Source: https://www.slideshare.net/eldiariodehoy/sentencia-corte-de-cuentas
Timestamp: 2017-07-28 18:19:12+00:00

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49-2011Inconstitucionalidad.Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las quince horascon cuarenta minutos del día veintitrés de enero de dos mil trece. El presente proceso fue promovido por la ciudadana María Olimpia JirónHilleprandt, conocida por María Olimpia Jirón Hillebrandt, para que se declare lainconstitucionalidad del Decreto Legislativo n° 762, de 16-VI-2011, publicado el DiarioOficial n° 115, tomo 391, de 21-VI-2011 (en lo sucesivo, “D.L. 762/2011”), mediante elcual la Asamblea Legislativa eligió Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas de laRepública (en adelante, “CCR”); petición que se basa en la supuesta transgresión a los arts.2, 3, 11, 72 ord. 3° y 198 de la Constitución (en adelante: “Cn.”) El Decreto impugnado prescribe lo siguiente: “ARTÍCULO ÚNICO.- Elígense en los cargos de: Presidente de la Corte de Cuentas de la República, al Abogado Marcos Gregorio Sánchez Trejo, Primer Magistrado de la Corte de Cuentas de la República, al Abogado Javier Tránsito Bernal Granados, y Segundo Magistrado de la Corte de Cuentas de la República, al Licenciado en Administración de Empresas José Andrés Rovira Canales. El Presidente y Primer Magistrado han sido electos, para el período comprendido, del 29 de junio del 2011, al 28 de junio del 2014; y el Segundo Magistrado ha sido electo, para el período comprendido, del 9 de julio del 2011, al 8 de julio del 2014. Los funcionarios electos, rindieron ante esta Asamblea, la protesta que establece el artículo 235 de la Constitución, antes de tomar posesión de sus cargos”. En el proceso han intervenido la demandante, la Asamblea Legislativa comoautoridad demandada y el Fiscal General de la República. Analizados los argumentos y considerando: I. 1. A. Entre otros motivos que no fueron admitidos a examen, la actora manifestóque el D.L. 762/2011 vulnera el art. 198 Cn. por carencia manifiesta de parámetros quedoten de contenido a los conceptos jurídicos indeterminados aludidos en la disposiciónconstitucional citada; pues entre los requisitos que establece para ser Presidente yMagistrado de la CCR se encuentran la honradez y la competencia notorias. Si bien –dijo–,no hay precepto normativo alguno que establezca qué se entenderá por tales términos, paracumplir con el principio de legalidad en su vertiente positiva (art. 86 Cn.), es precisoestablecer cánones objetivos que hagan previsible la aplicación de conceptos de esanaturaleza. Así –agregó–, pese a la amplitud y vaguedad de las normas abiertas, ello puedesubsanarse mediante la exteriorización de cómo y a partir de qué puntos referenciales se haaplicado un concepto jurídico indeterminado a la realidad. Entonces, la exigencia de 1 2.
motivación legislativa cumple una doble función: (i) desde una perspectiva social se intentaerradicar la arbitrariedad y fortalecer la confianza de los ciudadanos en la sujeción de laactividad pública al derecho; y (ii) desde un punto de vista individual, permite conocer lasrazones o motivos por los cuales ha resultado afectado negativa o positivamente en suesfera jurídica. Ahora bien, en el presente caso –señaló–, los conceptos jurídicos indeterminados dehonradez y competencia notorias utilizados por el Constituyente debieron ser dotados de uncontenido mínimo demostrable que los hiciera objetivables; circunstancia que no se hallevado a cabo en el acto de elección por parte de la Asamblea Legislativa. De esta forma –agregó–, el acto de elección cuestionado no cumplió uno de lospresupuestos básicos necesarios, pues no se establecieron los elementos a partir de loscuales se tuvieron por acreditados los conceptos de honradez y competencia notorias en laspersonas que resultaron electas. Y es que –aseveró–, sorprende que las personas elegidas hayan sido consideradaspor la Asamblea Legislativa como honradas y de competencia notoria; ello, en tanto que,por un lado, según lo manifestaron los respectivos informes de la Procuraduría General dela República (PGR), Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH),Fiscalía General de la República (FGR), y otras entidades, aquellas tenían, al momento dela elección, investigaciones abiertas en su contra, por diferentes motivos; y por otro lado,sus hojas de vida profesionales y académicas se encuentran muy por debajo de otras quefueron sometidas a consideración por el Pleno Legislativo. En ese sentido –acotó–, la Asamblea Legislativa omitió deliberadamente calificarlas cualidades de honradez y competencia notorias en las personas electas, con lo cualvulneró el mandato constitucional del art. 198 Cn. B. Por otro lado, la demandante solicitó la suspensión del decreto impugnado, entanto que, a su criterio, se cumplían los presupuestos contemplados en la Ley deProcedimientos Constitucionales (L. Pr. Cn., en lo sucesivo) previstos al efecto. a. En ese orden, alegó que el presupuesto de fumus boni iuris (apariencia de buenderecho) se configuraba mediante las actuaciones inconstitucionales aludidas, es decir, laelección de tres personas para los cargos de Presidente, Primero y Segundo Magistrados,todos de la CCR, sin cumplir las condiciones establecidas por la Constitución. b. En cuanto al presupuesto de periculum in mora (peligro en la demora), sostuvoque, de no otorgar la medida cautelar solicitada, se anularía la posibilidad de proceder a unaelección conforme con los parámetros constitucionales; consecuentemente, se le negaría –ala peticionaria– la oportunidad de participar en la tal elección. Además, habría tres personasque ostentarían un cargo de elección de segundo grado sin satisfacer los requisitosconstitucionales para ello. 2 3.
Por otro lado –afirmó–, al no tener experiencia en la materia para la cual se lanzó elconcurso, las personas escogidas realizarían un papel no apto para el cargo al cual se haninscrito, porque no tenían, al momento de su elección, el conocimiento referido aldesempeño de sus funciones, lo que requerirá del Estado la erogación de salarios parapersonas no competentes para su nombramiento; quienes, asimismo, por haber sido puestaspor partidos políticos, dictarían resoluciones que beneficiarían a aquellos que obviaron laConstitución para nombrarlos, y emitirían actos administrativos y jurisdiccionalesirreproducibles que irían en detrimento de la gestión futura de los nuevos designadosmediante un procedimiento de elección conforme con la Constitución. 2. A. Por resolución de fecha 14-IX-2011 se previno a la solicitante que aclarara sipretendía cuestionar la inconstitucionalidad del D.L. 762/2011 también por la supuestaviolación al derecho de optar a un cargo público por concurso, debiendo en tal caso indicarcuál o cuáles eran las disposiciones constitucionales que lo establecían, así como losrespectivos motivos de inconstitucionalidad que justificaban el contraste normativopropuesto para el análisis de esta Sala. Mientras que, en relación con los puntos de la demanda que no fueron prevenidos,por resolución de 28-III-2012, se declararon improcedentes los argumentos referidos a lassupuestas lesiones al derecho a una resolución motivada como manifestación del derechode defensa (arts. 2 y 11 Cn.), a la seguridad jurídica (arts. 1 y 2 Cn.) y al derechofundamental de “igualdad de oportunidades” (art. 3 Cn.) B. Con respecto a lo anterior, en el escrito mediante el cual intentó evacuar laprevención formulada, la actora adujo que, efectivamente, invocaba el derecho de acceso alcargo público, previsto en el art. 72 ord. 3° Cn., en concordancia con el art. 198 del citadocuerpo normativo. Sin embargo, de los argumentos propuestos no se pudo establecer el contrastenormativo entre el objeto y parámetro de control, dado que la demandante se decantó enfundamentar una vulneración constitucional en su esfera jurídica individual, circunstanciaque no puede ser dirimida mediante el proceso de inconstitucionalidad. En ese sentido, pormedio de la mencionada resolución de fecha 28-III-2012, se consideró que no podía tenersepor evacuada la citada prevención, por lo que ese alegato se declaró inadmisible. 3. A. En relación con la petición particular de suspender “el acto reclamado”, se dijoque las medidas cautelares implican la idea de prevención, pues con su imposición sepretende evitar las posibles frustraciones, tanto de la tramitación del proceso como de laefectividad de la sentencia que lo culmina en caso de ser estimatoria; es decir, estánorientadas a asegurar el cumplimiento de aquella –resolución de 16-IX-2003, Inc. 4-2003,Considerando II.1–. 3 4.
De esta forma, dichos instrumentos son herramientas procesales mediante las cualesse persigue dotar de eficacia a la resolución que emita el órgano jurisdiccional encargado dedecidir la pretensión sometida a su conocimiento. B. Asimismo, es preciso señalar que, de acuerdo con la citada decisión –Inc. 4-2003,Considerando II.2– en toda clase de procesos, las medidas cautelares deben correspondersecon los efectos que se pretenden garantizar y que eventualmente han de concurrir mediantela sentencia que se provea. En tal sentido, los presupuestos para la adopción de medidas cautelares, segúnreiterada jurisprudencia de este Tribunal, consisten en la probable existencia de un derechoamenazado (fumus boni iuris) y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del procesoo procedimiento para darle cumplimiento a la sentencia, así como la frustración uobstaculización que ocasionaría en determinados procedimientos la falta de adopción de lamedida (periculum in mora). Por ello –se afirmó–, en un determinado proceso solamente procede emitir larespectiva medida cautelar cuando concurran ambos presupuestos, que en el proceso deinconstitucionalidad se traduce, por un lado, en el planteamiento, por parte del demandante,de motivos de inconstitucionalidad cuyos argumentos sean suficientemente convincentespara generar la apreciación que este Tribunal se encuentra ante la probable existencia deuna disposición constitucional violada; y, por el otro, que tal apreciación sea acompañadade la posibilidad que la eficacia de la sentencia –en el caso eventual de ser estimatoria–resulta frustrada en la realidad. C. En el proceso de inconstitucionalidad, una sentencia estimatoria implica unaincidencia directa sobre la validez del objeto de control, debido a que el pronunciamientopotencialmente estimatorio de esta Sala encontraría su materialización en la expulsión de ladisposición fuera del ordenamiento jurídico. Así, la verdadera eficacia de la sentencia de inconstitucionalidad se manifiesta en laposibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico la disposición declarada inconstitucional,y la adopción de medidas cautelares debe estar orientada a dotar de eficacia la sentenciarespectiva. D. De esta manera, la suspensión como medida cautelar puede utilizarse en losprocesos de inconstitucionalidad, en aquellos casos en que el objeto de control del procesolo constituye disposiciones de carácter transitorio o de vigencia temporal limitada a unespacio de tiempo que pueda agotarse durante el transcurso del proceso, efecto que pudieravolver ilusorio lo dispuesto en la sentencia definitiva, o cuya prolongación de la vigenciapudiera producir efectos irreparables. a. En cuanto al primero de los presupuestos mencionados –fumus boni iuris–, seestimó que concurría en el caso analizado, ya que la pretensión de inconstitucionalidad 4 5.
