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Timestamp: 2018-10-21 06:35:30+00:00

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﻿ Sentencia 2011-00688 de enero 24 de 2013
SENTENCIA 2011-00688 DE 24 DE ENERO DE 2013
CONTENIDO:PROCESO DISCIPLINARIO. NO TODA IRREGULARIDAD DENTRO DEL PROCESO DISCIPLINARIO GENERA POR SI SOLA LA NULIDAD DE LOS ACTOS A TRAVÉS DE LOS CUALES IMPONE A UN FUNCIONARIO UNA SANCIÓN, PUES LO QUE INTERESA EN EL FONDO, ES QUE NO SE HAYA INCURRIDO EN FALLAS QUE IMPLIQUEN VIOLACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA Y DEL DEBIDO PROCESO. EN OTRAS PALABRAS, SÓLO LAS IRREGULARIDADES SUSTANCIALES O ESENCIALES, QUE IMPLIQUEN VIOLACIÓN DE GARANTÍAS O DERECHOS FUNDAMENTALES, ACARREAN LA ANULACIÓN DE LOS ACTOS SANCIONATORIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SENA, PROCESO DISCIPLINARIO
Sentencia 2011-00688 de enero 24 de 2013
Rad.: 11001-03-25-000-2011-00688-00(2645-11)
Actor: Bibiana del Carmen Betin Hoyos
Demandado: Nación - Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA
El problema jurídico que ahora ocupa la atención de la Sala consiste en determinar la legalidad de los actos administrativos expedidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, por medio de los cuales fue sancionada la señora Bibiana del Carmen Betin Hoyos, con la suspensión en el ejercicio del cargo sin remuneración por el término de un mes.
Esta sección ha señalado reiteradamente que según el diseño Constitucional, la potestad disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, a quien se reconoce un poder preferente, que no excluye la facultad que tienen algunas entidades para ejercerla directamente, como en el presente caso, pero en ambos eventos es sometida al control judicial por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 2009(3) en la cual consideró:
“De esta manera la posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contencioso administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso.
Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara.
La Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje; SENA, mediante Auto de 30 de abril de 2010(4), le formuló el siguiente cargo a la señora Bibiana del Carmen Betin Hoyos:
“Cargo único:
La doctora Bibiana del Carmen Betin Hoyos, identificada con la cédula de ciudadanía 30.563.601 expedida en Sahagún, Subdirectora del Centro Internacional Náutico, Fluvial y Portuario del Sena Regional Bolívar, omitió en el ejercicio propio de su cargo y funciones el adelantamiento de los trámites precontractuales, contractuales y postcontractuales, desconociendo en cada una de la etapas los principios contractuales que regulan la contratación estatal y la función administrativa, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones y cargo al suscribir la adición a la orden de pedido de consumo 119 de 2008 celebrada entre el Centro de Formación del Sena Regional Bolívar con Distribuciones Vicpimar Ltda., autorizar el registro presupuestal con certificado número 899 del 28 de octubre de 2008, en la cual aduce que es una adición al contrato 154 de 2008 que corresponde al pedido de consumo 99 de 2008, registrado presupuestamente con el certificado 660 del 15 de agosto de 2008, indicando que se refiere al contrato 154 de 2008 que tenía una duración o vigencia del contrato de tres (3) días, término hábil que finalizaba el 21 de agosto de 2008, por lo tanto no se podía suscribir una adición el 28 de octubre de 2008, además se incurre en imprecisiones al colocar en el pedido de consumo 119 de 2008 que es una adición al contrato 134 de 2008 e invocando este contrato hacerle una modificación el 14 de abril de 2009 por nueve (9) meses cuando el término inicial había vencido desde el 21 de agosto de 2008, así como aprobar las pólizas del pedido 119 y la modificación de abril de 2009 sin que existiera verificación de las fechas de vigencia y no realizar el respectivo seguimiento a la ejecución de los pedidos de consumo 99 de 2008 y 119 de 2008”.
iii. De lo probado en el proceso.
