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Timestamp: 2019-10-15 08:28:20+00:00

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Voto num. 17/2003 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 43919552
Voto num. 17/2003 de Suprema Corte de Justicia, Pleno
Número de Resolución: 17/2003
Fecha de Publicación: 1 de Enero de 2004
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 17/2003. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO..ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EN EL CASO DE UNA RESOLUCIÓN MAYORITARIA EN EL SENTIDO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, QUE NO SEA APROBADA POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE CUANDO MENOS OCHO VOTOS EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AQUÉLLA DEBE DESESTIMARSE Y ... (ver resumen completo)
Voto particular del M.J. de J.G.P..
En el proyecto de resolución que se puso a consideración del Tribunal Pleno se sostuvo, siguiendo múltiples precedentes en ese mismo sentido, que los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, las relaciones laborales de sus trabajadores debían ser reguladas por el apartado A del artículo 123 constitucional y, por tanto, proponía que se declarara la invalidez del precepto impugnado, mismo que establecía que estas relaciones estaban sujetas al derecho burocrático estatal.
En virtud de que la declaración de invalidez de la norma impugnada no obtuvo los ocho votos necesarios a que se refieren los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el Tribunal Pleno desestimó la acción de inconstitucionalidad.
Sin embargo, los señores Ministros J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P. y O.S.C. de G.V., votamos en contra y reservamos nuestro derecho a formular nuestros propios votos.
En razón de lo anterior a continuación explico los razonamientos que me llevaron a votar en contra del proyecto y de las consideraciones en que éste se sustentó, y a formular el presente voto particular.
El Instituto Mexiquense de la Pirotecnia es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía operativa, con atribuciones normativas y técnicas para formular, controlar y vigilar las medidas de seguridad que se deben observar en las actividades de fabricación, uso, venta, transporte, almacenamiento y exhibición de artículos pirotécnicos, desarrolladas en el Estado de México; coordinar y promover acciones modernizadoras de capacitación y tecnológicas en materia pirotécnica, entre los diferentes grupos de la sociedad y las autoridades; generar, desarrollar y consolidar una cultura de prevención y de seguridad en materia pirotécnica.
Según lo establece el precepto impugnado, las relaciones laborales con sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios del Estado de México, la cual reglamenta el apartado B del artículo 123 de la Constitución General de la República, en lo ateniente al trabajo de ese Estado.
El promovente, con apoyo en los criterios jurisprudenciales sostenidos durante muchos años por este tribunal, afirma que los artículos 17 y 18 que impugna son inconstitucionales, porque son contrarios a la interpretación que la jurisprudencia ha dado a los artículos de la Carta Magna en comento, por tanto, procede que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los preceptos combatidos.
La jurisprudencia en referencia postula esencialmente:
Que las relaciones laborales de los trabajadores de los organismos descentralizados no están regidas por el apartado B del artículo 123 constitucional, en atención a que dicho precepto constitucional sólo regula las relaciones "entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores", y los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, pues la administración pública centralizada es la única que se identifica con el Poder Ejecutivo;
Que las relaciones laborales de los organismos descentralizados se rigen por el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, constitucional, el cual se refiere a las "Empresas ... que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal"; y,
Que dichos argumentos deben hacerse extensivos a las empresas descentralizadas locales, dado que las relaciones laborales de esos organismos con sus trabajadores escapan de las facultades reglamentarias de las Legislaturas Locales, las que por más que estén autorizadas para crearlos, no pueden determinar el régimen jurídico al que deben someterse en sus relaciones laborales.
En lo personal, una nueva reflexión sobre este tema me conduce a apartarme del criterio que hasta ahora se había seguido respecto a la forma en que se establecen y regulan las relaciones entre las entidades que integran la administración pública paraestatal, dentro de las que se encuentran los organismos descentralizados y sus trabajadores, en atención a lo que a continuación se expresa.
Como puede apreciarse, el criterio antes referido parte de la premisa fundamental de que los organismos descentralizados y, en general, los entes que conforman la administración pública descentralizada o paraestatal, no forman parte del Poder Ejecutivo; sin embargo, pese a la autonomía técnica y funcional de que gozan, creo que dichas entidades sí forman parte de la administración pública y, por ende, del Poder Ejecutivo.
Para demostrar lo anterior, se debe atender a lo siguiente:
De conformidad con el artículo 49 constitucional "El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. ...", esto es, sólo existen tres poderes, a saber: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
La regulación del Poder Ejecutivo se encuentra contenida en el capítulo III del título tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, concretamente en los artículos 80 a 93 de dicha N.F..
Dentro de dichos preceptos, el artículo 80 dispone que "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará ‘presidente de los Estados Unidos Mexicanos’."
Por su parte, el artículo 89, también comprendido en el referido capítulo III del título tercero de la Constitución Federal establece las facultades y obligaciones del presidente de la República.
Ahora bien, para el cumplimiento de todas y cada una de las atribuciones que le confiere el artículo 89 constitucional, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos se auxilia de la administración pública federal.
Dicha administración pública federal, en términos de lo que establece el artículo 90 constitucional "... será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. ..."
De lo anterior se desprende que de acuerdo con la Constitución General de la República, tanto la administración pública centralizada como la paraestatal forman parte de la administración pública federal, que ambas auxilian a su titular en el cumplimiento de sus facultades y obligaciones, y que, por tanto, ambas forman parte del Poder Ejecutivo Federal.
En efecto, el citado artículo 90 de la Constitución General establece que la administración pública federal podrá ser de dos tipos, centralizada y paraestatal, pero no determina que una pertenecerá al Poder Ejecutivo Federal y la otra no. Por tanto, si la Constitución no establece ninguna norma en ese sentido ni tampoco se infiere de ella disposición alguna que señale que la administración pública descentralizada no forma parte de dicha administración, y por otro lado ambas auxilian al presidente de la República en el ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 89 constitucional, resulta correcto afirmar que tanto una como la otra forman parte del Poder Ejecutivo Federal.