formulada contiene motivos suficientes para sostener que nos encontramos ante la probableexistencia de violaciones constitucionales. b. Ahora bien, en el caso del segundo de los aludidos requerimientos para laadopción de una medida cautelar –periculum in mora–, se advirtió que la demandante nohabía justificado ninguno de los tres supuestos aludidos. (i) En efecto, desde el punto de vista argumentativo, no se justificaron loseventuales resultados perjudiciales a la posible sentencia, que podrían producirse comoefecto de la falta de suspensión de los efectos del D.L. 762/2011. Al contrario, la actora selimitó a exponer los motivos que esgrime como base de la inconstitucionalidad; y sinembargo, la vigencia del Decreto Legislativo que impugna no revelaba la posibilidad deque los efectos de una eventual sentencia estimatoria se vieran frustrados. Asimismo, se dijo que la expectativa de duración de la disposición impugnada noevidencia la posibilidad de que el eventual pronunciamiento definitivo sobre el ámbito devalidez del objeto de control se vea imposibilitado para producir efectos materiales, pues nose ha comprobado argumentativamente que el objeto de control del presente proceso sea decarácter transitorio o de vigencia temporal limitada que pueda agotarse durante eltranscurso del proceso. (ii) De la misma forma, se advirtió que la peticionaria no había justificado que eldecreto impugnado produzca efectos irreparables como resultado de la prolongación de suvigencia. Básicamente –se acotó–, en el proceso de inconstitucionalidad, la disposiciónjurídica o acto de aplicación directa de la Constitución produce efectos irreparables cuandosu eficacia provoca una grave afectación a los derechos fundamentales, cuyas restriccionesprovoquen una perniciosa incidencia en sus modalidades de ejercicio en términoscolectivos. c. Por tanto, las razones invocadas por la demandante –se concluyó– se traducen enel planteamiento de situaciones relacionadas con el periculum in mora cuya concurrenciaen el presente proceso de inconstitucionalidad no ha sido comprobada ni justificadaargumentalmente. Lo anterior permitió concluir a esta Sala que los alegatos formulados no eran losidóneos para poner de manifiesto una real y efectiva frustración de la eficacia de lasentencia que en su oportunidad sea emitida, como efecto de la falta de adopción de lasuspensión de los efectos del Decreto Legislativo impugnado. 4. La Asamblea Legislativa, como autoridad demandada en el presente proceso,rindió informe en el cual justificó la constitucionalidad del decreto impugnado de lasiguiente manera: 5 6.
A. Luego de reseñar brevemente el procedimiento de elección del Presidente yMagistrados de la CCR, señaló que conformó una subcomisión legislativa para estudiar laspropuestas de los 76 candidatos para los cargos en mención. Así, con respecto al requisito de honradez notoria, la Asamblea expresó que sesolicitaron diversos informes, v. gr. a las instituciones que conforman el Ministerio Público,Sección de Investigación Profesional, Sección de Investigación Judicial y Sección deProbidad de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal de Ética Gubernamental, ConsejoNacional de la Judicatura y a la CCR misma, con el fin de verificar si los aspirantes noposeían impedimento alguno para optar al cargo. En los informes de la FGR y la CCR se detalló que han existido diversos juicios ysus respectivas condenas de la misma CCR –en su mayoría pendientes de revisión por elsistema de recursos– en contra de los candidatos que resultaron electos. A pesar de ello, la Asamblea sostuvo que, luego de estudiar los citados informes, sedeterminó que ninguno indicó que existiera alguna sentencia condenatoria ejecutoriada encontra del Magistrado Presidente o de los otros Magistrados de la CCR que fueron electos.Ello, luego de haber reducido la lista de aspirantes a 15 profesionales. Por tanto –aclaró–, si se aplicara el criterio sugerido por la ciudadana demandante –eliminar a cualquier aspirante a los cargos de la CCR por el hecho de contar con unexpediente abierto en alguna institución pública–, la actora igualmente hubiera sido retiradade la lista de aspirantes, pues se constató que esta posee una investigación abierta en laFiscalía General de la República, por el delito de lesiones, sin embargo, ella fue una de los15 aspirantes entrevistados por la subcomisión política. En consonancia con lo anterior, la Asamblea Legislativa, luego de exponer algunasconsideraciones doctrinales y jurisprudenciales de naturaleza constitucional sobre elderecho a la presunción de inocencia, concluyó que tal derecho “…es una garantía deDerecho sancionador…” (sic) que impide todo prejuzgamiento o adelanto de sanción con elpretexto de la validez y efectiva aplicación de la ley disciplinaria y el aseguramiento de laverdad material, la cual debe extenderse a la rama del Derecho disciplinario de losservidores públicos, que proclama como principio la presunción de no existencia deresponsabilidad disciplinaria mientras no se demuestre lo contrario. B. En relación con el requisito de competencia notoria, la Asamblea Legislativa,luego de citar diversas definiciones de los términos “competencia” y “notoria”, concluyóque el actual Presidente de la CCR sí reúne tal requisito, pues “inclusive” ha sidoProcurador General de la República, Magistrado Suplente de la Sala de lo Constitucional dela Corte Suprema de Justicia y ha desempeñado “otros cargos que han demostrado sucompetencia notoria en el manejo de la administración pública”. 6 7.
Además, sostuvo que el Primer Magistrado fue gerente de la Unidad deAdquisiciones de Bienes y Servicios del Fondo de Conservación Vial, y el SegundoMagistrado ha sido Presidente del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. C. Finalmente, con el propósito de justificar la comprobación del requisito dehonradez y competencia notorias, la Asamblea agregó al presente proceso la certificaciónde los informes proporcionados por el Ministerio Público, Secciones de InvestigaciónProfesional, Judicial y Probidad de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal de ÉticaGubernamental, Consejo Nacional de la Judicatura y la CCR. 5. De conformidad con el art. 8 de la L. Pr. Cn., el Fiscal General de la Repúblicarindió el informe respectivo en los siguientes términos: Luego de esbozar detalladamente el marco normativo que habilita a la AsambleaLegislativa para proceder a la elección de segundo grado de funcionarios públicos y,además, definir los conceptos de honradez y capacidad, el Fiscal General de la Repúblicaalego que, a la luz del principio de legalidad, vinculado a la administración, la actuación dela autoridad demandada se ha enmarcado dentro de la observancia de dicho principio en loque a la elección de los funcionarios de la CCR respecta, pues se han cumplido con losrequisitos establecidos por la Constitución y las leyes secundarias. En esa perspectiva –sostuvo–, resulta claro que la Asamblea Legislativa, al valorarla lista de candidatos a magistrados de la CCR, adoptó decisiones distintas en asuntos quepodrían ser clasificados como similares, puesto que la actora del proceso deinconstitucionalidad figuró en la lista de los quince profesionales elegibles a optar a dichocargo, no obstante estar en igualdad de condiciones al contar con una investigación abierta,según consta en los documentos agregados al presente proceso por la Asamblea Legislativa. Finalmente, señaló que no debe confundirse la atribución de la AsambleaLegislativa para elegir por votación nominal y pública a determinados funcionarios, segúnel art. 131 ord. 19° Cn. –la cual está limitada por la ley y el art. 86 Cn.–, con la elección delos funcionarios de primer grado, que son por votación popular y en la que los electoresparticipan de manera inmediata en la designación. 6. Por medio de la resolución de fecha 19-X-2012, se autorizó la intervención en elpresente proceso de los abogados Marcos Gregorio Sánchez Trejo y Javier Tránsito BernalGranados; el primero actuó por medio de su apoderado, licenciado José Ángel PérezChacón, y el segundo actuó personalmente. II. 1. Luego de expuestos los motivos de inconstitucionalidad argumentados por lademandante, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para justificar la actuaciónconcreta impugnada y la opinión del Fiscal General de la República, se advierte que elobjeto de control del presente proceso constitucional recae sobre la elección del Presidentey Magistrados de la CCR para el período 2011-2014, formalizada mediante el citado D. L.762/2011, impugnado por inconstitucional. 7 8.
Según los términos de la impugnación y las delimitaciones hechas en la admisión dela demanda, el análisis debe centrarse en la verificación relativa a si la AsambleaLegislativa estableció y documentó las razones por las cuales concurrían las cualidades dehonradez y competencia notorias requeridas por la Constitución para efectuar elnombramiento, cuya ausencia supuestamente vulnera al art. 198 Cn. A. Dadas las peculiaridades del objeto de control, es necesario exponer algunasconsideraciones sobre las razones jurídico-normativas que habilitan el conocimiento de sucontrol de constitucionalidad. En efecto, no hay que perder de vista que se ha solicitado elcontrol de constitucionalidad de un decreto legislativo que no reúne los caracteres degeneralidad y abstracción propios de las leyes materiales; sin embargo, debe reafirmarseque los actos concretos también son objeto de control constitucional. Los actos de aplicación directa de la Constitución, aunque no contengan pautas deconducta generalizables a través de disposiciones jurídicas impersonales y abstractas, síconstituyen normas individuales, cuya regularidad jurídica está directamente determinada,sin intermediación de otra fuente, por la Constitución; por tanto, las condiciones, requisitos–formales o materiales– y procedimientos para su producción son prescritos únicamentepor la Ley Suprema. La actividad que la Sala de lo Constitucional realiza para efectivizar estos límitesconstitucionales implica también el control de dichos actos. Lo determinante –en efecto– esel establecimiento de límites constitucionales que, ante su posible infracción, seanactualizados por la jurisdicción constitucional. Esto robustece la idea de que no es la Sala laque limita al poder político del Estado, sino la que lo controla legítimamente por mandatoconstitucional. Precisamente, los límites al actuar público se establecen para todos los órganos delEstado, entes y funcionarios públicos sin excepciones, independientemente del alcance olas dimensiones cuantitativas de sus actos –individuales o generales–. Admitir lo contrariosignificaría que los actos individuales son inimpugnables y que los límites constitucionalesprevistos al efecto no vinculan al ente competente para emitirlos. El acto que se impugna en el presente proceso, si bien no goza de las característicasde generalidad y abstracción, no puede excluirse del concepto de objeto de controlconstitucional, ya que entender que solo puede estar constituido por disposicionescreadoras de situaciones jurídicas abstractas y generales con carácter coercitivo yobligatorio –que excluya de dicho control a los actos de contenido concreto– podríapermitir la existencia de actuaciones de los gobernantes que devendrían en zonas exentas decontrol, con el consecuente desconocimiento de la Constitución. Ya que no se pueden dejar zonas exentas de control, este Tribunal ha afirmado sucompetencia y fallado en casos como las elecciones de segundo grado relativas alProcurador para la Defensa de los Derechos Humanos y a un Magistrado del Tribunal 8 9.
