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Timestamp: 2016-10-26 19:17:46+00:00

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124 I 8511. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 23. April 1998 i.S. Polizeibeamtenverband Basel-Stadt gegen Kanton Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)
Libert� personnelle, obligation faite aux fonctionnaires de police de porter un badge d'identit�. Constitue une atteinte � la libert� personnelle l'obligation, pr�vue dans la loi sur la police, de porter un badge d'identification sur l'uniforme (consid. 2). Cette obligation est conforme � la Constitution (consid. 3). Faits � partir de page 85
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt verabschiedete am 13. November 1996 das Gesetz betreffend die Kantonspolizei (Polizeigesetz). Die Referendumsfrist ist unben�tzt abgelaufen.
In � 33 enth�lt das neue Polizeigesetz Vorschriften �ber die Legitimation der Polizeibeamten. Diese haben folgenden Wortlaut:
� 33 - Wird die Uniform getragen, so gilt diese grunds�tzlich als Legitimation. Uniformierte tragen ein Namensschild; der Regierungsrat bestimmt auf dem Verordnungsweg, wann anstelle des Namensschilds eine andere individualisierende Kennzeichnung oder in besonderen F�llen keine solche Kennzeichnung getragen wird. Korpsangeh�rige in Zivil haben sich, sofern es die Umst�nde zulassen, vor Amtshandlungen unaufgefordert auszuweisen.
Der Polizeibeamtenverband Basel-Stadt ficht die Bestimmung von � 33 mit staatsrechtlicher Beschwerde an und verlangt die Aufhebung von Satz 2 betreffend die Pflicht zum Tragen von Namensschildern. Er r�gt eine Verletzung der pers�nlichen Freiheit und von Art. 8 EMRK.
Der Regierungsrat setzte das Polizeigesetz mit Ausnahme von � 33 und die neue Verordnung betreffend Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt vom 3. Juni 1997 auf den 1. Juli 1997 in Kraft. Diese Verordnung enth�lt u.a. folgende Bestimmung: BGE 124 I 85 S. 86
� 9 - Auf dem Namensschild wird lediglich der Nachname aufgef�hrt.
2 Im gef�hrten Einsatz des unfriedlichen Ordnungsdienstes wird eine individualisierende Kennzeichnung getragen.
3 Der gef�hrte Einsatz von Sondereinheiten erfolgt ohne Namensschild und ohne individualisierende Kennzeichnung.
2. Der Polizeibeamtenverband beruft sich in seiner staatsrechtlichen Beschwerde auf die pers�nliche Freiheit und auf Art. 8 EMRK. Er macht im wesentlichen geltend, die Polizeibeamten w�rden durch die Verpflichtung zum Tragen eines Namensschildes in diesen verfassungsm�ssigen Rechten verletzt. Demgegen�ber wenden der Grosse Rat und der Regierungsrat ein, der Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit und des Art. 8 EMRK beziehe sich nicht auf den Gebrauch des Namens und r�ume grunds�tzlich keinen Anspruch darauf ein, den Namen geheim zu halten. Der Schutz des Namens existiere nur im Rahmen von Art. 29 und 30 ZGB. Angesichts dieser unterschiedlichen Positionen ist vorerst zu kl�ren, ob sich der Beschwerdef�hrer bzw. die Polizeibeamten auf die pers�nliche Freiheit und auf Art. 8 EMRK berufen k�nnen.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sch�tzt das ungeschriebene Verfassungsrecht der pers�nlichen Freiheit als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die k�rperliche Integrit�t, sondern dar�ber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Pers�nlichkeitsentfaltung darstellen; es umfasst "toutes les libert�s �l�mentaires dont l'exercice est indispensable � l'�panouissement de la personne humaine". Die pers�nliche Freiheit sch�tzt den B�rger in seiner pers�nlichen Entfaltungsm�glichkeit und der ihm eigenen F�higkeit, eine gewisse tats�chliche Begebenheit zu w�rdigen und danach zu handeln. Hierzu geh�rt auch der Anspruch auf eine pers�nliche Geheimsph�re (BGE 123 I 112 E. 4a S. 118; BGE 122 I 360 E. 5a S. 362; BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149; BGE 119 Ia 460 E. 5a S. 474, mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder beliebige Eingriff in den pers�nlichen Bereich des B�rgers die Berufung auf das ungeschriebene Grundrecht rechtfertige; namentlich habe die pers�nliche Freiheit nicht die Funktion BGE 124 I 85 S. 87einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegen�ber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann, und sch�tzt daher nicht vor jeglichem physischen oder psychischen Missbehagen. Daher ist eine Grenzziehung des Schutzbereichs der pers�nlichen Freiheit notwendig und im Einzelfall angesichts von Art und Intensit�t der Beeintr�chtigung zu suchen (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149; BGE 119 Ia 460 E. 5a S. 474, mit Hinweisen).