Este argumento se fortalece con lo dispuesto en el artículo 93 constitucional, conforme al cual:
"Artículo 93. Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos.
"Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
"Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal."
Esto es, tan es cierto que ambas administraciones forman parte del Poder Ejecutivo Federal, que las Cámaras del Congreso de la Unión están facultadas para citar tanto a los titulares de las dependencias de la administración centralizada, como a los de las entidades de la administración pública paraestatal, debiendo, en el caso de los entes de la administración pública paraestatal, hacer del conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones que lleven a cabo.
En efecto, el único fin del artículo 90 constitucional es prever los dos tipos de organización de la citada administración y establecer las bases conforme a las cuales se organizarán, pero no determinar que uno de esos tipos de administración formará parte del Poder Ejecutivo y el otro no.
De hecho, cuando el Constituyente ha querido que algún ente no forme parte de ninguno de los poderes, así lo ha establecido expresamente en el propio texto constitucional.
Tal es el caso, por ejemplo, del Banco de México, respecto del cual el artículo 28, sexto párrafo, señala que "El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. ...", de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la cual, en términos del cuarto párrafo del artículo 102, apartado B, de la Constitución "... contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.", y del Instituto Federal Electoral, el que de conformidad con la fracción III del artículo 41, es "... un organismo público autónomo ... dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios ..."
No existe ninguna disposición análoga en la Constitución Federal que establezca que las entidades que conforman la administración pública paraestatal son autónomas o que no pertenecen a ningún poder y, por el contrario, como quedó de manifiesto con anterioridad, el artículo 90, ubicado dentro del capítulo relativo al Poder Ejecutivo, señala expresamente que forman parte de la administración pública federal, de donde se sigue que dichos entes están ubicados dentro del Poder Ejecutivo Federal.
Luego entonces, es válido sostener que en una interpretación integral y armónica de la Constitución, los órganos que forman parte de la administración pública federal, sean centralizados o paraestatales, se ubican dentro de la esfera del Poder Ejecutivo Federal y que, por tanto, los organismos descentralizados, como parte de la administración pública paraestatal, forman parte también del Poder Ejecutivo Federal.
Así lo ha entendido la doctrina, al señalar que los organismos descentralizados constituyen "... parte de la estructura del Gobierno Federal que están encuadrados dentro de la administración pública, que su patrimonio está constituido por bienes que aporta el Estado y que realizan actividades que competen a éste ..." (A.R., M., Derecho Administrativo Especial, 4a. ed., Ed. P., México, 2001, 2 tomos, volumen II, pág. 486) y, asimismo, que dichos organismos "... guardan con la administración centralizada una relación diversa de la jerarquía, pero sin que deje de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad del poder." (F., G., Derecho Administrativo, 34 ed., Ed. P., México, 1996, 506 pp., pág. 198).
La pertenencia de los entes de la administración pública descentralizada al Poder Ejecutivo ha sido entendida de igual manera por el legislador ordinario tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal como en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
En efecto, el primer ordenamiento citado, es decir, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y seis, señala lo siguiente en sus artículos 1o., 2o., 3o., 48, 49 y 50:
"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.
"La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.
"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:
"I. Secretarías de Estado;
"II. Departamentos administrativos, y
III. Consejería Jurídica.
"Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:
"I. Organismos descentralizados;
"II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
III. Fideicomisos.
Artículo 48. A fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que, conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo Federal en la operación de las entidades de la administración pública paraestatal, el presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes atribuyen a las secretarías de Estado y departamentos administrativos.
"Artículo 49. La intervención a que se refiere el artículo anterior se realizará a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo.
"Corresponde a los coordinadores de sector coordinar la programación y presupuestación, conocer la operación, evaluar los resultados y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes.
Atendiendo a la naturaleza de las actividades de dichas entidades, el titular de la dependencia coordinadora podrá agruparlas en subsectores, cuando así convenga para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades.
Artículo 50. Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la administración pública paraestatal, con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las leyes, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría General de la Federación, sin perjuicio de las atribuciones que competan a las coordinadoras del sector.
Por su parte, los artículos 1o., 2o., 8o., 9o., 10 y 21 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de mayo de mil novecientos ochenta y seis, establecen:
"Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.
Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda.
Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Artículo 8o. Corresponderá a los titulares de las secretarías de Estado o departamentos administrativos encargados de la coordinación de los sectores, establecer políticas de desarrollo para las entidades del sector correspondiente, coordinar la programación y presupuestación de conformidad, en su caso, con las asignaciones sectoriales de gasto y financiamiento previamente establecidas y autorizadas, conocer la operación y evaluar los resultados de las entidades paraestatales y las demás atribuciones que les conceda la ley.
"Artículo 9o. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá miembros en los órganos de gobierno y en su caso en los comités técnicos de las entidades paraestatales. También participarán otras dependencias y entidades, en la medida en que tenga relación con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate; todas ellas de conformidad a su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia.
"Los representantes de las secretarías y de las entidades paraestatales, en las sesiones de los órganos de gobierno o de los comités técnicos en que intervengan, deberán pronunciarse sobre los asuntos que deban resolver dichos órganos o comités de acuerdo con las facultades que les otorga esta ley, particularmente el artículo 58 y que se relacionen con la esfera de competencia de la dependencia o entidad representada.
Las entidades paraestatales deberán enviar con una antelación no menor de cinco días hábiles a dichos miembros el orden del día acompañado de la información y documentación correspondientes, que les permita el conocimiento de los asuntos que se vayan a tratar, para el adecuado ejercicio de su representación.
"Artículo 10. Las entidades paraestatales deberán proporcionar a las demás entidades del sector donde se encuentren agrupadas, la información y datos que les soliciten así como los que les requieran las secretarías de Estado y departamentos administrativos.
