyectos de inversión minera.
Luego, mediante el Decreto Supremo N° 006-2018-PCM (enero 2018), el gobierno del ex presidente Pedro Pablo Kuczynski, una vez más declaró en estado de emergencia la zona sur andina del país, extendiendo el alcance del territorio intervenido ahora ya no solo Apurímac y Cuzco sino también Arequipa, lo que se conoce como el “Corredor Minero”del Sur por ser una zona estratégica de operaciones de extracción y transporte de minerales, en esa zona se encuentra el proyecto minero más grande del Perú por su volumen: Las Bambas, proyecto cuprífero que extrae el mineral y lo embarca desde el puerto de Matarani en Arequipa. El terminal portuario de Matarani es considerado la primera puerta de salida de cobre de América, es un terminal por el que se despacha no solo todo el cobre de la zona sur del Perú sino que también traslada mineral que viene de Cochabamba en Bolivia.
Para febrero y abril del 2018 se emiten el Decreto 015-2018-PCM y el Decreto Supremo N° 037-2018-PCM, que prorrogan el estado de emergencia por 4 meses más. En 2019 se continúa con la política de declaratoria de estado de emergencia en la zona con el Decreto Supremo N° 008-2019-PCM. Todos estos decretos emitidos se fundamentan en informes policiales donde la Dirección General de la PNP recomienda las declaratorias de emergencia y sus prórrogas, esto sin mayor argumentación de hechos que configuren los supuestos constitucionales de declaratoria de estados de emergencia afectada a los pueblos indígenas organizados en comunidades campesinas principalmente de las zonas de Apurímac y Cuzco.
El 06 de julio del 2017 se aprobó el “Plan de Inteligencia Nacional – PIN 2018” en el que se determinan las amenazas que podrían afectar a las capacidades nacionales, así como la Política de Seguridad y Defensa Nacional. En el marco de esta política se señala que los Activos Críticos Nacionales – ACN son aquellos recursos, infraestructuras y sistemas que son esenciales e imprescindibles para mantener y desarrollar las capacidades nacionales.
En noviembre de 2017 se emitió el Decreto Supremo N° 106-2017/PCM que aprueba el Reglamento para la Identificación, Evaluación y Gestión de Riesgos de los Activos Críticos Nacionales – ACN a partir de la propuesta elaborada por la Dirección Nacional de Inteligencia – DINI el cual tiene como principal objetivo gestionar la seguridad de los ACN garantizando la intangibilidad o continuidad de sus operaciones, esto bajo el argumento que los ACN son bienes jurídicos esenciales e imprescindibles para mantener y desarrollar las capacidades nacionales, la gestión y supervisión de la implementación de este Reglamento está a cargo de la DINI - Dirección Nacional de Inteligencia.
Este Reglamento faculta la intervención del Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, cuando identifiquen fuentes de riesgo como “actividades que perturban la paz o el orden interno” esto es que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional pueden intervenir en zonas de conflicto social por actividades extractivas, esto bajo la gestión y supervisión de la DINI, sin que se haya establecido ningún criterio para la salvaguardar de los derechos fundamentales de las comunidades y poblaciones de los territorios intervenidos y sin necesidad de declaratorias de estado de emergencia de acuerdo al artículo 137 de la Constitución .
En setiembre del 2019, se emitió el Decreto Supremo N° 007-2019-DE que Aprueba la “Directiva Nacional de Seguridad y Defensa Nacional para la protección de Activos Críticos Nacionales” que establece los lineamientos que deben seguir los sectores responsables de la protección de los ACN en materia de Seguridad y Defensa Nacional, esta directiva a cargo del Ministerio de Defensa , en su disposición 5.3 establece 5
fases de actuación tanto de la PNP como de las Fuerzas Armadas sin ningún criterio de proporcionalidad como salvaguarda para la protección de derechos como la vida o integridad.
