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Timestamp: 2018-04-22 16:19:39+00:00

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O dano moral no âmbito previdenciário e a responsabilidade do Estado - Lex Doutrina
O dano moral no âmbito previdenciário e a responsabilidade do Estado
NUNES, Givaldo Daniel
O objetivo deste artigo é abordar os possíveis danos decorrentes de vícios e irregularidades nos processos administrativos de concessão de benefícios previdenciários. Analisar a responsabilidade civil do Estado e a configuração do dano moral, a caracterização do direito previdenciário como direito social fundamental e o caráter alimentar dos benefícios concedidos aos segurados.
O Instituto Nacional do Seguro Social, ao cometer uma conduta causadora de prejuízo ao segurado, fere a dignidade humana deste e enseja a reparação civil. A responsabilidade civil por sua vez, tem sido examinada com afinco pelos doutrinadores e operadores do direito, de modo a garantir a manutenção do princípio da dignidade da pessoa humana, que é desrespeitado quando a autarquia previdenciária nega ou cancela benefícios previdenciários de forma equivocada, culminando no erro administrativo, prejudicando o segurado.
A responsabilidade do Estado e a conseqüente configuração do dano moral surgem no momento em que os erros administrativos de concessão dos benefícios previdenciários afrontam o princípio da dignidade da pessoa humana.
A Constituição Federal tem como princípio basilar as garantias e direitos fundamentais e elenca entre outros os direitos sociais para que se garanta o mínimo necessário de dignidade para a sobrevivência.
A garantia a Previdência e Assistência Social é um dos direitos sociais instituídos exatamente para proteger o trabalhador no momento em que não conseguir prover, com o próprio labor seu sustento e de sua família.
De tempos em tempos desde que foi criada, a previdência Social passa por alguns ajustes, revisões e reformas sob a alegação da longevidade média dos segurados terem aumentado, momentos de diminuição da receita e de fontes de arrecadação provenientes de crise financeira nacional, chegando a ser divulgado atual déficit nas contas da previdência.
Muitos indeferimentos a requerimentos de benefícios, muitos benefícios cortados de forma equivocada e erros esdrúxulos tornam-se freqüentes no âmbito administrativo. Tal indeferimento afronta o princípio da dignidade da pessoa humana, uma vez que se trata de verba alimentícia, e na maioria das vezes, a única garantia de subsistência do cidadão em um momento de grande dificuldade em sua vida.
Porém o segurado não pode ser punido, existe uma responsabilidade civil do Estado para com esse trabalhador que necessita e quer fazer valer seus direitos.
É medida que se faz necessária a condenação do Estado em indenização por danos morais ao segurado, quando indefere um benefício ao qual faz jus, por vícios de consentimento advindos da autarquia previdenciária.
A seguridade Social esculpida no artigo 194 da Carta Magna compreende um conjunto de ações de iniciativas do poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à previdência e Assistência Social.
O professor Fábio Lopes Vilela Berbel conceitua referido instituto jurídico da seguinte maneira:
"Desta forma, pode se dizer, em princípio, que Sistema de Seguridade Social é o conjunto de regras e princípios estruturalmente alocados, com escopo de realizar a seguridade social que, a partir de uma visão meramente política , seria a proteção plena do indivíduo frente aos infortúnios da vida capazes de levá-lo à indigência, ou seja, a proteção social da infelicidade individual." (BERBEL, Fábio Vilela,. Teoria Geral da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2005)
De fato a idéia de justiça social e a promoção do bem de todos os integrantes de uma sociedade politicamente organizada encontraram no sistema de Seguridade Social um verdadeiro aparelho para esta concretude.
Referido sistema se ramifica em três vertentes distintas abrangendo a Saúde, a Previdência Social e a Assistência Social.
Logo as relações previdenciárias são diferentes das relações de seguridade, já que a Previdência Social é uma espécie autônoma do gênero Seguridade.