Para el cumplimiento de lo anteriormente establecido, la coordinadora de sector conjuntamente con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, y de la Contraloría General de la Federación, harán compatibles los requerimientos de información que se demanden a las dependencias y entidades paraestatales racionalizando los flujos de información.
"Artículo 21. El director general será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los siguientes requisitos:
"I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos;
"II. Haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera conocimientos y experiencia en materia administrativa; y
"III. No encontrarse en alguno de los impedimentos que para ser miembro del órgano de gobierno señalan las fracciones II, III, IV y V del artículo 19 de esta ley."
Como se ve, ambos ordenamientos legales regulan a los entes de la administración pública paraestatal como parte de la administración pública federal y como auxiliares del Ejecutivo Federal, de lo que se sigueque ambos forman parte del Poder Ejecutivo Federal.
Pero, además, los preceptos antes transcritos establecen los fundamentos jurídicos para que el Ejecutivo Federal ejerza los diversos controles atinentes a la fiscalización y supervisión del funcionamiento de dichos entes, de lo que se desprende, igualmente, que no pueden sino considerarse como parte del propio Poder Ejecutivo Federal.
Efectivamente, los artículos antes transcritos establecen las facultades del Ejecutivo Federal para:
• Designar a su titular (director general);
• Participar en su órgano de gobierno y en sus comités técnicos;
• Agruparlos en sectores y subsectores definidos que dependerán de las secretarías de Estado, según su competencia (sectorización y subsectorización);
• Intervenir en su programación y presupuestación a través de las dependencias coordinadoras de sector;
• Controlar su gasto y financiamiento a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
• Conocer su operación y recibir toda la información necesaria para ello;
• Establecer sus políticas de desarrollo; y,
• Evaluar sus resultados.
Por tanto, las entidades de la administración pública paraestatal, dentro de las cuales se encuentran los organismos descentralizados, están ampliamente controladas y supervisadas por el Ejecutivo Federal, lo que corrobora la jerarquía de éste sobre aquéllas y, consecuentemente, la pertenencia de dichas entidades al Poder Ejecutivo Federal.
Las afirmaciones anteriormente vertidas respecto a la pertenencia de los organismos descentralizados al Poder Ejecutivo Federal se confirman, asimismo, si se analiza su origen y evolución histórica.
Efectivamente, los organismos descentralizados se gestaron en las necesidades propias de la administración pública centralizada, esto es, se crearon con el propósito de atender determinados servicios públicos que requerían de un personal técnico especializado y de cierta autonomía funcional e independencia presupuestaria que diera flexibilidad a las necesidades económicas del servicio y los liberara de los problemas burocráticos, pero sin estar al margen del Poder Ejecutivo.
Según la exposición de motivos de la reforma al artículo 90 constitucional (Diario Oficial de la Federación de veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno), surgen en los años veinte; sin embargo, es hasta la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal de mil novecientos cuarenta y siete (Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete), que se expidió el primer ordenamiento legal para regular en forma genérica a las entidades paraestatales.
La mencionada ley establecía como requisitos para que existiera la descentralización: a) recursos suministrados por el Gobierno Federal; y, b) que su objeto implicara una atribución técnica especializada para la adecuada prestación de un servicio público o social, la explotación de recursos naturales, o bien, la obtención de recursos destinados a fines de asistencia social (artículo 2o.).
Estos conceptos, de suma importancia para los efectos del presente, fueron reproducidos en la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal de mil novecientos sesenta y seis (Diario Oficial de la Federación del cuatro de enero de ese año) y en la ley del mismo nombre, de mil novecientos setenta (Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos setenta).
Sin embargo, se estimó que el establecimiento de los organismos descentralizados a través de un ordenamiento legal secundario podría poner en duda su constitucionalidad, por lo que el Constituyente Permanente se dio a la tarea de reformar el artículo 90, a efecto de establecer en la propia Constitución General de la República que la administración pública federal sería tanto centralizada como paraestatal.
Esto es, la legislación federal de la materia siempre consideró a los organismos descentralizados como parte de la administración pública federal y, desde luego, del Poder Ejecutivo Federal, por lo que la reforma de mil novecientos ochenta y uno al artículo 90 constitucional, únicamente tuvo por objeto plasmar esta circunstancia en la Norma Fundamental.
A esto, y no a otra cosa, obedece el texto actual del artículo 90 constitucional, de donde se sigue que no puede estimarse que dicho precepto sirva de base para demostrar que la administración pública paraestatal no forma parte del Poder Ejecutivo Federal.
No obsta a todo lo anterior el hecho de que conforme a las leyes que regulan a las entidades de la administración pública paraestatal, tales entidades gocen de los atributos de personalidad jurídica y patrimonio propio.
Al respecto, A.B. (ThéorieG. des Modes de Gestion des Services Publics en Belgique, pág. 180, citado por G.F., opus cit., pág. 200), previene contra la confusión que puede ocurrir cuando se piensa que los organismos descentralizados, por el hecho de tener una personalidad y un patrimonio especial, constituyen personas distintas del Estado, y al respecto indica que las nociones civilistas de la unidad necesaria del patrimonio y de la indivisibilidad de la persona, son extrañas al derecho público; que, en consecuencia, no tratándose de una propiedad del derecho civil del Estado, éste puede, por medio de la personificación jurídica, realizar la afectación de una parte de sus bienes, que seguirán siendo bienes del Estado, a las necesidades propias del servicio personalizado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado y, finalmente, que al decir que el organismo descentralizado obra en su propio nombre, se significa solamente que obra en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado por oposición al patrimonio general de este último, en el concepto de que el propio Estado tiene obligación de respetar la esfera de autonomía que por su voluntad soberana ha otorgado a aquel organismo.
