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Timestamp: 2020-02-22 19:35:29+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 12 A 693/99: OVG NRW: widerruf, verwaltungsakt, verteilung der beweislast, beginn der frist, behörde, zuwendung, rückforderung, erfüllung, geschäftsführer, buchführung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 13.06.2002, 12 A 693/99
Aktenzeichen: 12 A 693/99
OVG NRW: widerruf, verwaltungsakt, verteilung der beweislast, beginn der frist, behörde, zuwendung, rückforderung, erfüllung, geschäftsführer, buchführung
Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 693/99
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 5481/96
2Der Kläger ist tätig im Rahmen der Kinder- und Jugendarbeit in sozialen Brennpunkten der Stadt E. zum Zwecke der Jugendpflege und Jugendfürsorge sowie der Familienbildung und der politischen Bildung.
3Nach seinen Angaben unterhielt der Kläger in den Jahren 1989 bis 1992 bis zu acht Arbeitslosentreffs in sozialen Brennpunkten der Stadt E. . Einer dieser Treffs soll sich vom 1. Januar 1989 bis 31. Dezember 1992 in der M. Straße 25 in E. befunden haben. Für diesen Arbeitslosentreff beantragte der Kläger unter dem 2. November 1989, 27. Juni 1990, 17. Juni 1991 und 16. März 1992 jeweils für das laufende Kalenderjahr Zuwendungen des Landes Nordrhein-Westfalen gemäss den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Arbeitslosenzentren und Arbeitslosentreffs (vgl. Erlass des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 9. Juli 1984 - II C 1 - 3409.00 -). Zur Art und zum zeitlichen Umfang der in diesem
Arbeitslosentreff in den Jahren 1989 und 1990 durchgeführten Maßnahmen gab der Kläger an, in Fragen der Arbeitslosigkeit werde beraten, Begegnungsmöglichkeiten für Arbeitslose untereinander, für Arbeitslose mit Arbeitenden sowie für Arbeitslose mit gesellschaftlichen Institutionen und Organisationen würden geschaffen, allgemein- und berufsbildende Maßnahmen würden durchgeführt und es werde Freizeitbeschäftigung angeboten. Geöffnet sei der Arbeitslosentreff an drei Tagen für jeweils acht Stunden. In den Anträgen für die Jahre 1991 und 1992 gab der Kläger an, zusätzlich Maßnahmen im Bereich neuer Formen der Beschäftigung und in der Öffentlichkeitsarbeit durchzuführen. Geöffnet sei der Treff an zwei Tagen für jeweils acht Stunden. Allen Anträgen fügte der Kläger eine aktuelle Bestätigung der Stadt E. des Inhalts bei, dass er bereits seit Jahren mit Jugendlichen und insbesondere auch mit arbeitslosen Jugendlichen aus Notunterkünften arbeite. Mit dem Antrag für das Jahr 1989 legte der Kläger ferner ein Schreiben des Jugendberufshilfe E. e.V. vor, in dem dieser bestätigte, dass er mit dem Kläger seit Jahren in dem gemeinsamen Ziel, Jugendarbeitslosigkeit zu verhindern und zu beseitigen, eng zusammenarbeite.
Mit Zuwendungsbescheiden vom 15. November 1989, 5. Juli 1990, 25. Juli 1991 und 3. Juli 1992 bewilligte das Landesversorgungsamt dem Kläger in Form der Festbetragsfinanzierung für das jeweilige Kalenderjahr einen Zuschuss in Höhe von 6.000,00 DM. Unter Nr. 6 des jeweiligen Bescheides erklärte es die beigefügten Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest- P) mit Ausnahme der Nummern 1.2, 1.3, 1.4, 2, 3, 4, 5.11, 5.14, 5.15, 6.1 bis 6.5, 6.9, 7.2, 7.4 und 8.31 zum Bestandteil desselben. Ferner wurde bestimmt, dass spätestens innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Bewilligungszeitraums ein Verwendungsnachweis nach dem beigefügten Muster zu führen und der Zuwendungsempfänger verpflichtet sei, unverzüglich anzuzeigen, wenn er nach Vorlage des Finanzierungsplans weitere Zuwendungen für denselben Zweck bei anderen öffentlichen Stellen beantrage oder von ihnen erhalte oder wenn sich eine Ermäßigung der Gesamtausgaben oder eine Änderung der Finanzierung um mehr als 1.000,00 DM ergebe. Im Bescheid vom 15. November 1989 wurde dem Kläger ferner zur Auflage gemacht, dass der Arbeitslosentreff als solcher äußerlich zu erkennen sein und auch nach außen hin auftreten müsse. Der Kläger legte daraufhin zwei Fotografien vor, auf denen zu erkennen ist, dass ein Schild mit der Aufschrift Arbeitslosentreff an einem Wohnhaus mit der Hausnummer 25 angebracht war, und überreichte zahlreiche Handzettel, mit denen zu unterschiedlichen Aktivitäten des Arbeitslosentreffs M. Straße 25 eingeladen wurde.
5In den vorgelegten Verwendungsnachweisen vom 27. Juni 1990, 17. Juni 1991, 16. März 1992 und 10. Februar 1993 betreffend das jeweils voraufgegangene Kalenderjahr bestätigte der Kläger ausdrücklich, dass die Allgemeinen und Besonderen Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheides beachtet worden und die Ausgaben notwendig gewesen seien, wirtschaftlich und sparsam verfahren worden sei und die Angaben im Verwendungsnachweis mit den Unterlagen übereinstimmten.
Jedem Verwendungsnachweis war ein Sachbericht beigefügt. Im Sachbericht für das Jahr 1989 gab der Kläger die durchschnittlichen monatlichen Gesamtausgaben für Betriebs- und Sachkosten mit ca. 470,00 DM an. Diese setzten sich aus Strom-, Heiz-, Telefonanschluss-, Reinigungs- und Reparaturkosten zusammen. Für die inhaltliche Arbeit seien Kosten der Erstausstattung entstanden. Für die eigentliche Arbeit mit den Betroffenen sei nur ein geringer Betrag übrig geblieben. Nur durch seine finanzielle Unterstützung und derjenigen der von ihm getragenen Familienbildungsstätte hätten die 4
Maßnahmen in diesem Umfang durchgeführt werden können. Laut Sachbericht für das Jahr 1990 beliefen sich die Gesamtausgaben für Betriebs- und Sachkosten auf ca. 500,00 DM monatlich. Zusätzliche Kosten seien dem Kläger für die inhaltliche Arbeit aus der Durchführung unterschiedlicher Maßnahmen und Veranstaltungen, aus der Anschaffung von Werkzeug, Bastelmaterial und Spielen sowie aus der Bereitstellung und Verbreitung von Info-Material entstanden. Der Kläger bezifferte im Sachbericht betreffend das Jahr 1991 die monatlichen Betriebs- und Sachkosten mit ca. 470,00 DM und verwies erneut darauf, dass für die eigentliche Arbeit mit den betroffenen Personen nur ein geringer Betrag übrig bleibe. Daher hätten nur durch seine finanzielle Unterstützung auch im Bereich der Sach- und Personalkosten die Maßnahmen in diesem Umfang durchgeführt werden können. Nach dem Sachbericht für das Jahr 1992 beliefen sich die Betriebs- und Sachausgaben auf ca. 600,00 DM im Monat, so dass nach Angaben des Klägers für die pädagogische Arbeit nur noch ein geringer Anteil übrig geblieben sei, der durch Eigenmittel habe aufgestockt werden müssen.