Supremo Electoral, que fueron juzgadas en los procesos de Inc. 2-99 y Inc. 7-2011,respectivamente; las elecciones de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que fueroninvalidadas en las sentencias del 5-VI-2012, pronunciadas en los procesos de Inc. 19-2012y 23-2012; y la elección del Fiscal General de la República, invalidada en la sentencia de 9-VII-2012, Inc. 29-2012. En efecto, si la Constitución determina tanto los modos de producción como loscontenidos y requisitos materiales del Derecho, en cualquier escala de las jerarquías ycompetencias normativas, una Ley o Decreto que no satisfaga lo que la Constituciónestablece no puede pertenecer válidamente al ordenamiento jurídico. B. En lo referente a la Asamblea Legislativa, al ejercer su función de legislar ytambién cuando procede a las elecciones de segundo grado, debe acomodarse a losparámetros constitucionales, según el art. 246 Cn. De igual forma, los demás órganos delEstado están incluidos potencialmente en los procesos de interpretación constitucional paraefectos de aplicar adecuadamente la Constitución, así como todos los ciudadanos y grupossociales, que están incluidos como intérpretes previos, para efectos de cumplirla. Sin embargo, la responsabilidad de interpretar y clarificar la extensión de lasdisposiciones constitucionales permanece en la jurisdicción especializada –Sala de loConstitucional– como intérprete vinculante de última instancia (Improcedencia de 27-IV-2011, pronunciada en el proceso de Inc. 16-2011). C. Por lo antes dicho, y dado que la Constitución representa el momento originariodel Estado, valga decir, el punto a partir del cual se establece la orientación que han deseguir los sujetos encargados de ejercer las atribuciones por ella conferidas, cualquierexpresión de los poderes constituidos que contraríe el contenido que mediante la misma seha establecido, es susceptible de invalidación, independientemente de su naturalezaconcreta o abstracta, pues se estaría dictando en contra de los parámetros básicosestablecidos por la comunidad para alcanzar el ideal de convivencia trazado en la LeySuprema. D. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en el presente caso, la pretensión adirimir no puede consistir en la valoración de aspectos fácticos del cumplimiento de losrequisitos establecidos por la Constitución, pues este tribunal está imposibilitado paraexaminar las cualidades personales de quien ha sido electo para un cargo público enelección de segundo grado, ya que ello corresponde exclusivamente al criterio de selecciónadoptado por la Asamblea Legislativa. Y es que no debe soslayarse que, por la naturaleza del proceso deinconstitucionalidad, el control sobre la legitimidad constitucional de los actos deaplicación directa de la Constitución es de carácter puramente objetivo. De lo contrario,implicaría para esta Sala la emisión de juicios de valor sobre los motivos que sirvieron de 9 10.
base a la Asamblea Legislativa para la elección de segundo grado de una personadeterminada, lo cual escapa de la competencia de este tribunal. En ese sentido, si bien no se puede entrar a conocer sobre valoraciones de otrosórganos en el ejercicio de las atribuciones directas de la Constitución, sí es posible unexamen sobre el cumplimiento o incumplimiento –por parte de la autoridad competente– deciertas condiciones concretas que la Constitución exige a las autoridades demandadaspara la elección de diversas alternativas –Sentencias de 9-VII-2010, 7-X-2011 y 5-VI-2012,Incs. 35-2009, 20-2006 y 19-2012, respectivamente–. 2. Con el fin de establecer un marco conceptual adecuado para decidir si esconstitucional la elección del Presidente y Magistrados de la CCR, al haberse establecido odocumentado las razones por las cuales, a criterio de la Asamblea Legislativa, concurríanlas cualidades de honradez y competencia notorias requeridas por la Constitución paraefectuar el nombramiento relacionado, se abordarán a continuación los siguientes aspectosrelevantes: (III) en una primera acotación, se hará una introducción sobre la maneraconstitucional de comprender el régimen de los funcionarios públicos a partir del reparto deatribuciones y competencias que el Constituyente hace a las instituciones públicas; (IV)posteriormente, se analizará el rol constitucional de la CCR, en relación con la legitimidaddemocrática de los funcionarios electos para desempeñar los cargos de Presidente yMagistrados de la misma; (V) luego, se analizará el deber de documentar transparentementelos procesos de selección de funcionarios objetivamente idóneos con legitimidaddemocrática derivada; (VI) se verificará en el caso concreto el respeto del deber dedocumentar transparentemente los procesos de selección del Presidente y los Magistradosde la CCR; y finalmente (VII) se determinarán el fallo y los efectos de esta sentencia. III. 1. El ordenamiento jurídico y los fines de las instituciones son un primercondicionamiento en el ejercicio de los cargos públicos de dirección de las mismas, que nootorgan derechos ni privilegios sobre la función pública, sino un deber de servicio legítimoa los intereses generales. Con esta noción adquiere un sentido más preciso la prescripciónconstitucional del art. 86 inc. 3° Cn.: “Los funcionarios del Gobierno son delegados delpueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley”. 2. A. Ahora bien, las disposiciones que atribuyen competencias operan comoprescripciones que autorizan su ejercicio, pero condicionado por el cumplimiento de loselementos materiales y requisitos que la Constitución prescribe para poder actuar. Esdecir, y para el caso de la Asamblea Legislativa en concreto, tener habilitada lacompetencia para elegir funcionarios no debe entenderse como una facultad absoluta quepueda ejercerse con prescindencia de los requisitos que la Constitución establece paracada tipo de institución y funcionario. Al contrario, sólo se puede ejercer la competenciade “elegir”, una vez que se hayan verificado los requisitos constitucionales prescritos al 10 11.
efecto por el ente encargado para ello por la Constitución, en este caso la AsambleaLegislativa. En ese contexto condicionado, las atribuciones y competencias, tanto de laAsamblea como del funcionario electo por esta, no constituyen “derechos” o “privilegios”de la persona electa, ni implican permisos ilimitados que les concedan dominio absoluto dela institución a la que representan. B. Así, debe resaltarse que los Diputados y los funcionarios públicos en general,están llamados a cumplir una función propia, institucional, de servicio a los interesesgenerales con objetividad y eficacia. Ello implica que en el ejercicio de su función han de obrar con criterios nopartidistas o particulares, sino objetivos e impersonales, cumpliendo las leyes y laConstitución –arts. 125, 218 y 235 Cn.– en el marco de una Administración Públicaprofesional y eficaz. En ese sentido, la Constitución ordena que la elección de funcionarios públicos sehaga con la finalidad de garantizar que las personas electas sean las idóneas para cumplircon las atribuciones u obligaciones asignadas –según un determinado cargo público–, pararealizar el interés general y para hacer efectivos los derechos fundamentales de la personahumana. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la garantía de una mayor calidad de losservicios públicos prestados a los ciudadanos, reside en la profesionalidad y honradez delos funcionarios públicos y de los recursos humanos al servicio de la AdministraciónPública. En razón de ello, para el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas, esnecesaria la exigencia de una cualificación profesional precisa para el desempeño de loscargos correspondientes, lo que implica que los requisitos de acceso al cargo garantizan laprofesionalidad mediante la utilización de criterios de honradez y competencia, situaciónque hace posible anticipar el nivel de confianza ciudadana requerido en cada caso por lanaturaleza de la función. C. En consecuencia, el régimen de los funcionarios públicos postula las garantíasdel ejercicio independiente de las funciones de cada institución, pero delimitadas por lalegalidad y racionalidad que impone el interés general que subyace en la competencia quese atribuye; pues, ciertamente la Constitución atribuye cada competencia a los delegados orepresentantes del pueblo para la consecución material de un bien constitucionalmenteprescrito como relevante –v. gr. administrar justicia, crear políticas públicas, satisfacernecesidades básicas, fiscalizar el gasto público, ejercitar la acción penal, desarrollarprocesos electorales, entre otros–. Esa racionalidad se persigue y garantiza a través del carácter personalista del Estado–art. 1 Cn.–, el principio de constitucionalidad y legalidad –arts. 86 inc. 1° y 235 Cn.–, laprimacía del interés general sobre el particular –art. 246 inc. 2° Cn.–, el ejercicio de la 11 12.
Soberanía por parte del pueblo –art. 83 Cn.–, y el carácter pluralista del sistema político –art. 85 inc. 2° Cn.– IV. 1. A. Según lo prescrito en el art. 195 Cn., entre otras atribuciones, la CCR tienea su cargo la fiscalización de la Hacienda Pública –en general– y de la ejecución delPresupuesto –en particular–. Esta función surge ante la necesidad de defender el patrimonio público, entendiendopor tal todo aquel que está integrado por recursos y bienes que, en el más amplio sentido,pertenecen al Estado, ya sea que para efectos administrativos se estructure éste enorganismos de la Administración central, funcionalmente descentralizadas sobre la base deentidades autónomas o empresas públicas, o territorialmente descentralizada –Municipios–. Si por fiscalización entendemos la práctica encaminada a revisar con claridad queuna actividad –en este caso gubernamental– sea realizada conforme a criterios de legalidad,eficiencia y transparencia, la realización de esa función impone como necesidad lógica eineludible que dicho órgano de control esté rodeado de los máximos atributos deindependencia para que su cometido sea efectivo y eficiente. En ese sentido, tal independencia debe asegurarse –principalmente– frente alÓrgano Ejecutivo, pues de él dependen la mayor parte de las entidades administrativas quedicho órgano de control está llamado a fiscalizar. Y es que, no debe olvidarse que alEjecutivo le compete la administración de la mayor parte de los recursos del Estado, por loque debe proveer a su cabal recaudación, disponer de su inversión y buscar, en todomomento, la satisfacción de los requerimientos de la comunidad por medio de obras deprogreso colectivo, encaminadas hacia el logro del bien común –arts. 1 y 226 Cn.–. Asimismo, esa independencia debe afirmarse frente al propio Órgano Legislativo,pues la exigencia de sometimiento al ordenamiento jurídico formulada en el inc. 3º del art.86 Cn., no conlleva sumisión a actos del mencionado órgano, diferentes a la producción dela ley (Sentencia de 16-VII-2002, Inc. 11-97), ni a un vínculo jurídico con los partidospolíticos representados en la Asamblea Legislativa, que pudiera generar nexos dedependencia ideológica en su actuar. B. Esa independencia –reconocida en el art. 195 Cn.– se proyecta tanto en el ámbitofuncional como económico, tal como lo dispone el art. 2 de la Ley de la Corte de Cuentasde la República (LCCR). a. En el campo funcional, la independencia e imparcialidad se manifiesta en lasubordinación del órgano fiscalizador (CCR) únicamente a la Constitución y a la ley. Deesta manera, la autonomía funcional le permite a la CCR adoptar aquellas modalidades deestructura que mejor encajen con el adecuado ejercicio de sus facultades –v. gr., potestadreglamentaria (arts. 195 atribución 6ª Cn., y arts. 5 n° 17 y 18, y 17 ord. 3° de la LCCR)para articular su organización interna y elaborar las normas técnicas tanto de dirección yacción, en relación a su función fiscalizadora, como para el enjuiciamiento de cuentas–. 12 13.