b) Zur pers�nlichen Freiheit geh�rt ein Anspruch auf Geheim- und Intimsph�re (BGE 122 I 360 S. 362; BGE 106 Ia 277 S. 280). Die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten und deren Aufbewahrung und Bearbeitung greifen in den Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit ein (BGE 122 I 360 S. 362; BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150). Der Name und dessen Verwendung haben Teil an dieser Privatsph�re (vgl. Urteil des Bundesgerichts in: EuGRZ 1996 S. 329 E. 5c). Es ist jedem einzelnen anheimgestellt, ob und unter welchen Umst�nden er seinen Namen gegen�ber einem beliebigen Dritten bekanntgeben oder vorenthalten will. Eine staatliche Verpflichtung zur �ffentlichen Bekanntgabe des Namens greift daher in den Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit ein. Das ist der Grund, weshalb etwa Polizeiorgane zur Vornahme von Identit�tskontrollen �ber eine spezielle gesetzliche Grundlage verf�gen m�ssen (vgl. � 34 Polizeigesetz, BGE 109 Ia 146 E. 3b S. 149). Im gleichen Sinne ist der einzelne nicht gehalten, einen Identit�tsausweis mit sich zu tragen (BGE 109 Ia 146 S. 150).
Daraus geht hervor, dass eine allgemeine Verpflichtung zum Tragen eines Namensschildes und zur jederzeitigen Offenbarung seiner Identit�t in die pers�nliche Freiheit eingreift. Der Umstand, dass Polizeibeamte in einem besondern Rechtsverh�ltnis zum Staat stehen, schr�nkt den Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit nicht ein, sondern ist lediglich bei der Frage der Rechtfertigung unter dem Gesichtswinkel der gesetzlichen Grundlage, des �ffentlichen Interesses und der Verh�ltnism�ssigkeit zu ber�cksichtigen. Entgegen der Auffassung von Regierungsrat und Grossem Rat vermag daran das Namensrecht des Zivilgesetzbuches nichts zu �ndern. Art. 29 und 30 ZGB umschreiben lediglich das Recht auf den eigenen Namen und den Namensschutz und haben daher keinen Bezug zur Frage, ob und unter welchen Umst�nden der Name vom Namenstr�ger selber bekanntzugeben sei.
c) Der Beschwerdef�hrer beruft sich ferner auf Art. 8 Ziff. 1 EMRK. Danach hat jedermann Anspruch auf Achtung seines Privatlebens.BGE 124 I 85 S. 88
Diese Garantie deckt sich im hier zu beurteilenden Bereich mit derjenigen der pers�nlichen Freiheit und geht nicht dar�ber hinaus (BGE 122 I 360 E. 5a S. 362).