7Nach dem Ergebnis der Prüfung der für die Jahre 1989, 1990 und 1992 erstellten Verwendungsnachweise durch das Landesversorgungsamt ergaben sich keine Beanstandungen. Im Rahmen der Prüfung des Verwendungsnachweises für das Jahr 1991 forderte das Landesversorgungsamt vom Kläger eine Kostenaufstellung. In ihr gab der Kläger die Ausgaben für den Arbeitslosentreff M. Straße pauschal mit 6.800,00 DM an. Die Prüfung des Verwendungsnachweises wurde daraufhin ohne einen Vermerk über das Vorliegen von Beanstandungen unter dem 30. März 1992 abgeschlossen.
8Im Januar 1993 leitete die Staatsanwaltschaft E. ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren (302 Js 227/92) gegen den Geschäftsführer sowie den Vorsitzenden des Klägers ein und beschlagnahmte zahlreiche Unterlagen des Klägers. Soweit das Verfahren den Verdacht des Betruges zum Nachteil des Landesversorgungsamtes im Hinblick auf die Vorgänge um den Betrieb der Arbeitslosentreffs betraf, wurde es abgetrennt, unter dem Aktenzeichen 302 Js 207/95 fortgeführt und nach § 154 StPO eingestellt. Das andere Strafverfahren führte am 5. Oktober 1995 zur Verurteilung des Geschäftsführers wegen Betruges in 20 Fällen, in einem Fall in Tateinheit mit Urkundenfälschung und in vier Fällen in Tateinheit mit versuchtem Betrug. Der Vereinsvorsitzende wurde wegen gemeinschaftlichen Betruges verurteilt. Danach kam es zu einem personellen Wechsel in der Geschäftsführung des Klägers.
9Bereits unmittelbar nach Beschlagnahme der Unterlagen teilte der Kläger dem Landesversorgungsamt mit, dass er die Betreuungstätigkeit in den Arbeitslosentreffs eingestellt und den Arbeitslosentreff in der M. Straße 25 zum 31. Dezember 1992 geschlossen habe.
10Im Jahr 1993 prüfte der Landesrechnungshof die Verwendung von Landesmitteln durch den Beklagten, u.a. soweit diese zur Förderung der in Rede stehenden Aktivitäten des Klägers vergeben worden waren. In seinem Abschlussbericht vom 8. Dezember 1993 traf er folgende Feststellungen: Der Arbeitslosentreff sei zum 31. Dezember 1992 mit der Begründung mangelnder Resonanz und Akzeptanz des Projekts bzw. wegen Personalveränderungen geschlossen worden. Nach Erkenntnissen des von ihm einbezogenen Rechnungsprüfungsamtes der Stadt E. befinde sich seit dem 15. Mai 1992 in der Einrichtung M. Straße eine Kindertagesstätte. Vor diesem Zeitpunkt seien dort umfangreiche Umbauarbeiten durchgeführt worden, die eine Fortsetzung von Vereinstätigkeiten im Bereich der Arbeitslosentreffs nicht zuließen. Die meisten der von
ihm bei der Staatsanwaltschaft eingesehenen Belege seien nicht zweifelsfrei den Arbeitslosentreffs zuzuordnen; vielmehr könne das Gros der Ausgaben (Nahrungsmittel und Getränke in Supermärkten gekauft) auch dem Betrieb von Kindertagesstätten zugerechnet werden. Eine Kostenstelle für die Arbeitslosentreffs sei nicht eingerichtet gewesen.
11Unter dem 21. Juli 1994 gab das Landesversorgungsamt dem Kläger auf Grund des Berichts des Landesrechnungshofes Gelegenheit zur Stellungnahme zum beabsichtigten Widerruf und zur etwaigen Rückforderung der Zuwendungen. Daraufhin erklärte der Kläger: In seiner Satzung finde die Arbeit mit Langzeitarbeitslosen und Einrichtungen für diesen Personenkreis nicht ausdrücklich ihre Verankerung, was jedoch nicht bedeute, dass die Arbeit mit diesem Klientel nicht geleistet werden dürfe. Im Rahmen der Gesamtarbeit in sozialen Brennpunkten sei eine Ausgrenzung dieses Personenkreises nicht zu vertreten und widerspreche auch allen pädagogischen Grundsätzen. Entgegen der Ansicht des Landesrechnungshofs sei die Kostenstelle 4447 für alle Arbeitslosentreffs eingerichtet gewesen. Es sei allerdings versäumt worden, für jeden Treff eine gesonderte Kostenstelle einzurichten. Nur Belege der Arbeitslosentreffs und mit Sicherheit keine Ausgaben für die Kindertagesstätten seien auf dieser Kostenstelle gebucht worden. Es gebe aber Kostenstellen für andere Maßnahmen, die Ausgaben für die einzelnen Arbeitslosentreffs enthielten. Tatsächlich sei das Haus M. Straße 25 im Jahr 1992 zu einer Kindertagesstätte umgebaut worden. Die Aktivitäten des Arbeitslosentreffs seien deshalb in anderen Räumen der jeweiligen Siedlung oder im näheren Umfeld, und zwar ordnungsgemäß, durchgeführt worden.
12Mit Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 30. Januar 1995 (in ihm angegeben ist - offensichtlich versehentlich - das Jahr 1994) widerrief das Landesversorgungsamt die Zuwendungsbescheide vom 15. November 1989, 5. Juli 1990, 25. Juli 1991 und 3. Juli 1992 und forderte die Zuwendungen in Höhe von insgesamt 24.000,00 DM zurück. Zur Begründung führte es aus: Die für eine Förderung als Arbeitslosentreff vorgegebenen Bestimmungen der Richtlinien seien nicht erfüllt gewesen. Die Vereinstätigkeit im Bereich der Arbeitslosentreffs ab 1989 habe nicht nachgewiesen werden können. Die eingesehenen Belege seien nicht zweifelsfrei dem Arbeitslosentreff zuzuordnen gewesen. Eine gesonderte Kostenstelle sei nicht geführt worden. Am 16. März 1992 habe der Kläger Fördermittel abgerufen, obwohl ein ordnungsgemäßer Ablauf der Maßnahmen allein durch die Umbauarbeiten im Gebäude zu einer Kindertagesstätte nicht gewährleistet gewesen sei. Die Verlegung des Arbeitslosentreffs in ein anderes Gebäude habe der Bekanntgabe an die Bewilligungsbehörde bedurft. Der Mitteilungspflicht sei der Kläger nicht nachgekommen. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens fordere er die Zuwendungen zurück. Sämtliche Verstöße lägen allein im Verantwortungsbereich des Klägers. Daher sei das öffentliche Interesse an der Rückforderung höher zu bewerten, als das Vertrauen des Klägers auf den Bestand der Bescheide.
13Unter dem 22. Februar 1995 legte der Kläger Widerspruch gegen diesen Bescheid ein und führte aus: In dem Arbeitslosentreff sei ein Mitarbeiter den Richtlinien entsprechend tätig gewesen. Vor Ort sei pädagogisch im Sinne der Richtlinie gearbeitet worden. Er habe auf den Bestand der Zuwendungsbescheide vertraut. Anhand von formalen Fehlern, die von ihm auch nicht bestritten würden, werde mit einem Federstrich gute, sinnvolle Arbeit mit Betroffenen in Frage gestellt. Bei der Rückforderung sei unberücksichtigt geblieben, dass von ihm benannte Kostenstellen Buchungsbelege für einzelne Arbeitslosentreffs enthielten. Bei einem Festhalten an der Rückforderung sei
sein - des Klägers - Fortbestand erheblich in Frage gestellt. Dies würde 69 Arbeitsplätze betreffen und einen Verlust an Betreuung für die Betroffenen vor Ort in den sozialen Brennpunkten und Übergangswohnheimen bedeuten.
