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INFORME FINAL EVALUACIÓN PROGRAMA PROYECTO MONTEGRANDE - PDF
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Alberto Cárdenas Molina
1 MINISTERIO DE HACIENDA DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS DIVISIÓN DE CONTROL DE GESTIÓN PROGRAMA DE EVALUACIÓN DE PROYECTOS GUBERNAMENTALES 2001 INFORME FINAL EVALUACIÓN PROGRAMA PROYECTO MONTEGRANDE Panel Evaluador: Ana María de Andraca Leonardo Letelier Mario Letelier (coordinador) 05 JUNIO DE 2001.2 RESUMEN EJECUTIVO 1. Descripción del Programa El Proyecto Montegrande es un programa experimental del Ministerio de Educación, inserto en el marco de estrategias de mejoramiento de la enseñanza media, que tiene por propósito el impulso y desarrollo de propuestas educativas institucionales innovadoras diseñadas por las propias comunidades escolares que sirvan como antecedentes válidos para la renovación, mejoramiento y diversificación de la enseñanza media subvencionada. El Programa contempla la consecución de cinco componentes básicos. Estos son; i) La elaboración de Proyectos de innovación educativa implementados en establecimientos de educación media municipalizados y/o particulares subvencionados, ii) El desarrollo de un Modelo de financiamiento concursable para apoyar la innovación educativa, iii) El desarrollo de una Modalidad validada gestión descentralizada para establecimientos educacionales, iv) El desarrollo de Modelos estrategias e iniciativas educativas innovadoras y de calidad validadas en las experiencias de los liceos, y v) El desarrollo de una Metodología de seguimiento del MINEDUC para establecimientos con proyectos educativos y realidades institucionales heterogéneas. A través de estas iniciativas, el programa apoya, fomenta y utiliza las capacidades de innovación de los actores educacionales con el objeto de enriquecer la oferta educativa, estimulando a su vez, la autonomía de los establecimientos educacionales en lo que respecta a la gestión pedagógica y el desarrollo curricular. 2. Resultados de la Evaluación 2.1 Diseño Se considera que el diseño del programa es adecuado a sus objetivos, en general. No obstante, la validez del diseño depende de algunos factores cruciales. Tres de esos factores son: (a) el efectivo mejoramiento de la gestión del cambio en los liceos, (b) la real posibilidad de identificar innovaciones exitosas, las que dependen de los logros educativos en los estudiantes, y (c) que el Programa disponga de tiempo suficiente para completar sus objetivos. En la versión inicial del Programa no se previeron las extensiones que éste había de tener debido, en especial, a la necesidad de reformular varias de las propuestas. 2.2 Organización y Gestión En relación a la organización y gestión del Programa, la evaluación indica que la estructura organizacional del Programa es apropiada tanto para la consecución del fin como del logro del propósito. 23 En relación a la labor de seguimiento y monitoreo de los proyectos que se ejecutan dentro del Programa, cabe destacar dos hechos importantes: un marcado sesgo en favor de una evaluación cualitativa de los proyectos en desmedro del uso de indicadores cuantificables de gestión comunes a todos los establecimientos y, por otra parte, la inexistencia de una etapa de evaluación ex post (análisis posterior a la consecución del proyecto) en la cuál se reflexione sobre los aprendizajes generados por cada uno de ellos. 2.3 Eficacia y Calidad En relación a Eficacia y Calidad, la evaluación indica que el propósito del Programa está muy estrechamente ligado a la producción de componentes relacionados con los aprendizajes que aún no se han completado en el Programa. Una futura evaluación podrá establecer el grado en que el propósito pueda haberse cumplido. De este modo, el Programa debe propender a verificar los aprendizajes y cambios en los alumnos, como resultados de la implementación de las propuestas. Esa verificación es determinante para validar todos los componentes asociados a la implementación de los proyectos y a la sistematización de aprendizajes transferibles. En la actualidad, el Programa tiene diseñado un instrumento general para evaluar el avance del logro del propósito que no parece verificar el logro de los objetivos educativos propios de los diferentes proyectos. Los beneficiarios efectivos son estudiantes de Enseñanza Media y 51 liceos. De éstos se estima que 5 liceos podrían no completar sus proyectos por ineficacia de gestión. 2.4 Eficiencia y Economía En relación a la Eficiencia del Programa, el desempeño de Montegrande se compara favorablemente con el comportamiento de otros programas similares de MINEDUC. Las posibles mejoras a la gestión se enmarcan en las áreas de Gestión, Delegación de Funciones en el Sector Privado, la creación de un Registro de Consultores, el mejoramiento de los Procedimientos de Apoyo a la Gestión, el Aprovechamiento de la Información Generada, y la Reasignación de Fondos desde los establecimientos menos exitosos, hacia actividades menos favorecidas en el marco del programa MG. El presupuesto del Programa aumentó en un 244,78% entre los años 1997 y 2001 alcanzando un monto de M. $ el último año. Como promedio en el período señalado, los gastos administrativos fueron de un 7.9% del total del presupuesto. Debe tenerse presente que en este Programa los presupuestos dependen de los gastos de los proyectos en ejecución. 34 2.5 Análisis sobre el Logro del Fin En relación al logro del fin, es necesario realizar a futuro un estudio de impacto que permita conocer el efecto que tendrán los modelos generados por el Programa en las decisiones sobre políticas educativas. 