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Sentencia de Constitucionalidad nº 803/06 de Corte Constitucional, 27 de Septiembre de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 43625496
Sentencia de Constitucionalidad nº 803/06 de Corte Constitucional, 27 de Septiembre de 2006
Decreto 01 de 1984 (codigo contencioso administrativo) articulo 152 numerales 2 y 3, modificado por el articulo 31 del decreto 2304 de 1989. Procedencia de la suspension de actos administrativos. Los demandantes consideran que las normas demandadas vulneran los articulos 1, 2, 13, 46, 93 y 238 de la constitucion politica, algunos convenios y recomendaciones de la oit al igual que observaciones del comité de derechos economicos, sociales y culturales de las personas mayores de la naciones unidas, aduciendo que la suspension provisional de los actos administrativos, facultad atribuida por la constitucion a la jurisdiccion contenciosa administrativa, posee una naturaleza juridica similar a la propia del mecanismo de excepcion de inconstitucionalidad y por ende los limites que sobre esta se ciernen en su aplicacion se hacen extensivos a la suspension provisional. Requisitos que debe toda demanda de inconstitucionalidad. Las razones expuestas por los actores no son claras, ni ciertas, ni especificas, ni pertinentes, ni suficientes para edificar un cargo de inconstitucionalidad. Doctrina del derecho viviente, la suspension provisional y su naturaleza juridica, y las diferencias entre la excepcion de inconstitucionalidad y la suspension provisional. inhibida
Sentencia citada en: 69 sentencias, 3 artículos doctrinales, una disposición normativa
Sentencia C-803/06
DERECHO VIVIENTE-Requisitos para que jurisprudencia adquiera ese carácter
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-No demostración que interpretación de norma acusada constituya derecho viviente
Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material probatorio que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una interpretación con las características anotadas: consistente, consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la interpretación de la norma acusada por parte de la Subsección ''A'' del Consejo de Estado, y plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho viviente. Así, sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de la decisión del juez contencioso administrativo se logra advertir que no es cierta pues, una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el proceso.
SUSPENSION PROVISIONAL-Naturaleza jurídica
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SUSPENSION PROVISIONAL-Diferencias
Referencia: expediente D-6202
Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989.
Actor: A. de P.M.C. y otros.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la constitución, los ciudadanos A. de P.M.C., L.L.G., D.S. de Gamboa, G.B.R. y M.M.R., interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, ''por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.''
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, subrayando los apartes demandados.
ART. 152.--Subrogado. D.E. 2304/89, art. 31. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.
La demanda y el proceso de constitucionalidad
En fecha diez (10) de febrero de 2006, los ciudadanos A. de P.M.C., L.L.G., D.S. de Gamboa, G.B.R. y M.M.R., interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, ''por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.''
En el escrito presentado los demandantes adujeron que los incisos impugnados vulneran los artículos 1, 2, 13, 46, 93 y 238 de la Constitución Política, el Convenio 102 relativo a la norma mínima a la seguridad social 1952 y Convenio 128 de 1967, así como la recomendación 162 de la OIT y la Observación No. 6 del Comité de Derechos Económicos Social y Cultural de las Personas Mayores de las Naciones Unidas.
En la presentación de los cargos los accionantes señalaron que la Sección segunda, Subsección A, de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al interpretar el artículo demandado, en un caso concreto como fue la resolución 0402 del 7 de noviembre de 1991 por el cual se reconocía un aumento pensional del 100% a la pensión de jubilación de un docente de la Universidad Industrial de Santander, y suspender provisionalmente el acto administrativo, vulneró la Constitución.
La razón principal de ésta transgresión a la Constitución, en concreto al art. 238 de la Constitución Política, es que, en el sentir de los accionantes, la suspensión provisional de los actos administrativos, facultad expresamente atribuida por la Constitución a la jurisdicción contenciosa administrativa, posee una naturaleza jurídica similar a la propia del mecanismo de excepción de inconstitucionalidad y, por ende, los límites que sobre ésta última se ciernen en su aplicación se hacen extensivos a la suspensión provisional.
Para explicar su argumento los demandantes comienzan con transcribir el art. 238 superior y las normas que lo desarrollan, veamos:
Art. 238.-''La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.''
En desarrollo de dicho precepto constitucional fueron expedidos los artículos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), subrogados por los artículos 31 y 32 del Decreto 2304 de 1989 que determinaron las reglas para que operase la suspensión prevista en el artículo constitucional.
En consideración de los demandantes ''Si al demandarse la nulidad de una acto administrativo, el actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez de lo contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma tal que la administración no puede aplicarlos, ni son oponible'' Como soporte de este argumento, los actores se asisten de un Concepto de la S. de consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 24 de abril de 1981, que apunta a la misma dirección.
No obstante, lo que los demandantes cuestionan es la interpretación que, de la norma puesta bajo sospecha de inconstitucionalidad, ha hecho el Consejo de Estado al permitir que sobre los actos administrativos de contenido particular y concreto proceda la suspensión provisional, mientras que la Corte Constitucional ha establecido que sobre los actos de ese contenido no son susceptibles de ser inaplicados mediante el uso de la excepción de inconstitucionalidad. Mecanismos ambos, suspensión provisional de los actos administrativos y excepción de inconstitucional que los actores consideran idénticos.
Para los demandantes la suspensión provisional de los actos administrativos ''aplica cuando se contradicen preceptos constitucionales'' F. 11. y por tanto posee los mismos límites impuestos a la excepción de inconstitucionalidad, razón por la cual refieren la sentencia C-065-95 M.P.H.H.V. En esta decisión la S. Plena de la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) parcialmente acusado (que trata sobre el decaimiento o pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos), expedido con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, al considerar que no vulneraba ningún precepto constitucional, ''sino que por el contrario los desarrolla y se ajusta a ellos, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, en la forma prevista en el artículo 209 de la Constitución Política.'' Y en la que se advirtió expresamente, en la parte motiva y resolutiva de la decisión, sobre ''la observancia que debe darse al mandato constitucional contenido en el artículo 4°, según el cual "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".
La vinculación que en la decisión anterior hiciese ésta Corporación entre la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos y la observancia de la excepción de inconstitucionalidad es lo que aparentemente explica el giro argumentativo que hacen los demandantes entre la suspensión provisional de los actos administrativos por el Consejo de Estado y los Tribunales administrativos con los límites impuestos a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. , en la que se asienta que la norma jurídica ''de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, (...) no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.''
