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Timestamp: 2019-01-19 21:23:33+00:00

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ICEDA Bufete de Abogados : JURISDICCIÓN COACTIVA, RECAUDO DE CARTERA, CONCEPTO JURÍDICO DEL DISTRITO
JURISDICCIÓN COACTIVA, RECAUDO DE CARTERA, CONCEPTO JURÍDICO DEL DISTRITO
CONCEPTO UNIFICADOR DE DOCTRINA No. 03 DE 2011
RECAUDO DE CARTERA Y JURISDICCIÓN COACTIVA.
Radicaciones Nos.: 1-2011-14756, 1-2011-15445, 1-2011-14905, 1-2011-15422, 1-2011-15023, 1-2011-16697, y 1-2011-30256.
Acorde con el programa Gerencia Jurídica Pública Integral, contemplado en el objetivo estructurante "Gestión pública efectiva y transparente", del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor", la Dirección Jurídica Distrital presenta el siguiente Concepto Unificador sobre el ejercicio de la actividad del recaudo de cartera y la jurisdicción coactiva, como un aporte a la consolidación y socialización del conocimiento en la materia, aplicado en diversas oportunidades tanto por la Administración Distrital como en los pronunciamientos jurisprudenciales.
En este contexto, se abordarán los temas de cartera pública, cobro persuasivo, la jurisdicción coactiva, el cobro coactivo, a partir de los elementos conceptuales y normativos, extractados de la doctrina, la normatividad y la jurisprudencia, con algunas referencias expresas a las características, el procedimiento y la distribución de competencias, implementados en el Distrito Capital, analizados por diferentes entidades distritales, entre ellas la Secretaría Distrital de Hacienda, la Secretaría Distrital de Educación, el Instituto de Desarrollo Urbano y la Secretaría General de la Alcaldía Mayor.
En este orden de ideas, se pretende que el presente concepto sea una herramienta de consulta, que de mayor claridad en la aplicación de las disposiciones legales que regulan las materias objeto de estudio, que imponen el deber y, a la vez, confían a la Administración la importante atribución de efectuar el debido recaudo de las deudas a su favor.
Previas estas precisiones, en las páginas siguientes se desarrollará el temario que se presenta en el Contenido que aparece como anexo al final de este documento.
1. LA CARTERA PÚBLICA
Para contextualizar el concepto de cartera pública, se estima procedente mencionar el ámbito de la expresión Tesoro público, anotando que a salvo de lo referido en el artículo 128 de la Constitución Política, que resulta meramente descriptivo, no existe ninguna definición constitucional enunciativa sobre la cual pueda erigirse el concepto de Tesoro Público.
Se trata de una noción que el ordenamiento da por existente, en virtud de un contenido que emerge bien sea legal, jurisprudencial o doctrinariamente.1
En ese orden de ideas, el Tesoro Público está conformado por conjunto de recursos y bienes de la Nación, las Entidades Territoriales, incluidos los orgasmos autónomos y entidades con régimen especial consagrado en el artículo 128 de la Constitución Política que retoma lo ordenado en el artículo 23 del Acto Legislativo 1 de 1936.
Dentro de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios asignadas al Estado y desarrolladas por el Tesoro Público se encuentra, entre otras, la de recaudar rentas o caudales públicos para lo cual la Administración cuenta con una jurisdicción coactiva que le permite hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor.2
En este orden de ideas, cabe citar que el concepto de cartera se entiende como: "Son los valores que corresponden a derechos de cobro, reales o potenciales, de la entidad pública originados en desarrollo de sus funciones de cometido estatal. Hacen parte de la cartera o debido cobrar conceptos tales como los ingresos tributarios determinados en las disposiciones legales, por la potestad que tiene el Estado de establecer gravámenes, derechos por la producción y comercialización de bienes y la prestación de servicios, los préstamos concedidos, los valores conexos a la liquidación de rentas por cobrar, los intereses, las sanciones, las multas y los demás derechos por operaciones diferentes a los ingresos tributarios, entre otros".3
1.2. Derechos y obligaciones ciertos
"Son aquellos/as que se encuentran dotados/as de acción para exigir su cumplimiento, aún por medios coercitivos y nacen de una causa u objeto lícito".4
1.3. Derechos y obligaciones inciertos
"Son aquellos que desde su origen carecen de coercibilidad o que nacieron con la posibilidad jurídica de ser exigibles pero por diversas causas perdieron su coercibilidad".5
1.4. Clasificación de la cartera
Para clasificar el tipo de cobro al cual va a ser sometida una acreencia a favor del Distrito Capital, existen algunos criterios tales como: su objeto, cuantía, tiempo de existencia, facilidad para su recaudo, entre otros.
1.4.1. Según cuantía: De acuerdo con el monto de las deudas, se clasifican en grande, mediano y pequeño deudor, conforme a los siguientes criterios:
1.4.2. Según su antigüedad: Otro criterio para clasificar la cartera es su antigüedad, la cual se realizará en consideración al término de prescripción de la acción de cobro para las obligaciones y en razón de la acreencia más antigua del deudor.
1.4.3. Cartera de difícil cobro: Corresponde a los derechos u obligaciones que en razón de su antigüedad, la situación particular del deudor o del proceso de cobro conlleva a estimar de forma fiable o razonable que ésta no será recuperable. Para efectos de la depuración y el saneamiento de esta cartera deben adoptarse mecanismos que permitan comprobar tal circunstancia o la estimación de costos de recuperación y la determinación del beneficio o valor recuperable.
1.4.4. Según la fuente objeto de la obligación: Se puede clasificar en cartera misional o no misional.
* Cartera misional: Si bien esta expresión no se encuentra en el Estatuto Tributario Nacional ni en el Distrital, el Código Contencioso Administrativo o la Ley 1066 de 2006, procede señalar que el artículo 5º de esta última establece que las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos deben aplicar el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional.
Cabe citar que el artículo 8º del Reglamento Interno del Recaudo de Cartera del IDU6, en el artículo 23 establece que el cobro coactivo de cartera misional del Instituto de Desarrollo Urbano, esto es, la proveniente de la contribución de valorización, se adelantará de conformidad con lo señalado en el Estatuto Tributario Nacional, Decreto Ley 624 de 1989 y demás normas vigentes.
Así, dicho Reglamento señala que la cartera misional es la generada como consecuencia de la asignación de la contribución de valorización, en los términos establecidos por el Concejo de Bogotá. Así mismo, la componen las cuentas por cobrar por concepto de obras desarrolladas por solicitud de la comunidad a través del programa "Obra por Tu Lugar", según lo establecido en el artículo 126 de la Ley 388 de 1997. Esta cartera contempla tanto el monto de la contribución al momento de su asignación, como los intereses respectivos.7
En cumplimiento de las políticas del recaudo de cartera misional del Instituto de Desarrollo Urbano, como es la de maximizar el recaudo y minimizar la in-cobrabilidad de la cartera, así como la implementación de estrategias tendientes a obtener de manera oportuna, eficaz y eficiente el recaudo de las acreencias existentes a favor del Instituto de Desarrollo Urbano, se autorizó expresamente la utilización de las medidas cautelares dentro de la etapa de cobro coactivo, reguladas por el Estatuto Tributario Nacional, Decreto Ley 624 de 1989 y demás normas vigentes, a través de la expedición de la Resolución 1465 de 2011.
* Cartera no misional: Por contraposición a la expresión del punto anterior, será cartera no misional aquella derivada del ejercicio de otras actividades y funciones administrativas que no impliquen o tengan asignado el recaudo de rentas o caudales públicos.
Citando el mismo caso, en la Resolución 3866 de 2009 del IDU definió ésta como las cuentas por cobrar que constan en actos administrativos, cuentas de cobro u otros documentos de los que surge la acreencia a favor del Instituto de Desarrollo Urbano, tales como la intervención de Antejardines, Compensaciones al Fondo de Parqueaderos, las generadas a favor del IDU por la imposición de multas contractuales, sanciones disciplinarias por parte de las autoridades competentes, las contenidas en actas de liquidación de los contratos, las que sean consecuencia de sentencias judiciales, conciliaciones, laudos arbítrales a favor del IDU, las generadas por anticipos contractuales no ejecutados, las devoluciones dinerarias a favor del IDU y en general todas aquellas sumas de dinero no misionales que jurídicamente deba recaudar la entidad.
1.5. Títulos ejecutivos
Se clasifican en judiciales cuando se producen o tienen su fundamento en sentencia judicial que obliga al deudor (persona natural o jurídica) a pagar una suma de dinero determinada o determinable. De origen administrativo cuando nacen de la acción de un ente administrativo del Estado que después de surtir el procedimiento correspondiente establece que el deudor debe cancelar una cantidad de dinero a favor del Estado y actos unilaterales del deudor cuando nacen de un particular en la declaración o cancelación de un impuesto.
1.5.1 Pérdida de fuerza ejecutoria
El cobro por jurisdicción coactiva es viable siempre y cuando no hayan cesado los efectos del acto administrativo que se pretende ejecutar, pues, la exigibilidad del acto administrativo es uno de los presupuestos básicos del proceso de cobro coactivo. Al respecto el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece:
"ART 66.- Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
5. Cuando pierdan su vigencia."
Conforme con el mandato legal, la pérdida de fuerza ejecutoria opera por ministerio de la Ley cuando quiera que se presente una de las causales señaladas, una de las cuales es el transcurso del tiempo sin que se haga efectivo o haya ejecutado el acto administrativo, es decir cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme un acto administrativo contentivo de una obligación a favor del Estado, la Administración no ha realizado los actos que le correspondan para lograr su ejecución.
En lo que hace a la causal tercera, hay que hacer énfasis en los principios y derechos constitucionales tutelados en este artículo, a saber: los de eficacia, eficiencia, economía, celeridad, autocontrol de la gestión pública y, por supuesto, el derecho de defensa de los particulares que se puedan ver afectados por la inactividad de la Administración.
6. La remisión 8
Es una forma de extinguir las obligaciones a cargo del deudor con el lleno de los requisitos legales establecidos en el artículo 820 del Estatuto Tributario y el artículo 12 de la Ley 174 de 1994.