2.6 Justificación de la Continuidad Se justifica que el Programa continúe hasta completar sus objetivos y propósitos. Se trata de un programa experimental cuya interrupción implicaría una pérdida de recursos y de experiencia acumulada considerable Sostenibilidad del programa Se considera que el Programa es sostenible hasta el término de su período, dado que cuenta con los respaldos legales, organizativos y financieros necesarios. El Programa no es replicable, dada su naturaleza experimental. Sería replicable parcialmente, bajo otras condiciones y con otros objetivos Aspectos Innovadores En relación a los Aspectos Innovadores, el Programa moviliza una capacidad creativa latente en los liceos y apoya actualmente la ejecución de un número significativo de ellas ( 51), de las que se espera extraer importantes orientaciones para el desarrollo futuro de la enseñanza media del país, enmarcada en la actual reforma educativa. Una lección significativa del Programa radica en los procedimientos concebidos para posibilitar el manejo de recursos financieros por parte de los liceos, mostrando caminos factibles para la gestión más autónoma de los establecimientos educativos del país Principales Recomendaciones a) Recomendaciones cuya implementación no requiere un aumento de recursos presupuestarios. Recomendaciones sobre Eficacia 1. Es necesario que el Programa complete las evaluaciones que realiza sobre la factibilidad de los liceos para completar sus proyectos. De esta manera se podría tomar decisiones oportunas sobre posible término anticipado de algunos proyectos, reduciendo el impacto que ese término podría tener en los liceos y en las comunidades. Esta es una medida necesaria para que el Programa mantenga 45 y termine con un perfil positivo y bien definido como promotor de innovaciones educativas efectivas. El término anticipado de algunos proyectos liberaría recursos que podrían ser utilizados en otras actividades importantes, no consideradas presupuestariamente, entre ellas las evaluaciones de logros educativos y la difusión de las innovaciones. No requiere de presupuesto adicional si el Programa libera del orden de M $1.200 por proyecto no ejecutados o terminados. 2. La validación de las experiencias de los liceos y del Programa en relación a las actividades de los proyectos debe ser considerada con la mayor preocupación. Sólo si existe una razonable certeza que se han logrado resultados valiosos, cobran sentido los aprendizajes relativos al monitoreo, a la descentralización y a otros aspectos. Por estas razones se recomienda extremar la atención en determinar cuales son los logros reales (y no hipotéticos o aparentes), los logros pertinentes a la reforma, y los logros replicables. Para estos fines se debe hacer una consistente labor de terreno de observación, análisis y evaluación. En dicha labor deben participar el Programa, evaluadores externos contratados y los mismos liceos. Se debe inducir a los liceos a generar documentos y otros elementos que registren experiencias mientras están disponibles las personas y la información. Se recomienda utilizar la metodología de estudio de casos, en que los casos son los proyectos o los liceos, con un estilo cercano a la investigación. Esto es necesario para validar los logros. El sistema que tiene implementado el Programa en el presente aparece como un tanto débil en esta perspectiva. No requiere de presupuesto adicional si el Programa libera del orden de M $1.200 por proyecto no ejecutados o terminados. 3. En el caso de los componentes 3, 4 y 5 el Programa debe generar modelos generalizados que tomen en cuenta los aprendizajes habidos, y los proyecten al sistema educativo. En la sección sobre Eficiencia y Calidad del Programa se indican aspectos que se deben considerar para la realización de los modelos, así como las actividades asociadas a esa tárea. No requiere de presupuesto adicional. 4. Es necesario diseñar una estrategia conjunta entre el Mineduc y los liceos exitosos para la diseminación y difusión de las experiencias. Suponiéndose que ellas han sido bien validadas y sistematizadas en necesario generar eventos, talleres y visitas a los liceos, con la concurrencia de éstos. Los liceos deben mostrar en terreno sus logros, lo cual es parte de la tradición académica. Para este fin es necesario organizar esa participación de los liceos y prever algunos recursos para que ellos dediquen tiempo a esta labor y generen publicaciones, diaporamas, audiovisuales varios, etc., como apoyo a la difusión de sus propias 56 experiencias. De esta manera, como resultado adicional, se fomentará una cultura académica más enriquecedora para los profesores, quienes se motivarán al difundir sus propios logros. No requiere de presupuesto adicional si el Programa libera del orden de M $1.200 por proyecto no ejecutados o terminados. Recomendaciones sobre Diseño 5. El diseño del Programa debe ser considerado tentativamente como adecuado. Es necesario que se completen todas sus etapas para poder validarlo. El Programa está cumpliendo lógicamente las etapas previstas, pero faltan aquellas que permitirán cumplir los objetivos principales, relativos al seguimiento y a la gestión de la innovación, dos aspectos relacionados entre sí. Mientras no se sepa en forma efectiva si han realizado innovaciones exitosas, todos los pasos previos tienen validez hipotética. Es necesario aplicar indicadores adicionales asociados a los componentes para los años siguientes al actual, hasta el término del Programa. Se han propuesto aquí 8 nuevos indicadores. No requiere de presupuesto adicional. 