Así el primer cargo que al parecer presentan los accionantes se resume, en sus propios términos, así:
''El Consejo de Estado al interpretar el art. 152 No. 2 y 3 en el caso de la nulidad con restablecimiento del derecho sobre un acto particular y concreto que reconoce una pensión vitalicia de jubilación, decretando la suspensión provisional en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad vulnera los alcances fijados por el intérprete constitucional sobre este instituto del derecho administrativo cuando se trata de actos particulares y concretos. Es de precisar que la suspensión provisional sobre la interpretación mencionada, la fundamenta.'' F.s 7 y 8.
Respecto al segundo cargo, los accionantes afirman que la interpretación acusada es violatoria del preámbulo y de los artículos 1,2, 13, 46, 93 de la Constitución Política y de los convenios 102 relativo a la norma mínima a la Seguridad Social 1952 y 128 de 1967.
La interpretación que el Consejo de Estado ha hecho del artículo (parcial) impugnado constituye, según el escrito de la demanda, una doctrina del derecho viviente Para lo cual se cita la Sentencia C-557 del 2001, M.P.M.J.C.E.. que es contraria a los valores y principios constitucionales a la justicia e igualdad enmarcados en el Estado Social de Derecho que, ''''obliga a una discriminación positiva para el grupo de la ''tercera edad'', conforme a la aplicación del test de igualdad en concordancia con los convenios 102 relativo a la norma mínima a la seguridad social 1952 y convenio 128 de 1967 de la O.I.T., en aplicación del bloque de constitucionalidad, art. 93 C.P.''''''
En soporte de éste cargo, los accionantes se refieren ampliamente a decisiones de ésta Corporación en las que se enfatiza la fuerza normativa de los principios establecidos en la Constitución, sobre la naturaleza jurídica de los valores y la autoridad encargada de su desarrollo, así como la importancia de los derechos de las personas de la tercera edad (art. 48 de la C.P.) en el marco del Estado Social de Derecho. Por último los demandantes mencionan la relevancia del test de razonabilidad en relación a la justificación de un trato desigual, en especial sobre el derecho a la pensión vitalicia de jubilación para las personas de la tercera edad.
En opinión de los accionantes, es el proceso contencioso administrativo el mecanismo por el que se deben garantizar los derechos de las personas de la tercera edad, mediante el cual deben defender sus derechos frente al estado, ''que en un principio les reconoció un derecho y que luego se los demanda''.
En esta sección del escrito de la demanda los accionantes citan, en forma dispersa, algunos artículos que aparentemente corresponden a los Convenios 102 de 1952 sobre la Seguridad Social (norma mínima) y 128 de 1967, es así que se transcriben los artículos 69, 70, 30, 31, 32, 33, 35, 36 sin establecer plenamente las razones por las cuales supuestamente se vulnera la Constitución y la relación entre las normas internacionales transcritas y la norma impugnada.
Por último los accionantes solicitan a éste Tribunal que la interpretación referida como derecho viviente realizada por el Consejo de Estado sobre el artículo 152 (parcial) demandado, sea declarada inexequible.
Es pertinente señalar que la pretendida vulneración a la Constitución por parte del Consejo de Estado se produce, según los accionantes, pese a que la decisión acogida por ese Tribunal de suspender provisionalmente el acto administrativo en mención, obedece a la restricción fijada por el legislador mediante la Ley 33 de 1985, conocida por los demandantes, en el sentido que los aumentos pensionales no pueden superar el 75% del último salario y en que existe reserva legislativa sobre el régimen pensional de los empleados públicos. Delimitación competencial en la regulación del tema que hace que el Consejo de Estado determine que no era competencia del Consejo Directivo Universitario sino exclusivamente del legislador el reconocimiento del aumento pensional.
Por otra parte cabe señalar que, paradójicamente, a la hora de tratar el tema de la autonomía de las universidades públicas en materia de regulación de las prestaciones sociales, los accionantes citan un fragmento de la Sentencia C-053-98 M.P.F.M.D. en la que, éste Tribunal confluye con lo expresado por el Consejo de Estado, al anotar que ''el legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas''. F. 10
Ante los vacíos percibidos en la demanda, el siete (7) de marzo de dos mil seis (2006) el magistrado sustanciador expidió Auto inadmisorio de la demanda, en cuya parte motiva se expresó:
Que luego de revisar el contenido de la demanda se concluye que ésta no cumple con los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 atinentes a que el demandante en los procesos de constitucionalidad se encuentra obligado a: i) identificar debidamente tanto las normas que estima contrarias a la Constitución, como los preceptos superiores que se consideran vulnerados por estas; ii) los motivos que sustentan la violación; y iii) la razón por la cual ésta Corporación es competente para conocer de la demanda.
Respecto a uno de los accionantes, en específico el actor L.L.G., se encuentra que no acreditó, mediante presentación personal, su calidad de ciudadano en ejercicio, requisito reconocido por la jurisprudencia constitucional como elemento imprescindible para presentar demandas de inconstitucionalidad de conformidad al artículo 40 C.P. Sentencia C-562/00, M.P.V.N.M.. Por lo que la admisión de la demanda se supeditó al cumplimiento del requisito faltante.
En lo atinente a la identificación de las normas demandadas, el magistrado sustanciador advirtió que los demandantes, ''si bien consideran vulneradas distintas normas del derecho internacional, entre ellas los Convenios de la OIT 102, 128 y 162 y la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, no se expone razón alguna que soporte la pertenencia de esas disposiciones al parámetro de control de constitucionalidad. En especial debe tenerse en cuenta que para el caso de los Convenios citados, la demanda no expone razón alguna sobre su ratificación por parte del Estado colombiano, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 53 de la carta política.''
Estas mismas falencias argumentativas sobre las razones por las cuales se consideran infringidos los Convenios de la OIT, se hicieron extensivas a la Observación General mencionada, pues tampoco sobre ellas se indicó cuáles de sus contenidos entran en conflicto con la disposición acusada y las razones que soportan esta presunta contradicción. Todo ello le lleva al magistrado sustanciador a afirmar que la carga argumentativa que pesa sobre los ciudadanos cuando impugnan las leyes (o decretos con fuerza de ley o las reformas constitucionales) y solidamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional Sentencia C-142/01 y C-1052/01, M.P.M.J.C.E.. no ha sido satisfecha pues ''no existe un señalamiento cierto, claro y expreso de las normas que se consideran infringidas''.