En suma, la criminalización de las prácticas de protesta o de defensa de derechos de los pueblos indígenas por parte de las fuerzas estatales ha ocasionado un atropello a los derechos de las personas que ejercen esta defensa, una barrera muy grande para el ejercicio de estos derechos y una grave dificultad para (re)establecer una relación equitativa entre el Estado y los pueblos indígenas. El uso de mecanismos legales (normas que aprueban convenios entre la PNP y las empresas) para lograr fines ilegales (privación de la libertad por ejercicio del derecho de protesta o de defensa, evitándose así cualquier oposición u obstáculo a la implementación de medidas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas) no es el camino para lograr la reconstrucción de esta relación, lo cual es clave para comenzar a hablar de garantía de derechos.
Finalmente existen diversos procesos judiciales 24 presentados contra la criminalización de la protesta social, entre ellos están litigios constitucionales contra dichos actos de criminalización de la protesta que resumidamente nombramos:
Actor y región donde se ha presentado
Acción y año de presentación
Demanda de inconstitucionalidad contra el Congreso, por el tercer párrafo del artículo 200 del Código Penal que regula el delito de extorsión, por criminalizar la protesta.
Actualmente, se encuentra en el TC para que se emita sentencia luego de la audiencia.
Frente de defensa de los intereses de Chalhuhuacho, (Apurímac)
Demanda de hábeas corpus contra PCM y
El caso fue rechazado en las dos
MININTER, por emitir Decreto Supremo
primeras instancias. Actualmente, encuentra en el TC para audiencia.
Nº 101-2017-PCM, que declaró Estado de emergencia en Chalhuahuacho y Maras, por no acreditar la grave afectación al orden interno. (2017)
Luciano Ataucuri Chávez de la Federación Interprovincial de Defensa Territorial y Ambiental de Cotabambas, Chumvibilcas, Espinar, Paruro y Grau y del Frente Único de Defensa de los Intereses de Chalhuahuacho (Cusco),
Demanda de hábeas corpus contra la PCM
Fue rechazada la demanda en las
el MININTER, por expedir el Decreto
dos primeras instancias. Subió al TC y este desestimó la demanda por sustracción de la materia.
Supremo No 037-2018-PCM que declaró Estado de emergencia en Chumbivilcas, por no acreditar la grave afectación al orden interno. (2018)
Evelyn Natividad Cavero, Consejera regional del Gobierno Regional de Apurímac.
Demanda de acción popular contra la prórroga del Estado de emergencia en el corredor vial aprobada por D.S. 037-2018- PCM, (2018), por no acreditar la grave afectación al orden interno.
Fue rechazada por sustracción de la materia en primera instancia.
Oscar Mollohuanca y asociación de productores de Huinipampa (Cusco),
Demanda de amparo contra el convenio Glencore y la policía. (2015) .
Fue rechazada en las dos primeras
encuentra en el TC.
24 Lista de procesos llevados a cabo con la asesoría de diversas organizaciones no gubernamentales brindada por IDL, patrocinador de todos los procesos en coordinación con organizaciones como DAR, CooperAcción, IDLADS, CAAAP entre otras.
Limaypuma
Demanda de amparo contra el convenio MMG (Las Bambas) Glencore y la policía.
Se encuentra en primera instancia
Demanda de inconstitucionalidad contra las normas que dan cobertura a los convenios entre empresas y policía. (2019)
El caso se encuentra en el TC a fin de que se emita sentencia luego de la vista de la causa
Martín (Lima)
Jennifer Moore, con la (Lima).
Demanda de hábeas corpus contra MININTER y MIGRACIONES, por detener en forma arbitraria a la activista ambiental y defensora de derechos humanos Jennifer Moore, en el 2017.
La demanda fue rechazada en primera instancia, subió a la sala penal y esta revocó la sentencia de primera instancia, y ordenó sea admitida. El juez de 1ra instancia declaró fundada la demanda.
En este cuadro se puede apreciar, diferentes procesos constitucionales contra el andamiaje institucional que promueve la criminalización de la protesta social en el Perú. Se trata de un esfuerzo por cuestionar la constitucionalidad de los diferentes componentes de éste, con la finalidad de que se dejen sin efecto. En esa línea, sería bueno que los funcionarios del Estado comprendan que la respuesta a estas protestas no debe ser punitiva, penal y represiva sino política a través del diseño e implementación de políticas públicas de protección de derechos que se generan en conflictos sociales.