Consiste en la facultad que tienen las administraciones para suprimir de sus registros contables, las deudas a cargo de personas que hubiesen muerto sin dejar bienes, previa aportación de las pruebas que acrediten la circunstancia de no haber dejado bienes y de la partida de defunción.
No sólo tiene que ver con transcurso del tiempo, sino con otras condiciones, tales como que después de haber adelantado todo el procedimiento para el cobro, sin que operara la caducidad, la prescripción o la pérdida de fuerza ejecutoria, se verifica que falleció el deudor sin dejar bienes para hacer efectiva la obligación, o que aunque esté vivo no haya sido posible localizarlo y no se ubicaron bienes para cobrar la deuda. Esta situación debe haber persistido por más de cinco (5) años.9
Al tenor del artículo 3º del Decreto Distrital 397 de 2011, son competentes para declarar la remisión de las acreencias no tributarias:
- En las Localidades el (la) Alcalde (sa) Local.
- En las entidades del nivel central esta función se delega en los (as) Secretarios (as) de Despacho, los (as) Directores (as) de Departamento Administrativo y los (as) Directores (as) de Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica.
Para ordenar la remisión de las acreencias no tributarias que se hayan enviado para cobro coactivo a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda, se deberá contar con el análisis y previa recomendación de dicha Oficina, respecto de la viabilidad o procedencia de la aplicación del parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y por tanto del artículo 820 del Estatuto Tributario Nacional.
Es la actuación administrativa mediante la cual la entidad de derecho público acreedora invita al deudor a pagar voluntariamente sus obligaciones, previamente al inicio del proceso de cobro por jurisdicción coactiva, con el fin de evitar el trámite administrativo y judicial, los costos que conlleva esta acción, y en general solucionar el conflicto de una manera consensuada y beneficiosa para las partes.
Es una primera etapa del proceso de cobro, que no es obligatoria sino simplemente discrecional de la entidad estatal, con el fin de lograr mayores niveles de eficiencia en el recaudo de la cartera en mora10.
Básicamente "Es una oportunidad en la que se invita a los deudores morosos a pagar en forma voluntaria las obligaciones a su cargo, bien de manera inmediata o a través de la concertación de fórmulas que incluyen la expedición de facilidades de pago, evitando el desgaste o el costo que para la administración significa adelantar el proceso de cobro por jurisdicción coactiva"11
El objetivo fundamental es procurar un acercamiento más efectivo con el deudor, tratando de evitar el proceso de cobro coactivo.
Otro de los objetivos es la recuperación total e inmediata de la cartera, incluyendo los factores que la componen (capital debido e intereses), o el aseguramiento del cumplimiento del pago mediante el otorgamiento de plazos, con el lleno de los requisitos legales.
El funcionario competente deberá estudiar los documentos con el fin de obtener claridad y precisión sobre el origen y cuantía de la obligación, los períodos que se adeudan, la solvencia del deudor y la fecha de prescripción de las obligaciones, con el fin de determinar si es viable acudir a la vía persuasiva o es necesario iniciar de inmediato el proceso de cobro administrativo coactivo.
2.2. Conocimiento de la deuda
La deuda contenida en los documentos que soportan el cobro debe reunir los requisitos propios de un título ejecutivo, es decir que se observe que la obligación es clara, expresa y exigible. Si se trata de Actos Administrativos, deben encontrarse plenamente ejecutoriados.
Deben identificarse, de manera precisa, los factores que determinan el valor de la obligación, los pagos o abonos que puedan afectar su cuantía, establecerse los intereses generados hasta la fecha, así como la naturaleza de la obligación, con el fin de encontrarse en condiciones de absolver todas las dudas que pueda plantearle el deudor en el momento de la visita.
2.3. Conocimiento del deudor
Localización. Inicialmente se tendrá como domicilio del deudor la dirección indicada en el título que se pretenda cobrar o en el expediente, la cual se debe verificar internamente con los registros que obren en la entidad y, en su defecto, por contacto con las diferentes entidades que por su naturaleza llevan estadísticas como el DANE, Cámara de Comercio, etc.
Así mismo es importante establecer sobre el deudor si se trata de persona natural o jurídica y si es posible, cual es la actividad económica que desarrolla.
En el caso de personas naturales, el conocimiento de su profesión o actividad permite preparar la entrevista inicial con el propósito de absolver los posibles cuestionamientos que puedan surgir.
En el caso de personas jurídicas, procede canalizar la preparación de la entrevista en el conocimiento de la actividad de la empresa y su situación financiera.
2.4. Realización de comunicaciones telefónicas y/o escritas
Se efectúa por medio de llamadas y el envío de oficios al deudor, recordándole la obligación pendiente a su cargo o de la sociedad por él representada y la necesidad de su pronta cancelación.
En este comunicado se le informará el nombre del funcionario encargado de atenderlo y se le señalará un plazo límite para que concurra a las dependencias de la entidad a aclarar su situación, so pena de proseguir con el cobro administrativo coactivo.
La citación deberá ser enviada por correo certificado o entregada directamente por un funcionario.
2.5. Realización de visitas:
Si se conoce el domicilio del deudor, a criterio de cada entidad, se podrán realizar algunas visitas con el propósito de suministrar al deudor la información relativa a la obligación pendiente de pago, la opción de solicitar facilidades de pago, así como las implicaciones de pasar a la etapa de cobro coactivo
2.6. Desarrollo de la negociación
Como consecuencia de los anteriores pasos, pueden darse una de las siguientes alternativas:
- Pago de la obligación: Para el efecto se indicarán las gestiones que debe realizar y la necesidad de comprobar el pago que efectúe anexando copia del documento que así lo acredite. Al liquidar la obligación, la cuantificación debe ser igual al capital debido más los intereses moratorios en la fecha prevista para el pago.
- Solicitud de plazo para el pago: Se podrán conceder plazos mediante los llamados Acuerdos de Pago. El plazo para el pago deberá ser negociado teniendo en cuenta factores como la cuantía de la obligación, la prescripción, la situación económica, las garantías o fianzas, etc.
- Renuencia en el pago o silencio del deudor: Se presenta cuando el deudor a pesar de la gestión persuasiva no está interesado en el pago de la deuda.
2.7. Identificación de bienes del deudor
De darse la renuencia en el pago o el silencio al respecto, es imperioso iniciar de inmediato la labor de investigación de bienes con el fin de obtener la mayor información posible sobre el patrimonio e ingresos del deudor que permitan adelantar en forma eficaz y efectiva el cobro por jurisdicción coactiva. En esta etapa se verifican los bienes que eventualmente puedan respaldar el pago de la obligación.
2.8. Término del cobro persuasivo
Tiene una duración máxima de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo; vencido este término y habiendo agotado la etapa persuasiva sin haber logrado el pago de la acreencia, deberán remitirse los actos administrativos que conforman el título ejecutivo y los soportes de las gestiones de cobro realizadas, a la Oficina de Ejecuciones Fiscales, para adelantar la etapa de cobro coactivo.12
3. JURISDICCIÓN COACTIVA
La jurisdicción coactiva es la función asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que, sin que tenga que recurrir a la autoridad judicial, haga exigible por vía ejecutiva las deudas fiscales expresas, claras y exigibles13 a favor de la entidad pública con jurisdicción.
La naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva constituye una potestad especial de la Administración, que le permite adelantar ante sí el cobro de los créditos a su favor originados en multas, contribuciones y demás obligaciones que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional.
Esta potestad obedece a la necesidad de recaudar de manera expedita los recursos económicos que legalmente le corresponden y que son indispensables para el funcionamiento y la realización de los fines de las entidades del Estado14. Su aplicación correcta es vital para disminuir la deuda pública y sanear las finanzas.
Desde una óptica de delimitación funcional por disposición organizacional, conforme a la ley, la jurisdicción coactiva se puede definir como aquella actividad que asume o debe asumir un organismo estatal, y por asignación específica un servidor público administrativo suyo, para que sin recurrir a los estrados judiciales ordinarios, haga efectivas, por vía ejecutiva, las obligaciones expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que ejerce dicha jurisdicción15.
Sobre el particular, el Ex Consejero de Estado, doctor Gustavo Humberto Rodríguez, asevera:
"Desde el punto de vista orgánico, por tal jurisdicción se entiende, el conjunto de funcionarios estatales investidos por la ley de competencia para tramitar la ejecución forzada de acreencias o deudas fiscales. Y desde el material, la función misma de carácter jurisdiccional, destinada a realizar tales ejecuciones. Es, pues, una jurisdicción especial, que también ha sido llamada justicia fiscal, por cuanto se encarga de hacer efectivas las deudas al fisco, o a favor del Estado." 16
Al respecto, en el Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor", adoptado por el Acuerdo Distrital 308 de 2008, se dispuso:
"Artículo 47. Consolidación de los ingresos tributarios. En Bogotá se administran 11 impuestos distritales, 3 estampillas y 6 participaciones; 2.8 millones de contribuyentes y un recaudo promedio anual de 3.5 billones de pesos. La gestión adelantada en los últimos años ha permitido que los bogotanos cumplan de manera voluntaria sus obligaciones tributarias. Es así como en la ciudad, se redujeron los niveles de evasión de sus principales impuestos a tasas cercanas al 10% y más de 2.4 millones de contribuyentes cumplen oportunamente con sus obligaciones.
Sin embargo queda un amplio camino por avanzar hacia una administración tributaria que brinde los recursos necesarios para garantizar la construcción de una ciudad de derechos. En este contexto la estrategia en materia tributaria para el período 2008 - 2012 está articulada en cinco ejes: (i) consolidación del modelo de cultura tributaria y de servicio, (ii) simplificación del sistema tributario, iii) control a la evasión y la morosidad, iv) nuevos esquemas de financiación y (v) fortalecimiento de los ingresos tributarios. (…).
iii) Control a la evasión y la morosidad
La gestión de fiscalización y cobro adelantada por la Administración tributaria hasta el momento se ha centrado en adelantar acciones que incrementen en los contribuyentes la percepción de riesgo ante el incumplimiento tributario y en cerrar las brechas existentes en la gestión a través de estrategias masivas de control, la segmentación de las poblaciones incumplidas, la estandarización de los procedimientos de control y la especialización de los mismos.