En relación al concepto de la violación, el magistrado sustanciador advirtió que el requisito de la ''pertinencia'' de la demanda según el cual ''el cargo de inconstitucionalidad debe predicarse sobre el contenido normativo de la disposición acusada, esto es sobre su contenido abstracto.'' No fue plenamente satisfecho.
De suerte que ''en el presente caso es posible inferir válidamente que el cargo planteado pretende, en esencia, cuestionar la interpretación que, para un asunto específico, realizó el Consejo de Estado de las normas legales que regulan en instituto jurídico de la suspensión provisional. Así no se está ante la contradicción entre el contenido abstracto de la disposición acusada y la Carta Política, sino frente a la inconformidad con su aplicación para un caso particular, al cual los actores desean darle la apariencia de un asunto de inconstitucionalidad.''
El magistrado sustanciador determinó que la insuficiencia arriba señalada, sobre la falta de contradicción entre el contenido abstracto de la disposición impugnada y la Constitución, persiste incluso ante el evento excepcional admitido por esta Corte de procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad en relación a la interpretación que de la norma acusada hacen los funcionarios judiciales en aplicación de la doctrina del derecho viviente.
Los precisos requisitos establecidos por ésta Corporación, en particular en la sentencia C-557/01, M.P.M.J.C.E. para determinar cuando una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida, configura la doctrina del derecho viviente: como son la consistencia, consolidación y relevancia de la interpretación, no son, en especial los dos primeros, satisfechos en el caso sometido a estudio.
En relación a la consistencia, entendida como que la interpretación judicial, aunque no idéntica ni uniforme, si debe carecer de divergencias significativas o contradicciones que la conviertan en controversia jurisprudencial Sentencia C-557/01, M.P.M.J.C.E.. No se compromete en el caso sometido a análisis por lo que, ultima el magistrado sustanciador, ''la interpretación legal a la que aluden los demandantes está relacionada con un único y particular asunto, por lo que no es válido inferir que se esté ante un cargo de inconstitucionalidad que comporte condiciones de pertinencia.''
Todo lo cual le lleva a concluir ''que sobre las razones para sustentar la inconstitucionalidad de una norma, esta Corporación ha sostenido que (i) no toda razón es suficiente para agotar la presunción de constitucionalidad que se predica de las normas objeto de control; y (ii) las razones que se exhiban para alegar la inconstitucionalidad de una disposición deben sustentarse en argumentos de carácter constitucional. Por lo tanto, no resultan admisibles los razonamientos vagos e imprecisos Sentencia C-389/02, M.P.C.I.V.H.. ni aquellos que se cimienten en situaciones personales o en las consecuencias que se generen por la aplicación de la norma.'' Por ende, en tanto y cuanto no se cumpla con la formulación de un cargo definido de naturaleza constitucional que evite las formulaciones vagas e imprecisas y que impugne en forma razonable y clara la disposición, la demanda es considerada inepta. I..
En la parte resolutiva numeral segundo se insta a los demandantes para que en el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación del Auto, conforme a lo establecido en la parte motiva, se proceda a corregir su escrito.
La presentación personal de libelo por parte del actor L.L.G..
Expresar las razones, claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes por las cuales se considera que el artículo 152 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (CCA) modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989 vulnera la Constitución.
En específico, deberán i) expresar los motivos que les llevan a concluir que las normas de derecho internacional que se consideran violadas hacen parte del parámetro de control de constitucionalidad; ii) establecer de manera cierta y específica las razones que les permiten inferir que en el asunto de la referencia puede operar el control de constitucionalidad respecto de una interpretación judicial, de conformidad con las reglas reiteradas en esta providencia.
Por último se advierte que la no satisfacción de estos supuestos dará lugar al rechazo de la demanda. F. 68.
En el término legal para presentar escrito de corrección, el catorce (14) de marzo de 2006 se presentó ante la Secretaría de la Corte documento con presentación personal del actor L.L.G..
En Auto de fecha veintidós de marzo de dos mil seis (2006) se expidió Auto admisorio de la demanda bajo los siguientes argumentos:
''Habida cuenta que la corrección de la demanda fue presentada dentro del término legal y, además, cumple con las exigencias dispuestas en el Decreto 2067 de 1991, SE ADMITE la demanda de la referencia'', se ordena correr traslado al Procurador General de la Nación y se fija en lista para que en el término de diez (10) días, cualquier ciudadano la impugne o defienda.
Mediante Auto del Magistrado Sustanciador de fecha veintidós (22) de marzo de dos mil seis (2006) se ordenó comunicar de la iniciación del presente proceso al presidente de la República y a la Presidenta del Congreso para los fines del artículo 244 de la Constitución.
El veintiuno (21) de abril de dos mil seis (2006) se radicó ante la Secretaría de ésta Corporación un escrito presentado por F.G.M., en calidad de Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, en defensa de la norma impugnada.
El Sr. G. comienza su escrito realizando un recuento de los argumentos, la jurisprudencia, y los cargos señalados por los actores.
Es así que en relación al primer cargo de la demanda, el Sr. G. lo resume en el entendido de que los accionantes consideran que la excepción de inconstitucionalidad aplicada por el Consejo de Estado en la suspensión provisional de los actos administrativos de carácter particular y concreto, que reconocen una pensión vitalicia de jubilación, es inconstitucional por violar el artículo 238 de la Carta. Anota el interviniente que ''En el presente asunto no resultaría aplicable la doctrina del derecho viviente, en tanto no se cumplen los supuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para tal efecto, si se tiene en cuenta, que en primer lugar, el haberse proferido unos cuantos autos interlocutorios decretando la suspensión provisional de actos de reconocimiento de pensión de jubilación en cuanto a su monto, no significa que pueda hablarse de un sentido normativo generalmente acogido por el Consejo de Estado; en segundo lugar, tampoco puede alegarse que dicha interpretación judicial se encuentre consolidada en un solo fallo, lo cual además resulta insuficiente para apreciar si la interpretación se ha extendido dentro de la jurisdicción; y, en tercer lugar, dicha interpretación no puede alegarse como relevante para fijar el significado de la norma''
Incluso, alega el Sr. G., tampoco en su sentir es válido afirmar que la interpretación que de la norma demandada ha hecho el Consejo de Estado, resulte contraria a la Constitución, pues el supuesto alegado por los demandantes sobre los límites que la Corte Constitucional ha establecido para la excepción de inconstitucionalidad no son extensibles a la suspensión provisional de los actos respectivos en cuanto ''el sustento de la suspensión provisional de los actos respectivos es su contrariedad manifiesta con la ley, no con la Constitución Política...''