• Por medio de la Resolución 3253 de 11 de noviembre de 2010, el jefe de la oficina de control interno disciplinario del SENA, impuso a la señora Bibiana del Carmen Betin Hoyos la sanción de suspensión del cargo por el término de un mes, por considerar, entre otros, que (fls. 2 a 97):
“...se destaca que no es de sustento que la doctora Bibiana Betin, deduzca que como la garantía cubría una vigencia de tres (3) días y cuatro meses más, ella interpretó que ese era el plazo de ejecución de la orden de compra, de ser así, de debió haber remitido al asesor jurídico o a la persona encargada de la contratación para que le explicara que esos cuatro meses más que cubren el amparo de la póliza, son los equivalentes a la liquidación contractual, para no haber caído en suposiciones equivocadas, que permitieran una adición que no cumple con los requisitos mínimos de suscripción”.
• Mediante Resolución 637 de 27 de abril de 2011, el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, confirmó en todas y cada una de sus partes el anterior acto administrativo. Para el efecto dispuso lo siguiente (fls. 98 a 106):
“En consecuencia, la prueba documental referida, da cuenta de la existencia de los hechos investigados, los cuales están relacionados con la adición efectuada en el mes de octubre del año 2008, a la orden de compra principal 99 de 2008, cuando el término de duración del contrato se encontraba ya vencido. Así mismo determinan quien fue la persona que suscribió la citada adición contractual (...)”.
Del citado acto, la demandante se notificó el 30 de mayo de 2011.
• El 13 de julio de 2011, en virtud del Oficio 2-2011-002136, el director regional del ente demandado procedió a ejecutar la sanción impuesta, por lo que determinó que se haría efectiva a partir del 14 de julio hasta el 13 de agosto de 2011 (fls. 108 y 109).
• A través del Oficio 2-2001-013150 de 4 de agosto de 2011, la coordinadora del grupo de relaciones laborales de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, le fue informado a la actora que había perdido la prima técnica que le fue otorgada el 16 de marzo de 2005 mediante Resolución 388; lo anterior, en consideración a la sanción que le fue impuesta en el ejercicio de sus funciones (fls. 110 a 112).
• Por medio del Oficio 2-2012-009239 de 28 de mayo de 2012, la jefe de la oficina de control interno disciplinario remitió las copias del proceso disciplinario 194-13/2009 adelantado en contra de la señora Betin Hoyos (fl. 165 y cdnos. 2 a 6).
iv. Del caso en concreto.
De igual modo, se puede afirmar que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera por si sola la nulidad de los actos a través de los cuales impone a un funcionario una sanción, pues lo que interesa en el fondo, y tal y como se advirtió al iniciar las consideraciones, es que no se haya incurrido en fallas que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso. En otras palabras, sólo las irregularidades sustanciales o esenciales, que impliquen violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios.
Por consiguiente, es necesario examinar si dentro del proceso disciplinario que se le adelantó a la señora Bibiana del Carmen Betin Hoyos existieron irregularidades de tal magnitud que hubieran configurado una violación de ciertos derechos fundamentales que lo hicieran nulo.
i. Falta de apreciación integral de todo el material probatorio.
ii. Violación al principio de legalidad.
Sobre este tópico, alegó la demandante que no hay certeza en la comisión de la falta, y además, que no hay una valoración integral de las pruebas allegadas.
Previo a determinar si, efectivamente, el jefe de la oficina de control interno disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, sancionó a la señora Betin Hoyos sin que existieran pruebas determinantes que condujeran a ello; es necesario realizar un recuento sucinto de lo sucedido, teniendo en cuenta para el efecto el material probatorio aportado al proceso disciplinario.
• En el mes de julio de 2008, el señor Manuel Arroyave, capitán del Buque Escuela Aprendiz, solicitó la compra de unos materiales y suministros(5).
• El 22 de julio de 2008, el Profesional Grado 01, del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Regional Bolívar, suscribió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal 274 por un valor de $150.000.000 válido hasta el 1º de diciembre de 2008(6).