Existen casos de persecución penal a defensores de derechos humanos. Un ejemplo de ello, es el de la activista canadiense Jennifer Moore quien en febrero de 2017 fue detenida en Cusco por la Policía Nacional luego de que difundiera un documental que cuestionaba las malas prácticas de la empresa minera Hudbay. Moore fue sometida a un procedimiento administrativo en el que se vulneraron todas las garantías: no tuvo derecho a la defensa y se emitió una orden de impedimento de ingreso al país a través de una alerta migratoria. Se presentó una demanda de hábeas corpus en favor de Moore, ante el Primer Juzgado Penal con Reos Libres de Lima.
Finalmente, existen procesos contra el uso indiscriminado de estados de emergencia para restringir los derechos fundamentales y permitir la intervención policial o militar, sin acreditar la existencia de una grave afectación al orden público, requisito exigido por el artículo 137 de la Constitución. Se trata del uso del poder estatal por fuera del marco de las competencias constitucionales. Asimismo, hay que resaltar que existe una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 200 del Código Penal, que tipifica como delito de extorsión la toma de carreteras y locales públicos, e incluye los contextos de protesta social. La pena correspondiente es de cinco a diez años de prisión, y de 15 a 25 años cuando participan más de dos personas, en una eminente acción del Estado por criminalizar la protesta ciudadana.
8. PUEBLOS INDÍGENAS EN SITUACIÓN DE AISLAMIENTO Y CONTACTO INICIAL
Concordancias: art. 2, 3 y 4 del C. 169 OIT.
En el Perú, actualmente, existen aproximadamente 7 000 indígenas que viven en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial en un área aproximada de 2´871,464 hectáreas abarcadas por Reservas Indígenas y Reservas Territoriales a favor de los mismos (MINCUL, 2018). Estos pueblos mantienen una estrecha relación con su territorio, por ser la base fundamental de su cultura y necesario para su supervivencia, por lo cual la protección de este territorio resulta de suma importancia.
En nuestro país, los territorios de los PIACI son delimitados bajo la categoría de“Reserva Territorial” y “Reserva Indígena”. Sin embargo, en virtud de la Ley N° 28736 - Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial (en adelante, Ley PIACI), las reservas territoriales existentes serán adecuadas a la nueva categoría de Reserva Indígena mediante un proceso de categorización. El presente documento detalla el estado actual de la normativa en materia PIACI y posteriormente estado de la política regresiva del proceso de categorización, en específico, sobre dos casos emblemáticos.
El artículo 5°.c de la Ley PIACI habilita al Estado otorgar nuevos derechos para la ejecución de actividades económicas consideradas de “necesidad pública” sobre su territorio, por medio del otorgamiento de nuevos derechos para su realización. El referido artículo menciona lo siguiente en su inciso c:
“c) No se otorgarán derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales, salvo el que con fines de subsistencia realicen los pueblos que las habiten y aquellos que permitan su aprovechamiento mediante métodos que no afecten los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento
o en situación de contacto inicial, y siempre que lo permita el correspondiente estudio ambiental. En caso de ubicarse un recurso natural susceptible de
aprovechamiento cuya explotación resulte de necesidad pública para el Estado,
se procederá de acuerdo a ley; y,”
En ese sentido, el Estado debería modificar el artículo 5°.c de la referida ley, pues establece de manera general la categoría de “necesidad pública”, sin establecer a la fecha criterios o parámetros claros para que un proyecto sea considerado de“necesidad pública”. Ello vulnera el principio de intangibilidad al generar una puerta abierta para su instrumentalización en beneficio de particulares.
Al respecto, la CIDH señala que los Estados deben:
“(…) abstenerse de considerar excepciones que apelen al interés público de manera general, [así como] abstenerse de otorgar licencias o autorizaciones
para realizar actividades relacionadas a la extracción de recursos naturales, tales como […] actividades hidrocarburíferas […] entre otras, en áreas con presencia
o tránsito de pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, incluidas zonas de amortiguamiento” (CIDH, 2013).