En efecto, las disposiciones legales que confieren a las entidades paraestatales cierta autonomía técnica y de gestión, y personalidad y patrimonio propio, encuentran explicación en el hecho de que ello les permite una mayor flexibilidad y agilidad para la realización de su objeto, aun cuando para la fijación de sus políticas y objetivos el titular del Poder Ejecutivo Federal cuente con numerosos controles.
La descentralización administrativa, por más autonomía funcional que brinde, no puede llevarse al extremo de entenderse como una disgregación total de la persona moral del Estado o del Poder Ejecutivo, esto es, el hecho de que se les asigne una personalidad propia y un patrimonio particular, no implica que se trate, como sucede en el ámbito del derecho civil, de una persona distinta del Estado y autónoma del Poder Ejecutivo, pues los principios y reglas bajo las cuales opera el derecho privado, no rigen de igual manera en tratándose del derecho público.
En ese sentido, aun cuando las entidades paraestatales tengan atribuida personalidad jurídica y patrimonio propio, ello no conduce a concluir que sean entes ajenos al Estado y mucho menos, que no formen parte del Poder Ejecutivo Federal.
Hasta aquí ha quedado de manifiesto que contrario a lo que establece la jurisprudencia en referencia las entidades de la administración pública paraestatal, dentro de las cuales se encuentran los organismos descentralizados, sí forman parte del Poder Ejecutivo Federal.
Adicionalmente, como quedó apuntado desde un inicio, esa tesis también se apoya en el argumento relativo a que los organismos descentralizados están comprendidos dentro de la frase "Empresas ... que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal" a que se refiere el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, constitucional, razón por la cual sus relaciones laborales se deben regir por dicho apartado del artículo 123 constitucional.
Empero, también discrepo de ese argumento y considero que no es acertado o válido, atento las siguientes consideraciones.
El artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que aquí interesa, señala lo siguiente:
"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:
"b) Empresas:
"1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal."
Como se ve, dicho precepto constitucional básicamente expresa que la aplicación de las leyes del trabajo en los asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal, corresponde a las autoridades federales.
En tal virtud, es indispensable dilucidar a qué se refiere la frase "Empresas ... que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal", a efecto de determinar si es aplicable o no a los organismos descentralizados. No obstante, toda vez que ni en la legislación secundaria ni en otro precepto constitucional se utiliza esta misma terminología, es necesario acudir a la interpretación histórica para desentrañar su significado.
Esta disposición no estuvo consagrada en el texto original de la Constitución. Su primer antecedente lo encontramos en una iniciativa presidencial del treinta y uno de octubre de mil novecientos cuarenta y uno, en la que se proponía la adición de una fracción X al artículo 73 constitucional.
La referida iniciativa del Ejecutivo Federal, es del tenor siguiente:
"Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.
"A los CC. Secretarios de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Presentes.
"Con fundamento en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
"Considerando: la legislación del trabajo se federalizó como una consecuencia del desarrollo industrial del país de la extensión de las organizaciones de trabajadores que, al ampliar sus relaciones obreropatronales a diversos Estados de la República, requirieron la aplicación de un criterio uniforme para evitar que divergencias de doctrina obstaculizasen la prosperidad de la industria nacional.
"La necesidad de extender la jurisdicción de los tribunales del trabajo se patentiza en cualquier empresa que actúa por contrato o concesión federal, pues las resoluciones contradictorias de autoridades locales pueden apartarse de la conveniencia económico-social que inspiró la facultad exclusiva de la Federación para otorgar tales concesiones.
"Igual importancia tiene la jurisdicción de los tribunales federales del trabajo en empresas que actúan en zonas federales, pues éstas implican una responsabilidad directa y una atención preferente del Gobierno de la Unión para el mantenimiento de la paz social. No menor razón asiste cuando se trata de empresas que, por expropiación u otros motivos, son administradas directa y descentralizadamente por el Gobierno Federal.
"Cuando los conflictos obreropatronales abarcan a dos o más Estados de la República, es ya de explorado derecho que una autoridad jerárquicamente superior a la de los tribunales locales debe intervenir para evitar pugnas de jurisdicción. Asimismo cuando se trate de conflictos surgidos de contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa.
"Tal ha sido la práctica judicial en materia obrera, fundada en la legislación del trabajo, la que frecuentemente se presenta por las partes como divorciada del texto constitucional, por lo que conviene incorporar a la Carta Magna las normas del derecho consuetudinario inspiradas en los fines expuestos.
"Por las consideraciones que anteceden, me permito proponer a vuestra soberanía que la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política del país, sea reformada en los términos siguientes:
"‘X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, instituciones de crédito y energía eléctrica, para establecer el Banco de Emisión Único en los términos del artículo 28 de esta Constitución, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, excepto cuando se trate de asuntos relativos a empresas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal, y las industrias que les sean conexas; a hidrocarburos, ferrocarriles y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; a empresas que ejecuten trabajos en zonas federales y aguas territoriales; a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa y, por último, las obligaciones que en materia educativa corresponden a los patrones, en la forma y términos que fija la ley respectiva. En el rendimiento que los impuestos que el Congreso Federal establezca por energía eléctrica, en uso de las facultades que en materia de legislación le concede esta fracción, participará a los Estados y Municipios, en la proporción que las autoridades federales y locales, respectivamente, acuerden.’
México, D.F., a 31 de octubre de 1941. El presidente de la República, M.Á.C..
No obstante, en el dictamen respectivo la Cámara de Diputados consideró que por cuestiones de técnica legislativa, lo que se proponía incluir en la citada fracción X debería estar contemplado en el artículo 123 constitucional, por lo que al final el Constituyente Permanente optó por adicionar una fracción X al artículo 73, pero también una fracción XXXI al mencionado artículo 123.
El texto de dicho dictamen de la Cámara de Diputados es el siguiente:
"El señor presidente de la República remitió a la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión una iniciativa de reformas y adiciones a la fracción X del artículo 73 constitucional, la cual fue turnada a las comisiones que suscriben.
