Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-250-de-abril-26-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_cdeb41a9996441608f3dccd29b8ecd43&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-23 01:37:14+00:00

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﻿ SENTENCIA T-250 DE ABRIL 26 DE 2017
SENTENCIA T-250 DE 26 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:NO CUALQUIER DIFERENCIACIÓN ENTRE NACIONALES Y EXTRANJEROS ES INCONSTITUCIONAL. SE AFIRMA QUE EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS NO IMPLICA QUE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO ESTÉ PROSCRITA LA POSIBILIDAD DE DESARROLLAR UN TRATAMIENTO DIFERENCIADO RESPECTO DE LOS NACIONALES. DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 100 DE LA CONSTITUCIÓN, LOS EXTRANJEROS: (I) TENDRÁN LOS MISMOS DERECHOS CIVILES QUE LOS COLOMBIANOS, AUNQUE LA LEY PODRÁ, RESPECTO DE ALGUNOS DE ESOS DERECHOS, SUBORDINAR SU EJERCICIO A CONDICIONES ESPECIALES O NEGARLO, SOLO POR RAZONES DE ORDEN PÚBLICO(II) GOZARÁN DE LAS MISMAS GARANTÍAS CONCEDIDAS A LOS NACIONALES, SALVO LAS LIMITACIONES ESTABLECIDAS POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEYY (III) SE LES LIMITARÁN SUS DERECHOS POLÍTICOS AL VOTO EN ELECCIONES Y CONSULTAS POPULARES DE CARÁCTER MUNICIPAL O DISTRITAL. DE ACUERDO CON LO ANTERIOR, LA EXIGENCIA DE UNA VISA DETERMINADA PARA LA REALIZACIÓN DE ESTUDIOS ES RAZONABLE, POR DOS RAZONES: (I) POR UN LADO, PERSIGUE EL PROPÓSITO GENERAL BUSCADO POR LA POLÍTICA MIGRATORIA DEL ESTADO COLOMBIANO AL PREVER DISTINTAS CLASES DE VISAS, A SABER: CONTROLAR LOS PROPÓSITOS CON LOS QUE PERSONAS EXTRANJERAS INGRESAN AL TERRITORIO COLOMBIANO(II) POR OTRO LADO, SE TRATA DE UN REQUISITO NECESARIO PARA QUE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS PUEDEN POSTERIORMENTE CERTIFICAR LOS ESTUDIOS REALIZADOS POR LOS ALUMNOS EXTRANJEROS, YA QUE LA VISA TIENE TAMBIÉN EL PROPÓSITO DE IDENTIFICAR A LAS PERSONAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, CONSTITUCIÓN NACIONAL, DERECHOS DEL EXTRANJERO, VISA, VISA TEMPORAL DE EXTRANJERO, CLASE DE VISA
Sentencia T-250 de abril 26 2017
Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil dieciséis.
2. Los accionantes son nacionales venezolanos. En el escrito de demanda afirmaron que residían en la ciudad fronteriza de José María Urueña, en el estado de Táchira, Venezuela(1), en donde se dedicaban al comercio, a través de un establecimiento dedicado a la venta de ropa, calzado y artículos deportivos importados desde Panamá(2), y que con dicho negocio tenían una situación económica “solvente”(3).
3. Los accionantes relataron que desde agosto de 2014 empezaron a ser víctimas de extorsión(4), y recibieron amenazas de muerte “persistentes y sistemáticas” por parte del grupo que los extorsionaba(5). Adujeron que dicha situación fue denunciada ante autoridades venezolanas, particularmente ante la Guardia Bolivariana, y no obtuvieron respuesta alguna; antes bien, tuvieron que regalar mercancías a miembros de esta entidad para que les permitieran ingresarlas al país(6). Afirmaron que en dicho momento “[se] dieron cuenta de cierta aquiescencia y convivencia del Estado Venezolano con el grupo que [l]os estaba amenazando”(7).
4. Los accionantes sostuvieron en su escrito que en diciembre de 2014 hombres armados ingresaron por la fuerza a la casa de propiedad de los accionantes ubicada en el estado de Mérida, Venezuela. En ese momento estaban presentes en el lugar la accionante Carla Lorena Rivas Gotopo junto con sus dos hijas. Afirman los tutelantes que desde ese momento no se sienten seguros en Venezuela(8).
5. Con base en dichos hechos decidieron “huir de Venezuela”, por lo que empezaron a realizar viajes frecuentes a Cúcuta, aunque sin la intención de solicitar en Colombia el reconocimiento de la condición de refugiados, pues esperaban que su situación personal en Venezuela mejorara(9). Consta en el escrito de tutela que en uno de esos viajes (sin especificar la fecha), estando en Cúcuta, fueron informados de que su posición había empeorado en Venezuela debido a que habían dejado de pagar las extorsiones, por lo que en ese momento decidieron solicitar el reconocimiento de la condición de refugiados en Colombia “ante la seguridad de que [su] vida e integridad personal corría peligro si volvía[n] a Venezuela”(10). Dicha solicitud fue formulada ante el Ministerio de Relaciones Exteriores el veintiséis (26) de agosto de dos mil quince (2015) y en ella los accionantes incluyeron como beneficiaria a su hija Julliette Celeste Chinchilla Rivas(11), nacida el 28 de agosto de 2012(12).
6. Afirmaron los accionantes en su escrito de tutela que, debido a que la solicitud de refugio no había sido planeada antes de viajar de Venezuela a Colombia, su hija mayor, Giulliana Lorena Quintero Rivas, no los acompañó por cuanto se encontraba realizando sus estudios. De la misma forma, manifestaron que por esa misma razón no tenían consigo en ese viaje las denuncias formuladas ante las autoridades venezolanas por los hechos de violencia ocurridos en su país(13).
7. Manifestaron que es “de público conocimiento” que desde que Hugo Chaves fue elegido como Presidente de Venezuela los comerciantes que no son afectos al gobierno de ese país han sido víctimas de persecución(14).
8. Mediante la Resolución 0752 del diecinueve (19) de febrero dos mil dieciséis (2016) (en adelante, la “Resolución 752”), el Ministerio de Relaciones Exteriores respondió la solicitud de refugio realizada por los accionantes, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: (i) el temor que los accionantes dicen que sentirían al volver a Venezuela solo fue justificado invocando un único suceso específico, relacionado con el hostigamiento de la vivienda de propiedad de los accionantes cuando en ella se encontraba presente Carla Lorena Rivas Gotopo, sin que se tenga certeza de las circunstancias que rodearon el hecho ni de la motivación de los hombres armados que lo realizaron(15); (ii) a pesar de que, mediante correo electrónico del veintiocho (28) de agosto de dos mil quince (2015), los accionantes expusieron ante el ministerio que en una ocasión a su hija menor le habían apuntado con un arma en la cabeza cuando tenía seis meses, en la entrevista personalizada realizada a los solicitantes el treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015) ellos no se refirieron a “un evento tan trascendental como lo es el amedrentamiento del que, al parecer, fue objeto su hija de escasos seis meses de edad”(16); y (iii) resulta inexplicable que, si al momento de dicha entrevista la situación de inseguridad en Venezuela fuera tan intolerable como lo afirman, la hija mayor de los accionantes aún permanezca en ese país, en particular teniendo en cuenta que, según lo expuesto por ellos, las amenazas estaban específicamente dirigidas a sus hijas, ambas menores de edad(17).
9. En adición a dichas consideraciones, para resolver la solicitud de refugio formulada por los accionantes, el Ministerio de Relaciones Exteriores tuvo en cuenta que, mediante sesión del nueve (9) de diciembre de dos mil quince (2015), la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (en adelante, también “Comisión Asesora” o “Conare”) recomendó no reconocer la condición de refugiado a los accionantes(18).
10. Por las razones señaladas, el Ministerio de Relaciones Exteriores decidió no reconocer la condición de refugiados a Franklin José Chinchilla Rodríguez, Carla Lorena Rivas Gotopo y Julliette Celeste Chinchilla Rivas. En consecuencia, les comunicó que contaban con un plazo de treinta (30) días para salir del territorio nacional, o para que se sujeten a las normas y medidas migratorias correspondientes. Igualmente, les comunicaron que contra la Resolución 0752 procedía el recurso de reposición. Adicionalmente, consta en correo electrónico de fecha cuatro (4) de marzo de 2016 que una funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores le informó a los accionantes que “En respuesta a su inquietud, procedo a aclarar que aunque en el acto administrativo no se hace mención a la medida complementaria aprobada por la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, dicha medida le será otorgada tan pronto reúna los requisitos según el tipo de visado para el que vaya optar. Reitero que no existe ningún problema toda vez que existe una previa aprobación”.
11. El nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016), los accionantes presentaron recurso de reposición frente a la Resolución 752(19), argumentando que solicitaron el refugio no con relación a hechos de violencia común que sufrieron en su país (entre los que mencionan uno ocurrido cuando la hija menor de la pareja tenía seis meses de edad), sino por las amenazas persistentes y sistemáticas producto de las extorsiones de las que eran víctimas. Adujeron también que la hija de la accionante, Giulliana Lorena Quintero Rivas, no los acompañó en el viaje para no interrumpir sus estudios, pero sostuvieron que en todo caso adoptaron medidas para proteger su seguridad, entre ellas el cambio de residencia.