6. Es necesario considerar una extensión del Programa de a lo menos hasta el año 2005 (inclusive) para que éste pueda monitorear a los proyectos más atrasados que aún son viables. Este plazo es también necesario para que el Programa sistematice los aprendizajes asociados al seguimiento de innovaciones y a la gestión descentralizada de la innovación, y realice estudios de impacto. No es claro si esto implica o no recursos adicionales pues se supone que todos los proyectos deben terminar. Recomendaciones sobre Eficiencia 7. Atendiendo la gran diversidad en la calidad de la gestión de los liceos MG, es recomendable evaluar mecanismos de reasignación de los fondos comprometidos en beneficio de áreas menos favorecidas en el Programa. Una opción sería cancelar el proyecto para aquellos liceos de peor desempeño, con lo cuál se podría generar un importante excedente. Se recomienda utilizar esos fondos para el financiamiento de una etapa de estudio de casos, y su posterior consolidación en la forma de una publicación de difusión nacional. Los recursos liberados podrían superar los $ M si se cancelaran las transferencias a los cinco liceos peor evaluados No requiere de recursos adicionales. 67 b) Recomendaciones cuya implementación requiere un aumento de recursos presupuestarios. Recomendaciones sobre Eficacia 1. Es preciso asegurar la sustentabilidad del Programa, el cual terminará en pocos años más. La difusión que éste haga debería servir de incentivos a otros liceos, los que desearán concurrir a los liceos innovadores para conocer en terreno las innovaciones. Es necesario que, en este contexto, los liceos Montegrande conserven su dinámica de innovación y su espíritu positivo hacia la reforma por varios años más. Ello puede verse afectado por la falta de recursos para sostener las operaciones docentes nuevas. Por lo tanto se recomienda generar un fondo especial de apoyo para los liceos Montegrande, destinado a mantener la continuidad operativa de sus proyectos, fondo que podría también apoyar la labor de difusión de los liceos. Se podría dar recursos para ambos fines a la vez. En relación a la mantención de la dinámica de innovación los liceos, en general, habrán realizado las principales inversiones que sus proyectos requieren, pero necesitarán un sustento económico para solventar gastos de operación. Debe tenerse presente que la innovación requiere de un continuo renovarse y aplicar nuevos y mejores métodos que los anteriores. De otra manera, se petrifican las actividades y no pueden responder a nuevas inquietudes y desafíos. Parece poco probable que los liceos por sí mismos puedan generar o atraer esos recursos. Requiere de presupuesto adicional, que podría sacarse de los recursos liberados por proyectos no ejecutados o terminados. Recomendaciones sobre Nivel del Logro del Fin 2. A medida que se completen los modelos asociados a los componentes 2, 3, 4 y 5 se debería hacer un seguimiento de su utilización en la toma de decisiones gubernamentales en Educación. En ese seguimiento se deberían evaluar a lo menos los siguientes aspectos: Relevancia de las decisiones asociadas a cada modelo. Efecto del o los modelos pertinentes en las tomas de decisiones (donde siempre concurren muchos factores diversos). Eficiencia de los aportes asociados a los modelos. Requiere de presupuesto adicional del Ministerio de Educación. 78 INFORME FINAL NOMBRE PROGRAMA: PROYECTO MONTEGRANDE AÑO DE INICIO: 1997 MINISTERIO RESPONSABLE: MINISTERIO DE EDUCACION SERVICIO RESPONSABLE: I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA 1. Descripción general del Programa Montegrande es un programa experimental de cobertura nacional que complementa las políticas de transformación del Ministerio de Educación para la enseñanza media. Inserto en el marco de estrategias más amplias de mejoramiento de la enseñanza a este nivel, focaliza su acción en el ámbito de la innovación al apoyar a 51 liceos que desarrollan propuestas educativas que se espera servirán para orientar la renovación y diversificación de la enseñanza media subvencionada. Ejecutado por el Ministerio de Educación, este Programa está integrado por cinco componentes: 1 Proyectos de innovación educativa implementados en establecimientos de educación media municipalizados y/o particulares subvencionados 2 Modelo de financiamiento concursable para apoyar la innovación educativa 3 Modalidad validada de gestión descentralizada para establecimientos educacionales 4 Modelos estrategias e iniciativas educativas innovadoras y de calidad validadas en las experiencias de los liceos 5 Metodología de seguimiento del MINEDUC para establecimientos con proyectos educativos y realidades institucionales heterogéneas. 2. Justificación del Programa En las dos últimas décadas, producto de políticas educacionales que buscaban universalizar y democratizar el acceso a la educación, la enseñanza media experimentó diversos cambios que afectaron su naturaleza e impusieron nuevos requerimientos que no tuvieron una respuesta adecuada. En primer lugar, se registró una expansión masiva de la cobertura de este nivel, que pasó de ser un sistema de elite que atendía entre la cuarta y quinta parte de los jóvenes entre 14 a 18 años a ser un 89 sistema masivo con una matrícula cercana al 80% del grupo correspondiente. 1 Esta expansión del sistema no fue acompañada de cambios curriculares ni de las necesarias inversiones para adecuar la infraestructura: los establecimientos funcionaron en dos y tres jornadas, reduciendo el tiempo de permanencia de los estudiantes en la escuela y los contenidos de sus estudios. Esto se tradujo en un distanciamiento creciente de la educación con las necesidades, aptitudes, intereses y orientaciones post secundarias de una población estudiantil más heterogénea, dejando sin respuesta los requerimientos del desarrollo social y económico de una sociedad cada vez más compleja que funciona en un escenario internacional globalizado de alta competitividad. Paradójicamente, aunque la población escolar aumentaba, los recursos públicos destinados a la educación se redujeron drásticamente en la década de los 80: la matrícula en establecimientos subvencionados se incrementó en un 15.5% entre los años 82 y 90, en tanto los gastos del Ministerio de Educación se redujeron en un 27%. 