Asimismo, en el marco del 172° periodo de sesiones de la CIDH de la audiencia citada, la Relatora sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Antonia Urrejola, solicitó por escrito al Estado peruano la información sobre: “¿Qué entiende el Estado peruano por la categoría de “necesidad pública” del artículo 5.c. de la Ley N° 28736, si hay fallos judiciales que dan contenido al término amplio de necesidad pública?” (DAR, 2019a)
En ese sentido, el Estado peruano se comprometió a facilitar los criterios para la identificación de algunos proyectos de inversión como proyectos de interés general y/o necesidad pública. A la fecha, el MINJUSDH ha trasladado dicho requerimiento al MINCUL y se espera la respuesta correspondiente.
Mencionar además que hay diversas acciones de judicialización en trámite promovidas por la sociedad civil como la Acción de Amparo ante el Tribunal Constitucional y demanda de cumplimiento ante el Poder Judicial contra la reubicación de concesiones forestales dadas en territorio PIACI y otras.
El problema radica en el artículo 5.c de la Ley PIACI, el cual abre la posibilidad de realizar
actividades extractivas en territorios de PIACI. Esta posibilidad no estaba en el proyecto original. Pues, si se revisa el proyecto original trabajado por las organizaciones indígenas, se evidencia que este fue un añadido posterior. Sin embargo, la última palabra no la tiene el legislador. En otras palabras, el tema no se resuelve aplicando el artículo 5.c de la Ley PIACI, sino inaplicando esta norma, a través de un control difuso en aplicación del segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución, en la medida en que esta ley afecte derechos fundamentales.
El tema de fondo es la colisión entre el principio constitucional de seguridad jurídica,
que intenta proteger la predictibilidad y la confianza de los titulares de las concesiones
forestales de un lado, y de otro lado, el derecho a la vida, la salud a la integridad física,
y a la supervivencia, que se concreta en los principios de derecho internacional de derechos humanos de intangibilidad del territorio y de no contacto de los PIACI,
que brindan una protección reforzada, en atención a su extremada vulnerabilidad inmunológica, ambiental y social.
Cuando hay conflicto y tensión entre derechos la primera opción es la armonización y compatibilización de derechos, cuando esto es posible. En caso que no sea posible, deberá de protegerse aquellos derechos que tienen una mayor conexión con la vida y la salud. En el caso de las concesiones forestales sobre territorio de PIACI, es evidente que no hay manera de compatibilizar ambos, en aplicación de los principios internacionales de intangibilidad de los territorios de los PIACI.
En setiembre de 2018, en el marco del proceso de categorización de la ReservaTerritorial Madre de Dios – RTMDD, el Viceministerio de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia – VDH del MINJUSDH emitió opinión jurídica, a través del Informe legal N° 244-2018- JUS/DGDNCR, respecto de la ampliación de esta reserva en áreas de intervención de concesiones forestales vigentes.
En el año 2015, los resultados del Estudio Adicional de Categorización (en adelante, EAC) de la RTMDD confirmaron evidencias de avistamientos, hallazgos y señales de la existencia y tránsito de Pueblos Indígenas en Aislamiento (en adelante, PIA) sobre el área de intervención de dichas concesiones (HERRERA, 2015), lo cual había sido advertido años anteriores por la Federación Nativa del Río Madre de Dios – FENAMAD. En consecuencia, en noviembre de 2016, en la décimo primera sesión ordinaria de la Comisión Multisectorial de la referida reserva, se aprobó el EAC para que la RTMDD amplíe esas áreas.
Posteriormente, el MINCUL formó un grupo de trabajo para la elaboración de un informe de sustento del Decreto que formalizaría esta categorización. No obstante, las entidades de dicho grupo no lograron un acuerdo, por lo que se ofrecieron tres alternativas: (i) aprobación inmediata del Decreto Supremo de categorización (respetando la ampliación validada en 2016 por la Comisión Multisectorial), propuesta por las organizaciones indígenas AIDESEP y CONAP; (ii) no aprobación de la ampliación de la RTMDD, propuesta por el MINAGRI, SERFOR, Gobierno Regional de Madre de Dios y Municipalidades Provinciales de Tahuamanu y Tambopata; (iii) aprobación de la categorización manteniendo las concesiones forestales, cuyos concesionarios implementaran medidas de protección de manera progresiva.
