Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=12142&strTipM=T
Timestamp: 2019-11-11 20:11:58+00:00

Document:
PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 294 del 29/09/2003
Dictamen : 294 del 29/09/2003
Texto Dictamen 294
San José, 29 de setiembre del 2003
C-294-2003
San José, 29 de setiembre del 2003.
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su oficio número DM-1364-2003, de fecha 1º de agosto del presente año, mediante el cual se consulta lo siguiente:
¿Cuáles son las facultades legales del Órgano Jurisdiccional cuando actúa como Jerarca Impropio, concretamente el Tribunal Superior de Trabajo cuando conoce las apelaciones en materia de pensiones?
¿Con qué mecanismos legales cuenta la Administración Pública en el supuesto de que lo resuelto por el Tribunal actuando como jerarca impropio se abstraiga del entorno jurídico y jurisprudencial que rige el actuar administrativo?
¿Son los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República al amparo del artículo 2 de su Ley Orgánica, vinculantes para el Tribunal Superior de Trabajo, actuando como jerarca impropio?"
La presente solicitud del criterio técnico jurídico de la Procuraduría se acompaña con la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio número DJH-1318-2003 de 1º de agosto del 2003); esto en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-.
Así las cosas, sobre el particular, debemos indicar lo siguiente:
I.- El control no jerárquico del Tribunal de Trabajo en materia de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional (recurso de alzada o jerárquico impropio).
Antes de referirnos al tema específico, conviene describir brevemente el trámite que deben seguir las solicitudes tendentes, ya sea a obtener una pensión del régimen del Magisterio Nacional, o a modificar las condiciones bajo las cuales fue otorgado un beneficio de ese tipo.
Al respecto, debemos indicar que la ley Nº 2248 de 5 de setiembre de 1958 y sus reformas, en especial la introducida por la Ley Nº 7531 de 10 de julio de 1995, dispone que la administración del régimen estará a cargo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional -ente público con personalidad jurídica distinta a la del Estado, que ha sido plenamente reconocido por la propia Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al hacerle responsable directamente, con total prescindencia del Estado, respecto a varios recursos de amparo declarados con lugar en esa sede jurisdiccional (Véase la resolución Nº 2002-1116 de las 12:55 horas del 1º de febrero del 2002, por la que se aclara el Voto Nº 7355-00 de las 15 horas del 22 de setiembre de 1999)., bajo la supervisión y el control de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo (artículo 93).
En cuanto al trámite de las gestiones planteadas, dicha ley encarga a la Dirección Ejecutiva de la Junta la tarea de realizar la instrucción del expediente y la de emitir una recomendación a la Junta Directiva, en el sentido de aprobar o denegar la solicitud. La Junta Directiva, por su parte, debe emitir una resolución razonada mediante la cual se declare o se deniegue el derecho (artículo 86). Luego, el expediente del caso se remite a la Dirección Nacional de Pensiones, quien debe emitir la resolución final dentro del plazo de un mes calendario, contado a partir del recibo del expediente (artículo 89).
Por esa razón, la propia Sala Constitucional ha estimado que el acto que aprueba la revisión de una pensión a cargo del Régimen del Magisterio Nacional, es un acto administrativo complejo, que requiere la confluencia de las voluntades expresamente emitidas en las resoluciones de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y la Dirección Nacional de Pensiones; por lo que las resoluciones de la primera, por sí mismas, no devienen en actos administrativos eficaces y, por lo tanto, no otorgan un derecho subjetivo a favor de los pensionados (En ese mismo sentido, véase entre otras muchas, la resolución Nº 2001-07111 de las nueve horas con veintidós minutos del veinte de julio del dos mil uno, de la misma Sala Constitucional).
Contra el acto final (emanado conjuntamente de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y de la Dirección Nacional de Pensiones) cabe recurso de revocatoria, el cual debe ser planteado ante la Junta dentro de los cinco días siguientes a su notificación (artículo 91). También, es posible interponer recurso de apelación dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la resolución final. Tal recurso debe ser planteado ante la Junta; no obstante, su resolución corresponde al Tribunal de Trabajo (artículo 92), quien en estos casos actúa, en función de tutela administrativa, como "órgano contralor no jerárquico" "bifásico de la Dirección Nacional de Pensiones y de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
A este último recurso se le conoce en nuestro medio como "recurso jerárquico impropio", pues en contra posición a lo que acontece en el clásico "recurso jerárquico" –recurso administrativo por antonomasia-, el órgano que lo resuelve carece de vinculación jerárquica con aquél otro que dictó el acto impugnado. De ahí que, precisamente por esa circunstancia, se haya enunciado esa aclaración de "impropio". No obstante, debemos advertir que la doctrina administrativa más calificada considera que la denominación "recurso jerárquico impropio", pese a ser la más usada, constituye una formula viciosa, confusa en sí misma y poco afortunada, que incluso debería ser desechada de nuestro léxico jurídico, y eventualmente sustituida por "recurso de alzada"; entendido éste como aquel "que puede deducirse ante un órgano que no es jerarca del que dictó el acto y que actúa en función de control administrativo".