"Después de un estudio detenido del proyecto de reformas y adiciones al artículo 73 constitucional, consideramos, por las propias razones en que se apoya el Ejecutivo, que es conveniente incorporar a la Constitución las normas de derecho procesal consuetudinario en cuanto a jurisdicción y competencia de los tribunales federales del trabajo; comprendiéndose dentro de esta competencia materias que no están especificadas en la fracción X del artículo 73 de la Constitución, pero que, en atención a su trascendencia nacional, han conocido en la práctica jurisdiccional las autoridades federales del trabajo. Es más, la propia Ley Federal del Trabajo en el artículo 359 especifica diversas industrias que, por la razón de la materia, su conocimiento se encomienda a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, pero con algunas de estas materias han motivado controversias jurisdiccionales, con el objeto de evitar éstas es pertinente incorporar las materias a que se refiere el Ejecutivo, en la propia Constitución; lográndose de esta manera que la ley reglamentaria no rebase los límites de competencia expresa señalada a las autoridades federales en el artículo 73, fracción X, de la Constitución de la República.
"La comisión estima que es aceptable tal incorporación en la inteligencia de que, siguiendo los lineamientos de nuestro régimen federativo, deben fijarse en forma expresa los asuntos que son de la competencia exclusiva de las autoridades federales del trabajo; así como las modificaciones que introducen las reformas, como, por ejemplo, la enunciación general, como de jurisdicción federal, de las empresas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal, quedando incluidas dentro de este enunciado las empresas de transportes; y los conflictos que afecten a dos o más entidades federativas, para evitar resoluciones contradictorias.
"Ahora bien, por indiscutibles razones de técnica legislativa, el párrafo relativo a la aplicación de las leyes del trabajo por las autoridades locales y federales, no debe de figurar en el artículo 73, que se contrae a las facultades del Congreso para legislar en determinados ramos o materias, sino en el artículo 123 de la propia Constitución, que debe contener tanto las bases sustanciales, como las procesales del trabajo; por lo que la disposición constitucional sobre jurisdicción federal del trabajo debe incluirse en el artículo 123.
"En atención a lo antes expuesto, sometemos a vuestra consideración el siguiente proyecto de ley que reforma la fracción X del artículo 73 y adiciona el artículo 123 de la Constitución General de la República.
"Artículo único. Se reforma la fracción X del artículo 73 y se adiciona el artículo 123 de la Constitución General de la República, preceptos que quedarán concebidos en los siguientes términos:
"‘Artículo 73. ...
"‘X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, instituciones de crédito y energía eléctrica, para establecer el Banco de Emisión Único en los términos del artículo 28 de esta Constitución y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución.
"‘En el rendimiento que los impuestos que el Congreso Federal establezca por energía eléctrica, en uso de las facultades que en materia de legislación le concede esta fracción, participará a los Estados y Municipios, en la proporción que las autoridades federales y locales, respectivamente, acuerden.’
"‘Artículo 123. ...
"‘XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones; pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales, en asuntos relativos a la industria textil, eléctrica, cinematográfica, hulera y azucarera, minería, hidrocarburos, ferrocarriles y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; empresas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal, y las industrias que le sean conexas; a empresas que ejecuten trabajos en zonas federales y aguas territoriales; a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa y, por último, las obligaciones que en materia educativa corresponden a los patrones, en la forma y términos que fija la ley respectiva.’
"Sala de Comisiones de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México, D.F., a 26 de diciembre de 1941. 1a. Comisión de Puntos Constitucionales: A.T.U.. J.A.P.. M.S.. 5a. Comisión de Trabajo: L.Q.G.. J.J.C.G.. J.M.B.."
Respecto de esta reforma, es importante señalar que en la fecha en que se realizó dicha adición no existía el apartado B del artículo 123 constitucional, pues la división del artículo 123 de la Constitución en apartados, no se llevó a cabo sino hasta el año de mil novecientos sesenta (Diario Oficial de la Federación del cinco de diciembre de ese año), esto es, dieciocho años después. En ese sentido, es claro que el Constituyenteal adicionar la fracción XXXI al artículo 123, no pudo haber tenido la intención de sacar a esas empresas del apartado B o de incluirlas expresamente en el A.
En realidad, la reforma obedeció al deseo de otorgar a los tribunales federales competencia para conocer de los conflictos que surgieran entre las empresas administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal y sus trabajadores, cuyas relaciones laborales ya estaban regidas desde antes por el artículo 123 constitucional.
En efecto, tanto la iniciativa presidencial como el dictamen antes transcritos, dan cuenta de que el objetivo de la reforma era simplemente establecer una excepción a la competencia de las autoridades estatales para conocer de este tipo de asuntos laborales, precisamente por la trascendencia económica y política que podían tener, pero no sacar de la regulación del apartado B del artículo 123 constitucional a los organismos descentralizados pues, como se apuntó, dicho apartado ni siquiera existía entonces.
En esa virtud, es claro que la interpretación correcta del artículo 123 constitucional, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, debe hacerse sobre la base de que dicho precepto dispone, simple y llanamente, que la aplicación de las leyes del trabajo en tratándose de los conflictos derivados de las relaciones de las empresas administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal y sus trabajadores, corresponde a las autoridades del orden federal.
Ahora bien, aun cuando no de manera expresa sí se puede desprender del texto de la exposición de motivos y del dictamen legislativo que la palabra "empresas" está identificada con cuestiones industriales y económicas, esto es, con sociedades mercantiles creadas conforme al derecho privado, pues como lo apuntan dichos documentos, se trata de industrias que por expropiación o por otros motivos son administradas directa o descentralizadamente por el Gobierno Federal.