12. El recurso de reposición fue resuelto mediante la Resolución 2222 del tres (3) de mayo de dos mil dieciséis (2016) (en adelante, la “Resolución 2222”). En esta el Ministerio de Relaciones Exteriores argumentó lo siguiente: (i) las actuaciones de esa entidad han sido respetuosas del debido proceso de los accionantes, pues se surtió una entrevista en la que se escuchó su historia, se realizó la valoración probatoria correspondiente y fueron debidamente notificados de la decisión adoptada; (ii) los accionantes no aportaron en ningún momento del proceso de solicitud de refugio prueba alguna de las denuncias formuladas por ellos ante el Estado venezolano con el fin de proteger sus vidas o integridad personal y las de su familia; (iii) no es clara la razón por la cual argumentan que han sido objeto de persecuciones en Venezuela, pero reconocen que uno de los integrantes de la familia se encuentra aún en ese país; y (iv) no existe claridad sobre la supuesta persecución de la que son víctimas los accionantes, especialmente con relación a las causas y a sus responsables. Por estas razones, el Ministerio de Relaciones Exteriores concluyó que su situación no se puede considerar como de temor fundado, sino que más bien se adecúa en la definición de migrante económico. Por estos argumentos, decidió confirmar en su totalidad la Resolución 0752, proferida por la misma entidad.
13. El cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), los accionantes fueron informados, mediante correo electrónico, por un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores, que la Comisión Asesora había reconocido a su favor una medida complementaria, aunque ella no constaba en las resoluciones 0752 y 2222(20). En cambio, informaron que constaba “en la respectiva acta de la Comisión Asesora”. En esa comunicación, dirigida a la accionante Carla Lorena Rivas Gotopo, se le indicó que “En atención a su solicitud, me permito informarle, que si bien la aprobación de la medida complementaria no está motivada en las resoluciones a usted notificadas, de esta decisión quedó constancia en la respectiva acta de la Comisión Asesora, y por esta razón se encuentran (sic) vigentes (sic). Para hacer efectiva la medida complementaria usted deberá, en los 30 días después de la fecha de notificación de la última resolución, optar por un visado legalmente establecido en Colombia. Para ello puede consultar las clases de visas en el siguiente enlace: http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/visas/clases, y seguir los requisitos que allí se exigen. Si tiene dudas adicionales por favor comuníquese a los teléfonos que aparecen en el pie de firma”(21).
14. El veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016) los accionantes interpusieron acción de tutela contra la entidad cuestionando sus consideraciones tanto en la Resolución 752, como en la Resolución 2222. También adujeron que habían sido informados verbalmente por un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de que la Comisión Asesora había reconocido a su favor una medida complementaria, de la cual no habían sido notificados ni se les había explicado en qué consistía(22). Igualmente, afirmaron los accionantes que dicho funcionario les explicó que para el reconocimiento de la medida complementaria debían aplicar al trámite normal de visa, trámite que, según sostienen, les resulta imposible de cumplir, pues no tienen consigo toda la documentación requerida y carecen del dinero necesario para completar el trámite de visado normal(23).
15. Con base en esos argumentos, en la acción de tutela reseñada los accionantes formularon las siguientes pretensiones: (i) ordenar el amparo de los derechos fundamentales que les han sido vulnerados; (ii) ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores que las medidas complementarias que les fueron otorgadas se materialicen en medidas de protección que permitan su regularización migratoria, tales como la expedición de una visa humanitaria; (iii) ordenar la reunificación familiar, teniendo en cuenta que su hija mayor, Giulliana Lorena Quintero Vivas, permanece en Venezuela; y (iv) prevenir a ese ministerio para que no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron lugar a la acción de tutela de la referencia. Asimismo, solicitaron como medida provisional la suspensión de la orden del Ministerio de Relaciones Exteriores consistente en disponer su salida del país en un término máximo de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la Resolución 2222.
18. Añadió que el derecho internacional también dispone que la determinación del estatus de refugiado es un asunto de competencia de cada Estado, facultad que Colombia encargó al Ministerio de Relaciones Exteriores. Igualmente, advirtió que el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado “no puede ser un mecanismo para buscar la regularización migratoria en el país”(24), como a su entender pretenden los accionantes.
19. Con relación al caso concreto, manifestó que la comisión asesora ofreció a los accionantes desde el primer momento las garantías establecidas en la ley, afirmación que respalda indicando distintas actuaciones desplegadas por la entidad. Así, (i) la Conare estudió la solicitud de reconocimiento del estatus de refugiado, pese a que esta había sido presentada de forma extemporánea; (ii) les fueron expedidos los salvoconductos respectivos; (iii) se realizó una entrevista personalizada el treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015); (iv) se tomó una decisión motivada, adoptada mediante la Resolución 0752, informándoles a los accionantes de la procedencia del recurso de reposición frente a ella; y (v) se resolvió de forma motivada el recurso de reposición contra la mencionada resolución, mediante la Resolución 2222.
21. Añadió que “[n]o es posible eximir a ninguna persona de los costos de estos documentos [las visas], por no estar incluidos en las exenciones establecidas en la Ley”(25). También señaló que no es posible acceder a la pretensión de los accionantes de otorgar un visado humanitario o uno equivalente, por cuanto “no existe en la legislación colombiana este tipo de visados o permisos”(26).
26. Por otro lado, cuestionó el punto resolutivo 4 de la Resolución 2222, de acuerdo con el cual se concedía a los accionantes el plazo de treinta (30) días para sujetarse a las normas y medidas migratorias o para salir del territorio nacional, pues en su opinión se desconocía el principio de “Non refoulement” de los solicitantes de refugio, reconocido en el artículo 33 del Estatuto de los Refugiados. De acuerdo con este principio, un Estado no puede devolver o expulsar a un extranjero a territorios donde su vida o su libertad corran peligro.
27. Finalmente, sostuvo que, aunque no se advertía una vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, sí podía concluirse que estos se encontraban amenazados, “[p]uesto que el salvoconducto que garantiza su estancia en Colombia hasta el 29 de junio de 2016 […] fue cancelado en aplicación del artículo 4 de la Resolución 2222 del 3 de mayo de 2016”(27).
30. Segundo, se refirió al artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, el cual considera fue interpretado de forma errónea por el juez de primera instancia. Al respecto, precisa que ese artículo, que consagra el principio de no devolución, “se refiere exclusivamente a personas a quienes el Estado les ha reconocido la condición de refugiado”(28). En este mismo sentido, agrega:
“Si luego del estudio de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado y de la expedición del acto administrativo correspondiente que finaliza dicho procedimiento, a la persona no se le reconoce la condición de refugiado a instancias del Ministerio de Relaciones Exteriores, no puede pretenderse que se mantenga una situación jurídica de protección nacional o internacional que no posee, dado que esa persona, luego de terminado el trámite[,] no goza de la condición de refugiado reconocido legalmente por el Gobierno colombiano”(29).
32. Advirtió el Ministerio que, en todo caso, dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo de primera instancia, por lo cual ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia (en adelante, “Migración Colombia”) expedir salvoconducto de permanencia a los accionantes por el término de noventa (90) días, “para que en ese tiempo adelanten las gestiones para obtener un visado legal en Colombia, de acuerdo a la medida complementaria de las cuales son beneficiarios a instancias de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado”(30) (sic).
33. Mediante escrito del veinte (20) de junio de dos mil dieciséis (2016), los accionantes se opusieron a los argumentos esgrimidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Por un lado, respecto del derecho al debido proceso, insistieron en que este sí se les vulneró, ya que la medida de protección complementaria aprobada por Conare no fue incluida en las resoluciones de dicho ministerio por las cuales se resolvió su solicitud de refugio (la Resolución 0752 y la 2222), sino tan solo informada por funcionarios de esa entidad mediante el envío de un correo electrónico, quienes no les han explicado con claridad en qué consiste esa medida. Adicionalmente, señalaron que en las Resoluciones mencionadas se advertía una incoherencia, pues se les otorgaba una medida de protección complementaria, pero a la vez se ordenaba su salida del país(31). Agregaron que por sus condiciones particulares de vulnerabilidad no les es posible aplicar a ningún tipo de visa en Colombia, aunque manifiestan que, en todo caso, han intentado reunir los requisitos para aplicar a la visa de trabajo, lo cual se les ha dificultado por cuanto para obtenerla se exige que el eventual empleador tramite una documentación, requisito que consideran difícil de cumplir.
“La situación evidencia un claro desconocimiento de los derechos a la vida en condiciones dignas y al debido proceso de los accionantes y su menor hija, pues el conducto a seguir de la entidad demandada era explicar a la luz del artículo 2.2.3.1.6.21 del Decreto 1067 de 2015 en qu[é] consisten las medidas complementaria[s] y luego s[í] brindarles claridad si el término para salir del país ordenado en las resoluciones previamente citadas quedaría suspendido mientras agotaran otras vías distintas al refugio, tales como optar por un visado legalmente establecido en Colombia, o si se contaban con otras figuras jurídicas distintas de protección”(32) (sic).