2 Otro indicador de la disminución en el financiamiento de la educación es la reducción experimentada por la subvención escolar desde $ por alumno en 1982 a $ en 1990, ambas expresadas en moneda año En el contexto anterior, los principales problemas enfrentados por una enseñanza media cuya cobertura creció de un 65% en 1980 al 78% en 1990 se refieren a: bajos resultados en el aprendizaje 4, producto de prácticas pedagógica memorizantes un currículo empobrecido y desvinculado de la realidad y recursos insuficientes altas tasas de repetición ( 12.4 en 1990) y deserción (7.4 en 1990) 5 desigualdad en la distribución de oportunidades educacionales y resultados; dificultades de inserción laboral y educacional en niveles superiores deterioro de la profesión docente y falta de motivación de los maestros 6 falta de autonomía y rigideces burocráticas en la gestión de los establecimientos que afectan su efectividad 7 1 Lemaitre M.J El paso desde mejoramiento a reforma. Educación media en Chile, En García Huidobro,J.E, Ed. La Reforma Educacional Chilena. Editorial Popular. Madrid pp Arellano, J.P Reforma Educacional. Prioridad que se consolida. Editorial. Los Andes. Santiago. P Op.cit. 4 Sobre este aspecto, ver la información presentada en el punto 1.7 de este informe 5 Arellano, J. P Discurso de Inauguración del Año Escolar Ministerio de Educación. Santiago, p16. 6 Lemaitre M.J. op cit Comité técnico asesor del diálogo nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. El Presidente de la República.,1994.p.102 910 Al año 1994, esta situación afectaba a unos 664 mil estudiantes, la mayoría de los cuales ( 82.3%) estudiaba en los establecimientos municipales y particulares subvencionados concentrándose mayoritariamente en la rama científico humanista (58.2%) 8. Con el fin de corregir esta situación y para ofrecer opciones educativas más adecuadas a los egresados de una enseñanza básica reformada, el Ministerio de Educación inició en 1994 el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media, (MECE-Media), que se propuso mejorar la enseñanza en este nivel introduciendo un conjunto de medidas homogéneas para todos los establecimientos públicos del país. El rol asignado a Montegrande en el contexto del MECE Media es definido con claridad por autoridades del Ministerio. Al interior del esfuerzo de levantamiento de la calidad del conjunto de liceos subvencionados del país que realiza MECE Media, el Programa Montegrande se propone apoyar en forma especial a un número de liceos que tenga proyectos de innovación, calidad y equidad especialmente promisorios que cuenten con apoyos externos. A través de este Programa el Ministerio busca establecer una columna vertebral de instituciones que contribuyan a dinamizar al resto en términos de mejores prácticas tanto educativas como de gestión 9 La idea es transformar algunos liceos en establecimientos de excelencia, ejemplares para el resto del país, capaces de estimular la movilidad educativa y social de una juventud talentosa que abandona el sistema sin completar sus estudios y de aportar información estratégica al MINEDUC. 3. Objetivos del Programa a nivel de fin y propósito Fin: Contribuir a generar conocimientos y experiencias que aporten diseños y fundamentos a la política educativa para la enseñanza media subvencionada del país MINEDUC, 1998 Compendio de Información Estadística Santiago. p. 33 y 44 9 Cox, C La Reforma de la Educación Chilena: Contexto, Contenidos, Implementación. PREAL / Documentos Nº 8, Santiago. Nota: Por apoyos externos se entiende el respaldo y contribuciones específicas de agentes externos a la comunidad escolar ( empresas, ONG, instituciones de educación superior, etc. 13 MINEDUC, op cit. Art.Nº2 1011 Propósito: Liceos de Anticipación con propuestas educativas innovadoras y de calidad validadas para la Educación Media Nacional, generadas para contextos socioculturales diferenciados, en un marco de mayor descentralización y autonomía de la gestión escolar, y monitoreadas sistemáticamente para fines de aprendizaje y difusión por parte de Mineduc Política global y/o sectorial a que pertenece el Programa El Programa forma parte de la política educativa aplicada en las últimas décadas por el Ministerio del ramo. Se trata de una iniciativa que forma parte de la Reforma Educativa impulsada por los últimos tres gobiernos en la década de los noventa. Esta política educativa promueve la descentralización pedagógica, estimulando un cambio integral a través de mejoramientos de los recursos, de las condiciones en que se desarrolla el trabajo escolar, y de los procesos y resultados de la enseñanza y del aprendizaje. El Programa adquirió existencia legal con el Decreto Supremo de Educación Nº 21, fechado el 13 de Enero del año Firmado por el Presidente de la República, el Ministro de Educación y el Ministro de Hacienda, este documento reglamenta los objetivos del Programa y establece criterios de postulación y selección de los establecimientos que participarán. La Contraloría General de la República tomó razón de él el 30 de junio de 1997 y el MINEDUC completó su tramitación el 1 de agosto del mismo año. La Resolución Exenta del MINEDUC Nº 5961 del 8 de Julio de 1998 aprueba los planes de desarrollo educativo e institucional, proyectos de innovación elaborados por los establecimientos participantes en el Programa, estableciendo un financiamiento específico para cada uno de ellos. Otras Resoluciones de la misma naturaleza, Nºs 8671 y 5936, fechadas el 25 de septiembre de 1998 y el 5 de julio de 1999 respectivamente, complementan la normativa que oficializa y regula la operación del entonces denominado Programa Liceos de Anticipación. 