• Este mismo día, la señora Astrid Ávila de Rodríguez actuando en calidad de Subdirectora (e) del Centro Náutico Acuícola y Pesquero emitió el estudio previo para determinar la conveniencia y oportunidad de la contratación, en el que se dejó establecido no solamente el objeto, sino también, el plazo del contrato, el cual no podría ser mayor a cinco meses(7). Además se indicó respecto del tipo de contratación que sería “Contrato con formalidades plenas”(8).
• En la etapa precontractual se evidencia que se le solicitó a la Estación de Servicio —Julio Morales—, Districandelaria y Vicpimar, cotizar los diferentes elementos que requería el capitán del Buque Escuela Aprendiz, no obstante, solo concurrieron a dicha petición las dos últimas empresas citadas(9).
• Posteriormente en la etapa contractual, se evidencian diferentes aspectos de vital importancia que a continuación se relacionan:
1. El 6 de agosto de 2008 por medio del pedido de consumo Nº 99 con número de legalización 134, fueron solicitados ciertos insumos por un valor equivalente a $42.058.259. En el mismo se indicó, adicionalmente que:
“Garantía única:
EL CONTRATISTA se obliga a constituir a favor de EL SENA con una compañía de seguros legalmente establecida en Colombia y aprobada por la Superintendencia Financiera una garantía única en los términos del artículo 17 del decreto 679 del 28 de marzo de 1994, la cual deberá cubrir el riesgo de cumplimiento por el valor del 10% del valor del contrato por la duración del mismo (03 días) y cuatro días más.
Calidad del bien por valor del 1% del valor del contrato por la duración del contrato (3 días) y un año más contados a partir de su perfeccionamiento”.
2. El 15 de agosto de 2008, la Empresa Distribuciones Vicpimar, constituyó en favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, la Póliza 02-GU013757 para amparar el cumplimiento, desde el 11 de agosto al 14 de diciembre de 2008, y la calidad del suministro, desde el 11 de agosto de 2008 al 14 de agosto de 2009(10).
3. Ese mismo día, el coordinador de presupuesto, suscribió el certificado de registro presupuestal 660 en el que comprometió el pago de $42.058.259. En dicho documento, se estableció que estaría constituido al Contrato 154 a favor de Distribuciones Vicpimar(11).
4. El 20 de octubre de 2008, fue suscrita entre la demandante y el representante de Distribuciones Vicpimar, el pedido de consumo 119 con número de legalización 167, por un valor de $14.292.908; allí se dejó por sentado lo siguiente(12):
“La presente es una adición a la Orden 134 del 2008 celebrada con el SENA”.
5. El 27 de octubre de 2008 fue modificada, en cuanto al valor, la citada póliza por medio del certificado 2 GU020656(13).
6. El 28 de octubre de 2008, el Coordinador de Presupuesto, emitió el Certificado de Registro Presupuestal 899 por un valor de $14.292.908; adicionalmente, indicó:
“Adición cto. (sic) 154 del 2008 pedido de consumo 119 del 2008 autoriza la Dr. (sic) Bibiana Betin Mediante memorado (sic) Nº 2622 del 27/10/08”.
7. El 14 de abril de 2009, fue modificado el contrato de prestación de servicios 134 de 2008(14), por parte de la demandante, en representación del Centro Náutico Acuícola y Pesquero del SENA, y del delegado de Vicpimar. Al respecto se enunció(15):
“1. Modificar el plazo del contrato ampliándolo en nueve (9) meses”.
• Finalmente el 30 de septiembre de 2009, el supervisor del “Pedido de consumo 154 de 2008” en compañía de los representantes de quienes intervinieron en él, liquidaron el contrato de suministro(16).
Visto lo anterior, y en compañía de las demás pruebas que sirvieron de fundamento para sancionar a la demandante, se puede concluir que, la señora Betin Hoyos no realizó las gestiones legales pertinentes no sólo al momento de celebrar el contrato de compra de suministros para el buque aprendiz, sino también, cuando dispuso adicionar el mismo en cuanto al tiempo.