In einer Besprechung am 6. März 1995 trafen Vertreter der Parteien folgende Vereinbarungen: Der Kläger habe detailliert für alle Einrichtungen, getrennt nach Jahren, Belege und Sachberichte über die geleistete Arbeitslosenarbeit vorzulegen. Sollte dies nicht zu erfüllen sein, würden eidesstattliche Versicherungen anerkannt. Dem Kläger werde zugesagt, die vorliegenden Widersprüche auf die ergangenen Rückforderungsbescheide nicht weiter zu bearbeiten und zudem keine weiteren Rückforderungsbescheide zu erteilen, solange die Unterlagen nicht vorlägen. Sollte sich herausstellen, dass die Verwaltungsakte zurückzunehmen seien, beginne die Jahresfrist ab Eingang der Sachberichte und Belege.
15Im August 1995 teilte der Kläger dem Landesversorgungsamt mit: Im Arbeitslosentreff M. Straße seien drei ABM-Kräfte zum Einsatz gekommen. Von diesen seien nachweisbar 19.500,00 DM verwandt worden. Dazu könne versichert werden, dass darin keine Personalkosten enthalten seien. Der Betrag sei vielmehr gemäß den Richtlinien für die Arbeit in den einzelnen Arbeitslosentreffs und den Werkstätten eingesetzt worden. Eine Verbuchung über Konten der Kindertagesstätten könne mit Sicherheit ausgeschlossen werden. Zum jetzigen Zeitpunkt sei es aber nicht mehr möglich, eine detaillierte Aufstellung der Belege vorzunehmen.
16Ergänzend zu diesem Schreiben erklärte der Geschäftsführer des Klägers: "Wir versichern, dass nach unserer Erinnerung und unserem heutigen Kenntnisstand die Betreuung der Arbeitslosentreffs in der Zeit von 1989 - 1992 ordnungsgemäß stattgefunden hat und den Richtlinien gemäß durchgeführt wurde. Eine Zweckentfremdung der bewilligten und erhaltenen Fördermittel hat zu keinem Zeitpunkt stattgefunden."
17Ferner bestätigte eine in der Zeit vom 1. Oktober 1990 bis 30. September 1992 beim Kläger angestellte und als Zeuge benannte ABM-Kraft, vorwiegend in den sozialen Brennpunkten M. Straße und Liebrechtstraße im Rahmen der im ABM- Antrag formulierten Aufgabenbereiche, das waren Planung, Organisation und Betreuung eines Arbeitslosenzentrums, beschäftigt gewesen zu sein.
18In einer weiteren Erklärung vom 29. Januar 1996 versicherte der bis August 1995 tätig gewesene Geschäftsführer des Klägers: Für den Arbeitslosentreff M. Straße seien in der Zeit von 1989 bis 1992 Kosten in Höhe von insgesamt 24.000,00 DM "wirklich" entstanden. Die Betreuung des Arbeitslosentreffs sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Eine Zweckentfremdung der bewilligten und erhaltenen Fördermittel habe nach seinem heutigen Kenntnisstand zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Er sei als Geschäftsführer verantwortlich gewesen. Antragstellungen und Abrechnungen seien aber nicht von ihm durchgeführt worden. Nach dem langen Zeitraum sei ihm eine Spezifizierung der Einzelbelege nicht möglich.
Nachdem das Landesversorgungsamt mit der Staatsanwaltschaft vereinbart hatte, dass zwei Mitarbeiter des Klägers die beschlagnahmten Belege einsehen und kopieren könnten, forderte es den Kläger mit Schreiben vom 29. April 1996 im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung auf, die Belege für das Jahr 1992 einzusehen und zu kopieren. Die Kopien sollten danach, sortiert nach Kostenpositionen und den jeweiligen 14
Arbeitslosentreffs zugeordnet, ihm vorgelegt werden. Gleichzeitig bat es um zahlenmäßige Auflistung der für das Jahr 1992 entstandenen Kosten.
20Unter dem 4. Juni 1996 teilte der neue Geschäftsführer des Klägers mit, die Akten der Monate Mai bis August 1992 seien bei der Staatsanwaltschaft nicht vorhanden gewesen. Nur Akten betreffend die Monate Januar bis April 1992 hätten eingesehen werden können. Die Akten ab September 1992 befänden sich im Besitz des Klägers. Für die Monate Mai bis August 1992 habe er anhand der DATEV- Kontonummern Positionen und Ausgaben herausgesucht. Auf Grund der damaligen unzureichenden und chaotischen Buchführung seien Ausgaben für die Bereiche der Arbeitslosentreffs auf andere Konten gebucht worden. Aus welchen Gründen ein solches Verfahren gewählt worden sei, sei nicht mehr nachvollziehbar. Nach Durchsicht der einzelnen Konten und Positionen ergäben sich Kosten in Höhe von 37.843,07 DM. Ausgaben der Familienbildungsstätte "Haus W. " für Seminare seien darin nicht enthalten.
21Am 14. Juni 1996 vereinbarten Vertreter der Parteien, dass noch Nachweise über gezahlte Mieten und Nebenkosten sowie eine Aufschlüsselung dieser Ausgaben nach dem Verhältnis der vom Arbeitslosentreff genutzten Fläche zur Gesamtfläche der angemieteten Räume vorzulegen seien. Ferner seien Stellungnahmen dazu erforderlich, dass Dritte zu den Kosten in Höhe von 37.843,07 DM keine Zuschüsse geleistet hätten und der Kläger den Arbeitslosentreff trotz Kindertagesstätte bzw. Umbaumaßnahmen ordnungsgemäß betrieben habe. Gegebenenfalls könne der Kläger zu den Kosten für die Raumpflege eine Erklärung der Reinigungskraft des Inhalts beibringen, dass in den Räumen des Arbeitslosentreffs geputzt worden sei.
22Nachdem der Geschäftsführer des Klägers mitgeteilt hatte, dass es ihm nicht möglich sei, Mietkosten nachzuweisen, weil zwar Mietverträge vorhanden, aber Zuordnungen der Mieten zu dem Arbeitslosentreff nicht möglich seien, wies das Landesversorgungsamt den Widerspruch mit Bescheid vom 25. Juli 1996 zurück. Zur Begründung führte es aus: Trotz seines Entgegenkommens, Fristen außer Acht zu lassen, auf Vorlage aller Belege zu verzichten, nur eine stichprobenartige Überprüfung der Belege durchzuführen sowie auf Originalbelege zu verzichten und kopierte Belege anzuerkennen, sei dem Kläger der Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der Zuwendung nicht gelungen. Nicht eine einzelne Kontoführung sei zu rekonstruieren. Selbst die zum Schluss als Ersatz für Belege zugelassene Eidesstattliche Versicherung von Seiten der Geschäftsführung des Klägers sei nicht beigebracht worden. Nach nochmaliger wohlwollender Prüfung habe der Kläger nicht nachweisen können, dass die Zuwendung für den bewilligten Zweck verwandt worden sei.