En ese sentido, el ente controlador, en virtud de su independencia, goza de ciertosmárgenes de acción para estructurar la composición interna que le permita desarrollar suscometidos con una flexibilidad acorde a la agilidad, dinamismo y eficacia con que debeejercer su función, como en la dirección de su actividad interna –conducciónadministrativa– y externa –aquélla que se proyecta hacia los fiscalizados–. Tómese en cuenta que los tres Magistrados de la CCR forman parte de la Cámarade Segunda Instancia, por mandato constitucional y, por lo tanto, ejercen jurisdicción –art.196 inc. 2º Cn.–; en consecuencia, los Magistrados de la CCR, en razón de suindependencia funcional, deben garantizar que sus fallos sean imparciales. b. La independencia económica implica dos aspectos bien definidos: primero, ladisposición de recursos propios que le posibiliten quedar al margen de la intervención deotros órganos a los que debe fiscalizar en la ejecución de sus presupuestos, evitando, de esaforma, que los recursos puedan verse disminuidos con espíritu persecutorio; y, segundo,vinculado a la libertad de disposición de los bienes que se le asignan sin otra limitación quelos fines contenidos en la normativa que regula su funcionamiento. Es decir, que una vezaprobado el presupuesto por la Asamblea Legislativa, sólo compete a la CCR la ejecucióndel monto asignado a ésta. Así, esa autonomía económica tanto en la elaboración como enla ejecución de su presupuesto se encuentra recogida en el inc. 3º del art. 2 de la LCCR. c. En suma, puede sostenerse que la independencia otorgada a la CCR no es unprivilegio, sino más bien una garantía de la propia función debido a su carácter técnico. 2. Ahora bien, la fiscalización –cuya principal responsabilidad estriba en el controldel gasto público y la detección de desviaciones, ocultamientos, ineficiencias omalversaciones, con el objeto de ser castigadas o corregidas– se desarrolla mediante dosfunciones básicas: la fiscalizadora –en sentido estricto– y el enjuiciamiento contable, talcomo puede inferirse de las atribuciones contenidas en el art. 195 Cn (Inc. 11-97). A. Así, por función fiscalizadora propiamente dicha se alude a la comprobación delsometimiento de la actividad económico-financiera de quienes manejen los fondos públicosy administren los bienes del Estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad yeconomía de la gestión, pues por medio de la fiscalización se examinan todas las cuentasdel dinero proveniente del Estado. En razón de ello, y según el art. 5 de la LCCR –en relación con el art. 195 Cn.–, lafunción fiscalizadora no se reduce meramente a la legalidad de las actuaciones, sino quesupone un conocimiento completo, desde cualquier perspectiva, de la gestión financiera delEstado. Por tanto, por medio de la CCR, se pretende que se pueda contar con una exactaevaluación del manejo del presupuesto y la administración de bienes y servicios, y no soloen su aspecto de sujeción a la legalidad sino, en el aspecto de “buena gestión”, es decir, deeficiencia, de racionalidad y de máximo provecho institucional de los recursos estatales. 13 14.
En coherencia con dicha finalidad, el art. 195 Cn. le atribuye a la CCR el examen ycomprobación de la cuenta de la gestión de la Hacienda Pública, pero también el de todaactividad económico-financiera del sector público, incluyendo la ejecución del presupuesto,la aprobación de salida de fondos del Tesoro Público y, en particular, la gestión económicade las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, la participación en todo actoque de manera directa o indirecta afecte el patrimonio del Estado y la refrenda de los actosy contratos relativos a la deuda pública. Asimismo, su competencia se extiende no solo alsector estatal central –art. 195 inc. 1º ords. 1º y 2º Cn.–, sino también a los Municipios –incs. 4º y 5º del art. 207 Cn.–, a las instituciones y empresas estatales de carácter autónomoy, por último, a las entidades que se costeen con fondos del erario o que recibensubvenciones o subsidios del Estado –art. 195 ord. 4º Cn–. Finalmente, cabe señalar que esta función fiscalizadora se caracteriza por ser unaactividad administrativa, cuyo ejercicio está encomendado al Presidente de la CCR, segúnlo establece el inc. 2º del art. 6 de la LCCR. B. a. Por su parte, el enjuiciamiento contable –juicio de cuentas–, de conformidadcon el art. 15 de la LCCR, tiene por finalidad conocer de los supuestos que originan lallamada responsabilidad patrimonial, para obtener –en último término– el reintegro deldinero que se gastó inadecuadamente o del que no ingresaron oportunamente por ladeficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del ingreso. Así, mediante esteproceso se determina la existencia o no de una acción u omisión que conlleva a unaresponsabilidad patrimonial, la cual –originalmente– ha sido detectada como consecuenciadel examen a profundidad efectuado en la fase administrativa fiscalizadora. El ámbito objetivo del enjuiciamiento contable abarca todas las cuentas del sectorpúblico, incluyendo las de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, lasde las entidades que se costeen con fondos del Estado o que reciban subvención de éste ylas de los Municipios –arts. 195 ords. 3º y 4º y 207 Cn.–. Sin embargo, no le correspondejuzgar hechos sometidos a la jurisdicción del Órgano Judicial –como la penal– o ejercitar laacción penal, ya que, tal como lo prescriben los arts. 56 de la LCCR y 23 del Reglamentopara la Determinación de Responsabilidades (RDR), si de los resultados de la fiscalizaciónaparecieren indicios precisos y concordantes de actos penados por la ley, el Presidente de laCCR deberá hacerlos del conocimiento del Fiscal General de la República para que ésteinicie el proceso penal correspondiente. Subjetivamente, la competencia de las Cámaras de la CCR se extiende a todosaquellos –funcionarios, servidores públicos o no– que recauden, intervengan, manejen,custodien, utilicen o administren caudales públicos –arts. 195 ord. 3º Cn., 3 de la LCCR yart. 1 del Reglamento para el Cumplimiento de la Función Jurisdiccional (RCFJ)–. b. Ahora bien, debe puntualizarse que el juicio de cuentas se encuentra estructuradoe inspirado por sus principios rectores, con instancias y recursos o medios impugnativos; 14 15.
ello implica que constituye un instrumento en el cual actúan como partes: (i) el funcionarioo persona quien rinde la cuenta y (ii) el Fiscal General de la República en representación delos intereses del Estado y de la sociedad –art. 193 ord. 1º Cn.–. Bajo ese orden de ideas, puede afirmarse que el enjuiciamiento de cuentasconstituye claramente una actividad equivalente a la jurisdiccional, ejercitada por lasCámaras de Primera y Segunda Instancia de la Corte de Cuentas –de acuerdo con loestablecido en los arts. 196 Cn., 13 y 16 de la LCCR–. 3. En síntesis, la CCR es un órgano constitucional independiente –en lo funcional yeconómico– del resto de los órganos estatales, erigido como ente fiscalizador de laactividad económico-financiera del Estado que, para el cumplimiento de tal misión, realizaauditorías administrativas y enjuiciamientos contables. A. Así, la CCR ejerce sus funciones por medio del Presidente y del Primer ySegundo Magistrado, según lo establecen el art. 196 Cn., y arts. 6, 8, 9, 13, 14 y 17 de laLCCR, quienes –en suma– son responsables de analizar y controlar los ingresos y gastosgubernamentales, por lo que deben fungir como guardianes de la integridad financiera y lafidelidad de la información que se proporciona, ya que sus cargos se consideran comomecanismos independientes y transparentes para salvaguardar la rendición de cuentas enmateria financiera. Aunado a ello, para garantizar tal independencia, imparcialidad y transparencia porparte de los funcionarios electos en los Órganos o entidades donde ejercen potestadespúblicas y cuya finalidad esencial es la fiscalización de la hacienda pública y elpresupuesto, es imperativo que aquellos no tengan ninguna afiliación partidaria, pues laexistencia de tal vinculación podría significar un obstáculo para la realización del interésgeneral implícito en su principal función, ya sea por favorecer a las entidades de susmismos partidos o ejercer deficientemente las competencias que se atribuyen, y como bienexpresa el inc. 2º del art. 2 de la LCCR: “La independencia de la Corte se fundamenta en sucarácter técnico y sus actuaciones son totalmente independientes de cualquier interésparticular”. Ello se reafirma en la Convención Interamericana contra la Corrupción, que –entreotros– incluye dentro de los actos de corrupción: “La realización por parte de unfuncionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto yomisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios paraél mismo o para un tercero”. Como queda dicho, según la Constitución, la fiscalización del manejo de los fondosy bienes de la Hacienda Pública –en general– y de la ejecución del presupuesto –enparticular–, estará a cargo de un organismo independiente de los otros Órganos del Estado:la CCR –art. 2 inc. 2° LCCR–. 15 16.
Esto significa que, para realizar el control administrativo y contable, losMagistrados que integren dicha institución, además de poseer la experiencia académica yprofesional para ello, no deben estar supeditados a intereses particulares o presionespolíticas, porque ello conllevaría a tolerar una manera de operar comprometida con otrosórganos del Estado, es decir, mermando su condición de órgano independiente y deguardián de la Hacienda Pública y del Presupuesto de la Nación. Al respecto, la Convención mencionada previamente contiene el compromiso de losEstados Parte, para promover y fortalecer los mecanismos necesarios para prevenir,detectar, sancionar y erradicar la corrupción. En ese sentido, entre las medidas preventivas,El Salvador se ha obligado a promover la aplicabilidad de medidas dentro de sus propiossistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer normas de conducta parael correcto, honorable, probo y adecuado cumplimiento de las funciones públicas, las cualesdeberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y eluso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de susfunciones. Las normas de conducta deberán establecer las medidas y sistemas que exijan alos funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos decorrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán apreservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública –art. III. 1 de la citada Convención–. Esa razón también impide que personas con una afiliación partidista –vínculojurídico que determina una relación de derechos y obligaciones entre el afiliado y lainstitución a la que se afilia [Sentencias de 26-VI-2000 y 29-VII-2010, Incs. 16-99 y 61-2009, respectivamente]–, puedan optar y ser nombrados como Magistrados de la CCR;pues, sin duda, el riesgo de la pérdida de independencia se intensifica objetivamente en losposibles casos de colisión entre los intereses del Estado y los del funcionario sujeto acontrol de cuentas, por pertenecer al mismo partido político. Actualmente, la regulación de esta dinámica entre afiliado y partido político ha sidoatribuida a los estatutos de cada instituto político, pues el Código Electoral reconoce queéstos deben contener –entre otros aspectos– los derechos, deberes y sanciones de susmiembros (art. 172 n° 7 Código Electoral). En efecto, la afiliación partidista significa unestatus normativo que determina un tipo de relación obligacional entre el afiliado y elpartido; de manera que el primero es sujeto de deberes para con la institución o partido alque se adscribe en sus términos ideológicos y el segundo tiene la potencialidad normativade sancionar su incumplimiento a sus afiliados. Sobre este aspecto, la sentencia de 29-VII-2010, Inc. 61-2009, evidenció lasdesventajas de la afiliación partidaria para el ejercicio independiente de la función pública ysostuvo que si la vinculación con un partido político disminuye, el funcionario podrá tomarsus decisiones con mayor libertad. 16 17.