37. Con base en el anterior argumento, el juez de segunda instancia decidió confirmar la decisión impugnada. En todo caso, señaló que era preciso desestimar la interpretación realizada por el juez de primera instancia del artículo 33 del a Convención sobre el Estatuto de Refugiados, “por cuanto el principio allí consagrado hace referencia específica a aquellos que tienen reconocida la calidad de refugiado, condición que en el caso sub lite fue negada por medio de las resoluciones 0752 y 2222 de 2016 por el Ministerio de Relaciones Exteriores”(33).
38 La accionante informó a la Corte “hechos sobrevivientes” que podrían implicar que el Ministerio de Relaciones Exteriores vuelva a ordenar su salida del país y la de su familia.
39. Así, señaló que el cuatro (4) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) presentó una petición a dicha entidad para solicitarle lo siguiente: (i) les fuese otorgado un documento de identificación válido para gestiones ante entidades prestadoras de salud y de educación; y (ii) les fuese expedido un documento de identificación válido para su hija, Giulliana Lorena Quintero Rivas, en su calidad de beneficiaria de medidas complementarias(34).
40. Afirmó en su escrito que esta petición fue contestada por el Ministerio de Relaciones Exteriores el veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). La entidad informó que, el diez (10) de junio de dos mil dieciséis (2016), en cumplimiento del fallo de primera instancia del proceso de tutela que se revisa, le solicitó a Migración Colombia la expedición de salvoconducto por noventa (90) días, con el fin de que en ese tiempo ella y su familia adelantaran en Colombia los trámites de visado. Posteriormente, el nueve (9) de septiembre de ese mismo año solicitó la expedición de salvoconducto por otros noventa (90) días, es decir hasta el nueve (9) de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Señaló a su vez el Ministerio que, pese a que constataba que los accionantes no habían dado inicio al trámite de visa, con el propósito de garantizar la unidad familiar solicitaría nuevamente a Migración Colombia, para que tanto a favor de los accionantes como de la menor Giulliana Lorena Quintero Rivas, fuese expedido un salvoconducto, advirtiendo en todo caso a la accionante que “esta autorización no se extenderá más allá de los tres meses concedidos a partir del 9 de diciembre de 2016”(35).
41. Con fundamento en la anterior respuesta, afirmó la accionante que el nuevo salvoconducto autorizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores tendría vigencia hasta el doce (12) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Informó que, por ello, procedió a realizar la solicitud de visa a nombre de su esposo, Franklin José Chinchilla Rodríguez, la cual fue inadmitida el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecisiete (2017). Lo anterior, por cuanto, el pasaporte del señor Chinchilla Rodríguez se encontraba vencido, y así mismo, porque la actividad para la cual recibió una oferta laboral no se ajusta a las políticas migratorias de la entidad(36).
42. Sostuvo también que la inadmisión de la solicitud de visa a nombre de Franklin José Chinchilla Rodríguez no tiene en cuenta que salieron de Venezuela de forma intempestiva, sin planear que no iban a regresar. Manifestó que acudieron al consulado de Venezuela en Cúcuta a solicitar la expedición de un nuevo pasaporte, solicitud que les fue negada sin justificación alguna. Finalmente, agregó que se desconoce su condición de beneficiarios de una medida de protección internacional al exigirles obtener ofertas laborales acordes a las políticas migratorias del Estado colombiano para la expedición de una visa(37).
44. Manifestó que por esa razón, el veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017), presentó una petición ante la Secretaría de Educación Municipal del municipio de Los Patios, solicitando que se le ordenara al rector del Instituto Técnico Municipal de Los Patios: (i) realizar las gestiones necesarias para matricular a Giulliana Lorena Quintero Rivas a décimo grado, “sin realizar exigencias de allegar por nuestra parte la historia académica, las calificaciones, los documentos de identidad y los demás documentos requeridos para su matrícula”(38); e (ii) incluir a la menor en el programa de restaurante escolar. Como fundamento de su solicitud invocó la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 51 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 91 del Decreto 4800 de 2011.
46. Manifestó que el Consultorio Jurídico ha asesorado a los accionantes desde la negación de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo que tiene un interés legítimo en los resultados del proceso. Afirmó que durante los últimos años ha existido un aumento en el número de ciudadanos venezolanos que han ingresado a Colombia, ante lo cual debería existir una política migratoria que revise seriamente las situaciones particulares para detectar los casos con necesidades de protección internacional(39).
48. Sostuvo que, además del reconocimiento de la condición de refugiados, el derecho internacional reconoce otra figura de protección a los nacionales de un país que se ven forzados a salir de él, a través del otorgamiento de medidas de protección complementaria. Explicó que ellas aplican para las personas que, a pesar de que no encuadran en la definición tradicional de refugiado, no pueden ser devueltas a su país de origen por el riesgo que eso implicaría para su vida o integridad. Agregó que en la Declaración de Brasil los Estados firmantes, entre ellos Colombia, valoraron positivamente “las buenas prácticas en la región de regular la protección complementaria y el otorgamiento de visas humanitarias para personas que no califican necesariamente como refugiados bajo la Convención [sobre el Estatuto de Refugiados], pero que puedan también beneficiarse de respuestas de protección”(40). Consideró que, aunque la protección complementaria se encuentra reconocida en el artículo 2.2.3.1.6.21 del Decreto 1067 de 2015, no se establece un estatuto de protección al que podrían acceder quienes fueran beneficiados con dicha protección. Aplicadas estas consideraciones al caso concreto adujo lo siguiente:
“Para el tramite de regularización en teoría esta familia debía legalizar su estadía en Colombia por una vía distinta al refugio o la salida del país, el decreto [1067 de 2015] no menciona cual es ese mecanismo de regularización, sin embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores de alguna forma, interpreto que el camino a seguir era que la familia conformada por Franklin Chinchilla y Carla Rivas accedieran a un tramite de visa ordinario, sin tener en cuenta las condiciones de vulnerabilidad en las que se encontraba esta familia por haber salido forzadamente de su país de origen”(41) (sic).
49. Manifestó que el trámite ordinario de visa cuesta para los accionantes y sus hijas un valor aproximado de tres millones de pesos ($ 3.000.000), a razón de un millón doscientos mil pesos ($ 1.200.000) cada visa de trabajo y trescientos mil pesos ($ 300.000) cada visa de estudios. Además, señaló que para dicho trámite tendrían que desplazarse a Bogotá por lo menos por dos (2) días. Y agregó que, con todo, el cumplimiento de lo anterior no garantizaba la expedición efectiva de la visa, pues esta podía ser negada(42).
50. Finalmente, consideró que los accionantes sí resultaban beneficiarios del principio de no devolución, ya que, de acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes tienen derecho a protección complementaria no pueden ser devueltos al país de origen cuando su vida, integridad o libertad estén en riesgo de violación(43).
64. Informó también que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 2º del Decreto 4807 de 2011, todo estudiante que esté matriculado en instituciones educativas oficiales es beneficiario de la educación gratuita.
65. Adujo que, en virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales en materia educativa, reconocido por la Constitución Política (arts. 1º y 67), la Ley 715 de 2001 y la Resolución 7797 de 2015, el Ministerio de Educación Nacional solo cuenta con el reporte que realizan las entidades territoriales certificadas en educación al Sistema Integrado de Matrículas, por lo que no es posible certificar los trámites que los accionantes realizaron a favor de sus hijas tendientes a garantizar su acceso al sistema educativo colombiano.
En ese sentido, la posible regularización por otra vía distinta al refugio o a la salida del país, está supeditada a la voluntad de los beneficiarios de la medida quienes en los términos de las prórrogas autorizadas deben iniciar los trámites tendientes a la obtención de un visado en Colombia, apoyándose en la información otorgada por el ministerio para los efectos”(44).
71. Para referirse a los distintos estatus migratorios en los que se puede encontrar un extranjero en Colombia, empezó por recordar que ese concepto denota “la condición asignada a una persona por la autoridad migratoria a su ingreso al país receptor, la misma que puede ser cambiada a petición del interesado previo cumplimiento de los requisitos exigidos por las autoridades competentes”(45). Afirmó que, de acuerdo con la Resolución 1220 de 2016 y la Resolución 5512 de 2015, en Colombia esos estatus pueden ser los siguientes: de visitante de corta estancia, de estancia temporal sin intención de establecerse de forma indefinida en Colombia, de persona de negocios y de residentes con fines de fijar domicilio permanente en el país.
“[n]o opera de manera específica en los casos de reconcomiendo de la condición de refugiado, si bien excepcionalmente pueden converger, no constituye la esencia de la protección internacional en materia de refugio, toda vez que tal como lo afirma la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados, en Colombia, ACNUR, mediante su respuesta de fecha 28 de marzo de 2017, la protección complementaria no se debe usar para menoscabar la integridad de la protección internacional de refugiados”(46) (sic).