En ese sentido, conviene destacar que ni la estructura, ni los fines de los organismos descentralizados, pueden estar identificados con tales cuestiones de orden mercantil o privado pues, esencialmente, se trata de entes que llevan a cabo funciones públicas o que desarrollan actividades relacionadas con áreas estratégicas o prioritarias de la nación, a más de que, en muchos casos, están dotados de atribuciones que les permiten emitir auténticos actos de autoridad que afectan unilateralmente la esfera jurídica de los gobernados, lo cual, incluso, los convierte en verdaderas autoridades públicas.
En efecto, el concepto de organismo descentralizado no encaja en una empresa que tiene fines de lucro, sino en el de un órgano público que busca el interés general; así, es claro que los organismos descentralizados no pueden ser considerados de manera genérica como empresas pues, por un lado, son creados con base en el derecho público, pero sobre todo, porque esencialmente realizan actividades públicas o estrechamente vinculadas con ello.
No obstante todo lo anterior, conviene efectuar un análisis gramatical de la literalidad de los tres numerales del inciso b) de la fracción XXXI del artículo 123 constitucional, a fin de determinar lo que en su contexto debe entenderse por el término "empresa", para lo cual es menester traerlo aquí de nueva cuenta:
"1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;
"2. Aquellas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal y las industrias que les sean conexas; y
"3. Aquellas que ejecuten trabajos en zonas federales o que se encuentren bajo jurisdicción federal, en las aguas territoriales o en las comprendidas en la zona económica exclusiva de la nación."
Como se aprecia, los tres subincisos comienzan con la palabra "aquellas", para indicar las diversas clases de empresas a que se refiere dicho precepto constitucional. Así, el subinciso 1 se refiere a las que administra el Gobierno Federal, el 2 a las que actúan en virtud de un contrato o concesión federal, y el 3 a las que ejecuten trabajos en zonas federales, en las aguas territoriales o en las de la zona económica de la nación.
Deriva de ello que las tres clases tienen el género común de "empresas", pero que ninguna de ellas hace referencia a los organismos descentralizados, pues si dicho término pudiera entenderse como organismos, habría que pensar también en "organismos que actúen en virtud de un contrato federal", en "organismos que operen de acuerdo con una concesión federal", o bien, en "organismos que ejecuten trabajos en zonas de jurisdicción federal", entre otros, lo cual resulta inaceptable, es decir, sólo el subinciso 1 señala que corresponden a la jurisdicción federal las "empresas" administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, pero lo cierto es que no hay razón para interpretar que dicho término se refiere a todas las formas de descentralización de la administración pública federal o que, específicamente, alude a los organismos descentralizados.
Por tanto, la circunstancia de que el artículo 123 constitucional, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, se refiera a "Empresas ... administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal", no implica que en dicho precepto queden comprendidos los organismos descentralizados y, mucho menos, que tales entidades deban regir sus relaciones laborales por lo señalado en el apartado A del citado precepto de la Constitución Federal.
Pero si como ha quedado de manifiesto, el artículo 123 constitucional, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, no se refiere a organismos descentralizados, queda aún por dilucidar a qué tipo de entidades alude.
En realidad, la frase "Empresas ... administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal", se refiere a las empresas descentralizadas de la administración pública federal, es decir, a las empresas de participación estatal mayoritaria de la administración pública federal las que, si bien también forman parte de la administración pública descentralizada o paraestatal, tienen una organización y una estructura totalmente distinta a las de los organismos descentralizados y considerablemente más cercana a las sociedades mercantiles de interés privado.
En efecto, por principio de cuentas, las empresas paraestatales se constituyen conforme a las reglas que rigen a las sociedades privadas, es decir, es el Ejecutivo Federal quien acuerda y ordena la participación del Gobierno Federal en dichas empresas, pero no las crea. En cambio, los organismos descentralizados son creados por ley o por decreto del Congreso de la Unión, o bien, por decreto del presidente de la República, esto es, por actos eminentemente públicos y de carácter legislativo.
Igualmente, a diferencia de los organismos descentralizados que esencialmente se rigen por normas de derecho público, este tipo de entidades paraestatales tienen un régimen jurídico mixto, o sea, tanto público como privado, porque se constituyen y operan conforme a las normas del derecho civil y mercantil, pero les son aplicables las normas en materia de obras públicas, adquisiciones y responsabilidades de los servidores públicos.
Asimismo, de conformidad con el artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, cuando el Gobierno Federal decide que ya no es conveniente participar en el capital de una empresa descentralizada, puede enajenar los títulos representativos de su capital a través de los procedimientos propios del derecho corporativo mercantil, o bien, proceder a su liquidación y disolución; en cambio, los organismos descentralizados deben extinguirse mediante el mismo acto de su creación, esto es, por decreto o por ley del Congreso de la Unión.
Otro punto de fundamental importancia para efectos de distinguir a ambas entidades, es el fin para el cual son creados los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, pues en tanto que de conformidad con el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, los primeros invariablemente deben desempeñar actividades relacionadas con áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de servicios públicos o dedicarse a la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, las empresas de participación estatal mayoritaria, para considerarse como tales sólo tienen que encontrarse dentro de alguno de los supuestos a que se refiere el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de acuerdo con el cual:
"Artículo 46. Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes:
"I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica;
"II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
"A) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
"B) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
"C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la administración pública federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.
Por último, en tanto que en términos del artículo 17 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales la administración de los organismos descentralizados está a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una junta de gobierno o su equivalente, o un director general; de acuerdo con el artículo 34 de este mismo ordenamiento legal, la administración de las empresas descentralizadas está a cargo de consejos de administración o sus equivalentes, los cuales se integrarán de conformidad con lo que al efecto dispongan sus estatutos sociales.
Las anteriores diferencias entre las empresas descentralizadas y los organismos descentralizados de la administración pública federal pueden apreciarse con más claridad en el siguiente cuadro esquemático:
Cabe decir, asimismo, que la distinción entre los organismos descentralizados y las empresas descentralizadas, fue elevada por el Constituyente Permanente a rango constitucional.