Pese a que la administración ha explorado diversas estrategias para lograr el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, las conductas de incumplimiento se siguen presentando. Por esta razón, la estrategia de control a la evasión y la morosidad contempla acciones orientadas a la automatización en la gestión de cobro y fiscalización, el fortalecimiento del trabajo en campo en la gestión de cobro, la construcción de perfiles tributarios en función de las características del contribuyente, la simplificación procedimental, el establecimiento de acciones de fiscalización de alto impacto, la delimitación del proceso de cobro coactivo, la corrección de errores formales de las declaraciones tributarias y la utilización de medios electrónicos para la notificación de actuaciones a los contribuyentes y liquidación de los impuestos. Como complemento a lo anterior, se estudiará la posibilidad de fortalecer la gestión de cobro de las acreencias tributarias gestionando alrededor de 600 mil registros para su recuperación.
En el mismo sentido y en términos de eficiencia institucional, se deberán implementar planes de depuración y saneamiento de cartera17 de cualquier índole a cargo de las entidades distritales, mediante la provisión y castigo de la misma, en los casos en que se determine su difícil cobro o cuando se compruebe que la relación costo – beneficio sea desfavorable para las finanzas distritales. (…)". (Negrilla y pie de página fuera de texto).
El objetivo de la jurisdicción coactiva es permitir el cobro de los créditos exigibles, mediante un procedimiento excepcional, ejercido directamente por la entidad sin intervención de la jurisdicción civil ordinaria.
3.3. Características principales:3.3.1 Es creada por la Constitución y la Ley.
Se fundamenta en el artículo 116 de la Constitución Política de 1991. Así, el inciso 3ª del citado artículo estableció que excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales, en materias precisas, a determinadas autoridades administrativas.
La jurisdicción coactiva sólo puede ser ejercida en virtud de la Constitución o la Ley, o una norma de igual jerarquía, no puede basarse en ordenanzas departamentales ni en acuerdos municipales. El fundamento radica en que la jurisdicción sólo puede ser conferida por el Constituyente o el Legislador.
La jurisdicción, cualquiera que ella fuere, sólo puede derivarse de la Constitución o la Ley. Por consiguiente, no puede un organismo diverso al Legislador conferir dicha atribución; así, por ejemplo, no puede la Asamblea Departamental o un Concejo Municipal, por medio de una ordenanza o de un acuerdo, atribuir jurisdicción coactiva a un funcionario diverso a los señalados taxativamente por la ley.
La competencia no puede provenir sino de la Constitución o de la Ley; además, debe ser expresa, no implícita ni menos deducible por analogía. Esa competencia es sólo un privilegio excepcional de aplicación restrictiva. El artículo 116 de la Constitución Política establece que cuando la función jurisdiccional es ejercida por autoridades administrativas, debe ser señalada expresamente por la ley.
3.3.2. Los funcionarios que la pueden ejercer están taxativamente señalados por la Constitución y la Ley.
3.3.3. Carece de aparato judicial propio, el cual es reemplazado en situaciones concretas por un funcionario investido legalmente, para ejercer dicha jurisdicción18.
3.3.4 Su proceso combina elementos del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo.
3.3.5 Los acreedores que la pueden ejercer son las entidades de Derecho Público. Se exceptúan empresas comerciales e industriales del Estado y las sociedades de economía mixta, las cuales deben actuar ante la jurisdicción ordinaria19. No obstante lo anterior, en el Distrito Capital el Decreto – Ley 1421 de 1993, en su artículo 169, faculta a las entidades descentralizadas, para ejercer la jurisdicción coactiva.20
3.3.6 Existe sobre este tipo de procesos un control jurisdiccional ejercido por lo contencioso administrativo, en defensa del estado de derecho para prevenir situaciones no deseables en que pudieren incurrir los servidores públicos, investidos de la jurisdicción.
En Colombia, no ha existido una organización de la jurisdicción coactiva, expedida en una disposición legal única, ni en un código de procedimiento propio, sino que a medida de las necesidades de la Administración y por medio de leyes diversas y dispersas se ha venido legislando sobre la clase de obligaciones que puedan recaudarse por esta vía, sobre los títulos que prestan mérito ejecutivo para ello y los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva.
3.4. Normatividad aplicable
3.4.1 Constitucional:
"Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación y los Jueces administran la Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.
3.4.2 Legal:
3.4.2.1 Código Contencioso Administrativo, artículos 68, 79, 133 y 134-C, y concordantes, modificados por la Ley 446 de 1998, del siguiente tenor:
"Artículo 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:
4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. (Derogado)21
6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor."
"Artículo 79. Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria."
Además de los títulos ejecutivos de derecho público que estableció el Decreto-Ley 01 de 1984, debe tenerse en cuenta que existen otros títulos creados mediante normas especiales posteriores que le dan mérito ejecutivo a otros documentos de la administración que se entiende, deben estar respaldados por el acto o actos administrativos correspondientes, respecto de los cuales se haya cumplido el trámite de la notificación y agotamiento de la vía gubernativa, de conformidad con lo previsto por los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo."
"Artículo 133. Competencia de los Tribunales Administrativos en Segunda Instancia 22 El nuevo texto es el siguiente: Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia: (…)
"Artículo 134-C. Competencia de los Jueces Administrativos en Segunda Instancia.23 Los Jueces Administrativos conocerán, en segunda instancia, de los siguientes asuntos:
3.4.2.2 Ley 42 de 1993, estableció el proceso de Jurisdicción Coactiva para las Contralorías en el recaudo de las sanciones pecuniarias por responsabilidad en la gestión fiscal.
3.4.2.3 Decreto 2304 de 1989, a través del artículo 63 modificó el artículo 252 del Código Contencioso Administrativo así:
3.4.2.4 Decreto 2174 de 1992: Reglamentó el artículo 112 de la Ley 6 de 199224, autorizando la organización de grupos conformados por funcionarios de la entidad para el cobro coactivo, en los siguientes términos:
"Artículo 112.- Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados."
El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C–666 de 2000 pero en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos son INEXEQUIBLES.
3.4.2.5 Ley 1066 de 2006, "Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones"25.
La Ley 1066 de 2006, en su artículo 5º, dispone que las entidades que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano, y que en virtud de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. El Estatuto Tributario en su Título VIII, de los artículos 823 a 843-2, estableció el procedimiento para adelantar el Cobro Coactivo.
3.4.2.6 Decreto 4473 de 2006, mediante el cual el Gobierno Nacional reglamentó la Ley 1066 de 2006.
El Decreto No. 4473 de 2006, reglamentario de la Ley 1066 de 2006, precisa las condiciones que debe reunir el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, ratificando en su artículo 5º que para ejercer el cobro coactivo deberá seguirse el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a las que dicho Estatuto remita.
3.4.3. Normatividad Distrital
3.4.3.1 Decreto Distrital 397 de 2011 "Por el cual se establece el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones" 26
3.4.3.2 Decreto 616 de 2007, que modifica el Decreto Distrital 545 de 2006, por medio del cual se adoptó la estructura interna y funcional de la Secretaría Distrital de Hacienda.
3.4.3.3 Resolución 150 de 2007, expedida por el Secretario Distrital de Hacienda, mediante la cual se adoptó el Manual de Administración y Cobro de la cartera derivada de acreencias no tributarias a favor de entidades de la Administración Central y de las Localidades, siempre y cuando no estén asignadas a otra entidad.
3.4.3.4 Resolución 295 de 2007 de la Secretaría Distrital de Movilidad, "por la cual se expide el manual de Administración y Cobro de Cartera para la Secretaría Distrital de Movilidad."
3.4.3.5 Directiva 017 del 22 de noviembre de 2007 del Alcalde Mayor, en la que se dictan lineamientos para efectuar el trámite, ejecución y cobro de sanciones disciplinarias de carácter económico.
3.4.3.6 Circular 004 de 2008, de la Tesorería Distrital - Secretaría Distrital de Hacienda, en la cual se fijan los parámetros y requisitos básicos en el desarrollo de los procesos de cobro conforme a los principios que regulan la Administración Pública, contenidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política.
Previamente, y con fundamento en el Decreto Distrital 066 de 2007 (derogado por el Decreto Distrital 397 de 2011), la Secretaría de Educación del Distrito expidió la Resolución 1960 de 2007 "por la cual se adopta el Manual de Administración y Cobro de Cartera en la Secretaría de Educación Distrital", la cual fue adicionada por la Resolución 4326 de 2008 que incorporó facultades para otorgar facilidades de pago en la etapa de cobro persuasivo.
La Secretaría Distrital de Hacienda, por su parte, expidió la Resolución SDH-000150 de 2007 "por la cual se adopta el Manual de Administración y Cobro de la Cartera no tributaria a cargo de la Dirección Distrital de Tesorería - Oficina de Ejecuciones Fiscales".
4. COBRO COACTIVO27
"La procedencia del Cobro Coactivo no sólo supone la existencia de un acto administrativo debidamente ejecutoriado donde conste una obligación clara, expresa y exigible en favor de la administración, y que esté contemplado dentro de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito Ejecutivo (Art. 68 CCA), sino además la concurrencia de algunas condiciones que hacen viable emprender el proceso de recuperación, como lo es que no constituya obligaciones que presenten un estado de cobranza o pago incierto y la valoración del costo-beneficio sea positivo para la administración, pues de no concurrir éstas exigencias estaríamos frente a multas precarias o incobrables. Si se observa la situación expuesta, bien se puede concluir que al desconocerse la ubicación del deudor, hace incierta la cobranza y por ende inviable el cobro por jurisdicción coactiva.
(…) Al respecto, debe recordarse que el objetivo de un proceso ejecutivo como el de cobro coactivo, supone la existencia de una prestación cierta en favor del accionante y por ende su finalidad no es otra que la ejecución o materialización de esa prestación por parte del demandado, razón por la que sería inocuo iniciar un proceso donde no se sabe la ubicación de quien sería conminado a cumplir y se desconoce garantía económica frente a la obligación; en cuanto a esto último debe observarse que sin ser un fin en si mismo, las medidas cautelares sobre los bienes del deudor, constituyen una de las principales pretensiones de ésta clase de procesos y en la medida que no se puedan practicar hacen precaria la ejecución".28
4.1 Principios orientadores
Las actuaciones en el proceso de cobro por jurisdicción coactiva se desarrollarán con arreglo a los principios de economía procesal, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, de conformidad con lo establecido por el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo29.