Ya esta Sala ha advertido sobre la necesidad de independizar a las instituciones de lapolítica partidista, especialmente aquellas que ejercen atribuciones de control –v. gr. Cortede Cuentas, Fiscalía General de la República, Corte Suprema de Justicia, Consejo Nacionalde la Judicatura, e incluso, Tribunal Supremo Electoral [Sentencia pronunciada en elproceso de Inc. 7-2011]–; y es que, según el art. 218 Cn.: “Los funcionarios y empleadospúblicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podránprevalerse de sus cargos para hacer política partidista”. Por ejemplo, la Ley de Ética Gubernamental establece en su arts. 15 letra a) y 16que el desempeño de cargos en los órganos de dirección o de representación de partidospolíticos es incompatible con el ejercicio del cargo de miembro del Tribunal de ÉticaGubernamental –y, en su caso, causa de remoción–, por ser éste un ente de control estatal;por cuanto, en esencia, el expresado Tribunal tiene a su cargo la prevención y sanción delas acciones contrarias a la ética pública y ha sido establecido para dotar a El Salvador deun adecuado régimen de ética para el desarrollo de la institucionalidad democrática delpaís, la correcta administración del patrimonio público, el combate a la corrupción y laeficiencia de la Administración pública, tal como lo mencionan los considerandos quemotivan la expresada ley. Por lo tanto, debe tenerse en cuenta que el funcionariado público, profesional yresponsable penal, administrativa y patrimonialmente, se debe al servicio del interésgeneral por el cual se crea la institución a la que representa y no un partido políticodeterminado. La elección que haga la Asamblea Legislativa puede condicionar eldesempeño de las funciones del ente encargado del control del gasto público, por lo tantono debe permitirse la vinculación jurídica con un partido a través de la afiliación. B. Al valorar la “honradez y competencia notorias” de los candidatos para laelección del Presidente y Magistrados de la CCR, la Asamblea Legislativa debe consideraraquellas particularidades de los mismos que resulten incompatibles –por la naturaleza de lafunción a desempeñar en la respectiva institución–, para garantizar el ejercicio ético de laalta función pública a encomendarse al interior del ente contralor de la actividad financieradel Estado. Por las consideraciones expresadas, puede afirmarse que existe un impedimento, nosólo de naturaleza ética sino también constitucional, para que las personas que desempeñencargos en los órganos de dirección o de representación de partidos políticos puedan serMagistrados de la CCR. Y por ello, la Asamblea debe aplicar al escrutinio de la elección deesta naturaleza de funcionarios, la incompatibilidad mencionada y descartar aquelloscandidatos que reúnan estas circunstancias. C. En ese sentido, los funcionarios en mención son electos, mediante votaciónnominal y pública, por la Asamblea Legislativa –art. 131 ord. 19° Cn.–; ello implica quesus nombramientos son producto de una elección indirecta o de segundo grado, según la 17 18.
cual los ciudadanos designan a sus representantes en la elección de diputados, y éstos a suvez eligen a otros funcionarios para el ejercicio de determinados cargos –en contraposicióna la elección directa o de primer grado, en la que se elige a los representantes por medio deuna votación libre y directa, es decir, en la que los electores participan de manerainmediata en la designación de los funcionarios del gobierno–. Así, las elecciones de segundo grado son antecedidas por otra, en este caso de uncuerpo de elección popular, el cual cuenta con atribuciones para designar a otrosrepresentantes, siendo ésta clase de elección la relevante para el tema que ahora nos ocupa.La designación de funcionarios de elección de segundo grado –por tanto– puede realizarse:(i) por medio de nombramiento efectuado por el Presidente de la República; y (ii) medianteelección realizada por la Asamblea Legislativa. En la presente decisión solamente interesaabordar el segundo modo de designación de funcionarios. Y es que este tipo de elecciones indirectas, además de reducir el número deelectores mediante votaciones escalonadas en estratos o grupos cada vez más pequeños,exige del Legislativo mejores criterios de selección y un mayor grado de reflexión en ladesignación de los funcionarios. V. 1. El art. 131 ord. 19° Cn. establece que le corresponde a la AsambleaLegislativa elegir por votación nominal y pública al Presidente y Magistrados de la CCR –entre otros–. Dicha disposición constitucional contiene una prescripción habilitante para elLegislativo, es decir, que cuenta con el margen estructural que la Constitución le haconferido para la concreción de sus preceptos –Sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006–. Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa posee la atribución de concretar elmandato establecido en el art. 131 ord. 19° Cn.; y ello implica que forma parte de losmárgenes estructurales de acción del legislador elegir, de entre una lista de candidatos, alfuncionario que corresponda y que reúna los requisitos para serlo. 2. Ahora bien, a pesar de que a la Asamblea Legislativa le corresponde realizarelecciones de segundo grado, dicha atribución no es absoluta, ya que la Constitución y lasleyes establecen límites que deben ser respetados al momento de designar a una persona enun cargo público. En ese sentido, la Constitución prescribe cuáles son los requisitos que debencumplir las personas que quieran ser electas como funcionarios públicos; por ello –para elcaso de las elecciones de segundo grado–, determina los requisitos para optar a los cargosde: Magistrados de la CSJ –art. 176 Cn.–, Fiscal General de la República –art. 192 inc. 3°,en relación con el art. 177 Cn.–, Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas de laRepública –art. 198 Cn.–, entre otros. Ahora bien, para que estas disposiciones no pierdan el mismo carácter normativoque el resto del articulado constitucional y la supremacía que las caracteriza, debe asumirse 18 19.
que también son susceptibles de ser actualizadas por la jurisdicción constitucional, ante susposibles infracciones por parte del Legislativo. La manera en cómo se determina la infracción legislativa es a través de laverificación de un modo de proceder prescrito por la Constitución: la discusión ydeliberación parlamentaria –art. 135 Cn.–. En efecto, si cada una de las disposicionesmencionadas prescribe determinados requisitos, cada uno de ellos implica para elLegislativo la carga argumental de –por un lado– demostrar su cabal cumplimiento y –porel otro–, en aquellos requisitos previstos mediante conceptos jurídicos indeterminados,motivar su acreditación respecto de los candidatos electos. Por tanto, es obligación de la Asamblea Legislativa verificar tales requisitos demanera previa, pues solo mediante su cumplimiento y debida acreditación documentada, seencuentra habilitada para elegir a una determinada persona, a fin de que desempeñe uncargo público. Según lo anterior, la discrecionalidad para elegir funcionarios públicos enelecciones de segundo grado está circunscrita a personas que reúnen los requisitosestablecidos previamente por la Constitución, que no los contradigan abiertamente o quesus señalamientos carezcan de trascendencia para el cargo en cuestión, por lo que no debeestar sujeta a repartos de cuotas partidarias o de otra índole, en que se prescinda de talesexigencias constitucionales. 3. Así, debe tenerse en cuenta que la exigencia de ciertas cualidades y condicionesen los aspirantes a ejercer un cargo o función pública se efectúa en forma acorde con losintereses que se quiere alcanzar con ese desempeño. Ello implica que, mediante talesexigencias, se pretende asegurar el cumplimiento del interés general para el cual dichocargo o función fueron establecidos, por encima del interés particular que dicha personapueda tener en ese ejercicio. Si bien el derecho a optar a cargos públicos –art. 72 ord. 3º Cn.– consiste en laposibilidad de que todos los ciudadanos, sin distinción alguna, sean elegibles para un cargocomo funcionario público, debe entenderse que su ejercicio está sometido a ciertosrequisitos y condiciones que pueden encontrarse en las disposiciones constitucionales o enla ley secundaria. Esto significa que –al igual que el resto de derechos fundamentales– elderecho en cuestión no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones yregulaciones por parte del mismo constituyente o del legislador. En efecto, no resulta ponderado llevar al extremo el ejercicio y la protección quedicho derecho ampara, cuando ello significa deteriorar la necesaria rendición de cuentassobre el actuar legislativo e irrespetar los parámetros constitucionales que delimitan lascompetencias legislativas –requisitos de funcionarios, procedimiento legislativodeliberativo, público y transparente–; principalmente en aquellas que –en abstracto–demuestran la potencialidad de pérdida de independencia e imparcialidad del funcionarioque decide elegir. 19 20.