Para o Professor Wagner Balera:
"A previdência social é, antes de tudo, uma técnica de proteção que depende da articulação entre o poder público e os demais atores sociais. Estabelece diversas formas de seguro, para o qual ordinariamente contribuem os trabalhadores, o patronato e o Estado e mediante o qual se intenta reduzi ao mínimo os riscos sociais, notadamente os mais graves: doença, velhice, invalidez, acidentes no trabalho e desemprego."( Sistema de Seguridade Social. 5 ed. São Paulo: LTr, 2009)
Esta distinção é de vital importância para bem alocarmos o estudo em comento e compreendê-lo em suas mais variadas formas.
Em suma, interpretando seus principais comandos, em especial artigos 40, 201 e 202 da CF/1988, fácil destacar que a Previdência Social é uma constitucional técnica protetiva que visa assegurar a seus participantes o acesso a benefícios e serviços quando sujeitos a determinado risco social.
Logo dentro desta relação previdenciária é que a reparação civil ganha campo de pouso.
O Regime Geral da Previdência Social
O Regime Geral da Previdência Social é aplicável aos empregados, empresários, profissionais liberais, empregados domésticos, e trabalhadores avulsos, de acordo com o artigo 201 da Constituição Federal de 1988.
Por Regime Previdenciário, ensina o Professor Wagner Balera que:
"Arcabouço de normas disciplinadoras da relação jurídica previdenciária, garantindo aos beneficiários a cobertura do seguro social na hipótese de virem a ser atingidos pelos riscos sociais cobertos."(op. Cit., p. 67)
Como se vê, regime jurídico é um relacionamento organizado com direitos e deveres. Aqui os meandros do instituto reparatório, ou seja, o Dano Moral encontra campo de pouso dentro das relações jurídicas previdenciárias.
Este regime é uma relação obrigacional, de natureza sinalagmática, ou seja, de dever mutuo e recíproco entre as partes, o Estado e o segurado. O Estado como sujeito ativo, paga ao beneficiário o seu benefício, e o beneficiário, sujeito passivo da relação, tem o necessário dever de contribuir com a Previdência, para então fazer jus ao pacote de proteção e exigir o amparo constitucional.
De acordo com o artigo 25 do Decreto 3.048/99, existem dez benefícios previdenciários, a saber:
"Art 25. O Regime Geral da Previdência Social compreende as seguintes prestações expressas em benefícios e serviços:
e) auxilio doença;
f) salário família;
g) salário maternidade; e
h) auxilio acidente;
b) Auxilio reclusão; e
III - Quanto ao segurado e dependente: reabilitação profissional."
Este o pacto protetivo, ou seja, o panorama legal das prestações previdenciárias destinadas aos cidadãos que se encontram vinculados ao RGPS.
Neste terreno, de busca e entrega do pacote de proteção previdenciária, é que o Dano Moral detém integral guarida, notórios impactos e também notável importância. Portanto esse é o campo de reparação civil dentro das relações previdenciárias.
Os benefícios previdenciários, a violação da dignidade da pessoa humana, e a indenização de danos morais.
O direito ao benefício previdenciário é um direito fundamental social, de caráter alimentar, tem como função precípua a subsistência digna do segurado que se encontra em situação de impossibilidade de manutenção com suas próprias forças laborais.
Os Vícios de concessão e manutenção, que impedirem o usufruto do benefício previdenciário certamente vão expor o segurado a situação grave de necessidade, podendo atingir sua capacidade de autodeterminação, expondo a conseqüências nocivas a saúde e manutenção da vida.
É indispensável considerar-se em primeiro plano que a principal finalidade do benefício previdenciário é a proteção da dignidade da pessoa humana, princípio com força de mandado de otimização que deverá atingir sua máxima eficácia dentro das possibilidades fáticas e juristas que se apresentem. Assim, determinadas agressões e violações ao direito a benefício previdenciário podem violar a dignidade da pessoa humana, a qual não é restaurada pela mera devolução das parcelas a que o segurado faz jus.