Igualmente las dudas que surjan en la interpretación de las normas sobre jurisdicción coactiva deberán aclararse o subsanarse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla con la garantía constitucional del debido proceso, y se respeten el derecho de defensa y la equidad.
El procedimiento coactivo se adelantará por la oficina de cobranzas de la administración del lugar donde se haya/n originado la/s respectiva/s obligaciones tributarias o por la de aquella en donde se encuentre domiciliado el deudor. Cuando se estén adelantando varios procedimientos administrativos coactivos respecto de un mismo deudor éstos podrán acumularse.30
Así, en el orden Distrital, nivel central, se tiene que la competencia asignada por la Ley 1066 de 2006, en concordancia con el artículo155 del Decreto Ley 1333 de 198631, el artículo 3532; el numeral 14 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 199333, la competencia de cobro coactivo ha estado asignada al Director Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda34, lo cual quedó confirmado mediante el Decreto 397 de 2011.
Por su parte, la Contraloría Distrital ejerce la competencia que le otorga el artículo 109 del Decreto -Ley 1421 de 1993.35 Es así como, el Contralor Distrital o su delegado efectúa el recaudo del monto de las sanciones pecuniarias por responsabilidad en la gestión fiscal, para lo cual deben seguir el proceso de Jurisdicción Coactiva que estableció la Ley 42 de 199336.
Las sociedades de economía mixta, al tenor del artículo 169 del Decreto –Ley 1421 de 1993, pueden ejercer la jurisdicción coactiva. El funcionario competente de estas entidades debe otorgar poder a un abogado de esa institución.
De igual forma de conformidad con lo establecido en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, y el artículo 8 del Acuerdo 20 de 1990, en concordancia con el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, el Fondo Financiero Distrital de Salud37 y la Secretaría Distrital de Movilidad tienen jurisdicción coactiva.
El Decreto Distrital 397 de 2011 "Por el cual se establece el reglamento interno del recaudo de cartera en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones" estableció, en su artículo 2°, las competencias funcionales para adelantar el proceso de cobro persuasivo, el coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, así:
"a) En las Localidades la competencia funcional para adelantar el cobro persuasivo, es del (a) Alcalde (sa) Local.
f) En el Fondo Financiero Distrital de Salud, la competencia funcional para el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago será ejercida por la Dirección Jurídica y de Contratación de la Secretaría Distrital de Salud."
Los funcionarios de las entidades descentralizadas están habilitados por mandato de la ley, en este caso la Ley 1066 del 2006, para ejercer dichas competencias, que han sido recogidas en los fundamentos en que se apoya la Directiva 17 del 200738. Las disposiciones donde se prevé esta atribución en cabeza de los servidores públicos de las entidades, son específicamente los artículos 1 y 5 de la Ley 1066.
Por ello, Dirección Jurídica Distrital consideró que no es viable que se encargue esa actividad a contratistas especiales con título de abogado que no entran dentro de la categoría de servidores públicos39, puesto que no cuentan con la atribución para desempeñar funciones públicas que se encuentren contenidas en la ley, por fuera de las disposiciones contractuales que los vinculan.
Lo anterior por cuanto las funciones que se han reseñado para hacer efectivo el cobro coactivo han sido asignadas para este caso particular por la ley, para que sean desempeñadas por servidores públicos, al interior de cada una de las entidades, como se debe entender de la lectura de los artículos 1 y 5 de la Ley 1066, dado el interés público que encierra dicho tipo de actuaciones, que representa una actividad intransferible que representa la esencia constitucional de la función pública.40
4.3 Competencia en materia tributaria
Dentro del procedimiento administrativo de cobro, los funcionarios de cobranzas, para efectos de la investigación de bienes, tendrán las mismas facultades de investigación que los funcionarios de fiscalización de la DIAN.41
4.4 Partes: Sujeto Activo - Sujeto Pasivo
Los sujetos que intervienen en el proceso de jurisdicción coactiva se dividen en el sujeto activo que es el Estado representado por la entidad pública ejecutante y el sujeto pasivo que es el obligado, es decir, la persona natural o jurídica de quien se predica ser deudor del sujeto activo con fundamento en un título ejecutivo.
4.4.1 Condiciones particulares del deudor. Estos criterios están referidos a la naturaleza jurídica del deudor y al comportamiento del mismo respecto de la obligación.
4.4.1.1 En razón de su naturaleza jurídica:
- Entidad de derecho público o privado.
- Entidad sin ánimo de lucro o comerciante.
- Persona víctima de secuestro o desaparición forzosa.
4.4.1.2 En razón del comportamiento del deudor:
Para efectos de este artículo, se entiende por compromiso la realización de visitas, fechas de abonos o pagos y facilidades de pago.42
4.5 Actos administrativos ejecutoriados43
- Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.
- Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
- Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y
- Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
En el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567 del E.T no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo.44
4.6 Mandamiento de pago o mandamiento ejecutivo
El funcionario competente para exigir el cobro coactivo producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos, precisando la tasa de interés.
Éste deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor.
Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales (Inciso adicionado al artículo 828-1 del E.T., por el Artículo 9 de la Ley 788 de 2002).
4.7 Cuantía
La determinación de la cuantía resulta importante para determinar la competencia para desatar la segunda instancia45 del mandamiento de pago, si a ello hubiere lugar.
4.8 Pruebas
La prueba tiene por objeto llevar al funcionario a la convicción sobre la ocurrencia de los hechos discutidos dentro de un proceso jurídico o administrativo.
Según el artículo 57 del Código Contencioso Administrativo, los medios de prueba que se pueden aceptar son los que establece el Código de Procedimiento Civil, al igual que los criterios para decretarlas, practicarlas y valorarlas, tales como los relacionados con la conducencia y la pertinencia.
4.9 Término para pagar, o para presentar excepciones
Al tenor del artículo 830 del Estatuto Tributario, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses. Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo 831 ídem.
4.10 Vinculación de deudores solidarios
La vinculación del deudor solidario se hará mediante notificación del mandamiento de pago. Este deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor y se notificará en la forma indicada en el artículo 826 del Estatuto Tributario.
Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales. 46
4.11 ExcepcionesContra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:47
- El pago efectivo.
- La existencia de acuerdo de pago.
- La falta de ejecutoria del título.
- La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente.
- La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
- La prescripción de la acción de cobro, y
- La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.
Adicionalmente, contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán las siguientes excepciones48:
- La calidad o condición de deudor solidario.
- La indebida tasación del monto de la deuda.
4.12 Trámite de las excepciones
Según lo dispuesto en el artículo 832 del E.T, dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las pruebas, cuando sea el caso.
4.13 Excepciones probadas
Cuando la excepción probada, lo sea respecto de uno o varios de los títulos comprendidos en el mandamiento de pago, el procedimiento continuará en relación con los demás sin perjuicio de los ajustes correspondientes.49
4.14 Recursos en el procedimiento administrativo de cobro
Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas50.
4.15 Recurso contra la Resolución que decide las excepciones
En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma.
Contra la decisión que emita el servidor público que esté conociendo del respectivo proceso ejecutivo, el Código Contenciosos Administrativo establece la procedencia del recurso de apelación, el cual se tramita según la cuantía señalada en el mandamiento de pago.
En ese sentido, solo serán apelables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no ser(Sic) realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.51
4.16 Orden de ejecución y medidas preventivas
Si vencido el término para excepcionar no se hubieren propuesto excepciones, o el deudor no hubiere pagado, el funcionario competente proferirá resolución ordenando la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra esta resolución no procede recurso alguno. (E.T. Artículo 836)
Cuando previamente a la orden de ejecución de que trata el presente artículo, no se hubieren dispuesto medidas preventivas, en dicho acto se decretará el embargo y secuestro de los bienes del deudor si estuvieren identificados en caso de desconocerse los mismos, se ordenará la investigación de ellos para que una vez identificados se embarguen y secuestren y se prosiga con el remate de los mismos. (E.T. Artículo 836 – Párrafo)
4.17 Oportunidad para decretarlas
Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena de ser sancionadas al tenor del Artículo 651 literal a), E.T. Artículo 837.
4.18 Levantamiento de las medidas cautelares
Cuando se hubieren decretado medidas preventivas y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que ésta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción contencioso administrativo, se ordenará levantarlas52. Las medidas preventivas también se podrán levantar si se presta garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado, incluidos los intereses moratorios.
4.19 El embargo
Es el acto procesal mediante el cual se busca inmovilizar comercial y jurídicamente el bien que es propiedad del deudor con el fin que quede fuera del comercio (artículo 1521 del Código Civil) e impedir toda negociación o acto jurídico sobre dicho bien. En estas condiciones, del bien sólo podrá disponer el Estado por medio del juez (en este caso el funcionario investido de jurisdicción coactiva), quien autoriza la venta o adjudicación a terceros o su restitución jurídica a su legítimo propietario.
4.20 Límite de embargabilidad
El avalúo de los bienes embargados lo hará la Administración teniendo en cuenta el valor comercial de éstos y lo notificará personalmente o por correo. Si el deudor no estuviere de acuerdo, podrá solicitar dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, un nuevo avalúo con intervención de un perito particular designado por la Administración, caso en el cual, el deudor le deberá cancelar los honorarios. Contra este avalúo no procederá recurso alguno53.
4.21 Bienes inembargables
El Código de Procedimiento Civil, en su artículo 684, establece que además de los bienes inembargables de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse:
- Los de uso público.
- Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de éstos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
- Cuando el servicio lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan, y el secuestro se practicará como el de empresas industriales.
- Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios.
- Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnización sociales.
- Los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales o particulares, en la proporción prevista en las leyes respectivas.
- Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios.
- Los lugares y edificaciones destinados a cementerios o enterramientos.
- Los bienes destinados al culto religioso.