4. En el contexto apuntado se encuentran los requisitos exigidos de honradez ycompetencia notorias, los cuales son conceptos jurídicos indeterminados, es decir,conceptos que requieren ser llenados de contenido por la legislación o la jurisprudencia. Enese sentido, para determinar el contenido de este tipo de exigencia constitucional se debentomar en consideración las características inherentes al régimen de los funcionariospúblicos y al rol constitucional de la CCR –detalladas en los Considerandos III y IV de estasentencia–. Así, los requisitos de “honradez y competencia notorias” apuntan a asegurar en elcandidato, respectivamente: a) la probidad, honestidad, vocación de servicio, compromisoinstitucional, independencia –que implica separación de los diversos órganos einstituciones, así como de los partidos políticos– y rectitud requeridas para desempeñarcon dignidad la investidura; y b) la cualificación técnica y profesional –empírica oacadémica– requeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funcionesinherentes al cargo o empleo. Consecuentemente, debe afirmarse que –en una primera exigencia– aquelloscandidatos respecto de los cuales la Asamblea no constate comprobadamente elcumplimiento de los requisitos constitucionales o ignore los elementos objetivos queacreditan su incumplimiento o contradicción, no pueden ser electos como funcionariospúblicos, ya que dejarían de ofrecer la garantía necesaria del cumplimiento independientey efectivo de las respectivas funciones asignadas. Y, posteriormente, en una segunda exigencia constitucional que se impone a partirdel principio de razonabilidad, ante las diversas alternativas –como en el caso de ternas olistas de candidatos–, se debe justificar y exponer las razones por las cuales se ha optadopor determinadas personas, verificando la adecuada aptitud e idoneidad objetiva en relacióncon la función de que se trate. En efecto, la naturaleza de la institución a la que se designan, así como susfunciones, condicionan de manera importante la “honradez y competencia notorias”, pues apartir de este contexto es que dichos conceptos se deben determinar, caso por caso, porparte del órgano elector. Como a continuación se analizará, con base en la pretensión quenos ocupa. 5. A. Dado que la Constitución establece la competencia de la Asamblea Legislativapara elegir al Presidente y Magistrados de la CCR –art. 131 ord. 19° Cn.–, quienes debenreunir los requisitos establecidos en el art. 198 Cn., se advierte que le corresponde a laprimera verificar fehacientemente el cumplimiento de cada uno de dichos requisitos ydemostrarlo así, ya sea en el Dictamen de la comisión o en el Decreto Legislativo queculmine el proceso de selección. Así, la Asamblea Legislativa, previo a la elección de un funcionario público, debeacreditar que los candidatos seleccionados cumplen con los requisitos previamente 20 21.
establecidos. Para ello, tiene la obligación de documentarse y comprobar su cumplimientoa satisfacción. B. a. El deber u obligación de documentarse implica que el Órgano encargado dedeterminada producción jurídica o de ejecutar actos de aplicación directa de laConstitución, tiene que contar con los elementos objetivos, necesarios y suficientes quepermitan adoptar una decisión racional que refleje el fiel cumplimiento que exige laConstitución y valorar aquellos que demuestren lo contrario, cuando esta imponedeterminadas condiciones y requisitos en el producto legislativo. Así, para el caso de elecciones de segundo grado –actos de aplicación directa de laConstitución–, el Órgano encargado de la elección debe contar con la documentación quepermita acreditar que los candidatos a determinado cargo son objetiva y comprobadamenteidóneos para desempeñarse en el mismo, por contar con la cualificación técnica, profesionaly personal requeridas. Ello implica que dicha obligación cobra especial importancia para elestablecimiento de los requisitos específicos de honradez y competencia notorias que exigela Constitución. Por ello, para la elección de funcionarios, y en virtud de tal deber de documentarse,el art. 99 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa (RIAL), establece que a laspropuestas de los candidatos “… deberán agregarse los atestados en que se comprueben losrequisitos constitucionales o legales…”, ya que las mismas “… pasarán a estudio de laComisión Política, para que antes de la elección pueda determinarse, por cualquier medio,si las personas propuestas para el cargo reúnen los requisitos referidos…”. Asimismo, dichadisposición establece que la Comisión podrá solicitar a los funcionarios que estimeconveniente, un informe de los antecedentes de los candidatos en cuestión. Y es que la forma adecuada para poder acreditar que los candidatos a un cargopúblico son idóneos o no es la documentación o información que establece el cumplimientode los requisitos constitucionales y legales; es por ello que la disposición del RIAL antesaludida determina que la Comisión Política de la Asamblea Legislativa “… analizará lashojas de vida y comprobará todos los atestados y, si lo considera procedente, entrevistará alos candidatos que cumplen los requisitos establecidos…”. b. Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa, por medio de la ComisiónPolítica –o de la Subcomisión creada para tal efecto (art. 100 del RIAL)–, necesariamentedebe completar y analizar la documentación pertinente que establezca o demuestre quedeterminados candidatos cumplen con los requisitos constitucionales y legales para optar aun cargo público, lo que, además, posibilitará que la lista de postulantes sea depurada enrelación con los candidatos no cumplen con las exigencias constitucionales, y que se puedatomar la decisión que corresponda, conforme con el dictamen presentado, a fin degarantizar a la población salvadoreña el nombramiento de funcionarios públicos idóneospara el cargo sujeto a elección de segundo grado. 21 22.
C. Además de la exigencia reglamentaria señalada, la Asamblea Legislativa debedar cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo –ya sea parala producción de normas generales y abstractas o para la elección de funcionarios–. a. Debe tenerse en cuenta, además, que el art. 125 frase 1ª Cn. establece un mandatorepresentativo para los Diputados, al establecer que: “Los Diputados representan al puebloentero y no están ligados por ningún mandato imperativo”. Ello implica que estos son losrepresentantes de los ciudadanos, del pueblo y sus intereses, no de una persona, entidad oinstitución en particular. De conformidad con el principio democrático, el cual se constituye en el principiorector y orientador de la actividad legislativa –v. gr., la producción normativa y la elecciónde segundo grado de funcionarios públicos– debe ser siempre la expresión de la voluntadsoberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad de opiniones –pluralismo–, se ha permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tenganinterés o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento –participación–, ha sido aprobada por la mayoría correspondiente –con la participación delas minorías–, y tramitada respetando el principio de publicidad. b. En cuanto al principio de publicidad, este opera en una doble dirección: desde laAsamblea Legislativa hacia los ciudadanos –que se concreta en el marco del derecho deacceso a la información de interés público, en la publicidad de agendas, debates, votacionesy decisiones legislativas–; y desde los ciudadanos hacia el Órgano Legislativo, que seconcreta en la participación de individuos, grupos sociales y organizaciones de la sociedada las Comisiones o al Pleno Legislativo, no solo para exponer puntos de vista,requerimientos o necesidades sino, incluso, propuestas concretas que requieran la actividadlegislativa –Sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 24-2003–. c. Teniendo en cuenta los principios antes mencionados, debe afirmarse que, porregla general, todo procedimiento legislativo debe garantizar las actividades que potencienel debate, la contradicción y la toma de decisiones tan esenciales en la actividad legislativa–Sentencias de 6-IX-2001 y 29-VIII-2009, pronunciadas en los procesos de Inc. 27-99 y24-2003, respectivamente–. D. La Asamblea Legislativa, además de tener la obligación de documentarse, decomprobar la veracidad de la información documentada y de seguir el procedimientolegislativo idóneo, no está habilitada para elegir a funcionarios que no reúnan losrequisitos constitucionales y legales establecidos para optar a un determinado cargopúblico; pues –como se dijo– las prescripciones habilitantes no pueden interpretarse en elsentido de que le otorgan al Legislativo potestades discrecionales ilimitadas; sino, por elcontrario, le imponen el deber de documentar, comprobar el cumplimiento de requisitos yexponer las razones fundadas por las que considera que una persona concreta es la idóneapara ser electa en un cargo público determinado por la Constitución. 22 23.
Dicha obligación también se encuentra establecida en el RIAL, específicamente enel art. 52, el cual prescribe que: “…[l]as comisiones emitirán dictámenes por resolución dela mayoría de sus miembros, razonando sus acuerdos y propuestas”. Tal afirmación tienesustento en que, como se sostuvo anteriormente, la Comisión Política es la encargada deanalizar las propuestas de los candidatos a funcionarios públicos y, además, emitir eldictamen correspondiente, con base en el cual la Asamblea Legislativa podrá elegir a lapersona o personas propuestas, en caso de aprobarse el mismo. En ese sentido, tal como lo establece la disposición mencionada, y para el caso deldictamen emitido por la Comisión Política con motivo de la elección de funcionariospúblicos, se debe cumplir, además de ciertos requisitos mínimos, con la expresión de las“…razones por las que se dictamina”. Ello implica que es obligatorio que en elcorrespondiente dictamen se justifique por qué se estima que una determinada personareúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión,ya que el mismo es vital para la elección definitiva del funcionario en los términos que loexige la Constitución. Si bien respecto al requisito de honradez y competencia notorias el legislador poseediscrecionalidad para elegir al funcionario que tenga la cualificación técnica, profesionaly personal necesaria para el ejercicio de un cargo público, se deben expresar las razones yjustificar los motivos por los cuales una determinada persona es idónea para desempeñaruna función pública, con base en la documentación recabada y debidamente comprobadapor el órgano elector, si en esta aparecen elementos negativos que sustentan unaconclusión contraria a los requisitos exigidos constitucionalmente. Todo ello después de unprocedimiento revestido de publicidad y transparencia, en la doble dirección que se haseñalado. En consecuencia, la Asamblea Legislativa debe tener en cuenta, durante larealización del procedimiento establecido en el RIAL para la elección de funcionarios, todala documentación –favorable y desfavorable– presentada por las instituciones respectivas ypor los postulantes para un cargo público y, con base en ella, elegir a la persona o personasque posean las credenciales técnicas, profesionales y personales idóneas para el ejercicio dela función que le corresponda, explicando las razones y la fundamentación objetiva de taldecisión. VI. Teniendo en cuenta lo establecido en los considerandos anteriores, procede eneste punto resolver la infracción constitucional alegada. 1. En el presente caso, según la peticionaria, la Asamblea Legislativa no cumplióuno de los presupuestos constitucionales básicos necesarios para la elección del Presidentey los Magistrados de la CCR, ya que no estableció los elementos a partir de los cuales setuvieron por acreditados los requisitos de honradez y competencia notorias de las personaselectas, exigidos en el art. 198 Cn. 23 24.
Ahora bien, es preciso subrayar que existen algunos casos en los que resultanecesario acreditar en los procesos de inconstitucionalidad –que tienen carácter abstracto–,algunos elementos fácticos, sobre todo cuando el motivo de impugnación descansa en lainfracción a las condiciones formales o procedimentales de los decretos legislativos. 2. Con el fin de verificar si la Asamblea Legislativa estableció y documentó lasrazones por las cuales, a su criterio, concurrían las cualidades de honradez y competencianotorias requeridas por la Constitución para efectuar el nombramiento materializado en elD.L. 762/2011, se han analizado los siguientes documentos incorporados legalmente alpresente proceso constitucional: A. Certificación proporcionada por la autoridad demandada de los informes emitidospor el Ministerio Público, Secciones de Investigación Profesional, Judicial y Probidad de laCorte Suprema de Justicia (CSJ), Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), ConsejoNacional de la Judicatura (CNJ) y de la Corte de Cuentas de la República (CCR), quedetallan: a. i. En cuanto al Magistrado electo Marcos Gregorio Sánchez Trejo, se haconstatado en los informes relacionados anteriormente que no poseía ninguna denuncia,expediente o registro en: la CSJ, la Procuraduría General de la República (PGR) y el CNJ. ii. A pesar de ello, se advierte que, según informe de la Procuraduría para la Defensade los Derechos Humanos (PDDH), el mencionado profesional tenía –a la fecha depresentado el informe– tres expedientes: a) 01-0589-04, por vulneración a derecho de“petición y respuesta”, en el cual la recomendación fue cumplida; b) 01-0336-05, porvulneración a derecho de “petición y respuesta”, en el que la recomendación emitida fuecumplida; y c) LU-0089-08, por vulneración del derecho al trabajo, el cual se encontrabapendiente de resolución final. iii. Por otra parte, el TEG comunicó que el licenciado Sánchez Trejo tenía lossiguientes procedimientos administrativos sancionadores en su contra: a) Ref.: 90-TEG-2009, en el cual fue denunciado por supuesta vulneración a los deberes éticos decumplimiento y de veracidad (art. 5 letras “b” y “e” de la Ley de Ética Gubernamental[LEG]), pero se declaró improcedente la denuncia, por lo que el expediente se encontrabaarchivado; y b) Ref.: 64-TEG-08 y 84-TEG-2008, en los que fue denunciado por elsupuesto incumplimiento a la prohibición ética de “retardar sin motivo alguno los trámiteso la prestación de servicios” (art. 6 letra “i” de la LEG), en el que se declaró elsobreseimiento por desistimiento, por lo que el expediente se encontraba archivado. iv. Asimismo, la CCR informó que el licenciado Sánchez Trejo se encontrabarelacionado en varios Juicios de Cuentas: La Cámara de Segunda Instancia comunicó que se encontraba relacionado en dosprocedimientos ante ella: a) examen especial II-IA-50-2005, relativo a un proceso delicitación y adjudicación relacionado con la PGR, el cual no se convirtió en Juicio de 24 25.