11 Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Matriz de Marco Lógico.2001, Mimeo 1112 5. Descripción y cuantificación de bienes y/o servicios (componentes) del Programa 5.1 Componente Proyectos de innovación educativa implementados en 51 establecimientos de educación media municipalizados y/o particular subvencionados Se trata de 51 proyectos de innovación seleccionados mediante un concurso nacional y desarrollados en un número igual de establecimiento distribuidos a lo largo del país. Ellos abordan seis áreas temáticas, correspondiendo casi la mitad (49.1%) a innovaciones en gestión curricular que buscan mejores condiciones para el desarrollo del nuevo currículum de la enseñanza media ( organización de los contenidos, del espacio físico, del trabajo docente, alternativas didácticas, etc) Un cuarta parte explora posibilidades de diferenciación buscando nuevas formas de inserción en el mundo del trabajo, dotando a los alumnos de mayores competencias ocupacionales. En proporciones más bajas y similares, que fluctúan entre 9.4% y 5.7%, las propuestas restantes proponen la incorporación de nuevas tecnologías, la formación para la ciudadanía, la educación multicultural y la formación valórica y afectiva de los adolescentes. Dentro de esta diversidad temática, muchas propuestas (39.2%) buscan transformar las prácticas pedagógicas tradicionales, explorando nuevas teorías y métodos pedagógicos y dotando de material didáctico renovado a los docentes. 12 Al iniciar el desarrollo de los proyectos, el grupo de liceos que participa en el Programa atendía a estudiantes de educación media, con una distribución regional relativamente coincidente con la estructura de matrícula. La mayoría de ellos ( 61%) funcionan como establecimientos municipales, están ubicados en áreas urbanas ( 88%) y un 40% ofrece educación científico humanista. Salvo dos casos de excepción y debido a los requisitos de postulación, se trata de liceos con logros académicos levemente superiores a los promedios provinciales (la quinta parte los supera en máximo dos puntos en términos de retención escolar, repitencia y deserción, en tanto un 40% tiene entre dos y cuatro puntos sobre el promedio) que atienden poblaciones escolares con un 36.2% de vulnerabilidad social promedio Componente Modelo de financiamiento concursable para apoyar la innovación educativa. Este modelo se encuentra en proceso de elaboración, por lo que no corresponde describirlo en detalle. No obstante, basándose en las actividades desarrolladas por el Programa para implementar los proyectos, es posible esperar que incluya una combinación de criterios, procedimientos e instrumentos para operacionalizar la MINEDUC Proyecto Montegrande de cada liceo un sueño... pp Op cit. p 21 1213 asignación de recursos públicos por la vía de un concurso. Una vez completada su fase de elaboración, probablemente ofrecerá lineamientos para distribuir recursos destinados a financiar innovaciones educativas de cierta envergadura que el financiamiento regular de la educación no permite desarrollar, proponiendo criterios que permitan ajustar montos y plazos de ejecución a las necesidades de cada proyecto, procedimientos específicos en la evaluación de propuestas, selección de las mismas y diseño de instrumentos y mecanismos de monitoreo y apoyo que prevén la forma de poner término al traspaso de recursos si la situación lo amerita. La observación de los procedimientos que sirven de base para la elaboración del modelo también sugiere que incorporará dimensiones no-financieras, como son la participación de la comunidad escolar y el respaldo de la comunidad local en la formulación y desarrollo del proyecto y la consideración de apoyos técnicos por parte del MINEDUC antes de formalizar el aporte de recursos con objeto de perfeccionar los planes de desarrollo. 5.3 Componente Modelos, estrategias e iniciativas educativas innovadoras de calidad validadas en las experiencias de los liceos Consiste en propuestas institucionales y educativas innovadoras que han tenido un impacto positivo en el aprendizaje de los alumnos en los establecimientos seleccionados. Como este componente forma parte de la fase final del Programa, no corresponde realizar una descripción y cuantificación completa en esta evaluación. 5.4 Componente Modalidad validada de gestión descentralizada para establecimientos educacionales Se refiere a una estrategia de administración educacional que busca transferir responsabilidades y táreas relacionadas con la ejecución de los proyectos de innovación hacia las unidades educativas, estimulando la autonomía de los liceos. 14 Como este modelo también se encuentra en proceso de elaboración, no es posible describirlo cabalmente en este informe. Solo es posible indicar que, de acuerdo a las actividades desarrolladas por el Programa en éste ámbito al llevar a cabo los proyectos de innovación, parece razonable suponer que abordará aspectos relacionados con la reformulación de roles al interior del liceo, la reorientación de las funciones de supervisión, la división de táreas y coordinación con técnicos regionales de la estructura 14 Se entiende por gestión descentralizada una forma de administración educacional que transfiere a otras unidades al interior del Ministerio de Educación, ciertas táreas, trabajo y autoridad y la correspondiente toma de decisiones en ciertas materias variando los niveles, tipo y permanencia de la autoridad que se delegue Entre las decisiones que pueden ser transferidas a nivel regional, local o a la unidad educativa figuran la organización de la instrucción, gestión del personal, planificación curricular, administración de recursos, entre otros. C rf. Hanson14 ministerial, la administración directa de recursos financieros, la rendición de cuentas y responsabilidad por resultados, la modernización de sistemas contables, entre otros. 