Nessa seara, e no entendimento de Maria Helena Pinheiro Renk, o desrespeito à dignidade humana e a vida enseja indenização por danos morais, pois afeta esfera dimensional do patrimônio pessoal do segurado. Essa lesão não pode ser desconsiderada, pois isso equivaleria a desvalorizar a pessoa justamente no que tem de mais importante.
Deste modo, prováveis vícios notados no processo administrativo, que venham impedir inadequadamente o segurado ou seu dependente de acessar determinado benefício previdenciário, constituem ofensa a realização do direito fundamental da obtenção do benefício previdenciário. Nesse caso, vislumbra-se também, em consequência, ofensa a realização de sua necessidade alimentar, o que determina a configuração de abalo moral, já que a lesão afeta o seu íntimo, gerando nesse caso o dever de indenizar.
Nesse caso, os direitos previdenciários, por se tratar de direitos fundamentais, devem ter aplicabilidade imediata, e no caso de vícios na concessão dos benefícios previdenciários, cabe ao segurado ou seu dependente, buscar a reparação pelos danos morais causados pelo INSS.
A responsabilidade do Estado pode ser tanto contratual como extracontratual. A responsabilidade contratual é de caráter bilateral, ou seja, aquela que deriva da vontade das partes, a qual pode ser pactuada de forma particular, mediante contratos de direito privado, ou também de forma pública, nesse caso, reguladas pelos contratos administrativos. Já a responsabilidade extracontratual tem caráter institucional, as quais são criadas em prol da coletividade, sendo de caráter obrigatório. (CAMPOS, 2010).
Nesse sentido, entende-se que a responsabilidade extracontratual do Estado:
[...] corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos. (DI PIETRO, 2009, p. 639).
Celso Antônio Bandeira de Mello (2003, p. 852) entende por responsabilidade extracontratual do Estado:
[...] a obrigação que lhe cabe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam atribuíeis em decorrência de comportamento unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.
Deste modo, a responsabilidade do Estado na concessão de benefícios previdenciários é extracontratual,
[...] pois não advêm de um contrato e sim de uma imposição de uma instituição aceita por toda a sociedade e, portanto, de cunho publicístico derivado de uma relação legal estabelecida entre o segurado e o INSS, no caso do beneficio previdenciário ou entre o contribuinte a União, no caso do custeio da Previdência Social. (CAMPOS, 2010, p. 85).
Além disso, a responsabilidade civil do Estado admite a responsabilidade por perdas e danos materiais e por danos morais. Quanto aos danos materiais vale dizer que o Estado responde pelo prejuízo causado ao sujeito, devendo pagar o valor que este perdeu e que deixou de ganhar. Já em relação ao dano moral, cabe o Estado indenizar o lesado, a fim de amenizar o sofrimento moral decorrente da atuação ilícita da administração. A indenização se dará de forma pecuniária visando fornecer um conforto imaterial ao sujeito lesado, seja em face da obtenção de recursos materiais, seja pela constatação da punição imposta ao autor da ilicitude. (JUSTEN FILHO, 2009).
A responsabilidade civil do Estado pode ser objetiva ou subjetiva. A responsabilidade objetiva independe de culpa, ou seja, esta ligada a ação do Estado e de seus agentes, já a responsabilidade subjetiva depende de culpa, isto é, origina-se da omissão de seus agentes.