En efecto, si bien es cierto, las órdenes de suministros son un tipo de contrato de compraventa que deben sujetarse a lo establecido por la Ley 80 de 1993 y al estatuto de contratación de la entidad respectiva, no lo es menos que, para el caso que nos ocupa no se cumplió con el estudio previo que se realizó para determinar la conveniencia y oportunidad de la contratación, esto es, un contrato con las formalidades plenas(17); basta con examinar la orden de pedido 99 de 15 de agosto de 2008 para darnos cuenta de ello.
Es más, a pesar de que en el acta de la liquidación llevada a cabo el 30 de septiembre de 2009, se mencionó que la vigencia del contrato era por cuatro meses, lo cierto es que en ningún documento se evidencia tal acuerdo. Bajo esta perspectiva fue que, tanto la actora como la entidad sancionadora, concluyen que el término de duración sería aquel que se estipuló al interior de la Orden de Pedido 99 de 2008 en el acápite que hace referencia a la garantía única.
Siendo así, es evidente para la Sala que la permanencia del contrato fue de tan sólo tres días, pues el tiempo fue enmarcado en medio un paréntesis, por ende, no hay lugar a una interpretación extensiva de ello. Ahora bien, los cuatro meses adicionales que tanto discute la señora Betin Hoyos, tienen que ver con el plazo para liquidar el contrato, y por supuesto, con la garantía que debía cubrirse en cuanto al riesgo de cumplimiento.
Por otra parte, la Sala no encuentra alguna razón de índole económico, jurídico o de conveniencia como para haber realizado una adición al supuesto contrato, puesto que ni siquiera la Empresa Vicpimar había entregado la totalidad de los insumos que fueron requeridos inicialmente, lo que denota y tal y como lo manifestó el operador sancionador, falta de planeación.
En ese orden de ideas, y sin el ánimo de cuestionar su legitimidad, se podría decir que la adición que sufrió el contrato 134 de 2008(18) el 14 de abril de 2009, corre la misma suerte de aquella que se efectuó el 20 de octubre de 2008, esto es, la ilegalidad por falta de las formalidades contractuales, pues es claro que se formalizaron por fuera de los términos previamente estipulados.
Así las cosas, para la Sala no hay duda que el jefe de la oficina de control interno disciplinario contaba con elementos suficientes como para sancionar a la señora Bibiana del Carmen Betin Hoyos. Dicho de otro modo, las pruebas recaudadas tanto en la etapa procesal previa a la formulación del cargo, como las practicadas con posterioridad a la rendición de los descargos, fueron las que el ente demandado apreció de una manera conjunta para considerar responsable a la demandante.
Siguiendo con este planteamiento, no se puede aducir entonces, que no fue tenido en cuenta, por parte de los operadores disciplinarios, todo el material probatorio que surgió como consecuencia de la investigación, pues es evidente que fue valorado dentro del principio de la sana crítica(19), el cual permitió determinar la falta disciplinaria, así como al autor de la misma.
Al respecto, es oportuno sostener, que como es natural, hay pruebas que son más relevantes que otras, a tal punto que, pueden llegar a ocupar el convencimiento del funcionario que tiene a cargo el proceso disciplinario, de suerte que le permite aplicar o no, la sanción correspondiente de acuerdo con la conducta endilgada.
En ese orden de ideas, lo que debió alegar la demandante, fue la conveniencia de una prueba en particular que determinara la toma de la decisión, ó en su defecto, la inobservancia de un medio probatorio de tal importancia que sirva como para debatir la culpabilidad de la disciplinada; aspectos que no se evidencian al fundamentar el presente cargo.
El artículo 4º del Código Único Disciplinario prevé que el servidor público sólo será investigado y sancionado disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.