5.5 Componente Metodología de seguimiento del MINEDUC, validada para atender establecimientos con proyectos educativos y realidades institucionales diferentes. Consiste en una estrategia de apoyo y seguimiento que propone una nueva modalidad de trabajo en el cumplimiento de esta importante función del Ministerio, cuya descripción se detalla en punto 13.a de este informe. La elaboración de este Modelo se encuentra en proceso. No obstante, en la implementación de los proyectos se han llevado a cabo actividades que permiten esperar que en él se combine el seguimiento y apoyo regular y tradicional de los establecimientos con una supervisión de mayor frecuencia y duración, a cargo de personal especializado compuesto por profesionales de la educación y de otras disciplinas. También, podría introducir nuevos elementos en el acompañamiento a la innovación educativa al considerar tanto aspectos educativos y pedagógicos como de gestión, y administrativo financieros, relación con la comunidad, etc. y al establecer para cada establecimiento un esquema individual de trabajo, de acuerdo a un plan anual. 6.a. Producción de los componentes Proyectos de innovación educativa implementados en 51 establecimientos de educación media municipalizados y/o particular subvencionados Para poner en marcha los proyectos de innovación se realizaron diversas operaciones que contemplan actividades cuya descripción se agrupa en los siguientes items: diseño y difusión del Programa; concurso y selección de los proyectos; gestión del Programa y supervisión y monitoreo del mismo. i- Diseño y Difusión del Programa El Programa Montegrande, anunciado en el Mensaje Presidencial de Mayo de 1996, recibió una partida de recursos en el Presupuesto del Sector Público para el año 97. Su tramitación legal, iniciada en enero del mismo año, finalizó a fines de julio del año 97. Paralelo a esto, se completó el diseño del Programa realizándose jornadas de trabajo al interior del Ministerio y con especialistas externos, rondas de consultas (Colegio de Profesores, autoridades regionales ministeriales, representantes de diversos sectores de la vida nacional, etc.). Para estimular la participación de los liceos y posicionar el Programa en la estructura ministerial del ramo, las que implicaron) se realizaron diversas actividades nacionales 1415 de difusión, entre las que destaca las reuniones del Coordinador Nacional con todos los directores de liceos, sostenedores, autoridades regionales, en visitas a todo el país en las que con frecuencia fue acompañado por integrantes de la Comisión de Personalidades. ii- Concurso y Selección de los proyectos. Al definir las Bases de Postulación del concurso, se determinaron requisitos que habilitaban a los liceos para participar, estableciéndose una instancia de preselección según: cuota del sostenedor (proporcional al número de establecimientos bajo su administración), vulnerabilidad socio económica de los estudiantes ( al menos 15% de estudiantes en esta condición), excelencia académica ( tasas de retención y repitencia iguales o superiores a los promedios provinciales de establecimientos de idéntica naturaleza), viabilidad institucional (tres promociones egresados de enseñanza media, equipo docente y profesional adecuado al plan de estudios, situación administrativa, financiera y legal en orden) 15 El concurso también implicó la formación de una Comisión de Personalidades integrada por representantes de los distintos sectores sociales, a la que le correspondió seleccionar un número de proyectos y proponerlos al Ministro para su aprobación Un total de 222 postulantes materializaron su presentación cumpliendo con los requisitos establecidos. Los proyectos presentados fueron sometidos a una evaluación técnica en que participaron evaluadores externos al Ministerio. Cada uno fue revisado por evaluadores externos al Ministerio y por la Secretaría Regional Ministerial de Educación correspondiente. El Departamento de Economía de la Universidad de Chile evaluó aspectos de gestión administrativa y financiera. El Colegio de Profesores y los respectivos Gobiernos Regionales emitieron informes priorizando los proyectos Sobre la base de estos antecedentes, la Comisión de Personalidades recomendó al Ministro de Educación la aprobación de un total de 51 propuestas. En Julio del 98 se aprobó el presupuesto a 45 propuestas seleccionadas (88% del total), dos meses más tarde se aprobaron 5 propuestas adicionales, quedando una pendiente cuya tramitación fue completada un año más tarde. 15 Weinstein, J El Proyecto Montegrande. Un laboratorio para el cambio de la enseñanza media. En García Huidobro, 1999 op. cit. pp16 iii- Gestión Desde los inicios del Programa, los diversos actores sociales participaron en él: la comunidad escolar participó en la formulación de la propuesta; la comunidad local comprometió su apoyo para su implementación; las entidades capacitadas para proveer insumos y apoyo técnico debieron ser consideradas, entre otros. La puesta en marcha de los proyectos implicó el traspaso de responsabilidades al liceo al entregarle recursos para su administración directa. Esto significó, en primer lugar, una serie de estudios legales y consultas a la Contraloría para definir la modalidad adecuada y sus respectivos procedimientos operativos. Con posterioridad se procedió a preparar la delegación de facultades administrativas en las unidades escolares, mediante decretos alcaldicios o