23Der Kläger hat am 26. August 1996 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Soweit das Landesversorgungsamt den Widerruf mit einem mangelhaften Verwendungsnachweis begründe, setze es sich in Widerspruch zu seinem bisherigen Verwaltungshandeln. Das Landesversorgungsamt habe auf die Einhaltung der Anforderungen, die sich aus den Nrn. 6 ff. ANBest-P ergäben, verzichtet und stattdessen zunächst eine Eidesstattliche Versicherung verlangt und nachfolgend eine einfache Erklärung des damaligen Geschäftsführers akzeptiert. Diese habe er vorgelegt. Die vom Landesversorgungsamt geforderten Verwendungsnachweisvordrucke seien stets ausgefüllt und vorgelegt worden. Belege hätten diesen Vordrucken nicht beigefügt werden müssen. Es sei nicht nachvollziehbar, wenn das Landesversorgungsamt zunächst von der Vorlage der Belege absehe, später jedoch ihre Vorlage verlange. Das Landesversorgungsamt habe durch die laufende Gewährung von Zuwendungen selbst
einen Vertrauenstatbestand gesetzt. Es habe die Zuwendungen fortlaufend gewährt, obwohl er einem Verwendungsnachweis nie die summarische Darstellung der Einnahmen und Ausgaben entsprechend der Gliederung des Finanzierungsplanes beigefügt habe. Es sei schon erstaunlich, dass sich das Landesversorgungsamt auf die Nichtvorlage der Originalbelege berufe, selbst jedoch in den Jahren zuvor Bescheide erlassen habe, obwohl die Voraussetzungen für eine Bewilligung von ihm nie vollständig und korrekt dargelegt worden seien. Die finanziellen Mittel seien nachweisbar zweckentsprechend verwandt worden. Selbst wenn das Landesversorgungsamt zum Widerruf berechtigt gewesen sei, habe es keinen Anspruch auf Erstattung der Zuwendungen, weil er auf Grund zweckentsprechender Verwendung der Mittel nicht mehr bereichert sei. Ihn treffe an der sehr schwierigen Nachweisführung kein Verschulden. Er sei nicht davon ausgegangen, dass ein unzureichender Verwendungsnachweis zum Widerruf der Bescheide führen könne.
die Bescheide des Landesversorgungsamtes vom 30. Januar 1995 und 25. Juli 1996 aufzuheben. 25
Das Landesversorgungsamt hat beantragt, 26
28Es hat vorgetragen: Eine Möglichkeit, von der bisherigen Entscheidung abzuweichen, sehe es nicht. Trotz seines massiven Entgegenkommens sei es dem Kläger nicht möglich gewesen, eine zweckentsprechende Verwendung nachzuweisen. Mit einer einfachen Bestätigung der zweckentsprechenden Mittelverwendung habe es sich nicht einverstanden erklärt. Der Kläger sei auch darauf hingewiesen worden, dass die Erklärungen des ehemaligen Geschäftsführers des Klägers nicht hinreichend seien. Nachdem dieser sich zur Abgabe der Eidesstattlichen Versicherung nicht in der Lage gesehen habe, sei dem Kläger die Möglichkeit der Einsichtnahme in die staatsanwaltlichen Akten vermittelt worden. Dadurch sei die Abgabe einer Eidesstattlichen Versicherung nicht nur entbehrlich, sondern sogar unzulässig geworden. Erst nachdem der Kläger eine unzureichende und chaotische Buchführung eingeräumt habe, die eine Zuordnung von Ausgaben zu den einzelnen Arbeitslosentreffs gänzlich unmöglich mache, habe es den Zuwendungsbescheid widerrufen.
29Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Unabhängig davon, welche der Widerrufsgründe des § 49 Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - objektiv vorlägen oder subjektiv vom Landesversorgungsamt angenommen worden seien, seien die Bescheide wegen fehlerhafter Ermessensausübung rechtswidrig. Es sei zwar von einem sog. "intendierten Ermessen" auszugehen, aber das Landesversorgungsamt sei nicht davon entbunden gewesen, im Einzelfall entgegenstehende Belange des Begünstigten zu ermitteln und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Ermessensabwägung einzubeziehen. Dazu gehörten auch die wirtschaftlichen und sonstigen Folgen eines Widerrufs. Vorliegend stehe nicht fest, dass eine (materielle) Arbeitslosenarbeit im Sinne der Richtlinien nicht stattgefunden habe. Insoweit trage das Landesversorgungsamt die Beweislast. Bei der - vom Kläger zugestandenen - Verletzung seiner Nachweispflichten handele es sich nur um einen Verstoß "eher formeller Art". Mit keinem Wort sei das
Landesversorgungsamt auf die wirtschaftlichen Folgen eines Widerrufs für den Kläger eingegangen. Das Landesversorgungsamt habe durch sein Verhalten dazu beigetragen, dass der Kläger seine Buchführung und seine Nachweispflicht nicht ordnungsgemäß gehandhabt habe. Die Bewilligung von Zuwendungen für die Arbeitslosenarbeit durch das Landesversorgungsamt habe zu einer Vielzahl an Beanstandungen durch den Landesrechnungshof geführt, die auf grundsätzliche und strukturelle Fehler der Bewilligungsverfahren hindeuteten. Dies alles habe bei der erforderlichen Ermessensentscheidung des Landesversorgungsamtes dargestellt, gewichtet und angemessen zum Ausgleich gebracht werden müssen.
30Hiergegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 8. März 2002 zugelassene Berufung, mit der die Beklagte, in die das Landesversorgungsamt zum 1. Januar 2001 eingegliedert worden ist, geltend macht: Das Landesversorgungsamt habe von einer Zweckverfehlung ausgehen dürfen. Die Unerweislichkeit der zweckgemäßen Mittelverwendung gehe zu Lasten des Klägers, weil sie Folge von mit der Zuwendungsgewährung nicht zu vereinbarenden Handlungen oder Unterlassungen des Klägers sei. Der Kläger habe nur einen einfachen Verwendungsnachweis vorlegen müssen, sei deshalb aber nicht von seinen Buchführungspflichten entbunden gewesen. Das Landesversorgungsamt habe sich darauf verlassen dürfen, dass der Kläger diesen Pflichten nachkomme. Ein aufwändigeres Prüfungsverfahren sei weder im Hinblick auf die Zuwendungen noch auf den Zuwendungsempfänger geboten gewesen. Im Rahmen der Ermessensausübung habe dieser Gesichtspunkt keine Berücksichtigung finden können. Allgemeine Beanstandungen des Landesrechnungshofs zu grundsätzlichen und strukturellen Fehlern auf Seiten des Landesversorgungsamtes stellten ebenfalls keinen maßgeblichen Ermessensgesichtspunkt dar. Folgebewilligungen könnten bei der Ermessensentscheidung keine Berücksichtigung finden, weil der Verwendungsnachweis für eine frühere Maßnahme nicht Voraussetzung für die Entscheidung über weitere Anträge sei. Der Umstand, dass die Verwendungsnachweise zunächst nicht beanstandet worden seien, sei ohne Bedeutung, weil das Prüfungsergebnis keine Außenwirkung erlangt habe und somit beim Kläger keinen Vertrauenstatbestand habe schaffen können.
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen. 32
35Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Landesversorgungsamtes und der beigezogenen Akten der Staatsanwaltschaft E. in den Verfahren 302 Js 207/95 sowie 302 Js 227/97 Bezug genommen.
Die Berufung hat Erfolg. 37
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Bescheide des Landesversorgungsamtes vom 30. Januar 1995 und 25. Juli 1996 sind rechtmäßig. Dies gilt für die darin erklärte 38
Aufhebung der Zuwendungsbescheide (I.) ebenso wie für die zugleich geregelte Rückforderung der gezahlten Zuwendungen in Höhe von insgesamt 24.000,00 DM (II.)