No Direito Previdenciário, a relação entre os segurados e dependentes de um lado e o INSS de outro é uma relação institucional regida por normas de direito social, de caráter público devendo ser integralmente cumpridas. Nesse caso, a responsabilidade civil do Estado por vícios na concessão de benefícios previdenciários é a responsabilidade civil extracontratual objetiva. (CAMPOS, 2010)
Nesse sentido, Campos (2010, p. 91), refere que:
"Compete ao segurado ou ao dependente, vítimas de atos lesivos praticados pelos agentes públicos do INSS, provar a ocorrência do mesmo em relação ao seu beneficio previdenciário, o dano moral e nexo de causalidade entre a conduta do agente público e o dano por ele sofrido. Não há necessidade de provar culpa ou dolo do servidor do INSS. No entanto, se configurada e provada a culpa ou dolo, além de gerar ação regressiva do INSS contra o agente infrator, estes elementos têm o poder de agravar e majorar o valor da reparação moral, dado o caráter pedagógico e, por sua vezes, punitivo deve acontecer."
O Estado independente de culpa ou dolo de seus agentes tem responsabilidade civil extracontratual, quando por ato comissivo ou por ato omissivo venha causar danos a alguém, seja por danos materiais, consistente na diminuição da esfera patrimonial, seja por danos morais, que trata da lesão imaterial e psicológica do sujeito. (JUSTEN FILHO, 2009).
Atualmente a indenização do dano moral está consagrada na Constituição federal, que, neste aspecto, recepcionou todas as anteriores sobre a matéria.
Conforme dispõe o artigo 5º, V, da Constituição Federal "é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem," e no inciso X, que "são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação." (VADE MECUM, 2011, p. 10).
O Código Civil de 2002, estabeleceu que independentemente de prejuízo material, é plausível a reparação de dano exclusivamente moral, conforme preconiza o artigo 186, "aquele que, por ação e omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito." (VADE MECUM, 2011, p. 161).
O dano se caracteriza pela agressão causada ao ser humano, que pode afetar o seu patrimônio, como também a violação de bens da ordem moral do indivíduo (MARTINEZ, 2009).
São danos morais os ocorridos na esfera da subjetividade, ou no plano valorativo da pessoa na sociedade, alcançando os mais íntimos da personalidade humana, ("o da intimidade e da consideração pessoal") ou o da própria valoração da pessoa no meio em que vive e atua ("o da reputação ou da consideração social"). (THEODORO JÚNIOR, 2010, p. 2-3)
Quando se cuida de dano patrimonial, a pena imposta ao culpado é a responsabilidade pela recomposição do patrimônio, fazendo com que, à custa do agente do ato ilícito, seja indenizado o prejudicado com o bem ou valor indevidamente desfalcado. A esfera íntima da personalidade, todavia, não admite esse tipo de recomposição. O mal causado à honra, à intimidade, ao nome, em principio é irreversível. A reparação, destarte, assume o feitio apenas de sanção à conduta ilícita do causador da lesão moral. Atribui-se um valor à reparação, com o duplo objetivo de atenuar o sofrimento injusto do lesado e de coibir a reincidência do agente na pratica de tal ofensa, mas não como eliminação mesma do dano moral. (Theodoro Júnior 2010, p. 3).
Dano moral decorrente de vícios na concessão de benefícios previdenciários
Os vícios na concessão de benefícios previdenciários que almejam a reparação por dano moral podem ocorrer no processo administrativo de concessão de beneficio previdenciário, no ato administrativo de concessão de beneficio previdenciário, ou quando da análise dos requisitos dos benefícios previdenciários. (CAMPOS, 2010).
O processo administrativo ou procedimento na concepção de Justen Filho (2009, p. 236):
[...]consiste numa sequência predeterminada de atos, entre si relacionados por vínculos lógicos, em que o esgotamento da fase anterior é pressuposto de instauração da fase posterior e cujo resultado final deve guardar compatibilidade lógica com os atos antecedentes.
Entende-se que o processo administrativo previdenciário consiste em uma série de atos preparatórios para uma decisão final de conceder ou negar o benefício previdenciário. (CAMPOS, 2010).
No processo administrativo previdenciário, os vícios decorrentes da não observância das regras que o regem, são capazes de ensejar o dano moral, ao segurado ou dependente que for lesado, haja vista a fragilidade da pessoa que integra o pólo da ação.