Cuentas y se halló solvente de toda responsabilidad; y b) juicio de cuentas II-JC-03-2008,con sentencia ejecutoriada absolutoria, que se encontraba en archivo definitivo. La Cámara Tercera de Primera Instancia informó que se encontró relacionado en elexpediente CAM-III-I.A.-001-2011, el cual a la fecha del informe no tenía sentenciacondenatoria ejecutoriada. La Cámara Cuarta de Primera Instancia manifestó que aparecía relacionado en dosJuicio de Cuentas: a) JC-21-2010-5, el cual se encontraba con proyecto de pliego dereparos, sin que se le encontrara determinada responsabilidad alguna; y b) JC-110-2009-2,el cual estaba en etapa de pliego reparos, pero no le aparecía determinada ningunaresponsabilidad en su contra. Además, la Dirección de Auditoría Tres comunicó que se estaba ejecutando unExamen Especial al Fideicomiso para la Inversión en Educación, Paz Social y SeguridadCiudadana en la PGR, el cual se encontraba en trámite. v. Finalmente, la Fiscalía General de la República (FGR) informó que no seencontraron causas penales en contra del licenciado Sánchez Trejo. No obstante, la Unidadde Juicios de Cuentas y Multas manifestó que existían 2 juicios en su contra: en uno se leexoneró de responsabilidad administrativa y, en el otro, fue declarado libre y solvente detoda responsabilidad por sentencia definitiva. b. i. Respecto al Magistrado electo Javier Transito Bernal Granados, se haconstatado que no tenía ninguna denuncia, expediente o registro en: la PGR, la PDDH, elCNJ, el TEG y las Secciones de Investigación Profesional y Judicial de la CSJ. ii. Sin embargo, se verifica que la Sección de Probidad de la CSJ informó: a) que ensus registros constaba que no presentó la declaración jurada correspondiente a la toma deposesión del cargo de subgerente de la Unidad Jurídica de la Administración Nacional deAcueductos y Alcantarillados (ANDA), en el año 2009, ni presentó la correspondiente alcese en dicho cargo en el año 2010; b) que no presentó la declaración de patrimonio cuandotomó posesión del cargo de Director Propietario en el Registro Nacional de las PersonasNaturales (RNPN) –cargo que supuestamente aun ejercía al momento de rendirse elinforme–; y c) que sí se presentó la declaración de toma de posesión del cargo de gerente dela Unidad de Adquisiciones de Bienes y Servicios del Fondo de Conservación Vial. iii. Asimismo, según informe de la CCR, el licenciado Bernal Granados seencontraba relacionado en diversos Juicios de Cuentas. Así, por un lado, la Secretaría de laCámara de Segunda Instancia comunicó que se encontraba relacionado en el Juicio deCuentas JC-CI-018-2007, en el que se le determinó responsabilidad administrativa enprimera instancia, se apeló y a la fecha del informe, se encontraba en sustanciación; y, porel otro, la Cámara Tercera de Primera Instancia informó que se encuentra relacionado endos Juicios de Cuentas: a) JC-III-011-2011, correspondiente al RNPN, el cual no teníasentencia condenatoria ejecutoriada; y b) JC-III-010-2010, relativo a la Alcaldía Municipal 25 26.
de San Salvador, el que se encontraba en trámite y no tenía sentencia condenatoriaejecutoriada. iv. Finalmente, la FGR informó que no se encontraron causas penales en contra dellicenciado Bernal Granados. No obstante, la Unidad de Juicios de Cuentas y Multascomunicó que existían tres juicios en su contra: fue condenado en responsabilidadadministrativa en uno de ellos –en el cual se encuentra en trámite el recurso de apelacióninterpuesto– y en los restantes dos se le reclama responsabilidad administrativa, por lo quese encontraban pendientes de que se emitan las sentencias correspondientes. c. i. Respecto al Magistrado electo José Andrés Rovira Canales, se ha verificado enlos informes presentados por las instituciones requeridas que no tenía ninguna denuncia,expediente o registro en: la PGR, la PDDH, el CNJ, el TEG y la CSJ. ii. Sin embargo, según el informe de la CCR, se ha corroborado que el licenciadoRovira Canales se encontraba relacionado en varios Juicios de Cuentas: Así, la Secretaría de la Cámara de Segunda Instancia comunicó que aparecíarelacionado en cuatro juicios: a) II-JC-10-2008, relacionado al FISDL, en el que fueabsuelto en primera instancia, pero, dado que apelaron otros funcionarios, el expediente seencontraba en apelación; b) CAM-V-052-2008-4, relativo al MARN, en el que fuecondenado con responsabilidad administrativa, decisión contra la que interpuso recurso deapelación, el cual se encontraba en trámite; c) CAM-V-JC-018-2007, relativo al FISDL, enel que se le determinó responsabilidad administrativa y se impuso multa, pero a la fecha delinforme aún se encontraba en trámite el recurso de apelación; y d) JC-CI-015-2007, en elcual se le determinó responsabilidad administrativa y se impuso multa, decisión contra lacual interpuso recurso de apelación, que se encontraba en trámite. La Dirección de Auditoría Cinco expresó que estaban en proceso dos auditorías: a)Examen Especial a la Ejecución de Obras Adicionales realizadas al ContratoFISDL/FANTEL 913-R/19919.0-2008; y b) Auditoria financiera al Comité Consultivo parael Área de Desarrollo Comunal FANTEL; sin embargo, se aclaró que a la fecha no aparecíarelacionado. La Cámara de Primera Instancia manifestó que se estaba relacionado en 2 juicios:uno con sentencia absolutoria (CI 080-2007) y el otro todavía estaba en análisis por dichacámara (CI 069-2010). La Cámara de Segunda Instancia informó que se encontraba relacionado en cuatroprocedimientos: a) II-IA-13-2007, el cual no se convirtió en Juicio de Cuentas y se envió aarchivo definitivo; b) II-JC-68-2007, en el que había sentencia ejecutoriada absolutoria y seencontraba en archivo definitivo; c) II-JC-10-2008, en el que resultó sin ningunaresponsabilidad y estaba solvente; y d) II-IA-74-2010, el cual se encontraba en análisis elinforme de auditoría respectivo. 26 27.
La Cámara Tercera de Primera Instancia comunicó que se encontraba relacionadoen cinco Juicios de Cuentas: a) JC-III-005-2007, b) PR-027-2006, c) JC-III-059-2007, d)JC-III-020-2008 y e) JC-III-037-2008, en todos los cuales se encuentra solvente. La Cámara Cuarta de Primera Instancia manifestó que se encontraba relacionado enel Juicio de Cuentas JC-39-2009-3, en el cual existía sentencia definitiva absolutoriaejecutoriada. Y, además, la Cámara Quinta de Primera Instancia expresó que se encontrabarelacionado en el Juicio de Cuentas CAM-V-JC-035-2008-3, el cual tenía sentenciadefinitiva absolutoria. iii. Finalmente, la FGR informó que se encontraron dos causas penales en contra dellicenciado Rovira Canales: a) el expediente n° 555-DE-UP-2010, por el delito de Peculado,Malversación y Tráfico de Influencias, en perjuicio de la Administración Pública; b) elexpediente n° 449-DE-UP-2010, por el delito de Actos Arbitrarios, en perjuicio de laAdministración Pública; y c) 791-DE-UP-2-07. Los tres expedientes fueron enviados aarchivo. Asimismo, la Unidad de Juicios de Cuentas y Multas manifestó que se encontróonce juicios en su contra: fue absuelto en ocho de ellos, condenado en responsabilidadadministrativa en dos –en los cuales estaba en trámite el recurso de apelación interpuesto– yel juicio restante estaba en la fase de elaboración de pliego de reparos. Sin embargo, seadvierte que existe otro memorando interno de esta institución en el que se establecía quelos juicios en su contra eran doce. B. Certificación emitida por la Quinta Secretaria Directiva de la AsambleaLegislativa el 3-X-2012, relativa al expediente n° 1375-3-2011-1 que contiene el procesode elección del Presidente y Magistrados de la CCR. 3. Los anteriores elementos demuestran que la Asamblea Legislativa logró obtenerla documentación necesaria para constatar la existencia o no de los requisitosconstitucionales, y proceder a una elección apegada a la Constitución; es decir,fundamentada en criterios de idoneidad objetiva, con respecto a la cualificación técnica,profesional y personal de los candidatos y, principalmente, sobre los elementos negativosque pudieran dar lugar al incumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución. Noobstante, la Asamblea hizo caso omiso de este segundo tipo de información y procedió a laelección de los funcionarios citados. En ese sentido, es posible advertir que la autoridad demandada cumplió con laprimera obligación constitucional para demostrar que concurrían los requisitos para optar aMagistrado y presidente de la CCR, pues agregó a las propuestas de los candidatos, losatestados con los que consideró se cumplían los requisitos constitucionales o legalesexigidos a los funcionarios de la CCR, tal como lo regula el art. 99 del RIAL –el cualconstituye un desarrollo de la prescripción habilitante para el Legislativo establecida en el 27 28.