39I. Das Landesversorgungsamt war zum Widerruf der Zuwendungsbescheide vom 15. November 1989, 5. Juli 1990, 25. Juli 1991 und 3. Juli 1992 berechtigt. Die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) vom 21. Dezember 1976 (GV. NRW. S. 438) in der Fassung des Art. 1 Nr. 7 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen und zur Änderung anderer verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 24. November 1992 - Drittes Änderungsgesetz - (GV. NRW. S. 446) lagen vor (1.). Die Verwaltung übte das ihr eingeräumte Ermessen in von Rechts wegen nicht zu beanstandender Weise aus (2.). Die Entscheidung erging innerhalb der Ausschlussfrist der §§ 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG NRW (3.).
401. Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.
41Diese Vorschrift ist auf die bereits vor ihrem In-Kraft-Treten am 12. Dezember 1992 wirksam und unanfechtbar gewordenen Zuwendungsbescheide anwendbar (a.). Darauf, ob die Bescheide rechtmäßig oder rechtswidrig waren, kommt es im Rahmen des § 49 Abs. 3 VwVfG NRW nicht an (b.). Die Bescheide gewähren eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung des Zwecks Förderung des Arbeitslosentreffs M. Straße 25 in E. (c.). Die Erfüllung dieses Leistungszwecks ist mangels Nachweisbarkeit der Mittelverwendung nicht feststellbar (d.). Dies geht zu Lasten des Klägers, so dass von einer Zweckverfehlung auszugehen ist (e.).
42a. Die Zuwendungsbescheide des Versorgungsamtes sind nicht deshalb einem Widerruf nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW entzogen, weil sie bestandskräftig geworden sind, bevor diese Vorschrift in Kraft getreten ist.
43Art. 10 Abs. 2 des Dritten Änderungsgesetzes erklärt § 49 Abs. 3 VwVfG NRW auch auf Bescheide über Zuwendungen für anwendbar, die vor dem In-Kraft-Treten dieses Gesetzes erlassen wurden. Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit angesichts dieser Rückwirkung bestehen nicht. Der Zuwendungsempfänger wird durch die Gesetzesänderung nicht schlechter gestellt. Für den Widerruf von Zuwendungsbescheiden galt seit 1989, dem Jahr des Erlasses des ersten Zuwendungsbescheides, § 8 Abs. 4 des jeweiligen Landeshaushaltsgesetzes der Jahre 1989-1992 (vgl. GV. NRW 1988, S. 518, 1989, S. 690, 1991, S. 206, 1991, S. 568), nach dem derartige Bescheide mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden konnten. Auch wenn gegen diese Vorschriften im Hinblick auf das Bepackungsverbot rechtliche Bedenken erhoben wurden,
44vgl. dazu Sachs, in Stelkens, Bonk, Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, § 49 Rdnr. 90 m.w.N.,
konnte der Zuwendungsempfänger auf Grund ihrer Existenz nicht mehr mit einem 45
Behalten-dürfen der in der Vergangenheit empfangenen Zuwendung rechnen. Außerdem hatte das Bundesverwaltungsgericht,
vgl. Urteil vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 -, DVBl. 1983, 810, 812, 46
47zu § 49 VwVfG in seiner vor dem 12. Dezember 1992 geltenden Fassung bereits im Jahre 1983 entschieden, der Widerruf eines Zuwendungsbescheides schließe die Rückforderung der vor dem Widerruf erbrachten Leistung für die Zukunft nicht aus.
48So auch OVG NRW, Urteil vom 4. November 1993 - 4 A 3488/92 -, der gemeindehaushalt 1995, 184, 185.
49b. Ob die Zuwendungsbescheide rechtmäßig oder rechtswidrig erlassen wurden, braucht nicht entschieden zu werden.
50Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Verwaltungsakte ergeben sich daraus, dass bei Bewilligung der Zuwendungen die Finanzierungspläne des Klägers fehlten. Dadurch konnte die Notwendigkeit einer Landesförderung unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität nach § 23 Landeshaushaltsordnung - LHO - vom 14. Dezember 1971 (GV. NRW 1971, 397) in der jeweils geltenden Fassung nicht sachgerecht beurteilt werden.
51Die Frage der Rechtmäßigkeit der Zuwendungsbescheide kann jedoch offen bleiben, weil nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW auch der Widerruf rechtswidriger Zuwendungsbescheide möglich ist.
52Seinem Wortlaut nach verlangt § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW ebenso wie § 49 Abs. 2 VwVfG NRW einen rechtmäßigen Verwaltungsakt. Für den Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG NRW ist inzwischen in Rechtsprechung und Literatur jedoch anerkannt, dass davon auch ein von Beginn an rechtswidriger Verwaltungsakt erfasst sein kann.
53Vgl. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2000, § 49 Rdnr. 5 mit umfangreichen Nachweisen in Fn. 5.
54Nach Systematik sowie Sinn und Zweck kann für § 49 Abs. 3 VwVfG NRW nichts Anderes gelten. Der durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt Begünstigte darf, auch wenn der Bescheid eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, nicht besser gestellt sein, als der durch einen rechtmäßigen Verwaltungsakt gleichen Inhalts Begünstigte. Für eine Erstreckung der Widerrufsmöglichkeit auf rechtswidrige Verwaltungsakte spricht auch das praktische Bedürfnis, beim klaren Vorliegen von Widerrufsgründen gegebenenfalls auch ohne aufwändige Prüfung der Rechtmäßigkeit des ursprünglichen Bescheides einen Widerruf aussprechen zu können,
55So auch OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1992 - 14 A 111/89 - zu den vor In-Kraft- Treten des § 49 Abs. 3 VwVfG NRW geltenden, insoweit inhaltsgleichen haushaltsrechtlichen Vorschriften.
56c. Die widerrufenen Zuwendungsbescheide gewährten eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks, nämlich der Förderung von Arbeit mit Arbeitslosen im Arbeitslosentreff M. Straße 25 in E. .
57Ob die nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW erforderliche Zweckbindung der Leistung in dem Verwaltungsakt selbst bestimmt sein muss oder ob etwa auch ein Hinweis auf die Rechtsgrundlage, Verwaltungsrichtlinien oder Kommentierungen der Titel im Haushaltsplan ausreichen, sofern diese den zu erfüllenden Zweck eindeutig angeben, ist umstritten. Für die erstgenannte Auffassung sprechen der Wortlaut in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW ("für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck") sowie die Entstehungsgeschichte der bundesrechtlichen Parallelvorschrift. Danach wurde zunächst erwogen, der Zweck müsse "nicht stets in dem Verwaltungsakt - insbesondere bei Leistungen, die nicht Zuwendungen sind - angegeben sein", sondern es genüge "ein Hinweis auf die Rechtsgrundlage, wenn die Rechtsvorschrift den zu erfüllenden Zweck eindeutig angibt". Diese Erwägung ist indes in der Begründung zum Gesetz gewordenen wortgleichen Entwurf nicht mehr enthalten.
Vgl. BT-Drucks. 11/3920, S. 6 und 13/1534, S. 5 58
sowie zum Meinungsstand allgemein: Sachs, in Stelkens, Bonk, Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, § 49 Rdnr. 95 m.w.N.