Es en este contexto que el Informe Legal N° 244-2018-JUS/DGDNCR del MINJUSDH concluye que es posible la coexistencia de los derechos de los PIACI con los derechos de los concesionarios, es decir, emite su opinión jurídica para validar la existencia de concesiones forestales en territorios de los PIACI, convalidando el contacto forzado, pero, sobre todo, poniendo en peligro de extinción a estos pueblos.
Con ello, se plantea un conflicto de derechos: por un lado, los derechos a la vida y territorio de los PIACI y, por el otro, los derechos patrimoniales. Es evidente que, en este caso específico, la limitación al derecho a la propiedad privada de particulares es necesaria y proporcional para preservar la supervivencia e identidad cultural de los PIACI. En consecuencia, el informe legal referido resulta inconstitucional e inconvencional por contravenir los derechos mencionados y los principios de no contacto, intangibilidad del territorio y libre determinación, principios fundamentales en los estándares internacionales de derechos humanos sobre la materia (OACNUDH,
Asimismo, tal como lo advierte la CPAAAAE del Congreso de la República, el análisis de este Ministerio “olvida que al momento en que se otorgaron las concesiones forestales, que fue en el año 2002, el Convenio 169 de la OIT estaba vigente. Por tanto, dicho otorgamiento debió respetar los derechos de posesión y al territorio que este reconoce, así como la libre determinación y los principios de no contacto e intangibilidad. Sin embargo, ello no formó parte del análisis” (TORRES, 2019.). En ese sentido, las concesiones forestales otorgadas en el año 2002 vulneran, además de los principios ya indicados, el derecho al territorio de estos pueblos, consagrado en los artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT.
Las organizaciones indígenas y de sociedad civil han solicitado que el Informe Legal N° 244-2018-JUS/DGDNCR sea revisado por el MINJUSDH a fin de que emita un nuevo informe que sea acorde a derecho y a los estándares internacionales sobre la materia PIACI (TORRES, 2019.). De lo contrario, se estaría estableciendo un precedente violatorio de derechos humanos de los PIACI que podría ser aplicado a las demás reservas existentes.
8.2.2. Caso de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros – RTKNN
La Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (en adelante, RTKNN), a diferencia de las otras reservas existentes, tiene garantizada su intangibilidad en virtud del Decreto Supremo N° 028-2003-AG. Este decreto prohíbe el desarrollo de actividades económicas por agentes externos y el otorgamiento de nuevos derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales al interior de esta reserva 25.
Sin embargo, la intangibilidad está en riesgo si en el actual proceso de categorización de la RTKNN no se establecen oficialmente garantías de no retroceso. Y es que este proceso implica una actualización de su naturaleza jurídica, es decir, convertirla a reserva indígena con el riesgo de que se le aplique el artículo 5°.c de la Ley PIACI, que facilita la promoción y ejecución de proyectos extractivos considerados de necesidad pública al interior de la reserva. Ello es un peligro latente, teniendo en cuenta que actualmente existen dos proyectos superpuestos: (i) el contrato de concesión del Lote 88, conocido como el proyecto Camisea, con 3 pozos activos al interior de la reserva, y (ii) el proyecto de carretera PE-5S, cuyo trazo se superpone a la reserva (territorio de los PIACI) y concesiones forestales colindantes en la parte norte de la RTKNN.
En línea con ello, uno de los mayores riesgos de la categorización resultó ser que bajo las categorías brindadas se pretende excluir del territorio las personas que han recibido un Documento Nacional de Identidad (DNI) y donde la población con escasa información e influenciada por terceros está solicitando se les inscriba como comunidad nativa. Lo que claro que le conviene a la industria petrolera.
De este modo, el caso plantea un conflicto normativo entre el artículo 3° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG y el artículo 5°.c de la Ley PIACI. En virtud de los principios internacionales pro homine y de no regresividad de los derechos humanos, debe primar la aplicación del artículo 3° del Decreto Supremo de creación de la RTKNN, por ser la norma más protectora; en tanto el artículo 5°.c de la Ley PIACI menoscaba la situación jurídica de estos pueblos.