Así mismo el interviniente del Ministerio de Justicia enfatizó que en su concepto no le cabe la menor duda de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo al decretar la suspensión provisional en los asuntos referidos, está haciendo uso de la facultad atribuida constitucionalmente para esos efectos de conformidad con el artículo 288 de la Carta Política.
Respecto al segundo cargo, referente a que la interpretación acusada es violatoria del preámbulo y los artículos 1,2, 13, 46 y 93 de la Constitución Política, así como del Convenio 102 relativo a la norma mínima de seguridad social 1952 y el Convenio 128 de 1967 de la OIT, en conjunción con el bloque de constitucionalidad, el interviniente en mención observa que al contrario de lo que consideran los ciudadanos accionantes, cuando el Consejo de Estado suspende provisionalmente un acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación, no se desconoce el trato diferenciado que deben recibir las personas de la tercera edad en el marco de un estado social de derecho.
Y concluye ''En ese sentido, resulta indiscutible y de absoluta claridad, que el derecho a la pensión de jubilación no está puesto en tela de juicio, pues respecto de él existe la garantía de derecho adquirido, lo cual validamente no podría cuestionarse, caso contrario es el monto de dicho reconocimiento únicamente en cuanto excede el marco legal, respecto de lo cual sí podrían existir revisiones posteriores. La interpretación de la norma en este sentido no resulta inconstitucional.'' F. 184.
Por último de acuerdo con lo previamente expuesto, el Sr. G. solicita a ésta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada.
El Procurador General de la Nación, Dr. E.M.V. emitió concepto en el que solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación al precepto impugnado. Para llegar a la conclusión anotada el Procurador presentó las siguientes razones:
La excepción de inconstitucionalidad y la suspensión provisional de los actos administrativos son instituciones de naturaleza y consecuencias jurídicas distintas. En apoyo de esta afirmación el Procurador adelantó un recuento sobre la genealogía de la excepción de inconstitucionalidad recordando su origen en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 y como se incorporó al texto constitucional, luego de su aprobación, correspondiéndole el artículo 40 del Acto Legislativo Número 3 de 1910. Reproducido sin sucesión de continuidad en las consecutivas enmiendas constitucionales como la del Acto Legislativo Número 1 de 1945, y que, a su vez, fue incorporado a la Constitución de 1986 mediante el artículo 215. Para mantenerse en el actual art. 4º de la Constitución Política de 1991.
Las especiales características que delinean la institución de la excepción de inconstitucionalidad, desde el pronunciamiento del 21 de marzo de 1980 por parte del Consejo de Estado, como mecanismo excepcional de control constitucional, en cabeza de las autoridades judiciales y excepcionalmente las de orden administrativo, que procede exclusivamente -cuando la incompatibilidad de la ley con la constitución- afecte directamente un derecho particular o subjetivo jurídicamente protegido, y cuya incompatibilidad sea ostensible con la mera comparación de textos y por tanto no requiera de profundas lucubraciones jurídicas, tornan a esta institución de unos efectos interpartes que carece de generalidad y que por interpretación constitucional Se mencionan las sentencias C-069 de 1995 y SU-544 de 2001. no es aplicable a los actos administrativos de contenido particular y concreto, por cuanto ello implicaría el desconocimiento de derechos adquiridos.
Por su parte, la suspensión provisional de los actos administrativos tiene su fundamento en el artículo 238 de la Carta Política, que consagra la facultad de decretar tal suspensión a los jueces adscritos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, defiriendo a la ley el establecimiento de los motivos y requisitos para dicho fin. Por su parte, respecto a sus orígenes, el Procurador se remitió a la promulgación del artículo 42 del Acto Legislativo 01 de 1945, que correspondía al artículo 193 de la Constitución de 1886 y que actualmente se encuentra recogida en los artículos 152 a 159 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984.
En palabras del Procurador ''El fundamento de la suspensión provisional de los actos administrativos está dado en la necesidad de que la administración de justicia realice un control preventivo de legalidad sobre las decisiones de la administración, para así evitar que los actos que contienen vicios en su expedición o aquellos que causan perjuicios a una persona, sigan produciendo efectos mientras se profiere una decisión de fondo.''
Y puntualiza ''La suspensión provisional, en consecuencia, no constituye un juicio o decisión definitiva, pues, es una medida de carácter preventivo que recae únicamente sobre los efectos del acto y, por lo mismo, no hace tránsito a cosa juzgada. Además, está condicionada a circunstancias legalmente establecidas, como son: (i) que la medida solicitada se sustente de modo expreso; (ii) que haya una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la violación que aparezca por confrontación directa, tratándose de acciones de nulidad o (iii) que se demuestre siquiera sumariamente que del acto demandado se infiere o puede inferirse un perjuicio al actor, cuando la acción es distinta de la nulidad.'' Como soporte jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de la suspensión provisional, el Procurador cita un fragmento de la Sentencia SU-039 de 1997 en donde se señala, por parte de éste Tribunal, que la confrontación que realiza el juez administrativo entre el acto acusado y las normas que se invocan como transgredidas debe ser prima facie o de mera constatación simple, pues la cuestión de fondo deberá ser resuelta en la sentencia que ponga fin al proceso.
A continuación el Procurador solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida frente a los cargos presentados en la demanda por ineptitud sustancial de la demanda con base en las siguientes razones:
En su concepto, los actores no cumplieron a cabalidad con las exigencias estipuladas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, esto, pese a la admisión que de la demanda se hiciese por parte del magistrado sustanciador.
En especial, los actores no cumplieron con la carga que, según reiterada jurisprudencia de ésta Corporación, les correspondía en aras de ahondar sobre el concepto de la violación de las disposiciones que acusan por supuestos vicios de inconstitucionalidad, en lo atinente a que la argumentación que sustente la violación argüida sea lo suficientemente clara, comprobablemente cierta, específica y con sentido de pertinencia y suficiencia para demostrar la violación. Sentencias C-1052 de 2001 y C-232 de 2003. Requisitos, todos ellos, que cristalizan el principio de racionalización del ejercicio de las acciones públicas por parte de los ciudadanos ante la Corte.
El control que a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se confía a la Corte es de carácter abstracto El Procurador cita la Sentencia C-357 de 1997. y no oficioso, ''razón por la cual, los cargos indeterminados o indirectos que no estén encaminados a atacar el contenido material de la disposición impugnada no tienen vocación de prosperidad, toda vez que, ello, desbordaría la concepción abstracta que caracteriza el proceso de constitucionalidad.''
