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Timestamp: 2019-01-20 01:38:34+00:00

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1991, S. 991-996
Die Gerichtsbarkeit in den neuen Bundesländern[*]
I.	Rechtsprobleme bei der Übertagung von
Rechtsprechungsaufgaben auf Gerichte der DDR
1. Stellung und Rolle der Gerichtsbarkeit im Staat
2. Gegenstand der Rechtsprechung
3. Der Aufbau der Gerichtsbarkeit
4. Gesellschaftliche Gerichte und Schiedsstellen
5. Justizgewährungsanspruch und das Recht
auf effektiven Rechtsschutz
II.	Richter in den neuen Bundesländern
1. Richterrecht
2. Rechtsprobleme bei der Übernahme von
Richtern aus der DDR
Mit der Wiedervereinigung wurden die Gerichte der DDR nicht aufgelöst und deren Richter entlassen. Der Einigungsvertrag versucht vielmehr mit umfangreichen Maßgaben in Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. III, diese Rechtspflegeorgane in das bundesdeutsche Rechtspflegesystem einzupassen. Dies war wohl weder politisch noch praktisch anders möglich. Vor der Einigung ging man allerdings sowohl von seiten der Bundesrepublik als auch von seiten der DDR von einer Unvereinbarkeit beider Rechtspflegesysteme aus. So schrieb Riemann 1983 aus der Sicht der DDR: „Eine Gemeinsamkeit oder Kontinuität von bürgerlicher und sozialistischer Justiz und eine Annäherung beider sind ausgeschlossen“[1]. Ule antwortete 1990 hierauf: „(Diese Rechtsauffassung...) muß natürlich auch umgekehrt gelten. Eine Kontinuität der sozialistischen Justiz mit einer durch rechtsstaatliche Grundsätze geprägten Justiz (...) kann es nicht geben“[2].
Ob diese Synthese von Unvereinbarem auch den Vorgaben des Grundgesetzes entspricht, lässt sich nur klären, wenn man sich mit Stellung und Aufgaben der Gerichte der DDR und unter dem Grundgesetz vertraut macht. Bei der Beurteilung dieser Frage ist aber auch Ar. 143 III GG n. F. zu beachten, der in Ostdeutschland Abweichungen vom IX. Abschnitt des Grundgesetzes bis zum 31.12.1995 für zulässig erklärt. Zunächst ist auf die Probleme bei der Übertagung von Rechtsprechungsaufgaben auf die Gerichte der DDR einzugehen (I), bevor sich die Frage stellt, welche Richter in Ostdeutschland in Zukunft Recht sprechen sollen. (II).
I.	Rechtsprobleme bei der Übertagung von Rechtsprechungsaufgaben auf Gerichte der DDR
Als Kehrseite des staatlichen Gewaltmonopols hat jedermann einen Anspruch auf Justizgewährung[3]. Die Justiz soll so die Freiheiten und Rechte der Menschen sichern. Um dies optimal zu gewährleisten, dürfen nur Richter Recht sprechen (Art. 92 GG), deren Unabhängigkeit durch das Konzept der Gewaltenteilung gesichert ist. Hiernach nimmt die Judikative ihre Aufgaben als ihr von Verfassungs wegen originär zustehenden Aufgaben wahr.
Von der in der DDR herrschenden Lehre des demokratischen Zentralismus wurde ein einheitlich strukturierter Staatsaufbau gefordert, an deren Spitze allein die Volksvertretung steht. Die Volkssouveränität verbietet, diese durch Gewaltenteilung zu kontrollieren. Sie delegiert an alle anderen Staatsorgane ihre jeweiligen Aufgaben. Den Gerichten wurde die Aufgabe zugewiesen, mittels Rechtsprechung die Einhaltung der Gesetze durchzusetzen. Nur an zweiter Stelle stand die Funktion, dem Bürger Rechtsschutz zu gewähren[4].
Durch den Staatsvertrag[5] und zahlreiche hierauf von der Volkskammer verabschiedeten Gesetze[6] wurde der Grundstein für die Umgestaltung der Rechtspflege der DDR von weisungsgebundenen Staatorganen in eine unabhängige Dritte Gewalt gelegt. Ansatzweise konnten demnach die Gerichte der DDR zum Zeitpunkt des Beitritts als Gerichte im Sinne des Grundgesetzes angesehen werden. Allein hierdurch wurde es zulässig, ihnen Rechtsprechungsaufgaben anzuvertrauen.
Das Grundgesetz gewährt nicht nur jedermann umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz; Gerichte entscheiden auch über Kompetenzkonflikte zwischen Staatsorganen (Organstreitigkeiten).
In der DDR bildete sich der Gegenstand der Rechtsprechung aus der Summe derjenigen Aufgaben, die den Gerichten gesetzlich zugewiesen wurden. Diese beschränken sich im wesentlichen auf das Gebiet des Straf-, Arbeits- und Zivilrechts (vgl. § 4I DDR-GVG 1974)[7]. Gerichtlicher Rechtsschutz bei Organstreitigkeiten sowie eine Verfassungsgerichtsbarkeit waren mit der Lehre vom demokratischen Zentralismus unvereinbar, nach der kein Staatsorgan über der Volksvertretung stehen darf[8]. Eine Verwaltungsgerichtsbarkeit hätte dem Dogma des Sozialismus widersprochen, nach dem die Interessen des Individuums mit denen der Allgemeinheit identisch sind. Aufgrund dieser Fiktion geht derjenige, der den Staat verklagt, gegen seine eigenen Interessen vor. Einem Vorgehen gegen den Staat wurde so das Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen[9]. Eine Handelsgerichtsbarkeit fehlte, da nach den Grundsätzen der Planwirtschaft auch Handel und Produktion als Verwaltungsaufgabe angesehen wurden. Streitigkeiten unter den Betrieben waren keine Streitigkeiten um Rechte, sondern um ihre Verpflichtung zur Planerfüllung. Sie waren mittels eines – allerdings gerichtsähnlich ausgestalteten – Verwaltungsverfahrens zu lösen. Hierzu diente das „Staatliche Vertragsgericht“, das – gegliedert in Bezirksvertragsgerichte und das Zentrale Vertragsgericht – eben kein Gericht, sondern ein Verwaltungsorgan war.[10]
Nach der Wende verlor die Begrenzung gerichtlichen Rechtsschutzes ihre staatstheoretische Grundlage. Da die neuen Länder noch keine eigenen Verfassungen haben, ist dort verfassungsrechtlicher Rechtsschutz allein durch das BverfG gegeben. Bei Normenkontrollverfahren wird Art. 143 GG n.F. im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu beachten sein. Eine Ersatzzuständigkeit des BverfG für die Entscheidung von Organstreitigkeiten innerhalb der neuen Länder kann sich aus Art. 93 I Nr. 4 GG ergeben, soweit sie trotz Fehlens einer förmlichen Verfassung als verfassungsrechtliche Streitigkeiten gelten. Andernfalls wäre über Art. 19 IV GG-analog den Verfahren bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten – der Verwaltungsrechtsweg gegeben[11].