mandatos por escritura pública según la dependencia administrativa del liceo. Diferentes tipos de Convenios fueron firmados para entregar los aportes, dependiendo del régimen de administración de cada establecimiento. Asimismo, fue necesario abrir cuentas corrientes becarias para ser administradas por funcionarios del liceo. Por otro lado, la administración del proyecto en el liceo y el traspaso gradual de los recursos asignados implicó la creación de una Unidad Ejecutora del Proyecto en cada establecimiento y la creación de mecanismos de seguimiento para una administración por resultados (Plan Operativo Anual convenido con el establecimiento como condición de los siguientes aportes, software de contabilidad para la rendición de cuentas, procedimientos de aprobación de las mismas, etc) a los que se alude en el punto 13.a. De otra parte, para facilitar la gestión del Programa se desarrolló un trabajo de capacitación de los diversos actores involucrados a fin de fortalecer la capacidad de gestión requerida para la implementación de los proyectos en cada liceo y de introducir los conceptos de gestión y monitoreo propugnados por el Programa. Esto se realizó mediante jornadas diferenciadas para los distintos estamentos acordes a sus responsabilidades y problemas. Anualmente se realizan jornadas internas del Programa para evaluar la modalidad de administración delegada utilizada y se desarrolla un trabajo permanente por parte de la Coordinación Central para sistematizar la experiencia a fin de reorientar sus táreas de apoyo y evaluar permanentemente la ejecución del Programa. iv- Supervisón y Monitoreo Para apoyar el desarrollo de los proyectos aprobados se diseñó una metodología de seguimiento ad hoc descrita in extenso en el punto 1.13 de este documento. Cabe destacar, sin embargo, que si bien estos mecanismos utilizan los recursos disponibles en la estructura del MINEDUC, ellos modifican los enfoques y las formas de operar tradicionales aplicando un tratamiento integral en el seguimiento y apoyo de los 1617 proyectos- que considera aspectos técnico pedagógicos, de gestión y financieros- y ofreciendo una atención diferenciada para cada liceo, de acuerdo a sus necesidades específicas. Para poner en práctica esta metodología se diseñaron y validaron instrumentos de planificación y evaluación - Plan Operativo Anual, Bitácoras, Informes de visita, etc- y se realizó un diagnóstico de los liceos en base al cual se definieron estrategias de seguimiento acordes a las condiciones de cada establecimiento.(ver punto 13.b). El seguimiento está a cargo de un equipo de la Coordinación Nacional, conformado por profesionales de la educación y de otras disciplinas, quienes trabajan con los establecimientos en un sistema de tutorías que ofrece apoyos presenciales más frecuentes y de mayor duración temporal, permitiendo un tratamiento diferenciado a cada proyecto. Esta modalidad de trabajo incorpora también a los supervisores e inspectores regionales, con los que se coordina un trabajo colectivo en beneficio del establecimiento y del desarrollo de los proyectos específicos. Periódicamente se realizan jornadas de análisis con diferentes actores que participan en el proceso (tutores, supervisores, directores de establecimientos, etc) a fin de evaluar la experiencia y re orientarla. Estos proceso se complementan con actividades de sistematización y análisis de la información que van recogiendo los instrumentos de registro de la puesta en práctica de esta metodología. Modelo de financiamiento concursable para apoyar la innovación educativa, modelos, estrategias e iniciativas educativas innovadoras de calidad validadas en las experiencias de los liceos, modalidad validada de gestión descentralizada para establecimientos educacionales y metodología de seguimiento del MINEDUC validada para atender establecimientos con proyectos educativos y realidades institucionales diferentes. Estos componentes tienen en común un trabajo de conceptualización a partir de las actividades y procesos generados para la implementación de los proyectos de innovación educativa que desarrollan los liceos Montegrande, descritos en las páginas precedentes. La construcción de los modelos está prevista por parte de la Coordinación Nacional pero su realización está pendiente a la fecha de este informe, en parte porque no se dispone de todos los elementos de análisis requeridos para esta elaboración teórica. Algunos de ellos sólo estarán disponibles una vez concluida la ejecución del Programa. Los estudios que se describen en el punto 13.b forman parte del acopio de información para la elaboración teórica requerida por los modelos pero aún está pendiente el análisis de la experiencia en el que se establezcan, a nivel teórico, los principios de funcionamiento de los elementos que conforman los modelos en cuestión, haciéndolos 1718 generalizables en distintos contextos- sea a nivel de unidades educativas, Ministerio de Educación u otras entidades de gobierno. 6.b Transferencia de recursos Se realiza mediante la firma de un convenio con la respectiva entidad sostenedora, en el que se establecen los compromisos mutuos, las metas anuales y finales, la transferencia de recursos destinados al financiamiento del proyecto de innovación, y las distintas modalidades de desembolso y rendición de cuentas 16. Este documento es firmado por el Ministro de Educación, el director del Establecimiento y el responsable o representante legal de la unidad educativa. La Contraloría toma razón de cada Convenio, correspondiendo la administración de los recursos a la propia unidad educativa. 