76. Así, según el derecho internacional, adujo que se entiende por refugiados: (i) las personas que no pueden regresar a su país por el temor fundado de persecución por su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opinión política; y (ii) las personas que no pueden regresar a su país porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por situaciones de violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violaciones masivas de derechos humanos u otras situaciones que hayan perturbado gravemente el orden público. Sostuvo que la primera acepción se encuentra en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, mientras la segunda fue acogida por la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984. Anotó que la definición de refugiado en la legislación colombiana, que aparece en el artículo 2.2.3.1.1.1 del Decreto 1067 de 2015, recoge estos dos supuestos e incluye uno adicional, sobre las personas que serían víctimas de tortura si regresaran a su país. Sostuvo que el proceso de definición de la condición de refugiado depende de procedimientos internos de cada país, pero que debe ser tramitado de acuerdo con el debido proceso. Añadió que si “[l]a autoridad competente concluye que la persona que solicita protección no se encuentra dentro de la definición de refugiado, esta decisión es legítima y se da por concluido el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado”(47).
77. Se refirió también a la protección complementaria, la cual definió como una “[f]orma adicional de protección derivada de instrumentos de derechos humanos, exigible en todo proceso que pueda llevar a la salida de un extranjero del país en el que se encuentra”(48). Afirmó que se aplica a personas que, a pesar de no estar dentro de los criterios de la definición de refugiado, requieren garantías de no devolución, para evitar que corran riesgos de violación grave a sus derechos humanos. De forma más concreta, adujo que la protección complementaria tiene lugar en tres categorías: (i) la protección complementaria general; (ii) la protección complementaria frente a la tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes; y (iii) la protección complementaria en caso de riesgo grave de otro derecho.
82. Señaló que, en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 1075 de 2015, el servicio educativo se presta en las mismas condiciones de igualdad entre los niños colombianos y los extranjeros. Explicó, en este sentido, que la exigencia de afiliación a la seguridad social en salud se exige a todos los niños, sin excepciones. Manifestó que la Personería del municipio de Los Patios “está haciendo el trámite correspondiente para poder brindarle toda la atención y acompañamiento a la menor, Julliette Celeste Chinchilla Rivas para obtenga una afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud”(49) (sic).
83. Afirmó igualmente lo siguiente: “[e]n diálogo con el C. D. I. Amor Esperanza y Paz se confirmó que la niña Juliette Celeste Chinchilla Rivas, curso normalmente el año electivo 2016 en el grado Pre jardín, y para este año en curso 2017 esta matriculada para el grado de Jardín recibiendo sus respectivas clases”(50) (sic).
85. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia(51), la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por lo anterior, solo procede como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o (ii) cuando existiendo ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, a la luz de las circunstancias del caso concreto. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental(52). En este segundo evento, el accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez de conocimiento(53).
88. Con base en lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y en el 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la legitimación en la causa por activa radica en el titular de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados, sin distinción alguna por razones como, por ejemplo, la nacionalidad o la ciudadanía, lo que indica que un extranjero puede hacer uso de ella. Por ello, ha afirmado en ocasiones anteriores que “todo ser humano que se halle en territorio colombiano puede ejercer la acción, o, en el evento en que no se encuentre allí, cuando la autoridad o particular con cuya acción u omisión se vulnera el derecho fundamental se halle en Colombia”(54).
91. Inmediatez: El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”. La jurisprudencia constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecerle un término de caducidad, pues ello sería contrario a la norma citada(55). Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la tutela en cualquier momento, ya que ello pondría en riesgo la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida, según el propio artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata” de los derechos alegados.
92. Por lo anterior, a partir de una ponderación entre la no caducidad y la naturaleza de la tutela, se ha entendido que esta debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente(56). No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que al juez le corresponde evaluarlo, a la luz de las circunstancias de cada caso. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del tiempo para interponerla(57).
93. En el presente caso, se observa que el Ministerio de Relaciones Exteriores resolvió la reposición contra la Resolución 2222 de 2016 (ver supra, numeral 12), y que el cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016) recibieron un correo electrónico de un funcionario de dicho Ministerio informándoles de las medidas complementarias que les fueron otorgadas (ver supra, numeral 13). La acción de tutela fue presentada días después de estas actuaciones, el veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016) (ver supra, numeral 14). Por lo anterior, concluye esta Sala que en el caso revisado se verificó el requisito de inmediatez.
94. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para remediar un perjuicio irremediable.
95. La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido también que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales derechos, y es efectivo cuando está diseñado para protegerlos de manera oportuna(58).
96. La idoneidad y efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni ser descartadas de manera general, sin consideración a las circunstancias particulares del asunto sometido a conocimiento del juez(59). En otros términos, no es posible afirmar que determinados recursos son siempre idóneos y efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a las circunstancias del caso concreto.
98. Para el análisis del presente caso, el requisito de subsidiariedad exige determinar si en el ordenamiento jurídico existe un mecanismo de defensa judicial que sea idóneo y efectivo para lograr las finalidades de la tutela, esto es, el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales vulnerados. Conviene recordar que la Corte Constitucional ha señalado de manera general que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es idónea y efectiva para proteger derechos que puedan verse amenazados o vulnerados por actuaciones de la administración(60). Igualmente, después de realizar un estudio de la manera como se encuentran reguladas en la Ley 1437 de 2011, ha señalado que las medidas cautelares que pueden solicitarse en el marco de los procesos iniciados con base en las acciones previstas en la mencionada ley tienen esas mismas características(61). Por esta razón, resulta en principio improcedente la tutela contra la administración cuando no se ha presentado una acción contenciosa en la cual se pueden solicitar medidas cautelares. Al respecto, ha dicho que “[p]or regla general, es improcedente la acción de tutela contra actos administrativos, por cuanto los medios de control y las medidas cautelares establecidos en la Ley 1437 de 2011 se presumen idóneos y eficaces para adelantar el control de legalidad de dichos actos”(62).
99. La Sala considera que por regla general el recurso idóneo y efectivo para controvertir las resoluciones del Ministerio de Relaciones Exteriores mediante las cuales se resuelve una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este caso, es preciso anotar que los accionantes formulan distintas pretensiones, las cuales conviene mencionar con el propósito de determinar si podían ser perseguidas mediante dicha acción. Por un lado, cuestionan las medidas complementarias que les fueron reconocidas por esa entidad al resolver su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, por lo que piden que se materialicen en medidas de protección que permitan su regularización migratoria, tales como la expedición de una visa humanitaria (ver supra, numeral 15). Por otro lado, aun cuando no lo formulan expresamente en sus pretensiones, puede advertirse que los accionantes cuestionaron la negativa del Ministerio de Relaciones Exteriores a su petición de reconocimiento de la condición de refugiado, pues sostuvieron que se les había vulnerado el derecho al reconocimiento del estatus de refugiado (ver supra, numeral 1º) y controvirtieron los argumentos expuestos en la Resolución 2222 (ver supra, numeral 14).
100. En este caso, para plantear el desacuerdo de los accionantes con la Resolución 0752 y 2222 de 2016 sí se encontraba disponible la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Con todo, considera la Sala que este recurso, a la luz de las circunstancias del asunto estudiado, no resultaba idóneo. En este sentido, recuerda la Sala que en ocasiones anteriores la Corte ha destacado que las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa deben presentarse mediante abogado, mientras que la acción de tutela no requiere apoderado judicial, lo cual a su vez marca una diferencia entre la idoneidad de las medidas cautelares en la jurisdicción contenciosa y la acción de tutela(63). En el caso analizado, los accionantes manifestaron en la tutela que carecían de recursos económicos para el trámite de la visa, de lo cual considera razonable la Sala inferir que tampoco tenían los medios para valerse de un abogado que los representara en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
101. Adicionalmente, de conformidad con lo previsto en la Sentencia T-704 de 2003, se reconoció que la negativa a otorgar la condición de refugiado, conlleva a que “[l]a acción de nulidad y restablecimiento no constituye una vía judicial idónea para garantizar que la persona a quien se le ha negado tal condición, en violación de sus derechos fundamentales, no sea obligada a abandonar el territorio nacional, y más aún cuando en el país de destino su vida e integridad personal corran peligro, caso en el cual la acción de tutela será procedente”. Por lo que, en este caso concreto, observa la Sala que la condición de los accionantes, no admite una extensión de una decisión sobre sus pretensiones que se prolongue en el tiempo, para el pronunciamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a la celeridad de los plazos en los que se debe regularizar la situación de permanencia en el territorio colombiano, so pena de tener que abandonar el país(64).
103. Con base en los fundamentos fácticos expuestos en la Sección I de esta providencia, le corresponde a la Sala determinar: (i) si el Ministerio de Relaciones Exteriores vulneró el derecho fundamental a la vida y al debido proceso de los accionantes, al responder de manera negativa su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado (mediante resoluciones 0752 y 2222); (ii) si dicha autoridad pública desconoció el derecho al debido proceso, al aprobar a favor de los accionantes una medida complementaria, que les comunicó mediante correo electrónico; y (iii) si dicha autoridad pública vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, al responder de manera negativa su solicitud de visado de trabajo, sin exponer de forma clara las razones de la decisión.