Schon vor der Einigung wurde in der DDR die verqwaltungsgerichtliche Generalklausel eingeführt[12]. Allerdings wurden keine eigenen Verwaltungsgerichte errichtet, sondern nur die Zuständigkeit der bestehenden Gerichte erweitert. Durch Art. 6 I Staatsvertrag wurde die Einführung einer Handelsgerichtsbarkeit vorgeschrieben. Das Staatliche Vertragsgericht wurde hierauf zu gerichtlichen Spruchkörpern umgestaltet. Dies war wegen des gerichtsähnlichen Verfahrens vor diesen Gremien möglich[13]. Durch Erweiterung der Zuständigkeiten der bestehenden Gerichte wurde demnach in der DDR schon vor dem Beitritt rechtlich umfassender gerichtlicher Rechtsschutz gewährt. An diesen Zustand knüpfen die Maßgaben des Einigungsvertrages zur Gerichtsverfassung an.
Während in der alten Bundesrepublik fünf Rechtswege eingerichtet sind, wurde in der DDR aufgrund der Lehre des demokratischen Zentralismus nur ein einheitlicher Gerichtsaufbau als mit dem Sozialismus vereinbar angesehen. Nur so sei eine einheitliche Lenkung der Gerichte durch die Volksvertretung möglich[14]. An der Spitze der Gerichtsbarkeit der DDR stand das Oberste Gericht als Organ der Volkskammer. Ihm oblag die sog. „Leitung der Rechtsprechung“, die auch durch die unteren Gerichte bindende Richtlinien und Anweisungen vorgenommen werden konnte[15]. Als Eingangsgerichte dienten grundsätzlich die Kreis-, als erstes Rechtmittelgericht die Bezirksgerichte.
Weder das Oberste Gericht, noch die Gerichte Ostberlins wurden übernommen. Revisionsgericht sind für alle Gerichte in Ostdeutschland die obersten Gerichtshöfe des Bundes. Das Oberste Gericht wird derzeit gem. Art. 13 II EinigungsV vom Bund „abgewickelt“. In Berlin genügte die Erstreckung der Gerichtsbezirke der Westberliner Gerichte auf den Ostteil der Stadt. Innerhalb Berlins gilt somit nach Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. IV EinigungsV das Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige nahezu unbeschränkt. Nach Wegfall der alliierten Vorbehalte hat nun auch Berlin ein Landesverfassungsgericht eingerichtet[16].
Für die übrigen Länder in Ostdeutschland wurde nicht sofort mit dem Beitritt der Aufbau einer fünfgliedrigen Gerichtsbarkeit und der komplizierte Gerichtsaufbau der ordentlichen Gerichtsbarkeit zur Pflicht. Übergangsweise sollen die Kreis- und Bezirksgerichte als Einheitsgerichtsbarkeit auf Länderebene alle Rechtsprechungsaufgaben übernehmen. Für die Angelegenheiten der Fachgerichtsbarkeiten müssen aber eigene Spruchkörper gebildet werden, wobei außer für die Arbeitsgerichtsbarkeit zwingende Zuständigkeitskonzentrationen auf einzelne Gerichte vorgeschrieben sind. Im Grundsatz sind aber nach Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 1 EinigungsV für alle Rechtsstreitigkeiten die Kreisgerichte Eingangs- und die Bezirksgerichte Rechtsmittelinstanz[17].
Da nach westdeutschem Gerichtsverfassungsrecht ein fünfgliedriger Gerichtsaufbau vorgeschrieben ist, stellt sich die Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Übertragung aller Rechtsprechungsaufgaben auf die Einheitsgerichtsbarkeit der DDR. Aus Art. 95 I GG ergibt sich keine Pflicht, auf Länderebene eine fünfgliedrige Gerichtsbarkeit zu errichten. Hiernach sind auf Bundesebene fünf oberste Gerichtshöfe einzurichten. Solange auf Bundesebene die Aufteilung der Sachen nach der Zuständigkeit der obersten Gerichte erfolgt – wie dies in den neuen Ländern geschieht - , kann auf Länderebene für die unteren Instanzen eine Einheitsgerichtsbarkeit gebildet werden[18].
Aus dem Homogenitätsprinzip des Art. 28 I GG könnte allerdings eine Pflicht zum einheitlichen Gerichtsaufbau in allen Ländern hergeleitet werden[19]. Baldmöglichst sollen aber in den neuen Ländern die Fachgerichtsbarkeiten, dann auch der Gerichtsaufbau für die ordentliche Gerichtsbarkeit errichtet werden (Anl. I Kap. III Sachgeb. Abschn. III Nr. 1 lit. t IV, lit a II EinigungsV). Ein Verstoß gegen das Homogenitätsprinzip wäre jedenfalls durch Art. 143 GG n. F. gedeckt. In Mecklenburg-Vorpommern wurde bereits ein Gerichtsstrukturgesetz verabschiedet, das die Einrichtung von fünf Rechtswegen vorsieht. Es muß allerdings noch durch ein Ausführungsgesetz umgesetzt werden[20].