17 Cada proyecto o Plan tiene un presupuesto total aprobado para un plazo establecido de ejecución, que varía entre 4 años y 5 años y 4 meses, el cual está a su vez organizado en gastos de operación (gastos propios de funcionamiento, incentivos al personal docente y no docente de, y capacitación y asistencia técnica) y gastos de inversión (recursos de aprendizaje, infraestructura y equipamiento). Cada proyecto cuenta, además con un fondo para contingencias, igual o inferior al 20% de total aprobado. En total, se asignaron UF como monto máximo para la realización de los 51 proyectos de innovación aprobados, de los cuales se autorizó poco más de un tercio para ser ejecutados en el año 98 (34.3%, equivalentes a un máximo de UF). Tal como estaba previsto, el aporte que recibe cada establecimiento es variable de acuerdo a su matrícula y necesidades específicas de los proyectos. Los montos individuales fluctuaron entre y UF 18 equivalentes a $ y millones respectivamente. Los recursos se transfieren en base a un Plan Operativo Anual de 12 meses de duración, en que se establece los requerimientos financieros expresados en pesos y U.F. El Ministerio entrega los recursos indicados a través de la Coordinación Nacional de Montegrande, conforme a un Flujo Anual de Caja del cual depende el número de 16 MINEDUC El proyecto Montegrande: Innovar... p Cada convenio va acompañado varios Anexos: Plan de Desarrollo Educativo e Institucional, Indicadores de Índice de Vulnerabilidad, Integrantes de la Unidad Ejecutora del Programa, Recursos de Aprendizaje y Equipo Computacional y un Compromiso del establecimiento con el mejoramiento de la calidad de la educación. Este último especifica los incrementos en indicadores de calidad educativa (aprobación, reprobación y retiro; puntaje promedio SIMCE 2º medio, porcentaje de estudiantes que rinden PAA y puntaje promedio obtenido y porcentaje de estudiantes titulados) y es firmado por el sostenedor del establecimiento, el director del establecimiento y el Jefe de la UTP. 18 MINEDUC 1998, Resoluciones Exentas Nºs 5961 y 8671 y MINEDUC, 1999, Resolución Exenta Nº19 cuotas que cada liceo recibe ( hasta tres cuotas en un año). El cumplimiento de los procedimientos de rendición de cuentas que condicionan la entrega de cuotas sucesivas es apoyado por un programa computacional de gestión administrativa y financiera ad hoc implementada por la Coordinación Nacional. 19 Las transferencias anuales de recursos son garantizadas a través de una Póliza de seguros o Boleta de Garantía tomada en favor del MINEDUC, que se devuelve una vez aprobados los informes finales de cada etapa de ejecución. 7. Caracterización y número de beneficiarios objetivo. En su diseño, el Programa aspiraba atender a un total de 40 mil estudiantes de nivel medio, matriculados en un número estimado entre 30 y 60 establecimientos de enseñanza media subvencionados distribuidos en todas las regiones del país. Esta cifra representa aproximadamente un 7% de la matrícula de la enseñanza media atendida por el sector subvencionado. 20 Aunque el Programa Montegrande actúa en un número limitado de establecimientos de enseñanza media subvencionada, como su propósito es aportar modelos y estrategias de acción validadas susceptibles de ser incorporadas a nivel nacional en la enseñanza media, es posible considerar como población potencialmente beneficiaria a la totalidad de liceos subvencionados del país, sus directores y cuerpo docente, así como la población estudiantil atendida en ellos. En 1997, los establecimientos municipales y particulares subvencionados de enseñanza media constituían el 77.2% del total de ese nivel en el país. Muy pocos, 122, operaban en zonas rurales (6.7%). Del total, más de la mitad (53%) impartía enseñanza científico-humanista. 21 A nivel de alumnos, su población objeto potencial era de estudiantes matriculados en establecimientos de enseñanza media municipales y particulares subvencionados, lo que representa un 83% de la matrícula total de nivel medio. De éstos, más de la mitad (52%) son mujeres y una proporción semejante, (55%) cursan estudios científico-humanistas. Las cifras sobre el particular se presentan en el Cuadro N 1. Respecto de los resultados de aprendizaje, los alumnos de enseñanza científico humanista obtienen logros superiores tanto en castellano como en matemáticas en las 19 MINEDUC Proyecto Montegrande de cada liceo un sueño... Cap MINEDUC El proyecto Montegrande: Innovar... p. 29 MINEDUC, Compendio Estadístico p 29 1920 mediciones del SIMCE para el año En ambas ramas de enseñanza y en ambas asignaturas los alumnos de establecimientos subvencionados lograron rendimientos inferiores a los observados entre los estudiantes de unidades escolares particulares. Las diferencias se reducen en el logro de objetivos de matemáticas en la enseñanza técnico profesional. Los datos se presentan en el cuadro N 2. Dependencia administrativa Sexo de los alumnos Cuadro N 1 Alumnos matriculados en Educación Media subvencionada según tipo de enseñanza, dependencia del establecimiento y sexo del estudiante Año 1997 Enseñanza Media Científico Humanista Enseñanza Media Técnico profesional Enseñanza Media Total Total Total Hombre Mujer TOTAL % % % % % Particular subvencionado % % % % % Total % 55.0% % 45.0% Fuente: MINEDUC1998. Compendio Estadístico p % 48.1% % 51.9% % 100.9% Cuadro N 2 SIMCE. Logro de objetivos en la enseñanza media según asignatura en establecimientos y dependencia. Año 1994 (porcentaje de respuestas correctas) Asignatura / Dependencia Enseñanza media Científico- humanista Enseñanza media Técnico -profesional Castellano Municipal Particular subvencionado Particular pagado Corporación Adm. delegada Matemática Municipal Particular subvencionado Particular pagado Corporación Adm. delegada Fuente: MINEDUC, Compendio de Información Estadística p Mostrar más
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