Aunque la regla general respecto a la procedencia de la acción pública sobre las interpretaciones que sobre las leyes hagan las autoridades judiciales, por la misma Corte Constitucional, ha sido que no le corresponde resolver los posibles debates que sobre la aplicación de las leyes se generen. Es cierto que excepcionalmente se ha admitido el mecanismo de control abstracto para resolver aquellos conflictos relativos a la interpretación de las disposiciones jurídicas, ''cuando involucran un problema de interpretación constitucional y éste se origina directamente en el texto o contenido de la disposición acusada. El hecho de que a un enunciado normativo se atribuyan distintos significados, como consecuencia de una presenta indeterminación semántica, lleva a que la escogencia práctica entre diversas lecturas trascienda la esfera de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, toda vez que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables, desconociendo los mandatos superiores'' El Procurador refiere la siguiente jurisprudencia constitucional Sentencia C-426 de 2000, con reiteración jurisprudencial en la Sentencia C-569 de 2004.
Pese a que los actores señalan la vulneración de varios artículos constitucionales por parte de la norma puesta en cuestión, ''la acusación no comporta una formulación de cargos concretos y suficientemente ciertos y, en consecuencia, carentes de razonabilidad como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional'' Sentencia C-131 de 1998 y C-390 de 2002.. El Procurador sostiene que la argumentación de los actores concluye con la premisa de que, el Consejo de Estado al suspender los actos administrativos que confieren el derecho a la pensión a los extrabajadores de la Universidad Industrial de Santander, a través de su Caja de Previsión -CAPRUIS-, configura una aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, ''no obstante, dicha afirmación no encuentra sustento objetivo alguno, y, por el contrario, se adjunta prueba que denota lo contrario'' F. 199.
La interpretación acogida por la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado de decretar la suspensión provisional de las resoluciones expedidas por la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, ''tiene como fundamento la violación de la Ley 33 de 1985 que establece el tope del 75% para las asignaciones pensionales de de dicha universidad, conforme al régimen legal aplicable a sus trabajadores.'' Por lo cual, la interpretación por parte de la autoridad competente - El Consejo de Estado- y puesta en cuestión por los actores, obedece a la facultad conferida por el art. 288 de la Constitución, con sujeción a los motivos y requisitos establecidos en la ley -artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
En resumen de su concepto el Procurador estima que los rasgos diferenciadores entre la naturaleza jurídica, características, finalidades y efectos jurídicos tanto de la excepción de inconstitucionalidad (art. 4º C.P.) como de los actos administrativos (art. 28 C.P.) ''permiten corroborar el error en que los actores incurrieron al denunciar el razonamiento jurídico adoptado por el Consejo de Estado, ante la orden de suspensión provisional de actos administrativos particulares de reconocimiento de pensiones de jubilación expedidos por la referida Caja de Previsión Social, acusación que, en todo sentido, carece de sustento jurídico.''
Finalmente el Procurador puntualiza ''De esa manera, no es posible tener por cumplidos los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, a pesar de la referencia que acerca del concepto de violación se hace a partir del folio 2 de la demanda, porque tal intervención no comporta la existencia de un cargo concreto y cierto sino, por el contrario, abstracto e imaginario.'' Falencia procesal que, se une al hecho ilógico, según conceptualiza el Procurador, de que la demanda se dirige a los numerales 2º y 3º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, por la aparente violación del artículo 238 de la Constitución ''en cuanto aquéllos fijan requisitos para la procedibilidad de la suspensión provisional de los actos administrativos por expresa e incondicional habilitación de éste.'' F. 201.
Dado que algunos de los intervinientes así como el Procurador General solicitaron a ésta Corte no pronunciarse sobre el fondo del asunto en razón a que en su concepto la demanda no satisface los requisitos mínimos, antes de abordar el conocimiento del contenido de la demanda se torna indispensable que ésta S. analice si efectivamente esta última cumple con los presupuestos constitucionales que den lugar a su aprehensión por este Tribunal. Es pertinente recordar que en caso de asistirle la razón al Procurador, la Corte se vería abocada a tomar una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P.A.M.C.. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. Más recientemente en la Sentencia C-122-06 M.P.J.A.R., la Corte se inhibió por la misma razón.
En abundante jurisprudencia la Corte Constitucional ha fijado una doctrina sobre los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad. El rastreo y síntesis de dichas decisiones fue realizado por esta Corporación, entre otras, en la sentencia C-1052/01 M.P.M.J.C.E.. a partir de cuyas consideraciones se abordará el estudio de la demanda contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, ''por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.''
La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de control a la constitución y de participación ciudadana que permite a los ciudadanos, en diálogo con este Tribunal y los demás intervinientes al proceso, controvertir la constitucionalidad de las leyes, decretos con fuerza de ley y reformas constitucionales. Pero, para que esa controversia cuente con las condiciones básicas para un adecuado desarrollo se requiere ''como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.'' Sentencia 1050-04. M.P.J.C.T..
En la Sentencia señalada, C-1052/01, se explicó ampliamente cuáles son los requisitos que en desarrollo del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debe referir con precisión el ciudadano que impugna un precepto, estos son: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos elementos deben incluso ser plenamente complementados por el actor pues su relevancia los hace adquirir la categoría de sine qua nom, es decir, en ausencia de uno de ellos o con su cumplimiento parcial, se impide el conocimiento de fondo por la Corte.
Así, el primer elemento de la triada señalada, el objeto demandado, hace relación a la delimitación de los extremos normativos puestos en tensión, así el actor debe especificar con precisión la norma inferior supuestamente vulneradora de la Constitución. Esta identificación se traduce en (i.) ''el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales'' (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Pero además, la plena identificación de las normas que se demandan exige (ii.) ''su transcripción literal por cualquier medio o la inclusión de ''un ejemplar de la publicación de las mismas'' (Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Tal ejercicio de especificación a cargo del actor comporta una necesaria fijación de los límites de la discusión constitucional que realizará la Corte. ''Se trata de una exigencia mínima ''que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constitución'' Sentencia C-491 de 1997. En dicho proceso uno de los intervinientes solicitó la inhibición de la Corte por una razón diferente a la de carencia de objeto actual de la demanda por agotamiento del propósito de la ley (argumento que finalmente sustentó el fallo): consideraba que el hecho de que el actor no hubiera presentado copia de la disposición impugnada era razón suficiente para inadmitir la demanda. La Corte desestimó dicha solicitud, pues el actor había corregido dicho error antes del vencimiento del término para la admisión de su escrito y añadió el argumento que se transcribe. Esta cita corresponde a la Sentencia C-1052/01..