- Los utensilios de cocina y los muebles de alcoba que existan en la casa de habitación de la persona contra quien se decretó el secuestro, y las ropas de la familia que el juez considere indispensables, a menos que el crédito provenga del precio del respectivo bien.
- Los utensilios, enseres e instrumentos necesarios para el trabajo individual de la persona contra quien se decretó el secuestro, a juicio del juez, con la salvedad indicada en el numeral anterior.
- Los artículos alimenticios y el combustible para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un mes, a criterio del juez.
- Los objetos que se posean fiduciariamente.
- Los derechos personalísimos e intransferibles, como los de uso y habitación.
El Código Sustantivo del Trabajo, por su parte, establece en el artículo 154 que no es embargable el salario mínimo legal convencional, y en el artículo 155 que el excedente del salario mínimo mensual sólo es embargable en una quinta parte.
De igual forma, son inembargables las prestaciones sociales cualquiera sea su cuantía a excepción de los créditos a favor de cooperativas legalmente autorizadas y los provenientes de las pensiones alimenticias a que se refieren los artículos 411 y concordante del Código Civil, pero el monto del embargo o retención no puede exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva.
Por su parte, la Ley 258 de 1996, en su artículo 7, preceptúa que los inmuebles bajo afectación de vivienda familiar son inembargables, salvo en los siguientes casos:
- Cuando sobre el bien inmueble se hubiere constituido hipoteca con anterioridad al registro de afectación a vivienda familiar,
- Cuando la hipoteca se hubiere constituido para garantizar préstamos para la adquisición, construcción o mejora de la vivienda.
4.22 Registro del embargo
De la resolución que decreta el embargo de un bien se enviará una copia a la Oficina de Registro correspondiente. Cuando sobre dicho bien ya existiere otro embargo registrado, el funcionario lo inscribirá y comunicará a la Administración y el Juez que ordenó el embargo anterior.
En este caso, si el crédito que originó el embargo anterior es de grado inferior al del fisco, el funcionario de Cobranzas continuará con el procedimiento, informando de ello al Juez respectivo y si éste lo solicita, pondrá a su disposición el remanente del remate. Si el crédito que originó el embargo anterior es de grado superior al del fisco, el funcionario de Cobranzas se hará parte en el proceso ejecutivo y velará porque se garantice la deuda con el remanente del remate del bien embargado. (E.T. Artículo 839)
Cuando el embargo se refiera a salarios se informará al patrono o pagador respectivo, quien consignará dichas sumas a órdenes de la Administración y responderá solidariamente con el deudor en caso de no hacerlo.
4.23 Prescripción de la acción de cobro e interrupción del término de prescripción
De conformidad con lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 8º de la Ley 1066 de 2006, la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria.
La prescripción podrá decretarse de oficio, o a solicitud del deudor54.
La interrupción de la prescripción trae como efecto que no se tome en consideración el término trascurrido anteriormente.
El artículo 818 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 81 de la Ley 6 de 1992, consagra como causales de interrupción de la prescripción:
-La notificación del mandamiento de pago.
-El otorgamiento de facilidades para el pago.
-La admisión de concordato.
El término de prescripción comenzará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago o desde la terminación del concordato.
Cuando los servidores públicos encargados de las funciones de cobro coactivo estén en presencia de obligaciones cuya fuente sea un acto administrativo, están en el deber legal de analizar si ese acto ha perdido fuerza ejecutoria, como se explicó en extenso en el Concepto No. 1552 de 2004, en el cual, expuso:
"(…) el cobro por jurisdicción coactiva es viable siempre y cuando no hayan cesado los efectos del acto administrativo que se pretende ejecutar, pues, la exigibilidad del acto administrativo es uno de los presupuestos básicos del proceso de cobro coactivo 55
(…) el funcionario encargado de la funciones de jurisdicción coactiva, cuando advierta que el acto que se pretende hacer cumplir ha perdido fuerza ejecutoria, no solo puede ordenar el archivo del expediente, sino que está en el deber de hacerlo por ministerio de la ley.
"Lo contrario, es decir, iniciar el trámite de los procesos de cobro coactivo, dictar mandamiento de pago e incluso ordenar medidas cautelares, o continuar con las diligencias de notificación del mandamiento de pago, sin tener en cuenta la exigibilidad del título ejecutivo podría generar perjuicios al demandado y condena en costas a la administración, con las consecuencias que se puedan derivar de la correspondiente acción de repetición contra el funcionario responsable de los procesos tramitados e impulsados en estas condiciones; así como también, podrían derivarse acciones para recuperar los costos y gastos que la administración asumió con ocasión de un proceso que no ha debido iniciarse por carencia de los presupuestos legales básicos, evaluación que le corresponderá en cada caso asumir y decidir a los organismos de control respectivos y que involucra temas tan controversiales como el de la responsabilidad por error judicial.
"(...) la Sala recomienda que se estudie en cada caso particular las circunstancias especiales, las fechas, etc., con el fin de establecer fehacientemente si se configura o no la causal de pérdida de fuerza ejecutoria contemplada en el artículo 66 – 3 C.C.A. y tomar las decisiones que procesalmente correspondan, teniendo especial cuidado con el cómputo de los términos, la figura de la interrupción de la prescripción y, por supuesto, que todos los actos se hayan notificado en debida forma."
De otro lado, la interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567 del E.T, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo56.
4.24 Liquidación del crédito y gastos del procedimiento administrativo coactivo
Ejecutoriada la resolución que ordena llevar adelante la ejecución, se procede a liquidar el crédito y las costas, actuación que consiste en sumar los valores correspondientes a cada uno de estos conceptos, con el fin de saber cuál es la cuantía que se pretende recuperar en el remate.
Esta primera liquidación es provisional, particularmente en relación con los intereses pues, luego de producido el remate, habrá de practicarse una nueva liquidación para establecer de manera definitiva dichos valores y efectuar correctamente la imputación en el recibo de pago.
La liquidación está contenida en un auto de trámite contra el que no procede recurso alguno.
No obstante, de ella se dará traslado al ejecutado por el término de tres (3) días57, para que formule las objeciones que considere y aporte las pruebas que estime necesarias. Para tal efecto, la providencia se notificará por correo.
Posteriormente, mediante auto que no admite recurso, se aprueba la liquidación, bien sea como se hizo inicialmente o incorporando las modificaciones que resulten de las objeciones viables presentadas por el ejecutado.
4.25 Terminación y archivo del proceso
El proceso de cobro administrativo coactivo puede terminar por diferentes causas, así:
- Por pago de la totalidad de las obligaciones en cualquier etapa del proceso, hasta antes del remate, en este caso el funcionario ejecutor dictará auto de terminación, del proceso y dispondrá la cancelación de los embargos y secuestros.
- Por revocatoria del título ejecutivo, lo que puede suceder si el demandado solicita por vía administrativa la revocatoria del acto que sirvió de título ejecutivo y obtuvo fallo a favor. En este caso el funcionario ejecutor procederá a revocar el mandamiento de pago, declarando terminado el proceso y ordenando el levantamiento de las medidas cautelares y el archivo del proceso.
- Por prosperar una excepción en relación con las obligaciones y los ejecutados, caso en el cual la terminación se ordena en la misma resolución que resuelve las excepciones.
- Cuando se encuentre probado alguno de los hechos que dan origen a las excepciones, aunque éstos no se hubieren interpuesto, caso en el que se dicta un auto de terminación, que además de dar por finiquitado el proceso, ordena el levantamiento de las medidas cautelares, el desglose de documentos a que haya lugar, el archivo del expediente y demás decisiones pertinentes.
- Por declaratoria de nulidad del título ejecutivo o de la resolución que decidió desfavorablemente las excepciones.
- Por prescripción o remisión. La resolución que ordene remisión de obligaciones o su prescripción, ordenará igualmente la terminación y archivo del proceso coactivo si lo hubiere, o el archivo de los títulos si no se hubiere notificado el mandamiento de pago.
4.26 Cancelación y archivo
Una vez verificado el pago, la compensación u cualquiera otra forma de extinguir las obligaciones, es necesario terminar el proceso y archivar el expediente de cobro.
- Oficio de archivo por pago. Verificados los pagos, si no se alcanzó a formar expediente y la gestión se adelantó con base en los extractos, cuentas de cobro, o de un documento diferente que dio origen a la gestión de cobro previa, se levantará un acta en la cual se discriminaran los datos básicos para proceder luego a enviar los documentos al archivo.
- Auto de archivo. Si se conforma expediente, pero no se notificó el mandamiento de pago, se concluirá la gestión con un auto de archivo, que será de "Cúmplase".
- Auto de terminación y archivo del proceso. Cuando se ha iniciado proceso de cobro administrativo coactivo, y una vez verificada alguna de las situaciones que dan lugar a la extinción de las obligaciones o la terminación del proceso, se dictará auto de terminación del proceso. En el mismo auto se ordenará el levantamiento de los embargos que sean procedentes y se decidirán todas las demás cuestiones que se encuentren pendientes, así como decretarse el archivo y la desanotación, una vez se cumpla con el trámite anterior.
En el caso del Distrito Capital es preciso señalar que la Tesorería Distrital, mediante la Circular 004 de 2007, respecto de los procesos de cobro coactivo, indicó:
"Con ocasión de la expedición de la Ley 1066 de 29 de Julio de 2006 "Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública", el trámite para el cobro de las acreencias no tributarias a favor de las entidades de la Administración Distrital fue modificado, estableciéndose la obligatoriedad de adoptar el procedimiento administrativo de cobro señalado en el Título VIII del Estatuto Tributario Nacional.