Aus rechtsstaatlicher Sicht können sich Bedenken ergaben, ob durch eine Einheitsgerichtsbarkeit das Recht auf den gesetzlichen Richter gem. Art. 101 I 2 GG gewahrt ist. Durch die Einheitsgerichtsbarkeit könnten die Rechtswegezuständigkeiten „verwischen“. Für die einzelnen Spezialspruchkörper untereinander und im Verhältnis zu den Spruchkörpern der ordentlichen Gerichtsbarkeit finden die Verweisungsregeln der §§ 17 ff. GVG n. F. aber ebenso Anwendung, als wären die einzelnen Spruchkörper der Einheitsgerichtsbarkeit eigenständige Gerichts (lit. t II aaO). Schwierig dürfte in dieser Hinsicht die Rechtswegabgrenzung zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Streitigkeit sein, wenn es sich um Fälle handelt, die nach früherem DDR-Recht entstanden sind. Hierfür sind bisher noch keine Kriterien entwickelt worden[21].
Insgesamt verstößt die Aufrechterhaltung einer Einheitsgerichtsbarkeit für die unteren Instanzen in Ostdeutschland nicht gegen das Grundgesetz.
Keine Entsprechung in Westdeutschland hatten die Gesellschaftlichen Gerichte der DDR, die sich allein aus ehrenamtlichen Mitgliedern zusammensetzen. Sie waren als vollwertige Gerichte in den Gerichtsaufbau der DDR integriert. Sie übten wie Kreis- und Bezirksgerichte Rechtsprechungstätigkeit aus (§ 2 I GGG)[22]. Bei Zuständigkeit der Gesellschaftlichen Gerichte war die Klage zum Kreisgericht oder Bezirksgericht unzulässig[23]. Gegen ihre Entscheidungen konnte aber Einspruch zum Kreisgericht eingelegt werden (§ 23 DDR-GVG 1974)[24].
In den Gemeinden wurden Schieds- und in den Betrieben Konfliktkommissionen gebildet, deren Mitglieder von den örtlichen Volksvertretungen auf Vorschlag der Parteien und Massenorganisationen bzw. von der Betriebsbelegschaft auf Vorschlag des FDGB gewählt wurden (§§ 7, 10 GGG). Die Schiedskommissionen hatten Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Zivil-, Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts (§ 14 GGG), die Konfliktkommissionen waren fast ausschließlich für arbeitsrechtliche Streitigkeiten zuständig (§ 13 I GGG), die zu fast 90 % von ihnen entgültig erledigt wurden. Aus der Sicht der DDR sollten diese Gerichte den Bürger bei der Durchsetzung der Gesetze beteiligen und die Volksnähe der Justiz aufrecht erhalten[25].
Obwohl man die Gesellschaftlichen Gerichte der DDR nachdem Beitritt nicht übernehmen wollte, da die sachliche Unabhängigkeit in diesen Gremien nicht gewährleistet schien, wollte man doch das soziale Engagement, das sich in ihnen verwirklichte, aufrecht erhalten[26]. Man bildete daher außergerichtliche Schiedsstellen, die auch die Gerichte entlasten sollten. Die rechtlichen Grundlagen hierfür wurden noch durch Gesetze der Volkskammer geschaffen[27], die auch noch nach dem Beitritt in den neuen Ländern Geltung haben[28].
Die Mitglieder der Schiedsstellen in den Gemeinden werden von den Gemeindevertretungen gewählt (§ 4 I SchGG). Sie sollen bei einfach gelagerten Zivilfällen auf Antrag außergerichtliche Vergleiche herbeiführen (§ 14 SchGG). Auf dem Gebiet des Strafrechts bilden sie die Behörden i.S. des § 380 StPO (§ 35 I SchGG). Abweichend von der StPO[29] kann der Staatsanwalt ihnen aber mit Zustimmung des Täters unter den Voraussetzungen der §§ 153, 153a StPO Fälle übergaben, um eine außergewöhnliche Erledigung durch Wiedergutmachung zu ermöglichen (§ 40 SchGG). Diese Regelung wird insgesamt als interessanter Versuch gewertet[30].
Schiedsstellen für Arbeitsrecht werden in allen Betrieben mit mehr als fünfzig Arbeitnehmern gebildet. ( § 5 ArbSchVerfG). Sie sind grundsätzlich für alle Rechtsstreitigkeiten zwischen Arbeitnehmern und dem Arbeitgeber zuständig (§ 1 ArbSchVerfG). Das Schiedsstellenverfahren ist, ähnlich wie das Widerspruchsverfahren nach den §§ 68ff. VwGO, grundsätzlich zwingend vor Klageerhebung zu durchlaufen (§ 2 I ArbSchVerfG). Dies verstößt nicht gegen Art. 92 I GG, da der Richter im Rahmen seiner Zuständigkeit zwar zwingend das letzte, nicht immer aber das erste Wort haben muß[31]. Diesen Schiedsstellen steht man weitgehend ablehnend gegenüber. Sie entlasten die Kreisgerichte auch nur marginal, da gegen ihre Entscheidungen fast immer Einspruch gem. § 19 ArbSchVerfG eingelegt wird[32].
5. Justizgewährungsanspruch und das Recht auf effektiven Rechtsschutz
Rechtsschutz muß im Rechtsstaat effektiv sein und Rechte nicht nur formell, sondern auch tatsächlich sichern können. Gegen den Staat hat der Bürger daher einen Anspruch auf Errichtung von funktionsfähigen Gerichten. Gegen diese besteht ein Anspruch, Rechtsschutzbegehren entgegenzunehmen und in angemessener Zeit zu bearbeiten[33].