Es por ello que, desde la organización civil y la organización indígena se plantearon tres propuestas de solución frente a la problemática expuesta (AIDESEP & DAR, 2018):
25 MINAGRI. Decreto Supremo N° 028-2003-AG, artículo 3: [
tal sentido queda prohibido el establecimiento de asentamientos humanos diferentes a los de los grupos
étnicos mencionados en el artículo 2, al interior de la reserva territorial así como el desarrollo de actividades económicas. Asimismo, queda prohibido el otorgamiento de nuevos derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales.
El MINCUL no debe aplicar el artículo 5, c)
El MINCUL no tiene claridad respecto del
la Ley N° 28736 y debe apelar al Control
control de convencionalidad. Mediante informe N° 000014-2019/DACI/DGPI/VMI/
de convencionalidad en el proceso de
señala que no puede aplicar control
MINCUL debe remitir una opinión o
MINCUL revisará el informe del 2016 de la
propuesta técnica sobre modificación del
Defensoría para ver posibilidad de plantear
artículo 5°.c de la Ley N° 28736.
proyecto normativo o coordinar con
el congreso, para analizar bien cuál es la mejor ruta para alcanzar el objetivo de la
protección de los PIACI (DAR, 2019b).
El MINCUL, a través de los canales jurídicos
El MINCUL va a pedir las opiniones
diplomáticos correspondientes, debe
internacionales (CIDH, Naciones Unidas, etc.). Sin perjuicio de ello, se reunirá con el MINJUSDH para saber su opinión (DAR,
2019b).
someter la Ley N° 28736 a consideración de la Corte IDH para que esta, a través de una Opinión Consultiva, señale si las medidas fijadas en la norma cumplen o no con la normativa internacional en el tema. Así como a otros organismos internacionales.
Fuente: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (2019)
A la fecha, el MINCUL, entidad ejecutora del proceso de categorización referido, no ha
establecido las garantías de no retroceso, pues no ha emitido un documento oficial que garantice el mayor estándar de protección de la RTKNN, es decir la intangibilidad del Decreto Supremo N° 028-2003-AG. Pese a su rol de ente rector en la materia, este Ministerio señala que la decisión de proteger esta intangibilidad lo decidirá la Comisión Multisectorial encargada de aprobar el EAC de la RTKNN. El proceso de categorización continúa, se espera la versión preliminar de dicho estudio.
En agosto de 2019, el Poder Ejecutivo publicó el Decreto Supremo N° 010-2019-MC, que constituye el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1374, el cual establece el Régimen Sancionador por incumplimiento de las disposiciones de la Ley N° 28736. Dicho Régimen resulta un avance, pues da cumplimiento al deber del Estado de
establecer un régimen de infracciones y sanciones para sancionar a quienes ingresen
y realicen actividades económicas o de aprovechamiento de recursos naturales que
afecten los derechos de los PIACI. Sin embargo, no termina de ser un instrumento para proteger plenamente los derechos de los PIACI porque, si bien determina sanciones, también representa la continuidad del artículo 5°.c de la Ley PIACI, es decir, el quiebre de la intangibilidad del territorio de los PIACI de la RTKNN.
El Decreto Legislativo N° 1374 mencionado no fue objeto de consulta previa. Posteriormente, la propuesta de Reglamento fue revisado por las organizaciones indígenas mediante un proceso de construcción participativa; sin embargo, la
propuesta final no recoge todos los aportes alcanzados. Actualmente, el reglamento de este Decreto se ha publicado sin realizar el proceso de consulta previa.
De esta manera, el principal problema con relación a la protección de los derechos de los PIACI gira en torno a los principios de intangibilidad y de no contacto, y el constante peligro de su vulneración por las medidas administrativas y legislativas mencionadas líneas atrás. Permitir una coexistencia entre los derechos de los PIACI (vida, territorio, identidad cultural y otros) y los de los concesionarios (propiedad, uso y otros) es contravenir innecesariamente los derechos de los PIACI, por lo que esta coexistencia es imposible jurídicamente, por inconstitucional y en contra de tratados internacionales. Por ello, se hace necesario que el Estado peruano no tome decisiones que puedan vulnerar los principios de intangibilidad y de no contacto que permiten una protección mínima a los PIACI. De lo contrario, podría estar sentando pésimos precedentes para la garantía plena de los derechos humanos de las poblaciones en aislamiento voluntario.
9. EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE
Foto: Percy Ramirez / Oxfam
Concordancias: art. 7.2, 26, 27, 29, 30.1 y 31 del C. 169 OIT.
El derecho a una educación intercultural bilingüe se encuentra regulado en el artículo
26° del Convenio 169 de la OIT, que establece la obligación de que se adopte medidas para garantizar a los miembros de los pueblos originarios interesados la posibilidad de acceder a una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.
Además, se encuentra regulado en el artículo 27° del mismo cuerpo normativo, que sostiene que los programas y los servicios de educación deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos, a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.
pesar de que el Perú, ha venido implementando diversas medidas para expandir
educación intercultural bilingüe, subsiste la situación de inequidad. De hecho, las
últimas cifras reportadas en materia de educación para niñas, niños y adolescentes (en adelante, NNA) indígenas resultan preocupantes: solo el 23,6% de NNA indígenas reciben servicio educativo con EIB en el nivel primaria de educación básica regular. (MINEDU, 2019)
El 69.6% de NNA indígenas hablantes de lenguas originarias culminan de manera
oportuna el nivel primario, es decir que 3/10 NNA no lo hacen. El 64.1% de los adolescentes indígenas hablantes de lenguas originarias culminan de manera oportuna el nivel secundario, es decir que 4/10 no lo hacen. Aunque se aprecia cierta mejora en estos rubros, los avances siguen siendo muy limitados.
Porcentaje de NNA indígenas hablantes de lenguas originarias que culminan de manera oportuna el nivel primario
Porcentaje de NNA indígenas hablantes de lenguas originarias que culminan de manera oportuna el nivel secundario
Porcentaje de NNA indígenas del nivel primario de EBR que permanecen en el sistema educativo hasta culminar el año
Porcentaje de NNA indígenas del nivel secundario de EBR que permanecen en el sistema educativo hasta culminar el año
Fuente: (MINEDU, 2019)
Si bien una creciente proporción de NNA permanecen en la escuela antes de concluir el año escolar, a nivel primario todavía solo está matriculado el 96.6% de los NNA respecto de la población total y el 83.4% de los adolescentes en el nivel secundario. Entre quienes abandonan la escuela, se encuentra una alta proporción de adolescentes indígenas que son madres entre los 15 y 17 años. La proporción de adolescentes indígenas amazónicas de 15 a 19 años que son madres representan el 30%, y la de adolescentes que no tiene como lengua materna el castellano, alcanza el 8%. Asimismo, las evaluaciones censales revelan diferencias significativas en los logros de los NNA indígenas y no indígenas. En las escuelas, los NNA que realizan la prueba en idioma originario no alcanzan niveles satisfactorios, tal y como se aprecia en el siguiente cuadro:
En la actualidad, existen 29 979 escuelas catalogadas como de Educación Bilingüe Intercultural a nivel nacional, con 58 501 docentes inscritos en el Registro de Docentes Bilingües en Lengua Originaria. Si bien esto significa un avance en la garantía de la educación intercultural bilingüe, no es suficiente para concluir que se está cumpliendo con el objetivo principal del Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, que es el de formar a NNA para que puedan desenvolverse tanto en su medio social y natural como en otros escenarios socioculturales y lingüísticos. A estos magros avances, hay que agregarle algo sumamente preocupante, que es la reducción del presupuesto nacional para la EIB en aproximadamente 40% entre el 2018 al 2019; lo que sin duda generará un serio retroceso en la implementación de la política pública.
10. SALUD INTERCULTURAL
Concordancias: art. 7.2, 7.4, 20.3.b, 25, 29.3, y 30.1 del C. 169 OIT.
La salud intercultural desde una perspectiva de la interculturalidad crítica (WALSH, 2010), sugiere una (re)construcción del sistema desde la“subalternidad”. En ese sentido, la salud intercultural es un derecho derivado de la libre determinación de los pueblos indígenas, cuya garantía comprende los aspectos que se enumeran a continuación (ROJAS, 2019):
Acceder a servicios de salud adecuados sin discriminación de ningún tipo 26 ;
Acceder a sus medicinas tradicionales, y mantenimiento de sus propias prácticas y
métodos en materia de salud 27 ; (iii)Compatibilizar medidas estatales adoptadas en salud con las culturas, tradiciones y formas de vida de los pueblos indígenas 28 ; y
(iv)Ofrecer servicios de salud en cooperación con los pueblos y contando con su participación activa en planificación, diseño y administración de programas de salud. Otorgar medios para que se organicen y ellos mismos presten dichos servicios 29 .