60Diese Frage bedarf hier aber keiner weiteren Klärung. Denn der Zweck der Zuwendung ergibt sich aus den Bescheiden nebst Anlagen selbst. Aus dem in ihnen angegebenen Betreff folgt, dass die gewährte Zuwendung zur Förderung von Arbeitslosenzentren und Arbeitslosentreffs dienen soll. Konkret gewährte das Landesversorgungsamt im Auftrag des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen dem Kläger jeweils zu den bei der Durchführung der förderungswürdigen Maßnahmen im Arbeitslosentreff in der M. Straße 25 in E. entstehenden Kosten eine Zuwendung für das jeweilige Kalenderjahr in Höhe von 6.000,00 DM in Form einer Festbetragsfinanzierung als Zuschuss. Damit war Zweck der Leistung die Durchführung eines Arbeitslosentreffs durch den Kläger und die damit einhergehende Verwendung finanzieller Mittel zu den von ihm im Antrag angegebenen Maßnahmearten, wie die Beratung zu Fragen bei Arbeitslosigkeit, die Schaffung von Begegnungsmöglichkeiten für Arbeitslose untereinander, für Arbeitslose mit Arbeitenden sowie für Arbeitslose mit gesellschaftlichen Institutionen und Organisationen, die Durchführung allgemein- und berufsbildender Maßnahmen und die Freizeitbeschäftigung. In den Jahren 1991 und 1992 kamen Maßnahmen in den Bereichen "Neue Formen der Beschäftigung" und "Öffentlichkeitsarbeit" hinzu. Nach den Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden war der Verbrauch der finanziellen Mittel für diese Maßnahmen in Verwendungsnachweisen zu belegen und dem Versorgungsamt anzuzeigen, wenn sich die Gesamtausgaben um mehr als 1.000,00 DM ermäßigen sollten.
61d. Die Erfüllung des Leistungszwecks ist mangels Nachweisbarkeit der Verwendung der jährlichen Zuschüsse nicht feststellbar. Der Kläger konnte keine Unterlagen vorlegen, die die Ausgaben für den Arbeitslosentreff M. Straße 25 für die Jahre 1989-1992 belegen (aa.) Andere Möglichkeiten, die Verwendung der zugewendeten Mittel aufzuklären, gibt es im vorliegenden Fall nicht (bb.).
aa. Nach den Feststellungen des Landesrechnungshofs sowie den eigenen Ermittlungen des Klägers lässt sich nicht belegen, dass die Zuschüsse des Landes dem benannten Zweck der Zuwendungen gemäß verwandt worden sind. Die vom Kläger für jeden Bewilligungszeitraum vorgelegten Verwendungsnachweise erlauben mangels konkreter Angaben keine Rückschlüsse auf die tatsächliche Verwendung der Mittel. Die 59
in den Sachberichten zu den Verwendungsnachweisen erwähnten Betriebs- und Sachkosten, die die laufenden Kosten für Strom, Heizung, Telefon, Reinigung und Reparaturen umfassten, gab der Kläger mit einem ungefähren Gesamtbetrag an. Er war nicht in der Lage, diesen Gesamtbetrag durch nach Nr. 6.8 ANBest-P für mindestens fünf Jahre aufzubewahrende Belege zu spezifizieren. Solche Belege müssen nach Nr. 6.7 ANBest-P die im Geschäftsverkehr üblichen Angaben und Anlagen enthalten, die Ausgabebelege insbesondere den Zahlungsempfänger, Grund und Tag der Zahlung, den Zahlungsbeweis und bei Gegenständen den Verwendungszweck erkennen lassen. Seinerzeit von der Staatsanwaltschaft beschlagnahmte und vom Landesrechnungshof in Stichproben eingesehene Belege, die überwiegend den Kauf von Nahrungsmitteln und Getränken in Supermärkten betrafen, genügten diesen Anforderungen nicht, waren insbesondere dem Arbeitslosentreff M. Straße 25 bzw. den von diesem durchgeführten Maßnahmen nicht zweifelsfrei zuzuordnen. Dies hat der Kläger auch eingeräumt. Die von ihm behaupteten Fehlbuchungen von eigentlich bei Durchführung von Maßnahmen der Arbeitslosentreffs entstandenen Kosten auf andere Buchungskonten konnte der Kläger ebenfalls nicht belegen. Eine in Wahrheit dem Arbeitslosentreff in der M. Straße 25 zuzuordnende Buchung ist nicht feststellbar. Von der ihm eingeräumten Möglichkeit, statt für alle Einrichtungen getrennt nach Jahren Belege und Sachberichte über die geleistete Arbeitslosenarbeit vorzulegen, Eidesstattliche Versicherungen abzugeben, hat der Kläger keinen Gebrauch machen können, weil sich der ehemalige Geschäftsführer des Klägers zu einer solchen Erklärung nicht in der Lage sah. Von diesem wurde lediglich "nach bestem Wissen und Gewissen" erklärt, dass für den Arbeitslosentreff M. Straße 25 in der Zeit von 1989 bis 1992 Kosten in Höhe von 24.000,00 DM wirklich entstanden seien, die Betreuung der Arbeitslosentreffs ordnungsgemäß durchgeführt worden sei und eine Zweckentfremdung der bewilligten und erhaltenen Fördermittel nach seinem heutigen Kenntnisstand zu keinem Zeitpunkt stattgefunden habe. Für das Zuwendungsjahr 1992 gelang dem Kläger auch nicht der Nachweis von Ausgaben für Mietzahlungen für die vom Arbeitslosentreff genutzten Räumlichkeiten in der M. Straße 25 oder für die Reinigungskraft.
63bb. Andere Möglichkeiten, die Verwendung der zugewendeten Mittel aufzuklären, gibt es im vorliegenden Fall nicht. Die Parteien haben keine Möglichkeiten zur weiteren Sachverhaltsaufklärung in Bezug auf eine ordnungsgemäße Mittelverwendung bei der Durchführung des Arbeitslosentreffs M. Straße 25 aufgezeigt. Dem Senat sind weitere Aufklärungsmöglichkeiten auch nicht ersichtlich. Insbesondere ist auszuschließen, dass eine Vernehmung der in den Jahren 1989 bis 1992 für den Arbeitslosentreff verantwortlichen Mitarbeiter oder einzelner Teilnehmer der Maßnahmen zu dem erforderlichen konkreten Nachweis der Mittelverwendung in Höhe des jährlichen Zuschusses führen kann.
64Der schriftsätzlichen Beweisanregung des Klägers, Herrn D. F. als Zeugen dazu zu hören, dass während der gesamten Zeit der Zuwendungen Projekte für Arbeitslose vorhanden waren und dass sämtliche Gelder projektbezogen verwandt wurden, brauchte das Gericht nicht weiter nachzugehen. Für die Zeiten vom 1. Januar 1989 bis 30. September 1990 und 1. Oktober 1992 bis 31. Dezember 1992 erweist sich dieser Zeuge als ungeeignet, weil er nur in der Zeit vom 1. Oktober 1990 bis 30. September 1992 beim Kläger angestellt war. Für die Zeit der Anstellung fehlt es an einer hinreichenden Substanziierung der in das Wissen des Zeugen gestellten Tatsachen und Wahrnehmungen. Derartige nähere Ausführungen sind umso mehr notwendig als die erforderliche minutiöse Rekonstruktion des Ausgabegeschehens mit seinen vielen einzelnen Zahlungsvorfällen nur dann einem Zeugenbeweis zugänglich ist, wenn
Besonderheiten (etwa Privataufzeichnungen oder andere die Nachzeichnung möglich erscheinen lassende Umstände) vorliegen. Dass dies der Fall sein könnte, hat der Kläger nicht dargetan und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich.