En efecto, por un lado, el artículo 28, quinto párrafo, de la Constitución General de la República dispone:
Artículo 28. ... El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.
Y además, como se vio con anterioridad, el artículo 93, párrafos segundo y quinto, señala lo siguiente:
"Artículo 93. ... Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
"Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresa de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal."
Así, es claro que dicha diferenciación no resulta incorrecta ni artificiosa, sino que, por el contrario, está expresamente reconocida, incluso, por la propia N.F..
En ese sentido, el hecho de que sea la propia Constitución la que distinga a unos entes de otros, permite a este Alto Tribunal llegar con toda certeza a la convicción de que cuando el diverso artículo 123 de la propia Constitución General de la República alude a las empresas administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, se refiere a las empresas de participación estatal mayoritaria y no a los organismos descentralizados.
La anterior diferenciación queda más clara todavía si se revisa la relación de entidades paraestatales de la administración pública federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación por disposición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el quince de agosto del año dos mil dos, la cual, si bien puede no encontrarse totalmente actualizada y, además, no incluye a los organismos expresamente previstos en el artículo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, ni tampoco los grupos aeroportuarios ni las empresas en las que el Gobierno Federal mantiene participación accionaria, es una importante referencia para estos efectos.
Dicha lista, en la parte que aquí interesa, tiene el contenido siguiente:
Relación de entidades paraestatales de la administracion pública federal
Forestal V.G. (en proceso de desincorporación)
Productos Forestales Mexicanos (en proceso de desincorporación)
P.G. y Petroquímica Básica
Compañía Nacional de Subsistencias Populares (en proceso de desincorporación)
Productora Nacional de Semillas
Ferrocarriles Nacionales de México (en proceso de desincorporación)
Instituto de Investigaciones Dr. J.M.L.M.
Hospital General Dr. M.G.G.
Instituto Nacional de Ciencias Médicas y N.S.Z.
Instituto Nacional de Neurología y N.M.V.S.
Secretaría del Trabajo y Prevision Social
N., S.A. de C.V.
Periódico El Nacional, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
A., S.A.
Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (en proceso de desincorporación)
Banco de Crédito Rural del Centro, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Centro-Norte, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Centro-Sur, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Golfo, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Istmo, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Noreste, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Noroeste, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Norte, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Occidente, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Pacífico-Norte, S.N.C.
Banco de Crédito Rural del Pacífico-Sur, S.N.C.
Banco de Crédito Rural Peninsular, S.N.C.
Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C. (en proceso de desincorporación)
Financiera Nacional Azucarera, S.N.C. (en proceso de desincorporación)
Ocean Garden Products, Inc. (en proceso de desincorporación)
Productora de Cospeles, S.A. de C.V.
Servicios de Almacenamiento del Norte, S.A. (en proceso de desincorporación)
Terrenos de J., S.A. (en proceso de desincorporación)
I., S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
I.I.I. Servicios, S.A. de C.V.
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V.
Petroquímica C., S.A. de C.V.
Petroquímica Morelos, S.A. de C.V.
Terrenos para Industrias, S.A. (en proceso de desincorporación)
Transportadora de Sal, S.A. de C.V.
Bodegas Rurales Conasupo, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Instituto Nacional de Capacitación del Sector Agropecuario, A.C.
Administración Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Administración Portuaria Integral de L.C., S.A. de C.V.
Administración Portuaria Integral de Mazatlán, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Administración Portuaria Integral de S.C., S.A. de C.V.
Administración Portuaria Integral de Topolobampo, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Administración Portuaria Integral de Tuxpan, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Ferrocarril Chihuahua al Pacífico, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Centro de Investigación en Geografía y Geomática, Ing. J.L.T., A.C.
Centro de Investigación y Asesoría Tecnológica en Cuero y Calzado, A.C.
CIATEQ, A.C.
E., S.A. de C.V.
Baja, Mantenimiento y Operación, S.A. de C.V.
Nacional Hotelera de Baja California, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Recro-Mex, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Terrenos Recreo, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)
Subtotal: 101
Queda aún por determinar el régimen jurídico conforme al cual, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben regirse las relaciones entre los organismos descentralizados de la administración pública federal y sus trabajadores.
En lo personal, considero que dichas relaciones jurídicas, por regla general, se rigen por el apartado B del artículo 123 de la Constitución General de la República.
Lo anterior porque, como ha quedado de manifiesto, por un lado, dichos entes sí forman parte del Poder Ejecutivo Federal, y por el otro, no fueron objeto de la excepción especial a que se refiere el artículo 123 constitucional, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, relativa a las empresas administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, habida cuenta de que tal enunciación alude a las empresas de participación estatal mayoritaria.
En ese sentido, es claro que cuando el artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal dispone que el régimen ahí establecido regirá "Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores ...", alude entre ellos a los trabajadores de los organismos descentralizados que, desde luego, son trabajadores de uno de los Poderes de la Unión, el Poder Ejecutivo. Por ende, las relaciones entre dichos trabajadores y los organismos descentralizados deben entenderse reguladas, de manera genérica, por dicha disposición constitucional.
En este punto, es de fundamental importancia dejar sentado que esta regla general no opera cuando, por disposición de la propia norma constitucional, los trabajadores de un organismo descentralizado deben regirse por el apartado A del artículo 123.
Lo anterior sucede, por ejemplo, con los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos, Luz y Fuerza del Centro o Ferrocarriles Nacionales (en proceso de desincorporación), los cuales están regulados por los subincisos 9, 2 y 18, respectivamente, del inciso a) de la fracción XXXI del apartado A del referido artículo 123 constitucional.
Igual consideración cabe hacer respecto de las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la ley otorga autonomía, toda vez que, al respecto, la fracción VII del artículo 3o. constitucional establece lo siguiente: "... Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere."