En este sentido el actor debe (i.) hacer ''el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas'' (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan Cfr. I.. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal. . (iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).
Dado que el concepto de la violación es el elemento en el que se explicita la pretendida incoherencia entre la norma superior y la inferior, éste se constituye en el punto de apoyo más importante de la demanda, pues de su correcta formulación pende el éxito del esfuerzo ciudadano, visible, al obtener una decisión de fondo por parte del ente encargado de controlar la constitucionalidad. ''De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ''la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional'' Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P.M.J.C.E.. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda..
En razón de la importancia que el segundo elemento conlleva, en su jurisprudencia la Corte se ha encargado de diseccionar los requisitos que deben satisfacer las razones plasmadas en el concepto de la violación determinando que estas deben ser ''claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes'' criterios éstos que han sido explicados en múltiples ocasiones por esta Corporación Corte Constitucional. Sentencias C-170 de 2004 M.P.R.E.G., C-570 de 2004 M.P.M.J.C.E., C-574 de 2004 M.P.C.I.V.H., C-723 de 2004 M.P.J.A.R., C-980-05 M.P.R.E.G. y C-349-06 M.P.C.I.V.H., entre otras. y en especial en la Sentencia C-1052 de 2001 en los siguientes términos:
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.Á.T.G., la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues ''del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella''. ''y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita'' Sentencia C-504 de 1995; M.P.J.G.H.G.. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 ''por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales'', pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador. e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P.J.G.H.G.. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P.J.G.H.G., C-1516 de 2000 M.P.C.P.S., y C-1552 de 2000 M.P.A.B.S... Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ''esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden'' En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P.V.N.M., C-1048 de 2000 (M.P.J.G.H.G., C-011 de 2001 (M.P.A.T.G., entre otras. .
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada. y doctrinarias Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P.E.C.M. y C.G.D.. La Corte declaró exequible en esta oportunidad el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: ''Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables''. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución. , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ''el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico'' Cfr. I.. Sentencia C-447 de 1997.; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P.E.C.M.. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. , calificándola ''de inocua, innecesaria, o reiterativa'' Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la sentencia C-090 de 1996 (M.P.A.B.C., C-357 de 1997 (M.P.J.G.H.G., C-374 de 1997 (M.P.J.G.H.G.) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P.A.B.S., C-040 de 2000 (M.P.F.M.D., C-645 de 2000 (M.P.A.M.C., C-876 de 2000 (M.P.A.M.C., C-955 de 2000 (M.P. C-1044 de 2000 (M.P.F.M.D., C-052 de 2001 (M.P.A.T.G., C-201 de 2001 (M.P.J.G.H.G.. a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.''
Por último, el tercer elemento a satisfacerse en la demanda es el referente a la competencia de la Corte para conocerla (artículo 2 numeral 5 del Decreto 2067 de 2000).
En consecuencia, la triada establecida, el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, son apenas un mínimo de elementos que garantizan el correcto desenvolvimiento de un mecanismo, de participación ciudadana y de control político, de alto pedigrí democrático. Y que, justamente por ello, debe conciliarse con la vocación pública de la acción. Así las cosas, las exigencias anotadas para el correcto desarrollo del proceso de constitucionalidad deben dirigirse a enriquecer la calidad del debate y de la decisión misma (idónea, completa y eficaz) Sentencia C-394/06. M.P.C.I.V.H.. , abultando las razones ciudadanas y las respuestas públicas, todo ello en el marco de un control de constitucionalidad que obedece a la petición directa de un(os) ciudadano(s), según sus argumentaciones y su propia percepción de la constitución y las leyes.
Producto de la conciliación entre los mínimos procedimentales y el carácter público de la acción, la jurisprudencia constitucional ha considerado que ''la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.'' Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 M.P.M.J.C.E..
Por otra parte la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que es el Auto admisorio de la demanda el momento oportuno y adecuado para determinar si la acción de inconstitucionalidad satisface o no las exigencias de fondo y forma, ''Sin embargo, bajo la consideración que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda, realizada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta jurídicamente admisible que la Corte en Pleno lleve a cabo el análisis de procedibilidad en la Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público'' Sentencia C-1115 de 2004, M.P.R.E.G... De ahí que, ''un cuando en el auto admisorio el Magistrado Ponente haya considerado que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, es posible que la S. Plena adopte la decisión contraria, cuando encuentre que el cumplimiento de los requisitos, en particular el referente a la formación de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, presenta en realidad una formulación apenas aparente y no real que impide proferir un fallo de fondo'' Sentencia C-980/05. M.P.R.E.G. con cita de la Sentencia C-1115 de 2004, M.P.R.E.G..
Este principio fue precisamente el que se aplicó en el estudio de la demanda, para efectos de decidir sobre su admisión, análisis en el que se estimó que la misma reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Empero, con ocasión de la adopción de la decisión constitucional, encuentra la S. que las acusaciones planteadas contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, presentan una formulación apenas aparente del cargo de inconstitucionalidad.
Es así que de los dos cargos en los que supuestamente se funda la demanda contra el art. 152 (parcial) del CCA modificado por el Decreto 2304 de 1989, art. 31, en el primero de ellos se logra deducir que la interpretación hecha en una ocasión por la Subsección ''A'', S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en relación a la resolución de un recurso de apelación promovido por la Universidad Industrial de Santander por el cual se solicitaba la suspensión de los actos administrativos en los que se reconocía y reliquidaba la pensión mensual vitalicia de jubilación del Sr. P.A.S.B.S. de 27 de noviembre de 2003. C.P.A.M.O.F.. F. 137. y que excedía el monto pensional permitido por la Ley 33 de 1985 artículo 1 Este artículo consagra expresamente que el monto pensional equivale al 75% del último salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. y que finalmente prosperó en el sentido de decretar la suspensión del monto de la pensión en exceso, es decir el 25% constituía i) una doctrina del derecho viviente de conformidad a la jurisprudencia de éste Tribunal; ii) que la suspensión provisional aplica cuando se contradicen preceptos constitucionales y por último iii) ''este instituto del derecho administrativo se esta entendiendo como un medio de aplicar la excepción de inconstitucionalidad''.
i) Sobre la doctrina del derecho viviente
La Corte Constitucional en la Sentencia C-557/01 M.P.M.J.C.E.. fue precisa en delimitar los eventos en los que de la interpretación que de un precepto hagan los jueces se genera un derecho viviente, estableciendo una serie de características que deben ser verificadas para que proceda la acción pública. Los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la conformación de un derecho viviente son las siguientes:
''Así, para que de la jurisprudencia se pueda derivar un derecho viviente al cual haya de referirse el juez constitucional, no basta con la existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma demandada. Ello sería insuficiente para configurar un sentido normativo completo y el juez constitucional estaría ante una simple aplicación de la ley. Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.''
Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material probatorio que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una interpretación con las características anotadas: consistente, consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la interpretación de la norma acusada por parte de la Subsección ''A'' del Consejo de Estado, y plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho viviente.
ii) La suspensión provisional y su naturaleza jurídica
La suspensión de los efectos de los actos administrativos es una institución de raigambre constitucional, establecida en el artículo 238 de la C.P., mediante la cual se autoriza a la jurisdicción contenciosa administrativa a dejar transitoriamente sin efectos un acto administrativo susceptible de impugnación por la vía judicial, cuando exista abierta contradicción con la ley.
Se trata de un control de legalidad al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa que debe ser promovido en forma accesoria a la demanda de nulidad (art. 84 C.C.A), o de nulidad y restablecimiento de derecho y que da lugar a un incidente.
Según la doctrina ''Uno de los efectos generales del acto de la administración, si no el más importante, es el que se relaciona con su eficacia inmediata; (...) el acto administrativo en firme causa ejecutoria, luego que haya sido notificado, comunicado o publicado. Por su carácter de decisión ejecutoria de la administración, todo acto produce efectos inmediatos, en virtud de su unilateralidad, sin consentimiento previo del administrado y aun contrariando su voluntad. Así resulta que, mediante la suspensión provisional, el juez administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto administrativo, interrumpe sus efectos.'' L.R., P.A.. Anulación de los actos de la administración pública. Doctrina constitucional de la legalidad, motivos de anulación de los actos administrativos, control de legalidad, Jurisprudencia-doctrina.Modelos. Ediciones Doctrina y Ley. S. de Bogotá, D.C., 1996, p. 559.
Los artículos 152 y siguientes del C.C.A. tratan sobre la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo el cual procede para proteger el interés público ''con el fin de evitar un perjuicio grave a los administrados con el cumplimiento de actos contrarios a la ley'' PENAGOS, G.. Ediciones Librería del Profesional. Séptima Edición. Bogotá, 2001, p. 615. (acción de nulidad), pero también del interés privado (acción de nulidad y restablecimiento del derecho).
Para los actores, estos dos controles, de legalidad y de constitucionalidad resultan idénticos. No obstante, como bien aprecia el Procurador, ambos instrumentos jurídicos obedecen a naturalezas jurídicas y finalidades claramente distintas. Así, en cuanto a su naturaleza jurídica, la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4 de la C.P. es un mecanismo de control constitucional de carácter difuso, que opera cuando la autoridad judicial y excepcionalmente administrativa, a petición de las partes o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior jerarquía e inaplica la norma prefiriendo la Constitución solo para el caso en cuestión, es decir con efectos interpartes. Mientras que la suspensión provisional es una ''institución jurídica gracias a la cual el juez administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto administrativo acusado, interrumpe los efectos que por ley produce, en forma inmediata''. L.R., P.A.. Anulación de los actos de la administración pública. Doctrina constitucional de la legalidad, motivos de anulación de los actos administrativos, control de legalidad, Jurisprudencia-doctrina.Modelos. Ediciones Doctrina y Ley. S. de Bogotá, D.C., 1996, p. 560.
La hipótesis planteada por los actores respecto a los límites de la suspensión provisional, a su vez producto de la supuesta analogía existente entre éste y la excepción de inconstitucionalidad, evidencia las debilidades en la construcción de un cargo de constitucionalidad que por lo demás resulta oscuro y confuso, al punto de llegar a comprometer no solamente su claridad sino también su mera existencia. Las deducciones de los actores son hipótesis sobre la naturaleza jurídica de la suspensión provisional y no constituyen un cargo concreto de constitucionalidad.
Adicionalmente la pertinencia del supuesto primer cargo se encuentra también en entredicho pues de la argumentación presentada no se desprende que la norma impugnada vulnere algún artículo constitucional, al contrario los demandantes hacen especiales giros y saltos argumentativos para que de conformidad a la jurisprudencia constitucional construida por este tribunal, pero no aplicable a la norma demandada sino a la excepción de inconstitucionalidad, se derive una supuesta infracción de la norma puesta en cuestión. Por otra parte los actores no respetan el carácter abstracto que se predica de la acción pública de inconstitucionalidad, de hecho, al igual a lo que en su momento consideró el magistrado sustanciador En el auto inadmisorio de la demanda. F. 66. se logra inferir que el cargo planteado pretende en esencia, cuestionar la interpretación que, para un asunto concreto y que en últimas le fue adverso a una de las partes en materia pensional, se obtenga una decisión favorable ya no en sede de tutela Ya en otras oportunidades la Corte ha tenido la ocasión de pronunciarse respecto a la improcedencia de la acción de tutela para invalidar la suspensión provisional de un acto administrativo por el contencioso administrativo. Así en la Sentencia T-981-99 M.P.A.B.C., el demandante solicitó al juez de tutela amparar el derecho a la pensión de jubilación en su consideración vulnerado por la gobernación del Atlántico al no reconocerle que su pensión tuviese un monto equivalente al 100% de lo que recibió por concepto de dietas, gastos de representación y movilización como Diputado de la Asamblea del Atlántico, durante los últimos 30 días de sesiones ordinarias a las cuales asistió, más lo correspondiente a la doceava parte de las primas de servicios y de navidad que recibió el último año de servicios. En aquella oportunidad la S. dijo ''La acción de tutela no es, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, un mecanismo judicial paralelo ni sustitutivo de los medios alternativos de defensa judicial, ni un instrumento para revivir términos o recursos judiciales que no se utilizaron, es un medio subsidiario de protección judicial que tiene operancia cuando aquéllos no existen o existiendo se revelan inidóneos o insuficientes para la protección de los derechos fundamentales, afectados por la acción o la omisión de las autoridades, o excepcionalmente de los particulares. Por lo tanto, tratándose de actuaciones judiciales solamente se puede acudir a la tutela cuando éstas configuren vías de hecho y se hayan agotado los instrumentos ordinarios de protección diseñados por el legislador.'' Así mismo en la Sentencia T-408-00 M.P.A.M.C., la demandante solicitaba al juez de tutela amparar el derecho a la pensión supuestamente vulnerado por la Caja de Retiro de la Policía Nacional al darle cumplimiento a una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se determinó suspender provisionalmente el pago de su pensión. La Corte dijo ''La tutela fue instaurada contra una Resolución de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que ordenó cumplir la determinación judicial que suspendió una Resolución que decretó la pensión a la peticionaria de la tutela. Pero, en realidad, como lo dijo la sentencia de instancia, la crítica se dirige contra una providencia judicial: el auto interlocutorio del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que suspendió provisionalmente la Resolución de dicha Caja de Sueldos de Retiro, que originalmente había concedido la pensión. De manera que lo que hizo la segunda Resolución de la Caja fue sencillamente cumplir con una providencia judicial. (...)No puede la Corte Constitucional entrar a cuestionar si no cabría formalmente dicha petición de suspensión porque ocurre que en la Constitución de 1991 expresamente se constitucionalizó esta figura jurídica. El artículo 238 de la C.P.(...)'' Por otra parte en el Auto 013-04 M.P.J.C.T., la Corte delimitó las diferencias entre la suspensión provisional de los actos administrativos de la inaplicación de normas dentro de un proceso de tutela, con los siguientes términos: ''De una parte, el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 autoriza exclusivamente y para los casos en que la tutela se conceda como mecanismo transitorio de protección, con el fin de impedir un daño irremediable, que si el juez constitucional lo estima procedente, pueda ordenar que, mientras dure el proceso, no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita.