art. 131 ord. 19° Cn.–, y, además, que los mismos fueron sometidos a estudio en laSubcomisión creada para tal efecto por la Comisión Política –art. 100 del RIAL–, la cualtambién realizó las entrevistas que consideró pertinentes a los candidatos que cumplían losrequisitos previamente establecidos. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa, por medio de la Comisión Política y dela Subcomisión creada para tal efecto, reunió la documentación que consideró pertinentepara establecer que determinados candidatos cumplían con los requisitos constitucionales ylegales para optar al cargo público de Presidente y Magistrados de la CCR, lo que, además,posibilitó que la lista de postulantes fuera depurada y que se pudiera tomar la decisióncorrespondiente. 4. A. Ahora bien, a pesar de que se advierte que la Asamblea Legislativa agregó todala documentación sobre las credenciales de los postulantes, ello no implica necesariamentela justificación y exposición de las razones de la elección de 3 de los candidatos, como lasegunda obligación del deber de documentarse lo exige cuando aparecen elementosnegativos que podrían incidir en la acreditación de la honradez y competencia notorias. En efecto, la objetiva idoneidad de los candidatos no se acredita con la mera sumade “solvencias” y “atestados” en los registros de antecedentes de las respectivasinstituciones; sino que la profesionalización del servicio público exige evidenciar laadecuación del perfil del candidato electo con las funciones y atribuciones propias delcargo a desempeñar. Asimismo, tampoco abona a la justificación de la elección que la autoridaddemandada pretenda desacreditar a la demandante en este proceso; pues, no se puedeignorar que las elecciones de aquellos sobre quienes no se justifique su objetiva idoneidad,alcanza a restringir las iguales oportunidades de participación del resto de candidatos a uncargo, cuyo acceso debe basarse en el mérito y la capacidad –arts. 72 ord. 3° y 219 inc. 2°Cn.–. Así, dado que la Comisión Política de la Asamblea Legislativa es la encargada deanalizar las propuestas de los candidatos a funcionarios y, además, de emitir el dictamencorrespondiente, con base en el cual se puede elegir a la persona propuesta, también debedar fiel cumplimiento a lo establecido en los arts. 198 Cn y 52 del RIAL. Sin embargo, se advierte, por un lado, que en el informe emitido por la“Subcomisión Para Estudiar las Propuestas de Candidatos a los Cargos de Presidente,Primer Magistrado y Segundo Magistrado de la [CCR]” el 14-VI-2011, únicamente serealizó la descripción de las etapas del procedimiento de elección efectuado y se presentó ala Comisión Política una lista reducida de quince candidatos para que se hiciera lapropuesta correspondiente al Pleno legislativo; y, por el otro, que en el Dictamen n° 34,emitido por Comisión Política de la Asamblea Legislativa el 14-VI-2011, solo se detalló elprocedimiento realizado y se propuso, sin justificación, explicación o razón alguna, a los 28 29.
abogados Marcos Gregorio Sánchez Trejo y Javier Tránsito Bernal Granados y allicenciado en Administración de Empresas José Andrés Rovira Canales, como Presidente,Primer y Segundo Magistrados de la CCR –respectivamente–. En ese sentido, se corrobora que la Asamblea Legislativa no justificó ni expuso lasrazones por las que consideró que las personas propuestas –electas en votación nominal ypública por medio del D. L. 762/2011– eran idóneas para los cargos de Presidente yMagistrados de la CCR, a pesar de las denuncias contra todos y condenas sobre alguno deellos con base en la información que brindaron otras instituciones, como la FGR y lamisma CCR. En efecto, se advierte en los informes presentados oficialmente por diversasinstituciones sobre los 76 candidatos a los cargos de la CCR, que las personas quefinalmente resultaron electas tenían al momento de la elección diversas denuncias oprocedimientos en su contra –algunos fenecidos y otros activos–, tal como se hamencionado en el parágrafo 2 de este considerando; y si bien, solo en algunos aparecencondenas o imposición de sanciones, obligaban a la Asamblea Legislativa a exponerrazones de mayor peso para justificar por qué, a pesar de ello, continuaban siendo laspersonas idóneas para desempeñarse en la entidad que por mandato constitucionalfiscaliza la Hacienda Pública y la ejecución del Presupuesto. B. Ahora bien, dada la justificación legislativa plasmada en relación con el respeto ala presunción de inocencia de quienes resultaron electos a pesar de poseer diversasdenuncias o procedimientos en su contra, es preciso aclarar que dicha garantía presentadiversas vertientes –Sentencia de 12-IV-2007, Inc. 28-2006–. En ese sentido la presunción de inocencia ha sido calificada como una garantíabásica del debido proceso –judicial y administrativo–, como regla de tratamiento delimputado durante el proceso y como regla relativa a la prueba. En estas tres dimensiones –vale aclarar– la presunción de inocencia opera ante el legislador y el aplicador delordenamiento jurídico. En efecto, esta Sala ha expresado que en ambos niveles operativos “ninguna persona–natural o jurídica– puede verse privada de algún derecho por aplicaciones automáticas yaisladas de „presunciones de culpabilidad‟, sean legales o judiciales” –Sentencia de 10-II-1999, pronunciada en el proceso de Amp. 360-97–. C. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el control de constitucionalidadrealizado en esta oportunidad no toma como parámetro de validez de las eleccionesrespectivas las especiales características o circunstancias personales que concurren en laspersonas electas. Existe una imposibilidad para esta Sala de examinar las cualidades personales de losMagistrados y Presidente de la CCR, a fin de determinar si cumplen o no con los requisitos 29 30.
exigidos, ya que ello corresponde exclusivamente al criterio de selección adoptado por laAsamblea Legislativa. No obstante lo expuesto –como se aclaró en la admisión del presente proceso–, lainconstitucionalidad alegada contra el D.L. 762/2011 ha sido delimitada como un vicio enel procedimiento de elección, por incumplimiento del art. 198 de la Constitución. Estosignifica que el examen de constitucionalidad gira sobre el cumplimiento o incumplimientode la Asamblea de aquellas actuaciones concretas que la Constitución le exige antes deelegir. Pues de lo contrario implicaría para esta Sala la emisión de juicios de valor sobre losfuncionarios electos o los motivos de conveniencia u oportunidad que sirvieron de base a laAsamblea Legislativa para la determinación de una elección de segundo grado, lo cualescapa a la competencia de este Tribunal. Nuevamente, al igual que en el caso del derecho de acceso a los cargos públicos hayque hacer notar a la autoridad demandada que llevar al extremo el ejercicio y la protecciónque la presunción de inocencia ampara, no puede significar el deterioro de la necesariarendición de cuentas sobre el actuar legislativo e irrespetar los parámetros constitucionalesque delimitan las competencias legislativas –requisitos de funcionarios, procedimientolegislativo deliberativo, público y transparente–; principalmente en aquellas que –enabstracto– demuestran la potencialidad de pérdida de independencia e imparcialidad delfuncionario que decide elegir. D. En efecto, la Asamblea Legislativa ha propuesto como “contrapeso” paraflexibilizar las exigencias constitucionales que el art. 198 Cn. prescribe en su modo deproceder –art. 135 Cn.–, la presunción de inocencia. Y es que, si se parte de dicho argumento, la Asamblea debió considerar –primero–que dicha garantía normativa cobra virtualidad frente a las instituciones que han seguido oestán tramitando los respectivos procesos sancionatorios, mientras que en un proceso deselección no se puede hablar técnicamente de sanción para aquellos que no resultan electos.Y –en segundo lugar–, la protección de la presunción de inocencia concurre en todos loscandidatos, es decir, si esta va a ser la verdadera razón de la elección hay que considerarque iguales oportunidades tienen todas las personas que, con base al mérito de suscapacidades profesionales y éticas, se postularon a dichos cargos, sin que la presunción deinocencia agregue algo en favor de quienes resultaron electos. Es decir, la postura legislativa de que fueron elegidos porque se presumen inocentes,solo tiene sentido si la no elección significa una sanción y si el resto de candidatos no sepresumen también inocentes. Y aunque se considerara a los procesos de elección en estesentido, dichas circunstancias –en todo caso– deben justificarse expresamente. E. Para robustecer la anterior idea, debe tenerse en cuenta que, al distribuir lasatribuciones y competencias entre los distintos órganos, la Constitución contiene tres tiposde normas: (a) las prohibiciones, es decir, aquellos aspectos que son constitucionalmente 30 31.
imposibles o vedados, pues ajustan dentro de la esfera de lo indecidible; (b) las órdenes omandatos, que postula los aspectos de la realidad que son constitucionalmente necesarios; y(c) las prescripciones habilitantes que encajan dentro de lo discrecional –es decir ámbitosconstitucionalmente posibles–. En principio, la elección de un funcionario, ante diversos candidatos, se encuentradentro de este último tipo de normas y sobre las cuales se ha sostenido que existen diversosmárgenes de acción estructurales para la fijación de los medios o alternativas –Sentenciade 7-X-2011, Inc. 20-2006–. Si el Legislativo debe perseguir un fin y tiene a su disposiciónvarios medios que son igualmente idóneos, la elección del medio adecuado –en principio–se confía a su discrecionalidad. Asimismo, debe recalcarse que los requisitos constitucionales para la elección dedeterminado funcionario encajan dentro de estas disposiciones que requieren verificaciónempírica previa –Sentencia 5-VI-2012, Inc. 19-2012–. Y que la manera de velar por estecumplimiento se desarrolla a través de una herramienta argumental que exige un mínimo dejustificación legislativa –Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009–. F. Vista así, la razonabilidad del acto público –que pretende reducir la arbitrariedaden el ejercicio de potestades discrecionales– ha sido la herramienta que sirve a lostribunales constitucionales para enjuiciar: (i) violaciones a la igualdad, y ponderar con elloel carácter objetivo y fundamentado del criterio de diferenciación; (ii) la coherencia internade una norma en la estructuración de sus elementos; o (iii) si los motivos o razones que sealegan para justificar la emisión de una disposición están o no de acuerdo con los valoresconstitucionales –Sentencia de 14-XII-2004, pronunciada en el proceso de Inc. 20-2003, asícomo Resolución de 11-VI-2003, pronunciada en el mismo proceso–. En su última manifestación, la razonabilidad que se exige en el control abstracto deconstitucionalidad comporta la exigencia de exponer los motivos que dieron lugar a laelección de una determinada acción, justificando las medidas adoptadas; es decir, que setrata de un juicio sobre el modo de proceder y no sobre el contenido de la decisión misma. La referencia a la ponderación, como forma de determinar si se ha cumplido con elprincipio de razonabilidad, confirma que se trata de sopesar razones o argumentos y queéstos, a su vez, derivan en buena medida de la incorporación al debate parlamentario dedatos de la realidad, circunstancias de hecho o información empírica que la normaconstitucional exige expresamente. Al reconocer la importancia de elementos fácticos o datos empíricos, pero dentro delos límites del control abstracto de constitucionalidad, esta Sala ha aclarado que esainformación necesaria para enjuiciar la razonabilidad de una medida legislativa puedeobtenerse de: a) la argumentación de la autoridad emisora sobre la constitucionalidad dedicha medida; b) los considerandos y el texto de la ley respectiva; c) así como los 31 Recommended

References: artículo 235
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