3. Die allgemeine Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern stellt demnach einen Eingriff in die pers�nliche Freiheit dar und betrifft die Garantie von Art. 8 EMRK. Einschr�nkungen der pers�nlichen Freiheit bzw. von Art. 8 EMRK sind zul�ssig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im �ffentlichen Interesse liegen, verh�ltnism�ssig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen bzw. wenn sie den Kriterien von Art. 8 Ziff. 2 EMRK entsprechen (BGE 122 I 360 E. 5b S. 363; BGE 119 Ia 460 E. 5d S. 478, mit Hinweisen). Es ist im folgenden zu pr�fen, ob die Verpflichtung der Polizeibeamten zum Tragen eines Namensschildes diesen verfassungs- und konventionsm�ssigen Anforderungen gen�gt. Der Beschwerdef�hrer stellt nicht in Abrede, dass mit der angefochtenen Bestimmung des Polizeigesetzes eine hinreichende gesetzliche Grundlage geschaffen werden soll. Hingegen macht er geltend, die Verpflichtung liege nicht im �berwiegenden �ffentlichen Interesse und sei unverh�ltnism�ssig.
a) Die Pflicht zum Tragen von Namensschildern wird im wesentlichen mit einem gewandelten Verst�ndnis der Staatsgewalt in einem demokratischen Rechtsstaat begr�ndet. An die Stelle der anonymen Polizeigewalt soll im Verkehr mit dem Publikum ein Beamter treten, dessen Name dem B�rger bekannt gemacht wird. Im Sinne der B�rgern�he soll mit der Namenskundgabe eine offene Kommunikation zwischen dem B�rger und dem Polizeibeamten erm�glicht werden. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass Menschen miteinander anders umgehen, wenn sie voneinander den Namen kennen, und dass darin die Chance zu einem Neuanfang im Verh�ltnis von Polizei und B�rgern liege. Aus der Vernehmlassung des Regierungsrates geht weiter hervor, dass mit dem Tragen von Namensschildern bewusst ein Schritt �ber die heutigen Dienstvorschriften hinausgegangen werden soll. Nach diesen erfolgt die Kontaktaufnahme mit dem B�rger durch Gruss bzw. durch Handanlegen sowie gegebenenfalls durch Vorstellen mit dem Namen; wird der Polizeibeamte nach seinem Namen gefragt, so ist dem Ersuchen Folge zu leisten und ist die Visitenkarte unaufgefordert abzugeben.
Diese Gr�nde belegen das Bem�hen des Gesetzgebers, die Polizei in einem zeitgem�ssen Bild erscheinen zu lassen. Die angestrebte B�rgern�he erscheint dabei nicht nur als Selbstzweck. Sie soll vielmehr zu vermehrtem Respekt gegen�ber der Polizei und damit BGE 124 I 85 S. 89letztlich zu einem ungezwungeneren Verh�ltnis zwischen den B�rgern und den Polizeibeamten beitragen. Damit verfolgt der Gesetzgeber �ffentliche Interessen, welche einen Grundrechtseingriff wie das Tragen von Namensschildern grunds�tzlich zu rechtfertigen verm�gen.
Demgegen�ber macht der Beschwerdef�hrer insbesondere geltend, das Tragen von Namensschildern stelle die Polizeibeamten gegen�ber der Allgemeinheit permanent aus. Diese s�hen sich ganz allgemein zunehmender Respektlosigkeit und Intoleranz von seiten der B�rger ausgesetzt und h�tten daher ein gewichtiges Interesse daran, ihren Namen nicht gegen�ber jedermann kenntlich machen zu m�ssen. Es sei auch zu bef�rchten, dass die Polizeibeamten und ihre Familien vermehrt durch private Telefonanrufe bel�stigt oder gar terrorisiert w�rden.