Sin embargo, ninguno de los anteriores aspectos del derecho a la salud intercultural ha
sido plenamente garantizado. Si bien existe una Política Sectorial de Salud Intercultural, aún no ha sido aprobado el plan respectivo que le daría mayor concreción, para así poder realizar la medición de los resultados. A continuación, se exponen tres temas muy importantes en este rubro, si no los más urgentes de atender en la actualidad:
(i) salud ambiental, (ii) salud materno-neonatal y (iii) esterilizaciones forzadas, como
manifestación de violencia obstétrica.
26 Artículo 25°.1 del Convenio 169 de la OIT, artículo XVIII.4 de la DADPI y artículo 24°.1 de la DNUDPI.
27 Artículo 24°.1 de la DNUDPI, artículo XVIII.2 de la DADPI y artículo 25°.2 del Convenio 169 de la OIT.
28 Artículo 30°.1 del Convenio 169 de la OIT.
29 Artículo 23° de la DNUDPI, artículos 25°.1 y 25°.2 del Convenio 169 de la OIT, y artículo XVIII.4 de la DADPI.
Si bien no existe disposición normativa que reconozca expresamente el derecho a la salud ambiental, la Organización Mundial de la Salud define a la misma como la relación entre todos los factores físicos, químicos y biológicos externos de una persona (OMS, 2018); es decir, los factores del ambiente que tienen su origen en actividad humana son determinantes en la salud y bienestar de las personas (WHO, 1990), generándose una interrelación permanente. En concreto, los daños ambientales se producen por la contaminación de:
los cuerpos de agua, que sirven de hábitat y alimento a los seres vivos que habitan en el agua, y también para uso y consumo humano;
la tierra, que incluye cultivos, flora y suelo, en donde los animales se desplazan y alimentan, y en donde se realizan actividades agrícolas para comercio o subsistencia; y
(iii)el aire, como consecuencia de los gases generados por sustancias tóxicas, tales como por ejemplo metales pesados.
En el ámbito nacional, existen normas y jurisprudencia que conectan el ambiente con
la salud. Así, el artículo 2.22 de la Constitución Política del Perú protege el ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida; lo cual quiere decir que el desarrollo humano, que comprende la salud como elemento básico, será posible a partir de un ambiente sano y equilibrado. Del mismo modo, el artículo 66.1 de la Ley General de Ambiente, Ley N° 28611, resalta el carácter prioritario de la prevención de riesgos
y daños a la salud de las personas en la gestión ambiental, y que esta última debe
procurar disminuir factores de riesgo a la salud humana. Al respecto, de acuerdo con
el artículo 105 de la Ley General de Salud, Ley N° 26842, “corresponde a la autoridad de
salud dictar medidas necesarias para minimizar y controlar los riesgos para la salud de las personas derivados de elementos, factores y agentes ambientales (…)”.
De ahí que resulte preocupante la cantidad de personas expuestas y afectadas por los metales tóxicos solo en zonas mineras, que a julio de 2019 ascendía a no menos de 7 000 personas (CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 2019), número que no comprende a las personas pertenecientes a pueblos indígenas amazónicos en zonas petroleras y
que son víctimas de derrames petroleros. En esa línea, si bien se encuentra en vigencia
la “Política Nacional de Salud Ambiental 2011-2020” (RM N° 258-2011/MINSA), la cual
establece estrategias para abordar l

References: artículo 5
 artículo 21
 artículo 1
 artículo 16
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 Artículo 13
 Artículo 58
 Resolución 
 artículo 19
 artículo 149
 artículo 18
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 55
 artículo 137
 artículo 200
 artículo 137
 artículo 200
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 138
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 5

artículo 5
 artículo 5
 artículo
26
 artículo 27
 Artículo 25
 artículo 24
 Artículo 24
 artículo 25
 Artículo 30
 Artículo 23
 artículo 2
 artículo 66
 artículo 105