106. De acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución, le corresponde al Presidente de la República dirigir las relaciones internacionales del Estado, lo cual incluye la facultad de definir políticas migratorias que regulen el ingreso, la permanencia y la salida de personas de su territorio. En desarrollo de lo anterior, se expidió el Decreto 4000 de 2004 (derogado mediante Decretos 834 de 2013, 132 de 2014, los cuales fueron a su turno derogados mediante el Decreto 1067 de 20165), mediante el cual se estableció que el Ministerio de Relaciones Exteriores es el coordinador de la política migratoria en Colombia, lo que implica adelantar el procedimiento administrativo a través del cual se otorgan, niegan, conceden y cancelan las respectivas visas(65).
107. Ahora bien, dado el especial interés para el caso que ocupa a la Sala, se realizará a continuación un recuento de las disposiciones aplicables a la concesión del refugio, tanto en la normatividad internacional, así como la regulación que ha desarrollado al respecto el Estado colombiano. Es importante precisar que en el ámbito latinoamericano coexisten tres instituciones internacionales encaminadas a brindarle protección a una persona que por diversas razones, en especial de carácter político, es perseguida en su país de origen. De allí que se distinga entre el asilo político(66), el asilo territorial(67) y el refugio.
108. Por su parte, la condición de refugiado y el estatuto jurídico que le es aplicable surge de tratados internacionales de carácter universal, particularmente la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951(68) y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados(69). De conformidad con lo establecido en dicha Convención, se entenderá por refugiado a toda persona que cumpla estas condiciones:
2) Que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1º de enero de 1951, y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertendencia (sic) a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.
109. En 1967 se firmó el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, el cual tuvo como propósito eliminar las restricciones temporales y espaciales de la definición de los refugiados establecida en el artículo 1º de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (ver supra, numeral 108) y en ese sentido ampliar su ámbito de protección. Así, de acuerdo con el artículo 1º del Protocolo, se entenderá por refugiado toda persona comprendida en la definición del artículo 1º de la Convención, pero omitiendo las expresiones “como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1º de enero de 1951 y” y “a consecuencia de tales acontecimientos”, contenidas en el párrafo 2 de la sección A del artículo 1º. Este protocolo fue aprobado por Colombia mediante la Ley 65 de 1979.
111. Posteriormente, en 1984, fue aprobada la Declaración de Cartagena sobre Refugiados(70), la cual señaló que la definición de refugiados recomendable para utilizar en la región debe, además de contener los elementos de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, tal como fue modificada por el Protocolo de 1967, incluir a “las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. En esa misma declaración se ratifica que el refugio es una figura de naturaleza “pacífica, apolítica, y exclusivamente humanitaria”. Igualmente, se reitera la importancia central que tiene el principio de no devolución en la protección internacional de los refugiados, el cual “debe reconocerse y respetarse en el estado actual del derecho internacional, como un principio de jus cogens”.
112. Además de los instrumentos internacionales mencionados, el derecho internacional de los derechos humanos también establece normas relevantes para definir el alcance de la protección internacional a determinados sujetos. En este sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere a este asunto en el artículo 22, numerales 7º y 8º, que establecen lo siguiente:
114. De acuerdo con las normas citadas, se observa que el principio de no devolución, reconocido inicialmente en la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951, estuvo ligado al reconocimiento de esa condición, pero actualmente, debido a la evolución del derecho internacional de los derechos humanos, es posible afirmar que aplica también en otras situaciones, como cuando existen razones fundadas para creer que la devolución a otro Estado dará lugar a tortura o al desconocimiento de la vida y la libertad de las personas. Esos casos adicionales distintos al refugio en los que se ha reconocido la aplicación del principio de no devolución han sido denominados genéricamente como “protección internacional”(71). A esta misma conclusión ha llegado la Corte Interamericana de Derechos Humanos al estudiar el corpus iuris internacional relacionado con la protección a las personas extranjeras. Así, en el caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia sostuvo:
“[e]n el sistema interamericano está reconocido el derecho de cualquier persona extranjera, y no solamente a los asilados o refugiados, a la no devolución indebida cuando su vida, integridad y/o libertad estén en riesgo de violación, sin importar su estatuto legal o condición migratoria en el país en que se encuentre”(72).
115. Por lo demás, ni la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, ni su Protocolo, ambos ratificados por Colombia, contienen normas que establezcan criterios específicos que deban seguir los Estados para determinar el reconocimiento de la condición de refugiados. En este sentido, tal como ha afirmado ACNUR, “la Convención [sobre el Estatuto de los Refugiados] no indica qué tipo de procedimientos han de adoptarse para determinar la condición de refugiado. Por consiguiente, cada Estado contratante puede establecer el procedimiento que estime más apropiado, habida cuenta de su propia estructura constitucional y administrativa”(73). En consecuencia, ACNUR ha recomendado que los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado se ajusten a garantías básicas de debido proceso(74).
116. Tampoco la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene reglas explícitas acerca de la clase de procedimiento que deben seguir los Estados para determinar la condición de refugiado o para conceder la denominada protección internacional, reconocida en su artículo 22 numeral 8(75).
117. Dado que estos instrumentos internacionales se limitan a fijar unos principios y reglas generales sobre el tratamiento jurídico de los refugiados, corresponde a cada Estado Parte(76) de los mismos, actuando dentro del amplio margen de maniobra que le permiten aquellos y de conformidad con sus textos constitucionales, expedir una legislación que implemente a nivel interno dichos compromisos internacionales.
119. En relación con el trámite de reconocimiento de la condición de refugiado, la Corte Constitucional en su Sentencia T-704 de 2013 reconoció que, dado que el procedimiento de valoración de la solicitud de refugio es un procedimiento administrativo, debe estar regido por el debido proceso, el cual debe ser respetado a todas las personas, en el siguiente sentido:
120. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado, a lo largo de una extensa jurisprudencia, que el artículo 29 de la Carta Política “comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales”(77). Por virtud de ello, toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes.
121. Conviene recordar que, según lo ha entendido la jurisprudencia, el debido proceso aplica no solo en actuaciones judiciales, sino también administrativas(78). En esta segunda hipótesis, este derecho puede ser definido como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, con el propósito de cumplir fines como los siguientes: “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”(79).
139. Otorgamiento de medidas complementarias. Una vez culminado el trámite administrativo con la ejecutoria de la resolución que negó la condición de refugiado, en los casos que la Conare lo estime necesario podrá otorgar medidas complementarias, consistentes en adelantar las gestiones tendientes al trámite de documentos para el solicitante, a efectos de una posible regularización migratoria por otra vía distinta al refugio o a la salida definitiva del país, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión que negó la solicitud de reconocimiento de dicha condición (artículo 2.2.3.1.6.21 del Decreto 1067 de 2015)(80).
141. Este es precisamente el caso con relación al trámite de las solicitudes de visa. Así lo reconoce el ordenamiento jurídico interno, el cual señala, en el artículo 2º del Decreto 834 de 2013, que las facultades migratorias del Estado son discrecionales. Esta norma establece lo siguiente:
142. La Corte ha señalado que la facultad discrecional en el trámite de las solicitudes de visa no debe confundirse con una atribución arbitraria, pues encuentra límites claros derivados de los derechos fundamentales, entre ellos el derecho al debido proceso(81). En este sentido, ha sostenido lo siguiente:
“El ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades colombianas no puede ser entendido como sinónimo de arbitrariedad. En el caso de las facultades de la División de Visas del Ministerio de Relaciones Exteriores, se trata de un poder discrecional cuyo ejercicio se encuentra ligado al debido proceso en mayor o menor grado, de acuerdo con las circunstancias propias de cada caso. En el evento, por ejemplo, del otorgamiento de una visa a un ciudadano, dicha discrecionalidad es mayor, pues se trata del ejercicio soberano para decidir acerca del ingreso o no al territorio nacional; sin embargo, esa determinación debe, de conformidad con el ordenamiento jurídico, gozar de una motivación que le sirva de causa a las autoridades para adoptarla”(82).
144. Ahora bien, en materia de tratamiento de los extranjeros, en la Constitución no solo se establece la facultad del Estado de definir políticas migratorias, que regulen la entrada, permanencia y salida de personas de su territorio, sino que también la misma hace referencia al trato que las autoridades colombianas —no solo las migratorias— deben desplegar hacia los no nacionales y a los derechos que a estos se les reconocen.