Bei Abschluß des Einigungsvertrages war man sich in gewissem Maße bewusst, dass die persönlichen und sachlichen Ressourcen der Rechtspflegeorgane der DDR, gemessen an den Anforderungen, die sich aus dem Recht der Bundesrepublik ergeben, völlig unzureichend waren. Dem versuchte man durch Reduzierung von Spruchkörpern und Vereinfachungen im Verfahrensrecht entgegenzutreten. Den Mehrbedarf an Richtern wollte man aber vor allem mit Juristen aus der DDR decken. Die Justizminister Engelhard und Wünsche errechneten einen Bedarf von rund hundert Richtern aus der alten Bundesrepublik[34].
Heute geht man dagegen von einem Bedarf von bis zu fünftausend Richtern aus den Altländern für Ostdeutschland aus. Zusätzlich fehlt es an Rechtspflegern, ausgebildeten Geschäftsstellenbeamten und Schreibkräften, sowie angemessenen Sitzungsterminen und Büroausstattungen. Diese Umstände führen zu einem beinahe totalen Stillstand der Rechtspflege. Der verfassungsrechtlich fundierte Anspruch auf Justizgewährleistung und effektiven Rechtsschutz läuft leer. Dies ist als Verletzung des Rechtsstaatsprinzips nicht durch Art. 143 GG n. F. i. V. mit Art. 79 III GG gedeckt. Die in Art. 15 des Einigungsvertrages versprochene Verwaltungshilfe von Bund und Alt-Ländern wird somit zur verfassungsrechtlichen Verpflichtung, effektive und ausreichende Hilfe zu leisten[35].
Statusformen der von der DDR übernommenen Richter. Als Ausdruck der Volkssouveränität wurden nach der Lehre des demokratischen Zentralismus in der DDR die Richter auf Zeit gewählt. Sie waren faktisch jederzeit absetzbar und ihren Wählern gegenüber rechenschaftspflichtig[36]. Richterliche Unabhängigkeit führte nach dieser Auffassung nur zu einer Abkapselung der Justiz vom Volk[37]. Schon bald nach der Wende wurde allerdings auch von DDR-Juristen die persönliche Unabhängigkeit des Richters gefordert. Die SED-Führung verlangte die Berufung aller amtierenden Richter zu Richtern auf Lebenszeit[38]. Dem wurde nicht entsprochen. Einerseits wollte man auf den Sachverstand dieser Richter nicht verzichten. Andererseits war eine Überprüfung der persönlichen und fachlichen Eignung aller Richter als notwendig angesehen worden. Hierbei ging man davon aus, dass drei Jahre Zeit genug, aber auch notwendig seien, um die Eignung eines Richters anhand seiner Rechtsprechungstätigkeit feststellen zu können.
Vor diesem Hintergrund erklären sich die komplizierten Regeln über Berufung und Status der von der DDR übernommenen Richter. Sie ergeben sich aus dem Deutschen Richtergesetz i. V. mit dem DDR-Richtergesetz[39], das teilweise als Landesrecht fortgilt[40], soweit es noch nicht durch eigene Richtergesetze der neuen Länder aufgehoben ist[41], der Richterwahlausschußordnung (RWO)[42], soweit nicht ebenfalls durch Landesgesetz aufgehoben[43], und den besonderen Maßgaben des Einigungsvertrages zum Deutschen Richtergesetz in Anl. 1 Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 8. Hiernach sollen in den neuen Ländern Richterwahlausschüsse aus je sechs Abgeordneten der Landtage und vier von der Richterschaft gewählten Richtern gebildet werden. Diese sollen zunächst alle zur Zeit des Beitritts amtierenden Richter auf Antrag überprüfen (§ 12 IV DDR-RiG)[44], wenn der Ausschuß zustimmt, kann der Landesjustizminister den Richter zum Richter auf Zeit oder auf Probe, nicht aber zum Richter auf Lebenszeit ernennen. ( §§ 11 II 1, 12 I DDR-RiG).
Die Richterwahlausschüsse hätten ihre Arbeit bis zum 15. 4. 1991 abschließen sollen. Allein in Sachsen ist dies bis heute geschehen[45]. Bis dahin waren die noch ungeprüften Richter vorläufig zur Rechtsprechung ermächtigt (Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 8 lit. o S. 6 EinigungsV). Nach Ansicht der in Ostdeutschland tätigen Juristen wurde diese Ermächtigung noch nicht durch Zeitablauf unwirksam, da es sich nur um eine Soll-Vorschrift handele[46]. Da das Verfahren der Ernennung von Richtern Ländersache ist (Art. 98 IV GG), kann der Einigungsvertrag dieses Verfahren den neuen Ländern nicht zwingend vorschreiben. Sie können also von den Vorgaben des Einigungsvertrages abweichende Regelungen bezüglich der Berufung von Richtern treffen[47]. Ob die Richterwahlausschüsse aber insgesamt abgeschafft werden dürfen, ist strittig. Durch § 61 V des Richtergesetztes von Mecklenburg-Vorpommern soll dies erfolgen. Ob dies der als Rahmengesetz konzipierten Regelung des Einigungsvertrages über die Übernahme von DDR-Richtern gerecht wird, ist zweifelhaft[48]. Die anderen Länder halten sich im wesentlichen an die Rahmenvorgaben.