Sendo o processo administrativo previdenciário um conjunto de atos preparatórios para chegar a uma decisão final, deve-se analisar o ato administrativo que tem caráter decisório.
Justen Filho (2009, p. 273), define ato administrativo como "uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício da função administrativa."
Para Mello (2003, p. 352), consiste na:
[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
O ato de concessão de benefício previdenciário não permite a discricionariedade, a liberdade de escolha, do servidor do INSS, competindo a este somente averiguar se estão preenchidos os requisitos legais, para a concessão do benefício previdenciário. O descumprimento das normas que orientam a concessão de benefícios causa o desvirtuamento do ato vinculado, podendo causar danos morais. (CAMPOS, 2010).
A concessão dos benefícios previdenciários exige, em todos os casos, que o servidor público verifique se o requerente é segurado ou dependente e se há o cumprimento da carência, se for o caso. Além disso, o servidor público deve checar se há idade, no caso de aposentadoria por idade; se há tempo de contribuição suficiente no caso de aposentadoria por tempo de serviço; se há morte do segurado e dependência econômica do dependente para a pensão por morte e se há prisão do segurado, dependência econômica do dependente e baixa renda para o auxilio reclusão. (CAMPOS, 2010, p. 105).
Quanto aos requisitos legais para a concessão dos benefícios previdenciários, podem ocorrer vícios quando da sua análise, sendo passiveis de responsabilização por dano moral a que venham cometer.
Campos (2010, p. 109) leciona que:
A má interpretação da norma legal ou o diagnóstico fático indevido da situação da contingência de uma pessoa são o vícios mais comuns, que podem privar, indevidamente, o segurado ou dependente de seu beneficio previdenciário.
Váriadas hipóteses podem ocorrer na prática e culminar com o indeferimento na concessão de benefícios previdenciários, entretanto, deve-se analisar no caso concreto se configura o dano moral ou se são apenas meros aborrecimentos do cotidiano, que deve ser absorvidos pelo titular não devendo ocupar a esfera do Poder Judiciário.
Campos (2010, p. 84) refere que,
[...] não se podem banalizar as práticas ilícitas reiteradamente praticadas pelo INSS como se fossem do cotidiano, como o caso de atraso injustificado na concessão de benefícios previdenciários, a não concessão do reajuste nos proventos e não concessão injustificada ou o atraso injustificado na concessão de benefícios previdenciários, pois o costume antijurídico deve ser coibido e não incentivado.
Não menos importante é perceber que a integridade emocional do segurado ou dependente é extremamente sensível a uma negativa ou uma demora de concessão de benefício previdenciário, por vícios ocorridos no processo administrativo ou no ato administrativo de concessão dos mesmos, pois se trata de um direito de caráter fundamental e essencial para a sobrevivência da pessoa, bem como da manutenção de sua saúde física e mental, principalmente nos momentos difíceis da vida da pessoa, que estará diante de várias contingências.
O Estado responde objetivamente por vícios na concessão de benefícios previdenciários conforme dispõe o artigo 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988. Contudo, tal fato não afasta a aplicação do disposto no artigo 186 do Código Civil de 2002, naquilo que lhe for cabível. 25
"Art. 186 - Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito." (VADE MECUM, 2011, p. 161).
Campos (2010, p. 113) ensina que:
[...] a apuração da responsabilidade civil do Estado, sendo objetiva, dispensa a verificação de dolo ou culpa do agente público, mas se esses ocorrem também geram ao Estado o dever de indenizar. A ocorrência de dolo ou culpa, apesar de não ser determinante para impor obrigação ao Estado de indenizar a vítima, deve ser tida como causa de agravamento do dever de indenizar a vítima e certamente deverá influir na fixação do valor indenizatório. Com efeito, os magistrados devem cuidar para que, nos casos em que ficar demonstrado que os agentes públicos, ou quem lhes faça as vezes, agiram com culpa ou dolo, haja uma elevação do quantum indenizatório, pois nesses casos a situação é mais grave e merece uma reprimenda maior.