147. Según lo anterior, no cualquier diferenciación entre nacionales y extranjeros es inconstitucional. Por ello, la Corte ha identificado criterios con el fin de determinar si medidas que plantean esa distinción son o no constitucionales(83). Para ello, en pronunciamiento reciente, la Sala Plena de la Corte sostuvo que:
“[e]l juicio de igualdad en torno a los extranjeros debe seguir los siguientes parámetros: (i) inicialmente, debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre los nacionales y los extranjeros, tal como lo dispone el artículo 100 de la Constitución. En caso de ser ello posible, este Tribunal debe examinar que las razones invocadas sean concretas y no abstractas, y que las limitaciones dispuestas a los derechos civiles de los extranjeros sean expresas, necesarias, mínimas e indispensables, con miras a realizar un fin constitucional que resulte legítimo. De lo contrario, y desde una perspectiva general, (ii) el juicio de igualdad exige establecer si la distinción consagrada por el legislador corresponde a un trato razonable en términos constitucionales, en donde la intensidad del juicio dependerá del ámbito en el que se establece la regulación y de la situación concreta a analizar, con el objeto de precisar si se permiten diferenciaciones o no entre los nacionales y los extranjeros. Particularmente, y siguiendo los criterios enunciados en el acápite 6.5 de esta providencia, se acogerá el test estricto si la medida adoptada afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Por el contrario, tendrá lugar un test intermedio, cuando se afecte el goce de un derecho no fundamental o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” respecto de alguno de los sujetos comparados. Por último, incluso cabría la aplicación del test leve, en aquellos ámbitos en los se vean involucradas medidas comerciales, económicas o de política internacional. En conclusión, a diferencia de lo que ocurre con otros criterios sospechosos, en materia de igualdad entre nacionales y extranjeros, su análisis no siempre impone la necesidad de acudir a un test estricto, pues es directamente la propia Constitución la que atenúa la fuerza normativa de la expresión “origen nacional” del artículo 13, al permitir la limitación o supresión de algunos derechos y garantías para los extranjeros, en este último caso acorde con los mandatos del artículo 100 de la Carta. Por ello, como lo ha señalado de forma expresa esta Corporación, “la intensión del juicio de igualdad en los casos en que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho afectado y de la situación concreta a analizar”(84) (negrillas fuera de texto original).
148. Ahora bien, así como se reconocen de forma amplia los derechos de los extranjeros en territorio colombiano, también estos se encuentran sometidos a cumplir los deberes que el ordenamiento jurídico interno establece, tal como lo señala el artículo 4º de la Constitución.
149. Para efectos del caso planteado por la acción de la referencia, interesa especialmente revisar la regulación en el ordenamiento interno del derecho a la educación, con el fin de determinar si se establecen diferencias entre nacionales y extranjeros para el ejercicio de este derecho y si, en el caso de que así sea, estas son razonables. Así, para empezar, se aprecia que la regulación constitucional del derecho a la educación no prevé distinciones entre nacionales y extranjeros, de lo que se concluye que estos últimos tienen derecho a gozar de él en las mismas condiciones. En consecuencia, disposiciones como la del inciso 4º del artículo 67 de la Constitución, que establece que “[l]a educación será gratuita en las instituciones del Estado”, deben entenderse en el sentido de que benefician a todas las personas, sin atender a diferencias de nacionalidad.
150. Al respecto, la Corte en la Sentencia T-660 de 2013 estableció que la norma constitucional citada, desarrollada por la Ley 115 de 1994, reconoce que “[l]a educación es un derecho de la persona y un servicio público que cumple una función social, cual es, ser la fuente de conocimientos y cultura que dignifique a las personas brindándoles acceso a la ciencia, a la técnica y, en general, a los demás bienes y valores de la cultura”. Sin embargo, a partir de la faceta de servicio público que cumple una función social, los deberes y exigencias que implica no son del resorte exclusivo del Estado, sino que también le corresponden a la familia y la sociedad, siendo entonces la familia el primer responsable de asegurar la educación de sus hijos(85).
152. Considera la Sala que la exigencia de una visa determinada para la realización de estudios es razonable, por dos razones. Por un lado, persigue el propósito general buscado por la política migratoria del Estado colombiano al prever distintas clases de visas, a saber: controlar los propósitos con los que personas extranjeras ingresan al territorio colombiano. Por otro lado, se trata de un requisito necesario para que las instituciones educativas pueden posteriormente certificar los estudios realizados por los alumnos extranjeros, ya que la visa tiene también el propósito de identificar a las personas. Finalmente, promueve al cumplimiento del deber legal de que todas las personas que se encuentren en el territorio colombiano tengan un documento de identificación válido(86).
153. Ahora bien, la exigencia a los extranjeros de regularizar su situación migratoria no necesariamente debe condicionar que estos puedan acceder a los servicios públicos brindados por el Estado, pues existen situaciones en las que tal carga podría ser desproporcionada. Por ejemplo, tratándose de la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el ordenamiento jurídico colombiano admite que ella se haga a quienes tengan salvoconducto de permanencia, según lo dispone el artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016. Conviene en todo caso señalar que el salvoconducto de permanencia se otorga a los visitantes extranjeros que no requieran visa e ingresen al territorio nacional sin ánimo de establecerse en él (artículo 2.2.1.11.2.5 del Decreto 1067 de 2015, modificado por el artículo 2º del Decreto 1325 de 2016). Este requisito fue estudiado por la Corte en la Sentencia T-314 de 2016.
156. Empezará la Sala valorando si el Ministerio de Relaciones Exteriores vulneró el derecho fundamental a la vida y al debido proceso de los accionantes, al responder de manera negativa su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, mediante las resoluciones 752 y 2222, ambas de 2016.
i) Los accionantes pudieron exponer los argumentos y los hechos con base en los cuales se fundamentaba la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, lo que efectivamente hicieron no solo en el momento de presentación de la solicitud, sino también a través de correos electrónicos enviados al Ministerio de Relaciones Exteriores (ver supra, numeral 8) y en la entrevista personalizada que la Comisión Asesora les realizó el treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015) (ver supra, numeral 8).
ii) Las decisiones adoptadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante las resoluciones 0752 y 2222, ambas de 2016, fueron motivadas, pues hicieron una valoración de las pruebas recaudadas en el proceso y expusieron las consideraciones que justificaron la decisión de no conceder el refugio (ver supra, numerales 8º y 12). En esa valoración, la falta de elementos probatorios que respaldaran las afirmaciones de los accionantes no fue el único elemento tenido en cuenta para tomar la decisión de denegar el reconocimiento de la condición de refugiados.
iii) Los accionantes tuvieron la oportunidad de controvertir la decisión de la autoridad encargada de decidir su solicitud, pues el nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016) presentaron recurso de reposición frente a la Resolución 0752 (ver supra, numeral 11).
158. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, y con base en las pruebas del proceso de la referencia, advierte la Sala que el trámite administrativo que se adelantó en el presente caso se ciñó a lo dispuesto en el Decreto 1067 de 2015 (ver supra, numerales 126 a 138). En efecto, hubo una valoración objetiva del expediente por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, se garantizó la exposición libre de argumentos y la presentación y práctica de pruebas, se produjeron decisiones motivadas y se permitió la interposición de recursos, respetando de esta forma cada una de las etapas que integran el proceso administrativo. Como resultado de la negación de la condición de refugiado, en las resoluciones 0752 y 2222 se evidencia que a los accionantes les fue informado que, dentro de un plazo de hasta treinta (30) días siguientes a la notificación y ejecutoria de la resolución correspondiente, debían proceder a gestionar su admisión legal al país, recurriendo a una vía diferente a la del refugio.
i) Contrario a lo que afirman los accionantes, la medida complementaria les fue informada poco tiempo después de la notificación de la Resolución 0752 de 2016 (ver supra, numeral 10), esto es, mediante correo electrónico de fecha cuatro (4) de marzo de dos mil dieciséis (2016), en la cual se les indicó que debían proceder a realizar de forma voluntaria el procedimiento de visado. Tanto en dicho correo electrónico como en el correo de fecha cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), se evidencia que la autoridad administrativa tuvo una comunicación directa con los accionantes, con el objetivo de acompañarlos y ofrecerles todas las explicaciones necesarias relacionadas con el otorgamiento de la medida complementaria (ver supra, numerales 11 y 13). Adicionalmente, del texto de esos correos electrónicos se aprecia que se trata de un acompañamiento a la gestión tendiente a tramitar los documentos, con el fin de obtener una visa que les permitiera a los accionantes regularizar la situación migratoria en el país.
ii) En lo que respecta a la oportunidad y la notificación eficaz de la medida complementaria, puede advertirse que, tras la expedición y ejecutoria de la Resolución 0752 el día diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), mediante la cual se negó la solicitud de la condición de refugiado, la accionante tuvo conocimiento de dicha medida, ya que el correo electrónico de fecha cuatro (04) de marzo de dos mil dieciséis (2016) se envió como respuesta a una inquietud formulada por los accionantes sobre el alcance y contenido de dicha medida. Por ello, tuvieron conocimiento de la medida.
170. Por último, considera la Sala que la alternativa de dar trámite al visado con el fin de regularización su situación migratoria no es irracional o desproporcionada, teniendo en cuenta que cumple con la política migratoria del Estado colombiano, exigida a todos los extranjeros que ingresan al país. Llama la atención la Sala sobre el hecho de que, a pesar de las extensiones al salvoconducto de permanencia (en aplicación de la medida complementaria concedida por la Comisión Asesora), los accionantes han solicitado un visado regular en una única oportunidad. Para la Sala es claro que los accionantes no pueden beneficiarse de su propia culpa, por lo que se insta a que procedan a iniciar las acciones correspondientes para obtener su visado regular(87). En todo caso, recuerda la Sala que, conforme a la regulación del procedimiento de valoración de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiados (en particular, el artículo 2.2.3.1.6.3 del Decreto 1067 de 2015) (ver supra, numeral 133), es posible que los accionantes presenten nuevamente una solicitud de reconocimiento de dicha condición y esta sea estudiada de fondo si aportan pruebas o hechos nuevos a los planteados en la solicitud que dio origen al presente proceso de tutela.