Por la misma razón, el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, tampoco comprende a las sociedades nacionales de crédito las que, si bien son empresas descentralizadas del Gobierno Federal, están reguladas expresamente por la fracción XIII-bis del apartado B del artículo 123 constitucional, el cual dispone que "El banco central y las entidades de la administración pública federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado."
Esto es, en términos generales, los trabajadores de los organismos descentralizados deben regirse por el apartado B del artículo 123 de la Constitución General de la República, y los de las empresas de participación estatal mayoritaria por el apartado A del mismo precepto constitucional, salvo que por disposición expresa de la propia N.F., dichos entes deban regular sus relaciones laborales de otra manera.
Todas las consideraciones y razonamientos expuestos me llevan a concluir lo siguiente:
Las relaciones laborales de los trabajadores de los organismos descentralizados, por regla general, se rigen por el apartado B del artículo 123 constitucional.
Las relaciones laborales de las empresas de participación estatal mayoritaria, por regla general, se rigen por el apartado A del artículo 123 constitucional.
Lo anterior, siempre y cuando no exista una disposición constitucional expresa que establezca lo contrario.
En el caso que nos ocupa, los artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de la entidad señalan:
Artículo 45. Los organismos descentralizados y empresas de participación estatal serán considerados como organismos auxiliares del Poder Ejecutivo y forman parte de la administración pública del Estado.
Artículo 46. El gobernador del Estado podrá solicitar al Congreso, la creación de organismos descentralizados, ordenar la creación, fusión o liquidación de empresas de participación estatal o disponer la constitución y liquidación de fideicomisos públicos para la atención del objeto que expresamente les encomiende. El Ejecutivo deberá rendir cuenta a la legislatura del uso que hiciere de esta facultad.
De estas disposiciones legales se deriva lo siguiente:
Que para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, éste se auxiliará de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal que integran la administración pública estatal.
Que la administración pública se integra por los organismos públicos descentralizados y las empresas de participación estatal.
Al igual que sucede en el ámbito federal, en el Estado de México los organismos descentralizados forman parte de la administración pública y, por ende, del Poder Ejecutivo Estatal, es decir, se trata de trabajadores al servicio del gobierno de la entidad.
En efecto, de las disposiciones antes transcritas se aprecia claramente que tanto la administración pública centralizada de dicha entidad federativa, como la administración pública paraestatal local, forman parte de la administración pública del Estado de México; en ese sentido, es claro que los organismos descentralizados de la entidad en comento, igualmente forman parte del Poder Ejecutivo Local, y que, por lo mismo, los trabajadores de dichos organismos descentralizados son trabajadores del Estado.
Ahora bien, sobre el particular, el artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal establece lo siguiente:
"Artículo 116. ...
VI. Las relaciones del trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.
Así, es claro que si conforme al artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal, los Congresos Estatales tienen la facultad de emitir las leyes que regulen las relaciones laborales entre los órganos de poder público estatal y el personal a su servicio, dichas legislaturas tienen plenas facultades constitucionales tanto para crear organismos descentralizados, como para establecer las normas relativas al régimen jurídico al que deben someterse en sus relaciones laborales, en la inteligencia de que dicho régimen deberá ajustarse a lo señalado en el artículo 123 constitucional y, concretamente, a su apartado B, dado que como quedó precisado con anterioridad, se trata de trabajadores que pertenecen al Gobierno del Estado, concretamente, al Poder Ejecutivo Estatal.
En el caso que nos ocupa, el instituto en cuestión al tener el carácter de organismo descentralizado constituye una unidad auxiliar de la administración pública estatal, que forma parte del Poder Ejecutivo, que tiene por finalidad la realización de un servicio público y social, como se advierte de las atribuciones y actividades que le confiere la propia ley; asimismo, los artículos 17 y 18 de la Ley que crea el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia estableció que las relaciones de trabajo entre el instituto y sus trabajadores se regirán por el apartado B del artículo 123 constitucional.
Como se aprecia, mediante la emisión de este precepto legal, el Congreso Estatal, en uso de las facultades que constitucionalmente tiene atribuidas, estableció que las relaciones de trabajo entre el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia y sus trabajadores se regirán por la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y Municipios, lo cual, como se vio, es concordante con todo lo antes señalado y, desde luego, es también constitucional.
En estas condiciones, es inconcuso que los artículos 17 y 18, párrafo primero, de la Ley que crea el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia, no contravienen el artículo 116, fracción VI, constitucional, ni tampoco el diverso 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el instituto en mención es un organismo descentralizado que forma parte del Poder Ejecutivo Local y, por tanto, las relaciones con sus trabajadores deben regirse en los términos antes apuntados y correctamente regulados por dicho precepto legal.
Por lo expuesto y fundado, considero que debió reconocerse la validez de los artículos 17 y 18 de la Ley que crea el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia.

References: RESOLUCIÓN 
 ARTÍCULO 105
 resolución 
 artículo 123
 Artículo 105
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 49
 artículo 80
 artículo 89
 artículo 89
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 89
 artículo 93
 artículo 90
 artículo 28
 artículo 102
 artículo 41
 artículo 90

Artículo 48

Artículo 50
 artículo 90

Artículo 2

Artículo 8
 artículo 58
 artículo 19
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
e contrario
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 73
 artículo 71
 artículo 73
 artículo 28
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 73
 artículo 123
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 359
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 73
 artículo 123
 artículo 73
 artículo 123
 artículo 28
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 32
 artículo 14
 artículo 46
 artículo 17
 artículo 34
 artículo 28

Artículo 28
 artículo 93
 artículo 123
 artículo 3
 artículo 123
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 artículo 3
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 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123

Artículo 45

Artículo 46
 artículo 116
 artículo 123
 artículo 116
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 116