Así las cosas, a partir de la vigencia de la anotada Ley, los procesos de cobro de las sanciones que por competencia imponen sus entidades y que corresponde tramitar a esta Oficina, a saber:
- Infracción al Régimen de Urbanismo (Alcaldías Locales: Ley 388/97 y 810/2003)
- Infracción a las normas de funcionamiento de los establecimientos de comercio (Alcaldías Locales: Ley 232/95)
- Violación al Código de Policía (Alcaldías Locales Acuerdo 079/2002)
- Procesos Disciplinarios (Ley 734 / 2002)
- Reintegros (Secretaría de Educación y Secretaría Distrital de Integración Social)
- Vigilancia a Proyectos de Construcción y Vivienda (Secretaría del Hábitat - Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda)
- Infracción a las normas ambientales (Secretaría de Ambiente Ley 99 de 1993)"
Como antes se mencionó, el Decreto 397 de 2011,58 actualizó la normatividad existente sobre el Reglamento Interno de Cartera del Distrito Capital, contenida en los Decretos Distritales 066 y 503 de 2007, en virtud del cual están obligados a aplicar el citado Reglamento Interno de Recaudo de Cartera, las entidades y organismos del nivel Central de la Administración del Distrito Capital y el Sector de las Localidades, que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos.
En el artículo 7º el mencionado Decreto se establece que el proceso administrativo de cobro de rentas distritales tiene tres (3) etapas a saber:
- Determinación del debido cobrar.
- Cobro persuasivo.
- Cobro coactivo.
Es de resaltar que el artículo 21 ibídem dispuso que cada una de las entidades y organismos del sector central del Distrito Capital debía adoptar un Manual de Administración y Cobro de Cartera que contuviera los parámetros en él fijados, conforme a su estructura y competencia funcional, así como a la legislación y naturaleza de la renta o caudal público de la que sea responsable, y en su parágrafo estableció para el sector de las Localidades la competencia para actualizar el citado manual en cabeza de la Secretaría Distrital de Gobierno.
Como se puede observar, el recaudo de deudas estatales es un tópico de gran interés en el campo económico, jurídico y social, toda vez que las reformas en los impuestos y las sanciones impuestas por el Estado contra personas jurídicas o naturales, generan una mayor actividad a su cargo cuando quiera que no logra recibir en sus arcas el desembolso requerido. Ello ocurre, generalmente, por la falta de claridad en ciertos aspectos que deben ser dilucidados para el normal desarrollo de estos procesos.
5.1 Intereses moratorios aplicables en los procesos de jurisdicción coactiva.
El Estatuto Tributario en su artículo 635 determina que para efectos tributarios y frente a obligaciones cuyo vencimiento legal sea a partir del 1° de enero de 2006, la tasa de interés moratorio será la tasa equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia para el respectivo mes de mora.59
5.2 La jurisdicción coactiva y la acción de tutela
Según sentencia T-445 de octubre 12 de 1994, de la Corte Constitucional, dentro del proceso administrativo de jurisdicción coactiva si es procedente la acción de tutela.
5.3 Cobranza tributaria y contratación de terceros
Las normas que regulan el tema de la jurisdicción coactiva en materia tributaria disponen una serie de condiciones en las que este procedimiento debe realizarse por parte de la administración tributaria, en atención a unas reglas consagradas de manera general en el Estatuto Tributario Nacional que distribuye competencias, dicta principios rectores y salvaguarda derechos del contribuyente.
En ese orden de ideas es de resaltar que, la Ley 1386 de 201060 prohibió la delegación, a cualquier título, de la administración, fiscalización, cobro coactivo, discusión, devoluciones e imposición de sanciones de los tributos a los particulares, estableciendo así una prohibición taxativa a las entidades territoriales y en especial a la administración tributaria en lo que hace al tema de funciones públicas prestadas por particulares y en especial al Procedimiento Tributario.
5.3.1 La reserva tributaria
Es una institución que tiene su arraigo en el derecho fundamental a la intimidad de las personas, consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política. Partiendo de este tópico, la reserva tributaria se puede definir como "la obligación que tiene el estado de proteger de manera absoluta los hechos que pone en su conocimiento un contribuyente, mediante la declaración tributaria, para efectos de determinar el cuantum de su obligación fiscal"61. Por tanto, esta protección recaerá en concreto sobre la imposibilidad que terceros ajenos a la administración tributaria tengan conocimiento sobre la intimidad económica del sujeto por cuanto "es un ámbito que, en principio, solo interesa al individuo, el cual impide a los particulares acceder a la información económica de otro particular."62
5.3.2 Recursos provenientes del monopolio rentístico de suerte y azar
El Congreso de la República expidió la Ley 1393 de 2010, reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 4811 de 2010, recoge en una Ley ordinaria la normativa contemplada en el derogado Decreto de excepción 130 de 2010, trascribiendo literalmente en su artículo 21 el artículo 25 de la norma derogada, es decir que para el cobro relacionado con las rentas y derechos de explotación sobre los juegos de suerte y azar y las sanciones que se impongan debe aplicarse el procedimiento de cobro previsto por el Estatuto Tributario. En el caso particular de la Lotería de Bogotá, en consideración a que es la entidad del orden distrital encargada de obtener recursos provenientes del monopolio rentístico de suerte y azar, se ha de aplicar el citado artículo 21 de la Ley 1393 de 2010.63
Un análisis detallado de los elementos integrantes del patrimonio de la Lotería de Bogotá, permite afirmar que coexiste, para efectos del cobro de créditos a favor de ella, los dos sistemas que contempla la legislación colombiana.
El ordinario, contenido en el Código de Procedimiento Civil, para los créditos generados con ocasión de las actividades civiles y comerciales, propias del giro principal de sus negocios, de acuerdo con el parágrafo primero del artículo 5 de la ley 1066 de 2006, en los cuales se encuentran: a) el valor de los derechos y acciones que la actual Lotería de Bogotá posea en sociedades o en compañías que el Distrito haya constituido a su nombre; b) los ingresos que recaude por concepto de la venta o aprovechamiento de sus propios billetes en sorteos ordinarios y extraordinarios; c) el producto de las operaciones comerciales o industriales realizadas en forma independiente o en asocio con entidades Públicas o privadas; d) los bienes muebles, inmuebles y derechos adscritos actualmente a su patrimonio y e) los bienes que adquiera a cualquier título o por virtud de disposiciones legales.
En tanto que acudirá al cobro coactivo cuando se trate de recursos provenientes de la administración del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar, es decir: a) los derechos o beneficios que se obtengan por concepto de explotación o de apuestas permanentes, participaciones en rifas, concursos y juegos permitidos o autorizados por la Ley, y b) el recaudo de impuesto denominado "a ganadores", establecido por la Ley 69 de 1946, la Ley 4º de 1963 y sobre el valor de los premios cedido a los municipios por el artículo 1º de la Ley 33 de 1968.64
La jurisdicción coactiva básicamente es una función jurisdiccional asignada por la Ley a un funcionario u organismo administrativo, para hacer efectivos, mediante el proceso ejecutivo, los créditos o deudas fiscales a favor de una entidad pública que actúa como ejecutora.
El proceso de cobro coactivo tiene unas características propias encaminadas a obtener el pago de las sumas adeudadas a las entidades públicas, sin que dichas características se modifiquen por el sólo hecho del origen de la multa, pues el proceso de cobro coactivo se fundamenta en la obligación clara expresa y exigible que constituye la sanción impuesta, sin que el hecho de que haya sido impuesta en un proceso disciplinario o uno diferente modifique el trámite de cobro.
Se precisa también que los organismos de control fiscal tienen igualmente esta potestad sobre las obligaciones que surgen de los fallos de responsabilidad fiscal y las multas que en el ejercicio del mismo control se impongan.
En cuanto a la facultad de cobro coactivo en el sector central de la administración distrital y las localidades, la competencia está asignada a la Dirección Distrital de Impuestos65, salvo lo previsto en disposiciones especiales, ya citadas.
De conformidad con el artículo 141 del Decreto Distrital 807 de 1993, modificado por el artículo 141 del Decreto Distrital 422 de 1996, y en concordancia con los artículos 35º y 39º del Decreto Distrital 545 de 2006, modificados por los artículos 10º y 13º del Decreto Distrital 616 de 2007, corresponde a las Oficinas de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad y de la Subdirección de Impuestos a la producción y al consumo, de la Secretaría Distrital de Hacienda adelantar las distintas etapas del proceso de cobro de los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá - DIB.
En las entidades descentralizadas del Distrito Capital, incluyendo a las sociedades de Economía Mixta, sujetas al régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, la competencia radica en cabeza del representante legal de la respectiva entidad ,al tenor de lo dispuesto en el artículo 169 del Decreto –Ley 1421 de 1993, para hacer exigibles los créditos a favor suyo, en orden a lo cual el competente para efectos del cobro de cartera, debe otorgar el poder que corresponde a un abogado de su entidad.
En los eventos en que las entidades descentralizadas no tengan implementada su jurisdicción coactiva deben proceder a ello, y el Distrito a través de la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería podrá orientarlos sobre el referido proceso
En lo que hace a la competencia para adelantar el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, son competentes, los siguientes servidores conforme con la estructura de cada entidad u organismo:
* En las Localidades la competencia funcional para adelantar el cobro persuasivo, es del (a) Alcalde (sa) Local.
* En las entidades de la Administración Central, la competencia funcional para adelantar el cobro persuasivo, es de los (as) Secretarios (as) de Despacho, los (as) Directores (as) de Departamento Administrativo y de las Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica o sus delegados.
* En las entidades del nivel central de la administración, la competencia funcional para adelantar el proceso de cobro coactivo y para el otorgamiento de facilidades de pago de las acreencias no tributarias a su favor y que no estén asignadas a otra entidad, es del (la) Jefe (a) de la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería.
* En la Secretaría Distrital de Hacienda respecto de las acreencias por concepto de impuestos distritales la competencia funcional para adelantar el proceso de cobro persuasivo, de cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago es de los (as) Jefes (as) de las Oficina de Cobro de las Subdirecciones de Impuestos a la Propiedad y Producción y Consumo, de los (as) Subdirectores (as) de Impuestos a la Propiedad y Producción y Consumo y del (a) Director (a) Distrital de Impuestos.
* En la Secretaría Distrital de Movilidad la competencia funcional para ejercer el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, es del (a) Jefe (a) de la Oficina de Cobro de dicha Secretaría.
* En el Fondo Financiero Distrital de Salud, la competencia funcional para el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago será ejercida por la Dirección Jurídica y de Contratación de la Secretaría Distrital de Salud.