Der Status der Richter auf Probe bestimmt sich nach den Vorschriften des Deutschen Richtergesetzes. Die können untern den Voraussetzungen des § 22 DRiG entlassen werden. Die Berufung zum Richter auf Zeit ist im DRiG nicht vorgesehen (vgl. § 11 DRiG). Sie wird als auf drei Jahre befristet ausgesprochen (Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 8 lit. g EinigungsV). Sie können auch entlassen werden, wenn sie sich für das Richteramt als nicht geeignet erweisen. Die Berufung der Richter auf Zeit und auf Probe kann zurückgenommen werden, wenn ihre Berufung nicht gerechtfertigt war (aaO, lit. h). Die so ernannten Richter sind zunächst nur in Ostdeutschland zur Rechtsprechung ermächtigt. Sie können aber nach drei und müssen nach fünf Jahren richterlicher Tätigkeit zu Richtern auf Lebenszeit ernannt werden. Dann erfüllen sie auch die Berufsvoraussetzungen für das Richteramt in den Altländern. (vgl. aaO, lit. b, e, y bb).
Der Status der Richter aus den alten Bundesländern. Der Status der Richter, die unmittelbar von den neuen Ländern zu Richtern auf Lebenszeit, auf Probe oder kraft Auftrags ernannt werden, bestimmt sich allein nach dem Deutschen Richtergesetz. Der Einigungsvertrag bietet aber zusätzlich die dem Deutschen Richtergesetz unbekannte Möglichkeit, Richter aus den alten Bundesländern mit ihrer Zustimmung den neuen Ländern zuzuweisen (aaO, lit. y cc). Hier besteht das Richterverhältnis mit dem zuweisenden Land weiter, obwohl der Richter im Empfangsland tätig ist. Dabei ist fraglich, ob der zugewiesene Richter als hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellt anzusehen ist und ihm so der Status des Art. 97 II 1 GG zukommt. Hierauf wird später einzugehen sein.
2. Rechtsprobleme bei der Übernahme von Richtern aus der DDR
Die Diskussion, ob ehemalige DDR-Richter überhaupt in der Lage seien, Recht in einem Rechtsstaat zu sprechen, bricht nicht ab. Hierzu müssten sie dem grundgesetzlichen Richterbild des Art. 92 I GG entsprechen, der die Rechtsprechung den Richtern „anvertraut“ und hierdurch an den Richter hohe fachliche und persönliche Anforderungen stellt. Nach der bisherigen Rechtsprechung des BverfG hat der Rechtschutzsuchende nach Art. 101 I 1 GG nicht nur ein Recht auf den gesetzlich zuständigen Richter, sondern auch und vor allem auf den gesetzmäßigen Richter[49]. Die Regelungen des Einigungsvertrages müssen daher gewährleisten, daß die hohen Anforderungen, die das Grundgesetz an den Richter stellt, auch in den neuen Ländern erfüllt werden, wobei nach Art. 143 II GG n. F. Abweichungen bis zum 31. 12. 1995 zulässig sein dürften[50].
Das Gebot des rechtsgelehrten Richters. Die Bindung des Richters an Recht und Gesetz gem. Art. 97 I, 20 III GG erfordert nicht nur Kenntnis der geltenden Gesetze, sondern auch die Fähigkeit zur Rechtsfortbildung nach den allgemein anerkannten Grundsätzen der Methodenlehre. Der Richter muß demnach ein rechtswissenschaftliches Studium absolviert haben, wie es § 5 DRiG vorschreibt[51]. Der Einigungsvertrag spricht die Befähigung zum Richteramt auch denjenigen zu, die die Befähigung zum Berufsrichter nach dem Recht der DDR erworben haben oder demnächst erwerben (aaO, lit. a und y). Ein rechtswissenschaftliches Studium im obigen Sinn, das vor allem auch die Fähigkeit zum alternativen Denken schulen soll, ging aber dem Erweb dieses Abschlusses nicht voraus. In der DDR fehlte jede offene rechtswissenschaftliche Diskussion. Lehrbücher, Kommentare sowie die DDR-Rechtszeitschrift „Neue Justiz“ wurden entweder vom Justizministerium selbst herausgegeben oder mussten offiziell als „ Lehrbuch“ anerkannt werden. Der Begriff der „a.A.“ ist unbekannt gewesen[52]. Von einer Gleichwertigkeit der DDR-Juristenausbildung mit der in Westdeutschland kann demnach nicht ausgegangen werden. Nach Berichten westlicher Juristen schaden Vorkenntnisse über das Rechtssystem der DDR den DDR-Juristen auch mehr, als dass sie ihnen nutzten[53]. Sie erfüllen demnach vorerst nicht das Gebot des rechtsgelehrten Richters. Fortbildungsbereitschaft ist somit ein unerlässliches Kriterium für die Übernahme von DDR-Richtern (vgl. § 5 II RWO). Zahlreiche Fortbildungskurse werden für sie angeboten.
Das Gebot des neutralen Richters. Die Gleichheit der Parteien vor dem Richter ist unmittelbare Folge des Grundsatzes der Gleichheit vor dem Gesetz gem. Art. 3 I GG. In der DDR wurde dieser Grundsatz auf die Formel reduziert, der bürgerliche Rechtsstaat verbiete es Armen wie Reichen gleichermaßen, Brot zu stehlen und unter Brücken zu schlafen[54]. An die Stelle des Gleichbehandlungsgebots trat in der DDR die Idee der „sozialistischen Gesetzlichkeit“. Sie bestimmte dass sozialistische Gesetze parteilich anzuwenden seien. Ihre Durchsetzung setzt das bewusste Eintreten für die Interessen der Arbeiterklasse voraus[55], dies bedeutete faktisch die Durchsetzung des Willens der SED-Führung. Diese Methode der Rechtsanwendung wird nicht leicht abzuschütteln sein. Es ist denkbar, dass auch die bundesrepublikanischen Gesetze bewusst parteilich angewendet werden. Probleme könnten hier vor allem im Verwaltung-, Arbeits- und Verbraucherprozeß entstehen. Ob diese Gefahr wirklich besteht, wird man aber wohl – wenn überhaupt – erst in einigen Jahren feststellen können.