171. En el presente caso, se advierte que los accionantes realizaron una solicitud de visa de trabajo a nombre de Franklin José Chinchilla Rodríguez (ver supra, numerales 41 y 42). Según consta en la información allegada por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la Corte, esta solicitud fue rechazada. Para justificar su decisión, el Ministerio adujo las siguientes razones: “1. Su pasaporte se encuentra vencido. 2. La actividad a realizar no se ajusta a las políticas migratorias del Ministerio de Relaciones Exteriores”(88).
172. Para la Sala, lo expuesto constituye una insuficiente motivación de la respuesta a una solicitud de visa de trabajo. Así, por un lado, debió explicar las razones por las cuales la oferta de trabajo que fue allegada por el accionante como fundamento de la petición de ese tipo de visado no se ajustaba a las políticas migratorias del Ministerio. Esta información es fundamental para controlar la actuación discrecional de la administración, pero también es de gran importancia para las personas que acuden a ella —en este caso, los accionantes— por cuanto es indispensable para tener claridad acerca de los requisitos que se deben cumplir para obtener un visado colombiano.
178. Finalmente, como se indicó en la Sección E anterior, reitera la Sala que, si bien la educación es un derecho del que gozan niños y niñas, tiene una connotación de deber que impone ciertas obligaciones no solo al Estado, sino también a la familia y a la sociedad (ver supra, numeral 150). Justamente, una de las cargas que deben cumplir los padres frente a su hijo menor de edad es hacer entrega al plantel educativo de todos los documentos que la ley exige para realizar la matrícula al inicio del correspondiente año lectivo. En el caso de los menores extranjeros, uno de esos documentos que deben aportarse es la visa de estudiante vigente o la prueba que demuestre la adquisición de la nacionalidad colombiana(89). Por lo tanto, nuevamente se reitera que los accionantes deberán realizar los trámites necesarios para regularizar su situación migratoria, y tan pronto obtengan la documentación que los reconozca la deben allegar al plantel educativo para normalizar su condición ante el sistema educativo oficial.
181. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala consideró que debía resolver cuatro problemas jurídicos: (i) si el Ministerio de Relaciones Exteriores vulneró el derecho fundamental a la vida y al debido proceso de los accionantes, al responder de manera negativa su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado (mediante resoluciones 0752 y 2222); si esa autoridad desconoció su derecho al debido proceso por comunicar a los accionantes mediante correo electrónico el otorgamiento de una medida complementaria a su favor; (iii) si esa entidad vulneró el derecho al debido proceso en el trámite de visado de trabajo iniciado por Franklin José Chinchilla Rodríguez; y (iv) si el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Educación Municipal de Los Patios han desconocido el derecho a la educación de Giulliana Lorena Quintero Vivas y Julliette Celeste Chinchilla Rivas, el primero por negarse a otorgarles un documento de migración válido para ser inscritas en establecimientos educativos, y el segundo por exigirles ese documento como requisito para prestar el servicio de educación.
187. Finalmente, precisó la Sala que no existió un desconocimiento del derecho a la educación de las menores de edad, por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Secretaría de Educación Municipal de Los Patios. Lo anterior, por cuanto solicitar a las hijas de los accionantes la regularización su situación migratoria no es un requisito irracional o desproporcionado para brindarles el servicio de educación, pues cumple con la política migratoria del Estado colombiano, exigida a todos los extranjeros que ingresan al país. Reiteró la Sala que, si bien la educación es un derecho del que gozan niños y niñas, tiene una connotación de deber que impone obligaciones no solo al Estado, sino también a la familia y a la sociedad. Justamente, una de las cargas que deben asumir y cumplir los familiares es hacer entrega al plantel educativo de todos los documentos que la ley exige para legalizar la matrícula, dentro de los cuales se encuentran, en el caso de los menores extranjeros, la acreditación de la visa estudiantes vigente o la prueba que demuestre la adquisición de la nacionalidad colombiana(90). Por lo anterior, una vez más, la Sala reiteró que los accionantes deberán realizar los trámites necesarios para regularizar su situación migratoria y hacer llegar al plantel educativo la documentación que así lo acredite, para de esta forma normalizar su condición ante el sistema educativo oficial.
Primero. REVOCAR, por las razones expuestas en la presente providencia, la decisión del ocho (8) de junio de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se tuteló el derecho fundamental al debido proceso de Franklin José Chinchilla Rodríguez y Carla Lorena Rivas Gotopo, así como la decisión del once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016), proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia. En su lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Franklin José Chinchilla Rodríguez, por las razones expuestas en la presente providencia. Por otra parte, NEGAR la protección de los derechos invocados por los accionantes a la vida, a la dignidad humana, a la seguridad personal, al reconocimiento de la condición de refugiado y a la no devolución, por las razones expuestas en la presente sentencia.
Segundo.En caso de que el señor Franklin José Chinchilla Rodríguez no haya regularizado su situación migratoria en Colombia, DEJAR SIN EFECTO el procedimiento de visado de trabajo presentado por éste, el cual fue inadmitido el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecisiete (2017), y ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que valore nuevamente, dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, la solicitud de visado que formuló. Esta valoración debe realizarse con estricta aplicación de las garantías del debido proceso, en los términos expuestos en la presente providencia.
Tercero. LIBRAR, a través de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER, a través del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la realización de la notificación a las partes de que trata esa misma norma.
1 Según consta en el cuaderno principal, fl. 1.
4 Según consta en el cuaderno principal, fl. 17.
5 Según consta en el cuaderno principal, fl. 2.
11 Según consta en el cuaderno principal, fl. 16.
12 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 179.
13 Según consta en el cuaderno principal, fl. 2.
14 Según consta en el cuaderno principal, fl. 3.
15 Según consta en el cuaderno principal, fl. 20.
16 Según consta en el cuaderno principal, fl. 21.
18 Según consta en el cuaderno principal, fl 22.
19 Según consta en el cuaderno principal, fls. 25 a 29.
20 Según consta en el cuaderno principal, fls. 14 y 15.
21 Según consta en el cuaderno principal, fl. 14.
22 Según consta en el cuaderno principal, fls. 3 y 6.
23 Según consta en el cuaderno principal, fl. 4.
24 Según consta en el cuaderno principal, fl. 51.
25 Según consta en el cuaderno principal, fl. 54.
27 Según consta en el cuaderno principal, fl. 73.
28 Según consta en el cuaderno principal, fl. 82.
31 Según consta en el cuaderno principal, fls. 106 y 107.
32 Según consta en el cuaderno principal, fl. 129.
33 Según consta en el cuaderno principal, fl. 130.
34 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 20.
35 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 29.
36 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 21.
38 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 38.
39 Según consta en el cuaderno de pruebas, fls. 53 y 54.
40 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 55.
41 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 56.
43 Según consta en el cuaderno de pruebas, fls. 57 y 58.
44 Según consta en el cuaderno de pruebas No. 2, fl. 22.
45 Según consta en el cuaderno de pruebas No. 2, fl. 23.
46 Según consta en el cuaderno de pruebas No. 2, fl. 24.
47 Según consta en el cuaderno de pruebas No. 2, fl. 323.
49 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 316.
50 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 314.
51 Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548 de 2015 y T-317 de 2015.
52 Acerca del perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que debe reunir ciertos requisitos para que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, a saber: “(i) que se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables.” Ver, sentencia T-896 de 2007, entre otras.
53 Al respecto, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 8 establece lo siguiente: “[a]ún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”.
54 Ver sentencias T-1020 de 2003 y T-493 de 2007.
55 Ver sentencia C-543 de 1992.
56 Ver sentencia SU-961 de 1999.
57 Ver sentencia T-246 de 2015.
58 Ver, sentencia T-211 de 2009.
59 Ver, sentencia T-222 de 2014.
60 Ver, sentencia T-030 de 2015.
61 Ver, sentencia T-733 de 2014.
62 Ver, sentencia T-427 de 2015.
63 Ver, sentencia T-376 de 2016.
64 Al respecto, en sentencia relacionada con la extradición, la Corte también reconoció la falta de eficacia de la acción contencioso administrativa para la protección de los derechos. Ver, sentencia T-704 de 2003.
65 Para un recuento del desarrollo normativo de la clasificación de visas otorgadas a los extranjeros por el Estado colombiano, ver sentencias T-314 de 2016 y T-728 de 2016.