* En las entidades descentralizadas, la competencia para adelantar la etapa persuasiva del recaudo de cartera corresponde a cada una de ellas. Las entidades distritales del nivel descentralizado además de ser responsables del debido cobrar y del cobro persuasivo, deben contar con un área encargada de ejercer el cobro coactivo.
La Ley 1386 de 201066 prohibió la delegación, a cualquier título, de la administración, fiscalización, cobro coactivo, discusión, devoluciones e imposición de sanciones de los tributos a los particulares, estableciendo así una prohibición taxativa a las entidades territoriales y en especial a la administración tributaria.
Las entidades y organismos del sector central del Distrito Capital deben adoptar un Manual de Administración y Cobro de Cartera que contenga los parámetros fijados en el Decreto 397 de 2011, adecuados conforme a la estructura y competencia funcional de cada una de ellas/os.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45498
1. CARTERA PÚBLICA1.1. Concepto.
1.2. Derechos y obligaciones ciertos.
1.3. Derechos y obligaciones inciertos.
1.4.1. Según cuantía
1.4.2. Según antigüedad
1.4.3. De difícil cobro
1.4.4. Según fuente de la obligación
1.5. Título ejecutivo
1.5.1. Pérdida de fuerza ejecutoria.
1.6. La remisión
2. COBRO PERSUASIVO2.1. Aspectos preliminares.
2.2. Conocimiento de la deuda.
2.4 Realización de comunicaciones telefónicas y /o escritas.
2.5. Realización de visitas.
2.6. Desarrollo de la negociación.
3.2. Objetivo3.3. Características principales
3.4. Normatividad aplicable.
3.4.1. Constitucional
3.4.2. Legal
3.4.2.1. Código Contencioso Administrativo. Artículos 68, 79, 132, 133
3.4.2.2. Ley 42 de 1993
3.4.2.3. Decreto 2304 de 1989
3.4.2.4. Decreto 2174 de 1992
3.4.2.5. Ley 1066 de 2006
3.4.2.6. Decreto 4473 de 2006
3.4.2.7. Decreto Ley 1421 de 1993
3.4.3.1. Decreto 397 de 2011
3.4.3.2. Decreto 616 de 2007
3.4.3.3. Resolución 150 de 2007
3.4.3.4. Resolución 295 de 2007
3.4.3.5. Directiva 017 del 22 de noviembre de 2007
3.4.3.6. Circular 004 de 2008
4. COBRO COACTIVO4.1 Principios orientadores
4.5 Acto Administrativo ejecutoriado
4.9 Término para pagar o presentar excepciones
4.20 Límite de embargos
5. OTROS ASPECTOS5.1 Intereses moratorios aplicables en los procesos de jurisdicción coactiva.
5.2 La jurisdicción coactiva y la acción de tutela.
5.3 Cobranza tributaria y contratación de terceros.
5.4 La reserva tributaria.
5.5 Recursos provenientes del monopolio rentístico de suerte y azar
CONCLUSIONES.NOTAS DE PIE DE PÁGINA:
1 Concepto 001 de 2011. Dirección Distrital de Tesorería, Oficina de Ejecuciones Fiscales. Secretaría Distrital de Hacienda. Radicado No. 2011EE242580.
2 Concepto IE30472 de 2006. Secretaría Distrital de Hacienda. En http://www.sdh.gov.co/portalo/pls/portal/PORTAL.wwsbr_imt_services.GenericView?p_d...
3 Circular Externa No. 001 del 20 de octubre de 2009. Secretaría Distrital de Hacienda y Contador General de Bogotá, D.C.
6 El Instituto Distrital de Desarrollo Urbano expidió la Resolución 3866 de 2009. "Por medio de la cual se expide el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU", la misma fue adicionada por la Resolución 1465 de 2011 de la misma entidad.
7 Mediante el Acuerdo 7 de 1987 se adoptó el Estatuto de Valorización de Bogotá, Distrito Capital., su artículo 1º dispone que "La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras". (Subrayado fuera de texto).
El Consejo de Estado se ha referido al objeto de la Ley 624 de 1989, cuando determina que "Para la Sala el argumento de la parte demandante fue válido hasta el 29 de julio del 2006, cuando entró a regir la Ley 1066. Esto, porque según los antecedentes de la Ley, su objeto fue mejorar el recaudo de una cuantiosa cartera pública, lo que justificó un marco legal para que los servidores públicos encargados del manejo y recaudo de créditos a favor del Tesoro Público, pudieran gestionarlos con unos principios y reglas básicas que hicieran más eficiente esa función". Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil diez (2010). Expediente No 17461. En la misma sentencia a la que se ha hecho referencia, el Consejo de Estado ha reconocido la aplicación de la Ley 1066 de 2006 y, en particular, del Estatuto Tributario, en lo que se refiere al cobro de la cartera publica, sin circunscribirla al cobro de los impuestos, entendidos éstos de manera restrictiva.
En efecto, ha sostenido el Consejo de Estado que "Ahora bien, en relación con el argumento de la actora en cuanto a que el procedimiento del Estatuto Tributario sólo puede ser aplicado para obtener el pago de obligaciones fiscales, la Sala advierte que ello no se desprende del texto mismo del artículo 5o de la Ley 1066 del 2006, en el que no se hizo distinción expresa, como tampoco de los antecedentes de la Ley a que se ha hecho referencia, pues la discusión entre la falta de uniformidad de procedimiento para el recaudo no se da en materia de impuestos porque este siempre ha tenido su propio trámite. Además, en los antecedentes se engloban en el concepto de "cartera pública" todos los créditos a favor del Estado".
8 De conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º. del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, los representantes legales de las entidades están facultados para aplicar los incisos 1° y 2° del artículo 820 del E.T., para dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, aplicando la figura de la Remisión. Los presupuestos legales necesarios para aplicar esta figura son los siguientes: "1.3.1. Que se hayan efectuado gestiones tendientes a lograr el cobro de la deuda, pero pasados 5 años no se tiene noticias del deudor ni se le han logrado ubicar bienes. 1.3.2. Que el deudor haya fallecido sin dejar bienes.
En este orden de ideas, y ceñidos a lo establecido en el art. 820 del E.T. a las deudas que se encuentren en estas condiciones se les puede aplicar la remisión, depurando así la cartera." (En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=25205).
9 Concepto 50 de 2008 de la Secretaría General. Cómputo de términos para que se configuren las figuras procesales aplicables en la imposición y cobro de multas de tránsito. En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30726.
10 No es imperativo crear una oficina de cobro coactivo por cada entidad distrital, sino que todas las entidades que conforman el sector central deben impulsar la etapa persuasiva. Concepto 10 de 2010, Competencia funcional para efectuar el cobro persuasivo. Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., posición que es concordante con el Concepto 42 de 2008 de la misma Secretaría.
11 ROJAS YEPES Luz Mireya, "Proceso de cobro por jurisdicción coactiva para las entidades públicas". ESAP-Ministerio de Minas y Energía. Bogotá. 2005. Pág 23.
12 Circular 0004 del 15 de julio de 2008 expedida por la Tesorería Distrital y la Oficina de Ejecuciones Fiscales, en concordancia con el parágrafo 1º del artículo 9 del Decreto Distrital 397 de 2011.
13 Expresa: Se encuentra debidamente determinada, especificada y patente.
- Clara: Sus elementos aparecen inequívocamente señalados; tanto su objeto (crédito), como sus sujetos (acreedor y deudor).
- Exigible: Significa que únicamente es ejecutable la obligación pura y simple, o que habiendo estado sujeta a plazo o condición suspensiva, se haya vencido aquel o cumplido ésta.
14 Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Jurisdicción Coactiva es un "privilegio exorbitante" de la Administración que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan para cumplir eficazmente los fines estatales. Corte Constitucional. Sentencia C-666/00.
15 "El objetivo de la jurisdicción coactiva se da en desarrollo del Principio de Eficacia de la gestión pública, en tanto implica a la entidad ejecutora la búsqueda de resultados oportunos y consistentes con los objetivos y metas de la Organización; principio que está contenido en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia a la gestión pública" Concepto 017 de 2005. Consulta sobre cobro coactivo. Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=17454
16 RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Procesos Contencioso Administrativos. Parte especial. 2ª Edición. Jurídicas Wilches. Bogotá. 1988. Pág. 254. Citado por ESCOBAR VÉLEZ Edgar. El proceso de Jurisdicción Coactiva. Señal Editora. Medellín 2005. Pág. 2.
17 Circular Externa No. 001 del 20 de Octubre de 2009. Secretaría de Hacienda Distrital y el Contador General de Bogotá, D.C.
18 DÍAZ DÍAZ Cristina y CORREA RODRÍGUEZ Leonardo. La Jurisdicción Coactiva en Colombia. Régimen Nacional y Territorial. Librería Jurídica COMLIBROS. Medellín. 2008.
19 Artículo 16, numeral 1º, del Código de Procedimiento Civil.
20 Artículo-169. Jurisdicción coactiva. Las entidades descentralizadas, incluyendo las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo. Para este efecto, la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.
21 "Si bien es cierto la Ley 80 no derogó en su totalidad el artículo 68 del C.C.A., el cual prevé el trámite de la jurisdicción coactiva en favor de la administración pública, si derogó el numeral 4 de la norma, puesto que esta disposición facultaba a las entidades estatales para aplicar el procedimiento coactivo en contra de los contratistas, siempre que los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorgaran a favor de las entidades públicas, integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. El artículo 75 derogó dicha prerrogativa de la administración y fijó la competencia únicamente en el juez contencioso para el trámite de los procesos de ejecución, cuya fuente de la obligación la configure un contrato estatal." (Subrayado fuera de texto). En http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo/codigocontenciosoadministrativopr002.html
22 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto citado es el vigente hasta esta fecha, el cual fue subrogado por el artículo 41 de la Ley 446 de 1998.
23 Ídem. El texto es el vigente hasta esta fecha y corresponde al artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998.
24 En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2767
25 "Según los antecedentes de la Ley, su objeto fue mejorar el recaudo de una cuantiosa cartera pública, lo que justificó un marco legal para que los servidores públicos encargados del manejo y recaudo de créditos a favor del Tesoro Público, pudieran gestionarlos con unos principios y reglas básicas que hicieran más eficiente esa función". Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil diez (2010). Expediente No 17461.