Nesse contexto, Campos (2010, p. 114), refere que é evidente a possibilidade de dano moral, no direito previdenciário
[...] consistente naquele prejuízo imaterial, que reflete na intimidade e na privacidade, experimentado pelo segurado ou dependente em decorrência dos vícios no processo, no ato administrativo de concessão de seu beneficio ou nos requisitos destes, seja por má interpretação, seja por diagnóstico equivocado de uma situação fática de contingência da pessoa.
O dano moral no direito previdenciário, pode se constituir por uma infinidade de casos, os quais caberão a jurisprudência, na análise do caso concreto, verificar sobre a efetiva ocorrência e correspondente incidência ou não de responsabilização do Estado na reparação do dano moral. O certo é que várias são as práticas abusivas cometidas pela administração no decorrer do processo administrativo, especialmente no que diz com o ato de concessão de benefícios previdenciários, praticas estas que devem ser insistentemente coibidas pelo poder judiciário, na busca da realização dos princípios da dignidade da pessoa humana e da efetivação do direito fundamental a proteção previdenciária.
Por mais que as regras sejam claras e específicas, ainda encontra-se nos atendimentos do INSS, servidores que interpretam a lei por uma otica própria e cometem muitos erros, deixando pessoas em situação de extrema vulnerabilidade quando indeferem um benefício ao qual o segurado faz jus e tem como unica forma de ter o mínimo para seu sustento, o mínimo para a dignidade e sobrevivencia.
Para casos assim o segurado pode e deve fazer uso da Jurisdição para que lhe seja auferido o beneficio que de direito, vai lhe dar condição de subsistencia.
No presente artigo não foram enumerados os diversos vicios e erros cometidos, pois o tema central é a reparação pelo instituto do Dano Moral.
Infelizmente, é fato público e notório que o atendimento prestado pelos servidores da Autarquia Previdenciária deixa a desejar.
Não rara são às vezes em que não orientam o segurado de forma correta e chegam ao ponto de não prestarem as informações devidas para que o beneficiário possa requerer corretamente seu benefício.
O resultado disso é o indeferimento injusto de grande parte dos benefícios requeridos, por pura imprudência e imperícia por parte dos agentes públicos.
Seguindo este raciocínio, e como pedra basilar deste estudo, é exatamente esta a nossa maior preocupação: todo o atendimento é realizado por agentes públicos. Ou seja, é o Estado ali representado. Como anteriormente mencionado, o Estado deliberou uma função sua para a Autarquia Previdenciária, mas continua sendo responsável pela fiscalização de seus atos.
Infelizmente, a triste realidade fática destes segurados é de que não podem sequer contar com o Estado, que deveria exercer seu papel de amparo social aos cidadãos em um momento de extrema dificuldade.
Por essa razão, os vícios e negativas indevidas que impedem que o segurado tenha acesso ao benefício constituem ofensa aos direitos fundamentais, causando reflexos no psicológico do requerente, além de prejudicar o suprimento de suas necessidades vitais básicas, acarretando, grave dano moral.
Concluindo, a reparação do dano e a responsabilização civil do Estado têm o intuito de coibir as práticas abusivas no âmbito previdenciário. Sendo assim, se faz necessário que o segurado lesionado não se intimide e busque a efetivação de seus direitos. Talvez dessa forma, o Estado entenda que existe uma necessidade premente de maior transparência, eficiência e controle em todas as etapas do processo administrativo previdenciário.
Palavras-chave: Beneficios Previdenciários. Responsabilidade civil do Estado. Dano Moral. Dignidade da pessoa humana.
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References: artigo 194
 artigo 201
 artigo 25
 artigo 5
 artigo 186
 artigo 37
 artigo 186