Solche Bef�rchtungen sind durchaus ernst zu nehmen. Sie k�nnen indessen kaum auf das Tragen von Namensschildern zur�ckgef�hrt werden. Mit dieser Argumentation wird �bersehen, dass gerade die unaufgeforderte Namensbekanntgabe mittels Namensschild dazu beitragen soll, Anstand und Respekt der B�rger gegen�ber den Polizeibeamten zu f�rdern. Es ist in der Tat nicht von der Hand zu weisen, dass die Kommunikation zwischen Polizeibeamten und B�rgern verbessert und der Respekt gef�rdert wird, wenn sich der B�rger nicht einem anonymen Beamten, sondern einer Person mit Namen gegen�bersieht. �berdies sind Bel�stigungen im Privatbereich, wie der Beschwerdef�hrer darlegt, bereits bisher vorgekommen, weil die betroffenen Polizeibeamten schon bekannt waren, ihren Namen entsprechend der Dienstvorschrift bekanntgegeben haben oder aufgrund von Nachfragen und der Eintragungen im polizeilichen Tourenbuch ausfindig gemacht worden sind. Dass die Namensanschrift solche Angriffe auf Polizeibeamten f�rdern k�nnten, ist nicht anzunehmen; die positiven Erfahrungen der Polizei in andern Kantonen mit Namensschildern sprechen eher dagegen (vgl. den Bericht zu den Erfahrungen in Luzern in: NZZ vom 23. Juli 1997 S. 26).
Mit dem Tragen des Namensschildes werden die Polizeibeamten einer gewissen Kontrolle durch die �ffentlichkeit ausgesetzt. Das mag - �ber das bereits Erw�hnte hinaus - gewisse Bef�rchtungen wecken. In der Vernehmlassung des Regierungsrates wird denn auch festgehalten, dass die Wahrnehmung der Amtspflichten der Polizei h�ufig unter den Augen einer breiteren �ffentlichkeit stattfindet, diese insofern eine gewisse Kontrolle aus�bt und demnach allf�lligen BGE 124 I 85 S. 90Pflichtverletzungen leichter nachgegangen werden kann. Die damit verbundene Transparenz bezieht sich allein auf die Amtsaus�bung und betrifft die Beamten nicht in ihrer pers�nlichen Freiheit. In �hnlicher Weise er�ffnet der Grundsatz der �ffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK einem breiten Publikum die M�glichkeit der Kontrolle der Gerichte (vgl. BGE 119 Ia 99 S. 104). Angesichts der mit der Namensanschrift verbundenen Transparenz ist es in erster Linie Sache der Polizei selbst, f�r eine korrekte Amtsaus�bung besorgt zu sein (vgl. BGE 109 Ia 273 S. 299).
Der Beschwerdef�hrer erachtet es ferner aus zwei weiteren Gr�nden f�r unzul�ssig, dass die Polizeibeamten namensm�ssig st�ndig der �ffentlichkeit ausgesetzt sind. Zum einen h�tten diese entsprechend der genannten Dienstvorschrift ihren Namen gegen�ber einer bestimmten Person ohnehin bekanntzugeben. Dem kann entgegengehalten werden, dass der Polizeibeamte nach der Dienstvorschrift nicht ohne weiteres seinen Namen bekanntgibt und dass der betroffene B�rger allenfalls nach dem Namen zu fragen hat und die Visitenkarte lesen muss. Allein schon dieser Umstand kann Spannungen hervorrufen, welchen mit der Namensanschrift zum vornherein begegnet wird. Zum andern m�chte der Beschwerdef�hrer die eigentlichen Amtshandlungen gegen�ber bestimmten B�rgern von der allgemeinen T�tigkeit des Patrouillierens, Kontrollierens und Beobachtens unterscheiden. Beide Bereiche geh�ren indessen zu den dienstlichen Obliegenheiten und verm�gen Unterscheidungen kaum zu rechtfertigen. Der �bergang kann denn auch durchaus fliessend sein, wenn der "nur" patrouillierende, kontrollierende und beobachtende Beamte wegen eines speziellen Vorkommnisses eingreift oder wenn er von einem B�rger angesprochen wird. Gerade in letzterem Falle vermag die Namensanschrift die Kommunikation zwischen B�rger und Polizei zu erleichtern.
Bei dieser Sachlage k�nnen �ffentliche Interessen an der Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern nicht verneint werden.
b) Die Verpflichtung erweist sich ebenso als verh�ltnism�ssig.