26 Derogó los Decretos 066 de 2007 y 503 de 2007.
27 "En el debate del proyecto en la plenaria de la Cámara del proyecto de ley se consagraron los dos objetivos del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 : I) dotar de jurisdicción coactiva a todas las entidades del Estado , incluyendo a los órganos autónomos y entidades con régimen especial previsto en la Constitución; y II) unificara para el procedimiento de cobro coactivo para todas ellas, utilizando las herramientas de eficiencia y flexibilidad previstas en el Estatuto tributario (…) En segundo lugar la Comisión tercera aprobó la propuesta de los ponentes de establecer de manera general la unificación del procedimiento aplicable a todas las entidades públicas que tengan jurisdicción coactiva. Además, con esto se logra otro objetivo inherente también al espíritu mismo de la iniciativa legislativa, cual es el de homologar los procedimientos y condiciones de cobro de toda la cartera pública." Concepto del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: William Zambrano Cetina, Bogotá, D.C., marzo 5 de 2008. Radicación No. 11001-03-06-000-2008-00014-00 (1882).
28 Concepto 017 de 2005. Consulta sobre cobro coactivo. Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., En: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=17454
29 El Código Contencioso Administrativo consagró, en su artículo 79, que "las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria", en desarrollo de dicho artículo el Decreto-Ley 1421 de 1993 en su artículo 169 establece que: las entidades descentralizadas, incluyendo las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado. Tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo. Para este efecto, la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados. Así, los establecimientos públicos del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio como es el caso del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C., tienen jurisdicción coactiva que les confiere la facultad de suscribir los acuerdo de pago necesarios para permitir la cancelación de los créditos pendientes a su favor, para lo cual deberán adoptar los procedimientos consagrados en el Estatuto Tributario Nacional, tal y como lo estableció la Ley 1066 de 2009. Concepto 8934 de 2009. Secretaría Distrital de Hacienda.
30 E.T. Art. 825.
31 El artículo 155 del Decreto 1333 de 1986 -Código de Régimen Municipal- establece: "Los Tesoreros tendrán jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro puntual de las obligaciones a favor de los municipios. Dicha función la ejercerán conforme a lo dispuesto en los artículos 68, 79 y 252 del código contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), y 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil."
32 Decreto-Ley 1421 de 1993. Artículo.- 35. Atribuciones principales. El alcalde mayor de Santafé de Bogotá es el jefe del gobierno y de la administración distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital.
33 "ARTÍCULO.- 38. Atribuciones. Son atribuciones del alcalde mayor: (…) 14. Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del erario y decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos."
34 El Artículo 66 del Decreto Distrital 854 de 2001 "Por el cual se delegan funciones del Alcalde Mayor y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la Administración Distrital" es del siguiente tenor: "Corresponderá al Director Distrital de Tesorería de la Secretaría de Hacienda la competencia para efectuar el cobro coactivo de los créditos a favor de la Administración Central y de las Localidades cuya competencia no haya sido asignada a otra dependencia. Para tal efecto el Tesorero Distrital podrá comisionar en cada caso, a la Unidad de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría de Hacienda."
35 "Artículo 109. Atribuciones. Además de las establecidas en la Constitución, el contralor tendrá las siguientes atribuciones: (...) "5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso y recaudar su monto, para lo cual podrá ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos".
36 "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen". "Artículo 71º.- Las contralorías departamentales, distritales y municipales ejercerán la jurisdicción coactiva de acuerdo con lo previsto en la presente Ley dentro de su jurisdicción."
37 Atendiendo una consulta a fin de establecer si las E.S.E. pueden hacer uso de la Jurisdicción Coactiva para el recaudo de los créditos a su favor la Secretaría General a través de la Dirección Jurídica Distrital, conceptuó que las Empresas Sociales del Estado Distritales podrán ejecutar por jurisdicción coactiva las cuotas de recuperación y los recursos por la prestación de servicios de salud cuyo pago se origine en disposición legal, siempre que estén contenidos en alguno de los títulos expresamente reseñados por el artículo 68 del CCA. Frente a los demás ingresos no son ejecutables por jurisdicción coactiva, a pesar de que las ESES tienen legalmente asignada ésta prerrogativa para el cobro de las acreencias a su favor; y si bien éstas instituciones tienen como función la prestación del servicio de salud en condiciones de eficiencia y para ello el legislador ha querido que sean autosuficientes y que en lugar de producir pérdidas sean rentables, ello no le otorga necesariamente a sus créditos la condición de exigibles por jurisdicción coactiva. Concepto 01 de 2006. Implementación de la Jurisdicción Coactiva. Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=18838
38 Directiva 017 de 2007 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. Trámite ejecución y cobro de sanciones disciplinarias de carácter económico.
39 Concepto 042 de 2008. Aplicabilidad de la Directiva 017 de 2007, cobro coactivo en materia de multas objeto de procesos disciplinarios. Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. En: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=32028
40 Los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva para el cobro de las acreencias de las entidades públicas son solamente aquellos a los cuales la ley les ha dado tal carácter. CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Auto 714. Mayo 5 de 1989.
Al respecto se encuentra coincidencia respecto al tema en el Concepto 12408 de 2002 de la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda.
41 E.T. Art 825-1. Adicionado por el Art 100 de la Ley 6ª de 1992.
43 E.T. Art 829.
44 Artículo 829-1 del E.T, adicionado por el artículo 105 de la Ley 6ª de 1992.
45 Código Contencioso Administrativo, "ARTÍCULO 133. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 2269 de 1987, Modificado por el art. 41, Ley 446 de 1998 Artículo 41. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. El artículo 133 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: (…) "Artículo 133. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia: (…) 2. De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
46 Artículo 828-1del Estatuto Tributario, adicionado con el artículo 83 de la Ley 6ª de 1992. Inciso adicionado por el artículo 9 de la Ley 788 de 2002.
47 Artículo 831 ídem
48 Parágrafo del artículo 831 del E.T, adicionado por el Art 84 de la Ley 6ª de 1992
49 Artículo 833 del E.T.
50 Artículo 833-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 78 de la Ley 6ª de 1992.
51 Artículo 835 E.T.
52 Artículo 837 del E.T. Parágrafo modificado por el artículo 85 de la Ley 6ª de 1992
53 E.T. Art 838, parágrafo.
54 Ver el Concepto 12 de 2010 de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá "Concepto relacionado con la prescripción en procesos de cobro coactivo del Fondo Financiero Distrital de Salud". En el mismo se precisa que el deudor es el único que puede elegir término de prescripción, cuando ésta no se ha configurado y entra a regir una modificación a dicho término en una nueva ley. Así lo consagra el artículo 41 de la Ley 157 de 1887. En consecuencia, la entidad pública no puede elegir el término de prescripción, sino limitarse a cumplir la elección del deudor, o lo previsto por la norma vigente cuando nació la obligación de la jurisdicción coactiva. En:http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=39736#0
55 Consejo de Estado. Sección Quinta. Expediente No. 0342, Sentencia del 12 de agosto de 1994. Citada en el Concepto con radicación 1904 de 2008. Jurisdicción Coactiva. Cobro de multas impuestas en procesos penales y disciplinarios. Intereses de mora. Régimen de prescripción. Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: Gustavo Aponte Santos. 19 de junio de 2008.En : http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=39550
56 Artículo 829-1 del E.T, adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992.
57 Artículo 393 del C.P.C.
58 "Por el cual se establece el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones"
59 El artículo 3º de la Ley 1066 de 2006 respecto a los Intereses moratorios sobre obligaciones establece que "a partir de la vigencia de la presente ley, los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario. (…)"
60 "por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones."
61 Concepto 2010IE1011. Contratación de terceros. Apoyo a la Gestión de Cobro. Secretaría Distrital de Hacienda. 2010.
62 Sentencia C-485 de 1995. Corte Constitucional de Colombia.
63 Concepto 001 de 2011, Dirección Distrital de Tesorería, Oficina de Ejecuciones Fiscales. Secretaría Distrital de Hacienda. Radicado 20111EE242580.
64 ídem
65 Artículo 40 del Decreto –Ley 1421 de 1993. Delegación de funciones. El alcalde mayor podrá delegar las él funciones que le asignen la ley y los acuerdos en los secretarios, jefes de departamento administrativo, gerentes o directores de entidades descentralizadas, en los funcionarios de la administración tributaria, y en las juntas administradoras y los alcaldes locales. (Subrayado fuera de texto)
66 "por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones."
Anexos: Anexo de Contenido en 1 folio.

References: artículo 128
 artículo 128
 artículo 23
 artículo 5
 artículo 8
 artículo 23
 artículo 126
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 66
 artículo 820
 artículo 12
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 820
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 169
 resolución 
 artículo 63
 artículo 252
 artículo 112
 artículo 5
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 artículo155
 artículo 3532
 artículo 38
 artículo 109
 artículo 169
 artículo 140
 artículo 8
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 567
 artículo 828
 Artículo 9
 artículo 57
 artículo 830
 artículo 831
 artículo 826
 artículo 832
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Artículo 836
 Artículo 836
 Artículo 651
 Artículo 837
 artículo 684
 artículo 154
 artículo 155
 artículo 7
 resolución 
 Artículo 839
 artículo 817
 artículo 8
 artículo 818
 artículo 81
 artículo 66
 artículo 567
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 635
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 25
 artículo 21
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 141
 artículo 141
 artículo 169
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 820
 artículo 9
 Artículo 16
 artículo 68
 resolución 
 artículo 75
 artículo 309
 artículo 41
 artículo 42
 artículo 5
 artículo 79
 artículo 169
 artículo 155
 Artículo 66
 artículo 68
 Artículo 829
 artículo 105
 Artículo 41
 artículo 133
 Artículo 828
 artículo 83
 artículo 9
 Artículo 831
 artículo 831
 Artículo 833
 Artículo 833
 artículo 78
 Artículo 835
 Artículo 837
 artículo 85
 artículo 41
 Artículo 829
 artículo 105
 Artículo 393
 artículo 3
 Artículo 40