Das Gebot des sachlich unabhängigen Richters. Gem. Art. 97 I GG ist der Richter bei seiner Entscheidung sachlich unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Er hat jeden Fall eigenständig und selbstverantwortlich zu entscheiden[56]. Auch in der DDR durfte nach dem Gesetz niemand dem Richter im konkreten Fall Weisungen geben. Seine freie selbstverantwortliche Entscheidungsfindung war aber auf vielfältige Weise beschränkt.
Einerseits waren die Gerichte sämtlichen Normen der DDR bedingungslos unterworfen[57]. Dies führte letztlich zu einer Bindung des Richters allein an das Gesetz und nicht auch an das Recht. Hinzu kam die Befugnis des Obersten Gerichts, durch Beschlüsse und Richtlinien den unteren Gerichten verbindlich authentische Gesetzesinterpretationen vorzuschreiben[58]. Nach der Wende sollen aus diesen bevormundeten Organen nun selbstverantwortliche entscheidende Richter werden, die ein richterliches Selbstbewusstsein entwickeln. Gelingt dies nicht, ist es möglich, dass die Richter aus der DDR zum Spielball routinierter westlicher Anwälte werden oder sich umgekehrt eisern an die DDR-Methoden und Verfahrensweisen halten. Von einer sachlichen Unabhängigkeit dieser Richter könnte dann aber nicht gesprochen werden.
Das Gebot des persönlich unabhängigen Richters. Sachliche Unabhängigkeit ist nur bei persönlicher Unabhängigkeit der Richter gewährleistet. Diese kommt nach Art. 97 II 1 GG aber nur denjenigen zu, die hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellt sind. Demnach sind zur Zeit weder die Richter, die bis zu ihrer Überprüfung vorläufig zur Rechtsprechung ermächtigt sind, noch die zu Richtern auf Probe ernannten Richter persönlich unabhängig. Richter auf Zeit sind zwar grundsätzlich als hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellt anzusehen. Der Status der Richter auf Zeit in der ehemaligen DDR ist aber dem Status der Richter auf Probe – zumindest was die Entlassungsmöglichkeiten betrifft – so weit angenähert, dass von einer persönlichen Unabhängigkeit im klassischen Sinn nicht gesprochen werden kann. Auch sie sollen letztlich nur erprobt werden[59].
Der Gesetzgeber darf grundsätzlich auch solchen Richtern Rechtsprechungsaufgaben übertragen, die über die Garantien der persönlichen Unabhängigkeit nicht verfügen[60]. Dennoch entspricht letztlich nur der persönlich unabhängige Richter als Ausdruck der Gewaltenteilung dem Richterbild des Grundgesetzes. Das Recht auf den gesetzlichen Richter wird als verletzt angesehen, wenn nicht unabhängige Berufsrichter ohne zwingenden Grund herangezogen werden[61]. Grundsätzlich hat also nicht jeder Richter Anspruch auf persönliche Unabhängigkeit, jeder Rechtschutzsuchende aber Anspruch auf einen persönlich unabhängigen Richter. § 29 DRiG und § 18 VwGO bestimmen daher, dass bei jeder Entscheidung grundsätzlich nur ein Hilfsrichter beteiligt werden darf. Gerade diese Vorschriften gelten aber aus zwingenden Gründen in den neuen Ländern nicht (aaO, lit.d, m). Dafür sind dort zu wenige persönlich unabhängige Richter vorhanden. Das Gebot persönlicher Unabhängigkeit liefe völlig leer, sähe man die Richter, die kraft Zuweisung in den neuen Ländern tätig sind, nicht als hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellte Richter an. Sie sind aber trotz ihres provisorischen Status zur Zeit hauptamtlich in den neuen Ländern tätig und in den Geschäftsverteilungsplänen für dieses Jahr endgültig mit Aufgaben betraut worden. Sie erfüllen demnach die Voraussetzungen des Art. 97 II 1 GG und sind persönlich unabhängig. Um den Anspruch auf einen persönlich unabhängigen Richter wenigstens ansatzweise gerecht zu werden, sind diese möglichst gleichmäßig auf die einzelnen Spruchkörper zu verteilen.
Das Gebot des verfassungstreuen Richters. Dieser Grundsatz ist als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums gem. Art. 33 V GG verfassungsrechtlich fundiert und weitgehend als Ausdruck einer wehrhaften Demokratie anerkannt (vgl. § 9 II Nr. 2 DRiG)[62]. Seine Notwendigkeit ergibt sich aus der Befugnis des Richters zur Rechtsausfüllung und –fortbildung, wobei auf die Konzeption von Mensch, Staat und Gesellschaft des Grundgesetzes zurückzugreifen ist. In Ostdeutschland sollen auch nur die Richter ernannt werden, die „Treue zum freiheitlichen, demokratischen, föderativen, sozialen und ökologisch orientierten Rechtsstaat“ beweisen (§ 5 II RWO).
Art. 94 I der Verfassung der DDR bestimmte dagegen, dass Richter nur werden darf, wer dem Volk und seinem sozialistischem Staat treu ergeben ist. 95% der Richter waren Mitglied der SED. Es wurde aktive Teilnahme am Sozialismus verlangt, die auch erfolgte[63]. Ist man aber grundsätzlich bereit, Richter der DDR zu übernehmen, so kann die Mitgliedschaft in der SED kein Ausschlusskriterium sein[64]. Es ist auch zu beachten, dass erst jetzt die Richter aus der DDR die Möglichkeit haben, sich öffentlich zum Rechtsstaat des Grundgesetzes zu bekennen und es uneingeschränkt zur Grundlage ihres Handelns zu machen. Ob sie hierzu bereit sind, wird sich erst in den nächsten Jahren zeigen. Daher wird man (vorerst) auch mit „Wendehälsen“ am Richtertisch leben müssen – aber die gibt es in den alten Ländern auch.