66 La institución internacional del asilo político fue recogida, por primera vez, en el Tratado de Montevideo de 1899 sobre derecho penal internacional, el cual en su artículo 17° reconoce el derecho de conceder asilo en legaciones o buques de guerra, surtos en aguas territoriales de otros Estados contratantes, a los perseguidos por delitos políticos. Posteriormente fue recogida en un instrumento internacional de extradición de 1911 suscrito entre Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Actualmente se encuentra consagrada en los Convenios de La Habana (1928), Montevideo (1933) y Caracas (1954). Su finalidad, en esencia, es proteger a un activista político de un proceso judicial parcializado que se adelante en su contra en su país de origen. La calificación de los hechos corresponderá al Estado asilante.
67 En lo que atañe al asilo territorial, es preciso indicar que se trata de una protección que brinda un Estado dentro de su propio territorio. De conformidad con el art. 1 de la Convención de Caracas de 1954, todo Estado Parte tiene derecho, en ejercicio de su soberanía, a admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin que por el ejercicio de ese derecho ningún otro Estado pueda hacer reclamo alguno. Al respecto, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos define el asilo territorial en los siguientes términos: “Protección otorgada, en su territorio, por un Estado frente al ejercicio de la jurisdicción del Estado de origen; es basada en el principio de la no devolución y se caracteriza por el cumplimiento de los derechos internacionales reconocidos a los refugiados. Por lo general, se otorga sin límites de tiempo”.
68 Adoptada en Ginebra, Suiza, el 28 de julio de 1951 por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas (Naciones Unidas), convocada por la Asamblea general en su resolución 429 (V), del 14 de diciembre de 1950. Entró en vigor el 22 de abril de 1954. Aprobada por Colombia mediante la Ley 35 de 1961.
69 Firmado en Nueva York el 31 de enero de 1967, en vigor desde el 4 de octubre de 1967.
70 Aprobada por el “Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios”, celebrado en Cartagena, Colombia, del 19 al 22 de noviembre de 1984.
71 En este sentido, por ejemplo, explica la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo siguiente: “Por protección internacional se entiende aquella que ofrece un Estado a una persona extranjera debido a que sus derechos humanos se ven amenazados o vulnerados en su país de nacionalidad o residencia habitual, y en el cual no pudo obtener la protección debida por no ser accesible, disponible y/o efectiva. Si bien la protección internacional del Estado de acogida se encuentra ligada inicialmente a la condición o estatuto de refugiado, las diversas fuentes del derecho internacional -y en particular del derecho de los refugiados, del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario-, revelan que esta noción abarca también otro tipo de marcos normativos de protección”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-21/14. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Decisión de 19 de agosto de 2014, párr. 37.
72 Corte IDH. Caso familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2013. Serie C No. 272, párr. 135.
73 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Manual y directrices sobre procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado, Ginebra: ACNUR, 2011, pág. 42. Disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2012/8983.pdf.
74 Ibíd., pág. 42 y 43.
75 En todo caso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, interpretando el alcance de la disposición citada a la luz de los demás derechos reconocidos en la Convención Americana, ha establecido algunos criterios que resultan aplicables a los procedimientos para la determinación de la condición de refugiado. Así, ha señalado que a estos procedimientos les son aplicables las garantías del debido proceso y del acceso a un recurso judicial, contempladas en los artículos 8 y 25. Por su relevancia para el caso estudiado, la Sala cita in extenso las consideraciones que sobre el particular realizó la Corte Interamericana en la sentencia del Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia: “159. La Corte considera que, de conformidad con las garantías establecidas en los artículos 8, 22.7, 22.8 y 25 de la Convención, y tomando en cuenta las directivas y criterios de ACNUR, las personas solicitantes de asilo deben tener acceso a procedimientos para la determinación de tal condición, que permitan un correcto examen de su solicitud, de acuerdo con garantías contenidas en la Convención Americana y en otros instrumentos internacionales aplicables, que, en casos como el presente, implican las siguientes obligaciones para los Estados: a) deben garantizarse al solicitante las facilidades necesarias, incluyendo los servicios de un intérprete competente, así como, en su caso, el acceso a asesoría y representación legal, para someter su solicitud ante las autoridades. En este sentido, el solicitante debe recibir la orientación necesaria en cuanto al procedimiento que ha de seguirse, en un lenguaje y modo que pueda comprender y, en su caso, se le debe dar la oportunidad de ponerse en contacto con un representante de ACNUR; b) la solicitud debe examinarse, con objetividad, en el marco del procedimiento establecido al efecto, por una autoridad competente claramente identificada, lo cual requiere la realización de una entrevista personal; c) las decisiones que se adopten por los órganos competentes deben estar debidamente fundamentadas en forma expresa; d) con la finalidad de proteger los derechos de los solicitantes que puedan estar en riesgo, el procedimiento de asilo debe respetar en todas sus etapas la protección de los datos del solicitante y de la solicitud y el principio de confidencialidad; e) si no se reconoce al solicitante la condición de refugiado, se le debe brindar la información sobre como recurrir y concedérsele un plazo razonable para ello, según el sistema vigente, a fin de que se reconsidere formalmente la decisión adoptada; y f) el recurso de revisión o apelación debe tener efectos suspensivos y debe permitirse al solicitante que permanezca en el país hasta que la autoridad competente adopte la decisión del caso, e inclusive mientras esté pendiente el medio de impugnación, a menos que se demuestre que la solicitud es manifiestamente infundada. Además, independientemente de la posibilidad de revisión, en el marco del derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana, y según las regulaciones propias del ordenamiento jurídico de cada Estado, pueden existir determinados acciones o recursos de carácter judicial, por ejemplo de amparo o de habeas corpus, que sean rápidos, adecuados y efectivos para cuestionar la posible violación de los derechos reconocidos en los artículos 22.7 y 22.8 de la Convención, o en la Constitución y en la ley de cada Estado”.
76 En el caso de la República de Colombia, es importante resaltar que el Estado colombiano es parte en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados suscrita en Ginebra en 1951, aprobada por la Ley 35 de 1961; del Protocolo sobre el Estatuto de Refugiados del 31 de enero de 1967, aprobado por la Ley 65 de 1979 y suscribió la Declaración de Cartagena sobre los refugiados del 22 de noviembre de 1984.
77 Ver, Sentencia C-383 de 2000.
78 Ver, entre otras, Sentencia C-012 de 2013.
79 Ver, Sentencia C-980 de 2010.
80 La Sala es consciente de que alguna confusión puede surgir por el lenguaje legal, ya que a nivel internacional “medida complementaria” puede tener una connotación diferente de la que posee en Colombia. Así, en nuestro ordenamiento jurídico, consisten en “adelantar las gestiones tendientes al trámite de documentos para el solicitante, a efectos de una posible regularización migratoria por otra vía distinta al refugio o a la salida definitiva del país”. Por su parte, en derecho internacional se habla de “protección complementaria”, que hace referencia a situaciones distintas al reconocimiento del estatus de refugiado que merecen en todo caso protección internacional (ver supra, numeral 77). Conviene destacar que esta protección internacional en Colombia fue incorporada a la definición legal de refugiado, mientras que las medidas complementarias se refieren a un asunto completamente distinto.
81 La Corte también ha reconocido que la facultad discrecional en materia de trámites de visa se encuentra limitada por otros derechos fundamentales, como por ejemplo el de unidad familiar. Ver, Sentencia T-338 de 2015.
82 Ver, Sentencia T-321 de 1996.
83 Esta Corte en diferentes pronunciamientos, relacionados con diferentes asuntos, ha reconocido la necesidad de proteger el derecho a la igualdad entre nacionales y extranjeros. Con todo, ha aclarado que no es absoluto, por cuanto el legislador dentro de su amplio margen de configuración podrá establecer un tratamiento diferenciado, siempre que encuentre fundamento, por ejemplo, en normas de orden público, se justifique por situaciones de hecho diferentes, persiga una finalidad objetiva y razonable, y exista una proporcionalidad entre el tratamiento y la finalidad perseguida. Cfr. Sentencias T-172 de 1993, T-215 de 1996, T-321 de 1996, C-768 de 1998, T-380 de 1998, C-385 de 2000, C-1259 de 2001, C-395 de 2002, C-523 de 2003, C-1058 de 2003, C-070 de 2004.
84 Ver, sentencia C-104 de 2016.
85 Ver, sentencias, T-776 de 2011 y T-660 de 2013. Adicionalmente, esta obligación se encuentra consagrada en el artículo 42 y 68 de la Carta Política, en el artículo 3.2 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en la Ley 115 de 1994, y en el artículo 39 del Código de la Infancia y la Adolescencia.
86 Al respecto, la Corte en su Sentencia T-314 de 2016, al definir la necesidad de afiliarse al Sistema de Seguridad Social en Salud, estableció que “[s]i un extranjero se encuentra con permanencia irregular en el territorio colombiano, no puede presentar el pasaporte como documento de identificación válido para afiliarse al sistema, en la medida en que la ley consagra la obligación de regularizar su situación a través del salvoconducto de permanencia, el cual se admite como documento válido para su afiliación”.
87 Ver, Sentencia T-314 de 2016.
88 Según consta en el cuaderno de pruebas, fl. 31.
89 Ver, sentencia T-660 de 2013.
90 Ver, sentencia T-660 de 2013.

References: ARTÍCULO 100
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