De otra parte, el artículo 238 de la Constitución Política dispone que ''La jurisdicción contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial''.
Así entonces, a la jurisdicción en lo contencioso administrativo le compete decretar la suspensión provisional de los actos administrativos, y en ningún evento esta atribución puede ser asumida por el juez de tutela. A este funcionario le asiste la facultad para ordenar la inaplicación, para el caso concreto, de una disposición que viole un derecho fundamental.'' Sobre este asunto también ver la Sentencia T-203-93.
sino en un proceso ordinario de constitucionalidad.
Respecto al supuesto segundo cargo, los demandantes señalan que la interpretación acusada y que permite la suspensión provisional del monto pensional que excede el establecido en la ley, vulnera los derechos constitucionales de los adultos mayores en el Estado Social de Derecho, en especial a la seguridad social y la protección al mínimo vital. Así mismo se esgrime que dicha suspensión es violatoria del convenio 102 relativo a la norma mínima de seguridad social 1952 y el Convenio 128 de 1967 de la OIT, en aplicación del bloque de constitucionalidad. Por último y como consecuencia de la infracción al bloque constitucional se sostiene que la interpretación del Consejo de Estado en el caso en mención constituye una discriminación contra de los adultos mayores por dos razones: i) Se cierne un perjuicio contra la parte más débil de la relación extrabajador y administración; y ii) Afecta los derechos del pensionado que ha obtenido un derecho producto de un acto administrativo con efectos particulares y concretos.
''(...) existe un objetivo válido y proporcionado en el tratamiento diferenciado a las personas de la tercera edad. Derivado y entendido desde los fundamentos mismos del Estado Social de Derecho.
El criterio fundamental del constituyente al elevar arrango (sic) constitucional la suspensión provisional de los actos administrativos fue mas la de dotar de una herramienta importante al administrado contra las arbitrariedades y abusos de la administración. Se quiso que al tener esta institución el rango constitucional, no pudiese suprimirse por el legislador o el ejecutivo.
La esencia misma de la institución no es otra que la de proteger a la parte más débil de la relación de sujeción frente al poder de la administración.
No puede entenderse ésta institución sin la excepción que implica la discriminación positiva de los ciudadanos de la tercera edad que mediante un acto administrativo particular y concreto ha obtenido su pensión vitalicia de jubilación.
En este orden de ideas no puede entenderse que el perjuicio cuando es la administración la demandante de la suspensión provisional se presuma, en clara desventaja frente a los ciudadanos de la tercera edad que son los demandados.
Es el proceso contencioso la garantía de que éste especial grupo pueda defender sus derechos frente al estad, que en un principio les reconoció un derecho y que luego se los demanda. Resulta entonces violatorio del derecho fundamental a la igualdad en aplicación del artículo 152 del CCA para afectar o disminuir el monto de las pensiones, esto debe ser entendido también dentro de una clara aplicación del bloque de constitucionalidad sobre la vigencia y aplicación de los convenios 102 de 1952 y 128 de 1967.''
En el segundo cargo, los actores vuelven a apoyarse en la premisa de que la interpretación hecha por la S. ''A'' del Consejo de Estado constituye una interpretación consolidada, consistente y relevante que da lugar a la procedencia de la acción pública por la interpretación de una norma por los jueces. No obstante, como ya se ha previamente señalado el demandante no probó tal situación y solamente refiere un caso del cual deriva toda su argumentación. La insuficiencia en las razones expuestas, además, no se refiere solamente a la doctrina del derecho viviente sino incluso a la supuesta vulneración del bloque de constitucionalidad. Las referencias al mismo resultan difusas y no específicas. De hecho los actores infieren libremente que los convenios citados de la OIT conforman el bloque de constitucionalidad pero no ofrecen ningún soporte constitucional, doctrinal o jurisprudencial sobre ello.
Por último si de la interpretación del juez administrativo se hubiese generado una vía de hecho por la ocasión de un trato desigual no justificado a raíz de la suspensión provisional del 25% del monto pensional, no es la acción pública el mecanismo al cual debe dirigirse el ciudadano para proteger sus derechos fundamentales a la igualdad, pues para ello existe un procedimiento apropiado y expresamente dirigido para la defensa de éstos derechos como es la acción de tutela.
Con fundamento en lo anterior, al no existir cargo contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, la Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento de fondo sobre este texto normativo.
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto a la constitucionalidad de los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Providencia nº 11001010200020090304400 de Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria de 8 de Noviembre de 2010

References: artículo 152
 artículo 31
 artículo 241
 artículo 152
 artículo 31
 artículo 152
 artículo 31
 resolución 
 artículo 66
 artículo 209
 artículo 4
 artículo 152
 artículo 2
 artículo 40
 artículo 53
 artículo 152
 artículo 31
 artículo 244
 artículo 238
 artículo 288
 artículo 5
 artículo 40
 artículo 215
 artículo 238
 artículo 42
 artículo 193
 artículo 2
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 artículo 152
 artículo 238
 artículo 11
 artículo 152
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 152
 artículo 31
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 artículo 1
 artículo 238
 artículo 4
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 artículo 238
 artículo 8
 artículo 238
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 31
 artículo 152
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