65Herr F. war nach seiner Erklärung vom 28. Juli 1995 vorwiegend in den sozialen Brennpunkten M. Straße und L. straße sowie zeitweilig im Stadtteilbüro F. straße (V. ) beschäftigt. In dieser Erklärung gibt er ferner an, er könne bestätigen und versichern, während dieser Zeit im Rahmen der im ABM- Antrag formulierten Aufgabenbereiche dort tätig gewesen zu sein. Die Tatsache, dass Herr F. dort tätig war, lässt in keiner Weise Rückschlüsse darauf zu, dass er auch die Mittelverwendung in einem Umfang von (mindestens) 6.000,00 DM pro Jahr für den Arbeitslosentreff M. Straße 25 bezeugen kann. Es sind keine konkreten Wahrnehmungen benannt, aus deren Bekundung Art und Umfang der Mittelverwendung konkret hergeleitet werden könnten. Es fehlen zudem Anhaltspunkte für die Möglichkeit, dass beim Zeugen konkrete Kenntnisse über die Ausgabe finanzieller Mittel im Gesamtumfang von insgesamt 6.000,00 DM pro Kalenderjahr in der Zeit vom 1. Oktober 1990 bis 30. Septem-ber 1992 vorhanden sind. Auch bei den anderen als Zeugen benannten Personen ist nicht ersichtlich, dass sie in diesem Umfang Auskunft über die Mittelverwendung geben können. Sollte es eine solche Person geben, wäre es im Rahmen seiner prozessualen Mitwirkungspflicht Aufgabe des Klägers gewesen, diese Person und die Tatsachen, die sie bezeugen kann, konkret zu benennen.
66e. Die Nichterweislichkeit der zweckentsprechenden Mittelverwendung geht zu Lasten des Klägers, weshalb davon auszugehen ist, dass die jährlichen Zuwendungen nicht zu dem in den Bescheiden bestimmten Zweck verwendet wurden.
67Sind - wie dargelegt - alle in Betracht kommenden Aufklärungsmöglichkeiten ausgeschöpft, ohne dass bestimmte entscheidungserhebliche Tatsachen zur Überzeugung der Behörde oder des Gerichts feststehen, so geht die Nichterweislichkeit der Tatsachen zu Lasten dessen, der daraus für sich günstige Rechtsfolgen herleitet, sofern nicht das materielle Recht eine andere Verteilung der Beweislast vorsieht.
68Ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 60.92 -, DVBl. 1994, 1192, 1193 m.w.N.
69Beim Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts trägt grundsätzlich die Behörde die Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen seiner Widerrufbarkeit. Denn wie die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 - VI C 150.62 -, BVerwGE 18, 168, 70
71greift auch der Widerruf eines solchen Verwaltungsakts in eine durch seinen Erlass bewirkte Begünstigung und damit in eine schutzwürdige Rechtsposition - vor allem im Sinne eines Vertrauensschutzes - seines Adressaten ein. In konsequenter Weiterverfolgung dieses Gedankens ist eine Abweichung hiervon allerdings dann geboten, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt mit unlauteren Mitteln sich zu erhalten sucht, d.h. durch vorwerfbares einschließlich leicht fahrlässigen Verhaltens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1966 - III C 219.64 -, BVerwGE 24, 294, 299, 72
die Prüfung vereitelt, ob der begünstigende Verwaltungsakt Bestand haben kann. In 73
einem derartigen Fall beruht die Unerweislichkeit der Widerrufsvoraussetzungen auf einem treuwidrigen Verhalten des Begünstigten oder ist sie Folge von mit der Zuwendungsgewährung nicht zu vereinbarenden Handlungen oder Unterlassungen des Begünstigten, die ausschließlich seinem Verantwortungsbereich zuzurechnen sind.
So bereits OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 1994 - 8 A 3885/93, NVwZ 1996, 610, 612. 74
75Ob dies stets bei Nichtbeachtung allgemeiner Mitwirkungspflichten gilt, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, in denen der Zuwendungsempfänger treuwidrig ihm im Zuwendungsbescheid auferlegten Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, deren Erfüllung der Behörde gerade eine gesichertere Entscheidungsgrundlage bei der Prüfung, ob der Zuwendungszweck erfüllt wurde, bieten sollte, hat der Zuwendungsempfänger die Folgen der Nichterweislichkeit der zweckentsprechenden Verwendung der Zuwendung zu tragen.
76Dabei ist nicht von Belang, ob diese Verpflichtungen rechtmäßig auferlegt wurden. Da sie nicht nichtig waren und der Kläger Einwendungen gegen sie nicht erhob, musste er sie auf Grund ihrer Bindungswirkung beachten. Er würde sich auch in Widerspruch zu diesem Unterlassen setzen, beriefe er sich nunmehr auf die Unbeachtlichkeit der Verpflichtungen, denn er musste davon ausgehen, dass die Beklagte im Vertrauen auf die Beachtung dieser Pflichten durch ihn auf eigene nachweissichernde Maßnahmen verzichten wird.
77Zum Nachweis der Verwendung der dem Kläger gewährten Landesmittel zu dem bereits benannten Zweck sollte die Aufbewahrung von zur Verwendungsprüfung geeigneten Belegen für fünf Jahre dienen (Nrn. 6.7, 6.8, 7.1 und 7.3 ANBest-P). Der entsprechenden Pflicht handelte der Kläger zuwider. Die von der Staatsanwaltschaft beschlagnahmten Belege sowie die beim Kläger verbliebenen restlichen Unterlagen ließen nach dessen eigener Einschätzung eine Verwendungsprüfung nicht zu. Er vereitelte dadurch treuwidrig den bei Beachtung der Verpflichtung aus den Bescheiden möglichen Nachweis zweckgerechter Mittelverwendung. Die Unerweislichkeit der zweckgemäßen Mittelverwendung ist damit auch ausschließlich seinem Verantwortungsbereich zuzurechnen. Der Kläger unterhielt den Arbeitslosentreff ohne eine präsente Kontrolle Dritter in eigener Verantwortung. Nur er konnte daher das Ausgabegeschehen durch Buchführung sowie Sammlung und Zuordnung der Belege dokumentieren.
78Entgegen der Auffassung des Klägers ergeben sich keine Besonderheiten daraus, dass die Bewilligungsbescheide so genannte "einfache Verwendungsnachweise" zuließen und das Landesversorgungsamt die vom Kläger vorgelegten Verwendungsnachweise ausweislich der Prüfungsvermerke nicht beanstandete. Nach Nr. 1 der Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden, in der die Nrn. 6.1 bis 6.5 der den Bescheiden beigefügten ANBest-P für nicht anwendbar erklärt werden, in Verbindung mit den Nrn. 6.6 bis 6.8 ANBest-P war ein einfacher Verwendungsnachweis zugelassen. Dieser besteht aus einer summarischen Darstellung der Einnahmen und Ausgaben entsprechend der Gliederung des Finanzierungsplans. Mit der Zulassung solcher einfachen Verwendungsnachweise hat sich das Landesversorgungsamt nicht der Möglichkeit begeben, die Mittelverwendung weiter gehend zu prüfen. Nach Nr. 7.1 ANBest-P steht der Bewilligungsbehörde vielmehr das Recht zu, über die Prüfung der Verwendungsnachweise hinaus die Mittelverwendung anhand der Bücher, Belege oder Geschäftsunterlagen nachzuhalten. Die so - zulässigerweise - gewonnenen Erkenntnisse berechtigen die bewilligende Behörde, von ihren Befugnissen gem. § 49
Abs. 3 VwVfG NRW Gebrauch zu machen (vgl. Nr. 8.3 ANBest-P), gleichgültig, zu welchem Ergebnis eine zuvor vorgenommene Prüfung der "einfachen Verwendungsnachweise" geführt hat.