Der Eingriff in den Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit ist nicht schwer. Wie dargetan, sind die Polizeibeamten den Umst�nden entsprechend schon bisher verpflichtet, ihren Namen bekanntzugeben, und ist es aufgrund von Nachfragen m�glich, die Identit�t eines Polizeibeamten in Erfahrung zu bringen. Beschuldigungen und Bel�stigungen sollen daher schon bisher vorgekommen sein. Bereits BGE 124 I 85 S. 91besteht f�r die Kader der Polizei die Pflicht zum Tragen von Namensschildern. Auch wenn deren Situation mit derjenigen von Polizeibeamten im Ordnungsdiensteinsatz nicht ohne weiteres verglichen werden kann, hatte diese Massnahme anscheinend keine negativen Auswirkungen. Im �brigen tragen heute auch die (mit der Uniform von 1990 ausger�steten) Angeh�rigen der Armee den Namen, und zwar nicht nur im Truppenverband, sondern mit dem Dienstanzug auch beim Einr�cken und bei der R�ckkehr sowie im Ausgang. Es darf auch ber�cksichtigt werden, dass die Erfahrungen mit Namensschildern in den Kantonen Basel-Landschaft, Luzern und Solothurn positive Ergebnisse gezeitigt haben (vgl. den Hinweis in E. 3a). Schliesslich ist auf die neue Polizeiverordnung hinzuweisen, die im Rahmen der abstrakten Normkontrolle mitber�cksichtigt werden darf (BGE 119 Ia 460 S. 473). Nach � 9 wird auf dem Namensschild lediglich der Nachname aufgef�hrt, wird im gef�hrten Einsatz des unfriedlichen Ordnungsdienstes lediglich eine individualisierende Kennzeichnung getragen und erfolgt der gef�hrte Einsatz von Sondereinheiten ohne jede Kennzeichnung. Diese Regelung zeigt, dass die Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern den Umst�nden entsprechend zum einen verh�ltnism�ssig gehandhabt werden soll und dass der Namensbekanntgabe zum andern f�r diejenigen Situationen Gewicht beigemessen wird, in denen der Polizeibeamte in eigentlichen Kontakt mit dem B�rger tritt bzw. treten kann.
Der Beschwerdef�hrer bezeichnet das Bem�hen des Gesetzgebers um B�rgern�he als Schlagwort und Wunschdenken und die Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern als ungeeignetes Mittel. Eine abschliessende Beurteilung von solchen Massnahmen unter dem Gesichtswinkel der Geeignetheit und Zielerreichung f�llt im Rahmen der abstrakten Normkontrolle nicht leicht. Es ist zu ber�cksichtigen, dass die Umschreibung der Aufgaben der Polizei im Rahmen des Verfassungsrechts in erster Linie dem Gesetzgeber obliegt. Es ist eine weitgehend politische Frage, welches Bild die Polizei abgeben und wie sie dem B�rger begegnen soll. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein grosser Gestaltungsspielraum zu, hinsichtlich der vorliegenden Streitfrage um so mehr, als der Grundrechtseingriff nicht als schwer bezeichnet werden kann. In Anbetracht dieses weiten Spielraums des Gesetzgebers, aber auch dessen Bem�hens, das Verh�ltnis von B�rgern und Polizei im Sinne der B�rgern�he zu verbessern, d�rfen an die Kriterien der Geeignetheit und Erforderlichkeit keine strengen Massst�be angelegt werden.BGE 124 I 85 S. 92
Gesamthaft gesehen erscheint die angefochtene Massnahme nicht als ungeeignet, zu einem offenen Verh�ltnis zwischen den Polizeibeamten und der Bev�lkerung und zu einem Abbau von Spannungen beizutragen. Damit kann die Bildung gr�sseren Vertrauens in die Polizei verbunden sein.
Aufgrund dieser Erw�gungen ergibt sich daher, dass die Verpflichtung der uniformierten Polizeibeamten zum Tragen von Namensschildern im �ffentlichen Interesse liegt und verh�ltnism�ssig ist. Die R�ge der Verletzung der pers�nlichen Freiheit und von Art. 8 EMRK erweist sich daher als unbegr�ndet.
109 IA 146 suite... ,
Art. 29 und 30 ZGB,

References: Art. 8
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 Art. 29
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