Das Gebot des vertrauenswürdigen Richters. Rechtspflege soll Rechtsfrieden sichern. Dies ist nur gewährleistet, wenn die Parteien grundsätzlich bereit sind, die Entscheidungen eines Richters zu akzeptieren. Dazu muß er auf sie einen moralisch integeren Eindruck machen und so nicht nur entscheiden, sondern auch überzeugen können. Den von der DDR übernommenen Richtern wird von der Bevölkerung kein Vertrauen entgegengebracht. Der Ruf nach einem „Westrichter“ ist üblich. Neu begründet werden kann dieses Vertrauen allein durch eine gewissenhafte Überprüfung dieser Richter durch die Richterwahlausschüsse. Diese sollen nur der Ernennung der Richter zustimmen, die die für das Amt notwendige moralische Integrität besitzen (§ 2 RWO). In allen Ländern liegt hier der Schwerpunkt der Überprüfung.
Ein Richter entspricht nicht den ethischen Anforderungen, die im Rechtsstaat an einen Richter gestellt werden, wenn er sich als prinzipienloser Vollstrecker von Staatsgewalt verstand und sich durch inhumanen Rigorismus auszeichnete. Erforderlich ist daher die Überprüfung der bisherigen Rechtsprechungstätigkeit jedes einzelnen Richters anhand dieser Kriterien. Hierauf kann sowohl aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit, wie auch um die Glaubwürdigkeit der Justiz wieder herzustellen, nicht verzichtet werden[65].
Allein mit den Regelungen des Einigungsvertrages ist es nicht getan. Sie reichen nicht aus, um eine rechtsstaatliche Justiz in den neuen Ländern einzuführen, können aber hierfür den rechtlichen Rahmen bilden. Trotz aller Probleme muß von westlicher Seite der Eindruck einer Kolonialisierung der DDR vermieden werden. Die Justiz darf in den neuen Ländern nicht als Fremdkörper wirken, sondern soll deren soziale und wirtschaftliche Integration in die Bundesrepublik Deutschland mit herbeiführen.
[*] Gekürzte und aktualisierte Fassung einer Seminararbeit, die im Rahmen des von den Professoren Burmeister und Grupp im SS 1991 an der Universität des Saarlandes veranstalteten Seminars „Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme der Wiedervereinigung“ erstellt wurde.
[1] Riemann, in: Wünsche (Hrsg.), Grundlagen der Rechtspflege, 1983, S. 17
[2] Ule, DÖV 1990, 419
[3] BVerfGE 54, 277 (293); Schmidt Assmann, in: Maunz-Dürig-Herzog, GG, 6. Aufl. (1989), Art. 19 IV Rdnr. 16
[4] Rechtslexikon, hrsg. v. Staatsverlag der DDR, 1988, S. 74, 156; F. Müller, StaatsR der DDR, 2.Aufl. (1984), S. 356 ff.; Henrichs-Kremer-Hucke, NJW 1991, 451 f. m. w. Nachw.
[5] Vgl. Art. 6 I und Art. 4 I Staatsvertrag i. V. mit Leitsätzen des gemeinsamen Protokolls A I 1, 2 und B I 1, 3; s. hierzu Engelhard, DtZ 1990, 131
[6] Art. 5 VerfGrundsätzeG v. 17.6.1990 (GBl-DDR I Nr. 33, 299);Ges. zur Nachprüfung von Verwaltungsentscheidungen (GNV) v. 29.6.1990 (GBl-DDR I Nr. 42, 595); VerfassungsG zur Änderung des GVG v. 15.7.1990 (GBl-DDR I Nr. 42, 635); RichterG (DDR-RiG) v. 15.7.1990 (GBl-DDR I Nr. 42, 637).
[7] Ges. v. 27.9.1974 (GBl-DDR I Nr. 48, 457).
[8] Meister, StaatsR bürgerlicher Staaten , 2. Aufl. (1986), S. 123
[9] Hierzu: Bönninger, NJ 1990, 102f.; P .Stelkens, DtZ 1990, 306 m. w. Nachw.
[10] Hierzu Walter, DtZ 1990, 262; Tischendorf, DtZ 1990, 266 m. w. Nachw.
[11] Zur Entwicklung der Landesverfassungsgerichtsbarkeit in Ostdeutschland vgl. Bock-Bock, LKV 1991, 182ff.
[12] Art. 5 I VerfGrundsätzeG; § 2 I GNV (o. Fußn. 6); hierzu P. Stelkens, DtZ 1990, 308.
[13] Vgl. Durchführungsverordnung zum GVG – Umgestaltung des Staatlichen Vertragsgerichts v. 6. 6. 1990 (GBl-DDR I Nr. 32, 284); vg. o. Fußn. 10.
[14] Rechtslexikon (o. Fußn. 4), S. 146.
[15] S. zu Stellung und Aufgaben des Obersten Gerichts: Beckert, DtZ 1990, 204; Wünsche (o. Fußn. 1), S. 98.
[16] Ges. v. 8. 11. 1990 (BerlGVBl, 2446).
[17] Zu den Einzelheiten s. Brachmann, DtZ 1990, 298ff.; für die Verwaltungsgerichtsbarkeit P. Stelkens, DtZ 1991, 8f.; für die Sozialgerichtsbarkeit Meyer-Ladewig, DtZ 1991, 121; für die Arbeitsgerichtsbarkeit Scholz, Beil. zu BB 1991, 1f.
[18] Herzog, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art. 95 Rdnr. 42.
[19] So Achterberg, in: BK, GG, Zweitbearb. (1985), Art. 95 Rdnr. 42.
[20] Ges. v. 19.3.1991 (MecklVGVBl Nr. 7, 123).
[21] S. P. Stelkens, DtZ 1991, 10; ders., DtZ 1991, 268f.; ders., Verwaltungsverfahren, 1991, Rdnrn. 40ff.
[22] Ges. über die Gesellschaftlichen Gerichte der DDR v. 25.3.1982 (GBl-DDR I Nr. 13, 269).
[23] Wünsche (o. Fußn. 1), S. 85.