79Die insoweit gem. Nr. 12.2 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO zu erstellenden Prüfvermerke enthalten - soweit sie sich wie vorliegend lediglich auf den Inhalt der "einfachen Verwendungsnachweise" stützen - allein die Feststellung, dass die vorgelegten Verwendungsnachweise die zweck- und auflagengerechte Mittelverwendung schlüssig darlegen; darüber hinaus attestieren sie die Ordnungsgemäßheit der Mittelverwendung nicht. Eine derartige (weiter gehende) Aussage der Prüfungsvermerke hätte - soweit sie denn getroffen wäre - überdies nicht zur Folge, dass der Widerruf der Zuwendungsbescheide nach Prüfung der Bücher, Belege und sonstigen Geschäftsunterlagen ausgeschlossen, beschränkt oder nur erschwert wäre. Denn diese Prüfungsvermerke werden nach Nr. 12.3 iVm 1.4 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO nur den danach zu beteiligenden Stellen, nicht aber dem Zuwendungsempfänger bekannt gegeben, so dass sie das Außenverhältnis zum Zuwendungsempfänger unberührt lassen. Sie sind ihm gegenüber insbesondere keine Verwaltungsakte, deren Inhalt bestandskräftig werden könnte.
80Auch der Umstand, dass das Landesversorgungsamt die vorgelegten Verwendungsnachweise nicht zum Anlass für eine umfassende Prüfung der Mittelverwendung beim Kläger gemacht hat, stellt die Zurechnung der Unerweislichkeit zweckgerechter Mittelverwendung zum Kläger nicht in Frage. Der Kläger hat in den Verwendungsnachweisen ausdrücklich die Beachtung der allgemeinen und besonderen Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheides durch ihn bestätigt und in den Sachberichten keinen Anhaltspunkt gegeben, es bedürfte einer unmittelbar bei der Buchführung und der Belegsammlung einsetzenden Kontrolle.
81Eine Verschiebung der Verantwortungsbereiche folgt im konkreten Fall auch nicht aus dem Umstand, dass die Beklagte bei Beantragung der Zuwendung nicht die Vorlage eines Finanzierungsplans verlangt hat. Denn es ist nicht ersichtlich, wieso dessen Erstellung oder Vorlage den Kläger hätte veranlassen können, die ihm nach Nrn. 6.7 und 6.8 ANBest-P obliegenden Pflichten zu beachten.
822. Das Landesversorgungsamt hat das ihm eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (§ 114 VwGO). Maßgebend für die Prüfung, ob die Widerrufsentscheidung von hinreichenden Ermessenserwägungen getragen ist, ist der Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 1995 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 25. Juli 1996 erhalten hat. Danach erfolgte der Widerruf, weil dem Kläger trotz des Entgegenkommens des Landesversorgungsamtes der Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der Zuwendung nicht gelungen war.
83Für die rechtliche Beurteilung der Ermessensausübung ergeben sich in Fällen der vorliegenden Art Besonderheiten, die aus der Anwendbarkeit der Grundsätze über das gelenkte bzw. intendierte Ermessen folgen. Danach ist eine Ermessen einräumende Vorschrift, die für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, dahin auszulegen, dass besondere Gründe vorliegen müssen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst, mit der weiteren Konsequenz, dass es einer ansonsten nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW erforderlichen Darlegung der Ermessenserwägungen im Bescheid nicht bedarf.
84Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22/96 -, NJW 1998, 2233, 2234 m.w.N., OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2001 - 12 A 2727/00 -, ZFSH/SGB 2001, 658.
85Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen und die von der Behörde nicht erwogen worden sind, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor.
86Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Mai 1996 - 3 C 13/94 -, Buchholz 451.513 Sonst Marktordnungsrecht Nr. 1.
87Ermessenslenkende Vorgaben im zuvor dargelegten Sinne sind im vorliegenden Fall dem § 7 Abs. 1 LHO i.V.m. § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juli 1994 (BGBl. I S. 1890) zu entnehmen. Dem darin enthaltenen gesetzlichen Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten, ist zu entnehmen, dass bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zwecks im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen.
88So zur vergleichbaren Rechtslage in Niedersachsen auch BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22/96 -, NJW 1998, 2233, 2234.
89Im Falle des Klägers lagen im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides die Voraussetzungen vor, die eine solche Verwaltungsentscheidung ohne weitere Abwägung des Für und Wider ermöglichten. Es liegt der Tatbestand der Zweckverfehlung vor.
90Die verbleibende Möglichkeit, dass der Zuwendungszweck vom Kläger erfüllt wurde, er dies jedoch (nur) nicht durch Belege nachweisen konnte, stellt keine Besonderheit des einzelnen Falles dar. Sie lässt den Verstoß gegen die Pflicht zum Nachweis der Ausgaben - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - insbesondere nicht als einen solchen "eher formaler Art" erscheinen, der die eigentlich subventionierte Arbeitslosenarbeit nicht betreffe. Zwar hängt das Gewicht des öffentlichen Interesses an dem Widerruf auch davon ab, ob es sich bei dem Verstoß gegen eine Rechtsnorm um einen solchen materieller oder eher formaler Art handelt. Dies bedeutet aber nichts anderes, als dass das Gewicht des Verstoßes formaler Art bei der Berücksichtigung für einen Widerruf abnimmt, je ferner seine Auswirkungen auf das materielle Recht sind. Umgekehrt ist ein Verstoß formaler Art umso wesentlicher, je mehr Bedeutung er für die Durchsetzung oder Berücksichtigung des materiellen Rechts hat. Eine solche ausschlaggebende Bedeutung kommt dem formalen Verstoß gegen die Nachweispflichten im Verhältnis zur materiellen Pflicht der Erfüllung des mit der Zuwendung verfolgten Verwendungszwecks zu. Wie der vorliegende Fall anschaulich zeigt, ist ein Nachweis der Verwendung des Zuschusses zu dem Zweck der Förderung, hier von speziellen Maßnahmen mit Arbeitslosen durch den Zuwendungsempfänger, ohne Verwendungsbelege nahezu unmöglich zu führen. Deshalb kommt ihnen nicht nur eine nachwirkende - formale - Bedeutung bei der Prüfung zu, ob die Zuwendungen
zweckentsprechend verwandt wurden. Sie haben vielmehr auch (materielle) Auswirkungen auf das Ausgabeverhalten der Zuwendungsempfänger, die sich auf Grund der Nachweispflicht gehalten sehen, die Zuwendungen zur Vermeidung der Rückforderung zweckentsprechend zu verwenden. Die Beklagte misst demnach der Nachweispflicht der Mittelverwendung zutreffend eine wesentliche Bedeutung bei, die im Rahmen der Ermessensausübung ein Unterlassen des Widerrufs der Zuwendungsbescheide nicht gebietet und ein Eingehen hierauf im Rahmen der Ermessensbegründung nicht erfordert.
91Gleiches gilt bezüglich des Einwandes des Klägers, die Behörde habe

References: § 154
 § 49
 § 49
 Art. 1
 § 48
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 8
 § 49
 § 49
 § 23
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
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 § 44
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 § 39
 § 7
 § 6