Al respecto la Corte Constitucional en sentencia de 29 de mayo de 2002(20), sostuvo que dicho principio conllevaría a que toda actuación de los órganos del poder público deberían someterse a la Constitución y a la ley, y además, a que:
“(...) el ordenamiento positivo instituya toda una gama de controles políticos y jurídicos para sancionar las actuaciones que se desvíen de los parámetros normativos a que están sometidas. En orden a preservar real y efectivamente la legalidad de la actividad administrativa, surge en el derecho colombiano el contencioso de anulación que constituye una verdadera garantía jurídica de los ciudadanos para asegurar que los actos de la administración pública, tanto los de carácter general y abstracto como los de contenido particular y concreto, se adecuen a las normas jurídicas preexistentes, con lo cual se propende por la defensa de la legalidad en abstracto y de los derechos e intereses legítimos de los particulares”.
Al momento en que la actora sustento este cargo en particular, adujo que el ente sancionador omitió describir el tipo de falta cometida esto es, gravísima, grave o leve.
No obstante al observar con detenimiento el Auto por el cual se le formulan cargos a la actora dentro del proceso disciplinario 1947/13/2009, se puede concluir que en ningún momento la entidad demandada le vulneró el principio de legalidad y tipicidad, ya que le indicó con claridad no sólo las normas que había transgredido con su conducta, sino también, el tipo de falta cometida. Veamos:
“Bajo las anteriores consideraciones, se razona que la conducta de la doctora Bibiana del Carmen Betin Hoyos es gravísima (art. 48 num. 31) a título de culpa grave, por lo que nos encontramos frente a la circunstancia del numeral 9º del artículo 43 que señala “La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave”.
En esas condiciones, no son de recibo los argumentos expuestos por la demandante, máxime cuando fueron estipuladas las razones por las cuales era merecedora de tal calificación.
Por todo lo anterior y, al analizar cada uno de los anteriores cargos, la Sala advierte que lo que pretende la actora es reabrir el debate que sobre su responsabilidad disciplinaria sucedió en sede administrativa, lo cual no resulta posible en el sub lite, en la medida en que el control judicial que se efectúa al ejercicio de la potestad disciplinaria, de ninguna manera puede asimilarse a una tercera instancia, ni constituye tal.
Vale decir antes de finalizar, que no es viable efectuar pronunciamiento alguno respecto del Oficio 2-2001-013150 de 4 de agosto de 2001, suscrito por la coordinadora de grupo de relaciones laborales del ente demandado, como quiera que el resto de los actos cuestionados, se mantuvieron incólumes.
En síntesis, al no configurarse los cargos formulados por la demandante y al mantenerse la presunción de legalidad de las decisiones disciplinarias, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por Bibiana del Carmen Betin Hoyos por la cual pretendía la nulidad de las resoluciones 3253 de 11 de noviembre de 2010 y 637 del 27 de abril de 2011 y, de los Oficios 194 y 2-2011-013150 del 13 de julio y 4 de agosto de 2011, respectivamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
(3) Consejo de Estado, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 11001032500020050011300. Número interno: 4980-2005. Actor Diego Luis Noguera Rodríguez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
(4) Visible a folios 618 a 675, cuaderno 4.
(5) Folio 477, cuaderno 4.
(6) Folio 478, cuaderno 4.
(7) Folio 480, cuaderno 4.
(8) Folio 481, cuaderno 4.
(9) Folios 483 a 511, cuaderno 4.
(10) Folio 534, cuaderno 4.
(11) Folio 536, cuaderno 4.
(12) Folio 538, cuaderno 4.
(13) Folio 539, cuaderno 4.
(14) Se trata de la misma orden de pedido 99 de 2008 y al cual de manera desorganizada también lo denominan Contrato 154.
(15) Folio 543, cuaderno 4.
(16) Folios 573 y 574, cuaderno 4.
(17) “Decreto 679 de 1994.
ART. 25.—De los contratos con formalidades plenas. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, se entiende por formalidades plenas la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyen las demás cláusulas a que haya lugar, y el cual es publicado en la forma prevista por el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 80”.
(18) Esta es la misma Orden de pedido 99 de 2008 y al cual de manera desorganizada también lo denominan Contrato 154.
(19) Ley 734 de 2002.
“ART. 187—Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, Expediente D-3798, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 17
 artículo 4
 artículo 43
 artículo 39
 artículo 41