[24] Vgl. o. Fußn. 7; ferner Kissel, DB 1990, 886.
[25] F. Müller (o. Fußn. 4), S. 73; Wünsche (o. Fußn. 1), S. 85.
[26] Arbeitsgruppe Rechts- und Justizreform, in: Beil. zu NJ 6/90, S. VI.
[27] Ges. über die Errichtung und das Verfahren der Schiedsstellen für Arbeitsrecht (ArbSchVerfG) v. 29.6.1990 (GBl-DDR I Nr. 38, 505); Ges. über die Schiedsstellen in den Gemeinden (SchGG) v. 13.9.1990 (GBl-DDR I Nr. 61, 1527).
[28] S. zum ArbSchVerfG: Anl. II Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 3 EinigungsV, zum SchGG: Anl. II Kap. III Sachgeb. A Abschn. I Nr. 3 EinigungsV.
[29] Abweichung ermöglicht durch Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 14 lit. b EinigungsV.
[30] S. hierzu Feltes, ZRP 1991, 94ff.; Luther, DtZ 1991, 18f.
[31] Herzog, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art. 92 Rdnr. 104.
[32] Vgl. zum Ganzen Nägele, Beil. 30 zu BB 1990, 19ff.; Ponschab-Czarnetzki, Beil. 8 zu BB 1991, 22.
[33] Schmidt Assmann, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art. 19 IV Rdnr. 16.
[34] Dazu: P. Stelkens, DtZ 1991, 266.
[35] S. hierzu Roggemann, NJW 1991, 456f.; P.Stelkens, DtZ 1991, 12.
[36] Rechtslexikon (o. Fußn.4), S. 307; s. hierzu Henrichs-Kremer-Hukke, NJW 1991, 450.
[37] Meister (o. Fußn. 8), S. 118.
[38] Ule, DÖV 1990, 423; Sendler, DtZ 1990, 175.
[39] S. o. Fußn. 6.
[40] S. Art. 9 I EinigungsV; zum Verhältnis der DRiG zum DDR-RiG Schmidt-Räntsch, DtZ 1991, 34.
[41] MecklVRiG v. 7.6.1991 (Notiz in NJ 1991, 310; DtZ 1991, 212); SächsRiG v. 19.1.1991 (SächsGVBl Nr. 2, 21).
[42] Ordnung über Bildung und Arbeitsweise der Richterwahlausschüsse, Beschl. der Volkskammer v. 22. 7. 1990 (GBl-DDR I Nr. 49, 904); in Kraft geblieben gem. Anl. II Kap. III Sachgeb. A Abschn. II Nr. 5 EinigungsV.
[43] Ges. über die Richterwahlausschüsse in Sachsen-Anhalt v. 15. 3. 1991 (GVBl S. 13); Ges. über die Umbildung der Richterwahlausschüsse in Thüringen v. 7. 2. 1991 (GVBl S. 43); Ges. zur Änderung der RWO von Brandenburg v. 21. 3. 1991 (GVBl Nr. 4).
[44] Soweit die DDR-Gesetze schon außer Kraft gesetzt wurden, gelten (natürlich) die entsprechenden Landesgesetze.
[45] S. FAZ v. 19. 7. 1991.
[46] Brachmann, DtZ 1991, 210.
[47] Schmidt-Räntsch, DtZ 1991, 36.
[48] Dagegen die Stellungsnahme des Richterbundes von Mecklenburg-Vorpommern, NJ 1991, 310; BezG Schwerin, DtZ 1991, 317 (318).
[49] BVerfGE 10, 200 (213); 14, 156 (166); Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art. 101 Rdnr. 12.
[50] S. hierzu auch P. Stelkens, in : Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung – Die Rechtseinheit, II, 1992.
[51] Achterberg, in: BK, Art. 92 Rdnrn. 278ff.; Herzog, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art. 92 Rdnrn. 77ff.
[52] Vultejus, NJ 1990, 394ff.; s. auch Majer, ZRP 1990, 172; Wassermann, DRiZ 1990, 265ff.
[53] Vgl. die Eindrücke von Steinert, DtZ 1990, 191; P. Stelkens, DtZ 1990, 308.
[54] Meister (o. Fußn. 8), S. 118.
[55] F. Müller (o. Fußn. 1), S. 64; Riemann, ebda, S. 26; s. auch Wassermann, ZRP 1990, 260.
[56] Kissel, NJW 1990, 273.
[57] Ule, DÖV 1990, 419.
[58] Henrichs-Kremer-Hucke, NJW 1991, 454 m. w. Nachw.; vgl. o. Fußn. 15.
[59] Schmidt-Räntsch, DtZ 1991, 36.
[60] Herzog, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art. 97 Rdnrn. 48ff.
[61] BVerfGE 14, 156 (165).
[62] BVerfGE 39, 334 (370ff.); Ule, DÖV 1990, 423f.
[63] Henrichs-Kremer-Hucke, NJW 1991, 454; Richter, DRiZ 1990, 111.
[64] Roggemann, NJW 1991, 462ff.; Vultejus, NJ 1990, 395.
[65] Vgl. zum Ganzen Roggemann, NJW 1991, 462; Sendler, DtZ 1990, 173f.; Vultejus, NJ 1990, 395, und die Zusammenstellungen bei Majer, ZRP 1991, 173ff.; Wassermann, DRiZ 1991, 245.

References: § 4
 Art. 143
 Art. 93
 Art. 19
 Art. 6
 Art. 13
 Art. 95
 Art. 28
 Art. 143
 Art. 101
 § 380
 § 5
 Art. 92
 § 19
 Art. 143
 Art. 79
 Art. 15
 § 61
 § 22
 § 11
 Art. 97
 Art. 92
 Art. 101
 Art. 143
 Art. 97
 § 5
 § 5
 Art. 3
 Art. 97
 Art. 97
 § 29
 § 18
 Art. 97
 Art. 33
 § 9

Art. 94
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