Ahora bien, interesa aclarar que aún y cuando el Tribunal de Trabajo, en sus funciones habituales, emite sentencias que adquieren o pueden adquirir el carácter de cosa juzgada, no ocurre lo mismo cuando éste ejercita funciones de control o fiscalización como órgano no jerárquico; pues en tal caso, sus miembros pasan a ser verdaderos funcionarios administrativos y no jueces, y por ende, de conformidad con lo previsto en los artículos 180 y 181 de la Ley General de la Administración Pública, el Tribunal actúa como un órgano administrativo en sentido estricto, que debe limitarse a fiscalizar y verificar la legalidad de la resolución del órgano administrativo que le sube en grado (apelación), y lo que emite al respecto son resoluciones administrativas (no jurisdiccionales) que tienen carácter previo a la vía jurisdiccional ; es decir, son actos administrativos cuyo efecto es agotar la vía administrativa y abrir acceso a la judicial. Por lo tanto, son un presupuesto necesario de impugnación jurisdiccional.
En lo que respecta al ámbito competencial y funcional en el que deben desenvolverse los miembros del Tribunal de Trabajo cuando conocen del recurso no jerárquico creado por ley en materia de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, interesa traer a colación -como criterio orientador-, algunas sentencias del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en las que se hace un importante acercamiento al tema. Cabe advertir desde ahora, que si bien los criterios vertidos por aquél órgano jurisdiccional se refieren en concreto al Tribunal Fiscal Administrativo, lo cierto es que al constituirse éste como un órgano contralor no jerárquico, al igual que el Tribunal de Trabajo, estimamos que "mutatis mutandi" debemos llegar a iguales conclusiones respecto de este último.
Al respecto, se ha dicho lo siguiente:
"(...) Puede consultarse la resolución número 412-2001 de 10 horas 30 minutos del 14 de diciembre de 2001, que dispuso: " (…) III.- El punto a dilucidar en este proceso es, si el Tribunal Fiscal Administrativo, puede, de oficio, entrar a analizar aspectos diferentes a los combatidos por la contribuyente. Tal y como con acierto lo expone el señor Juez en su fallo, la función de ese órgano constituye un típico ejemplo de la jerarquía impropia, conformada en este caso, por dos órganos que forman parte de la Administración Pública ordinaria y común, e incluso, de la Administración Central. Por ello, conviene recordar el ámbito competencial y funcional del recurso no jerárquico, constituido por aquél órgano o ente, que no siendo parte de la estructura organizativa regular, conoce por virtud del recurso creado por la ley, en calidad de superior jerárquico para una materia específica o concreta. De lo anterior se deducen las características propias de este particular instituto, a saber: a.- se crea un vértice jerárquico diferente del que ordinariamente se establece en la organización; b.- es instituido por ley, - no por reglamento; c.- no conoce de oficio, solo por virtud de recurso y dentro de la causa petendi establecida por el recurrente – hechos y situación jurídica lesionada -; y d.- su esfera competencial se restringe al ámbito de la legalidad, lo que excluye la conveniencia y oportunidad como parámetros de control. Conforme con lo anterior, es claro entonces, que el Tribunal Fiscal Administrativo, se limita al conocimiento de aquello que fue apelado y dentro del marco de lo jurídico. Por ende, en la medida en que rebase dichas potestades, viola el Ordenamiento por incompetencia, la que acarrea nulidad absoluta de lo que disponga u ordene por mutuo propio. En consecuencia, sus fallos, deben emitirse dentro de los lineamientos fijados por la parte inconforme, según lo manda el numeral 181 de la Ley General de la Administración Pública (…)". (Resolución Nº 295-2002 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, de las 11:00 horas del 28 de agosto del 2002. En igual sentido puede consultarse también la Nº 428-2002 de las 11:30 horas del 22 de noviembre del 2002, de ese mismo despacho).
De lo expuesto, así como de una interpretación armónica de los numerales 181 de la Ley General de la Administración Pública y 92 de la actual Ley del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional –Nº 7531 de 10 de julio de 1995 y sus reformas-, podemos extraer entonces, que los miembros del Tribunal de Trabajo ejercen el control jerárquico impropio sólo si se plantea oportunamente un recurso de apelación en contra de lo resuelto por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Al atender el recurso, podrán revisar sólo aspectos de legalidad, lo que excluye, la conveniencia y oportunidad (discrecionalidad administrativa) como parámetros de control; y al resolver el asunto deberán ajustar su fallo a las pretensiones y cuestiones de hecho aducidas por el recurrente, pero podrá aplicar al caso normas no invocadas en el recurso.
En cuanto a los alcances jurídicos de la resolución del recurso de comentario, si bien no existe un consenso unánime en doctrina, en nuestro medio se es del criterio de que al resolver un recurso no jerárquico, la autoridad que lo decide puede, no sólo confirmar, anular o revocar el acto impugnado, sino además modificarlo e incluso sustituirlo, todo con el objeto de restablecer el Derecho. Y en estos casos surgiría obviamente un nuevo acto administrativo –en el tanto crea una nueva relación jurídico material en cuanto a lo resuelto- contra el cual no cabría ulterior recurso administrativo, sino que tendría que ser posteriormente impugnado en sede jurisdiccional.
Por último, nos interesa determinar si a ciencia cierta, los criterios extraídos de las resoluciones reiteradas del citado Tribunal, constituyen jurisprudencia administrativa, en el tanto sea reiterada y coincidente, y si por ende, los órganos administrativos encargados de resolver gestiones relacionadas con el otorgamiento o modificación de los beneficios del régimen de pensiones del Magisterio Nacional –incluida, por supuesto, la Dirección Nacional de Pensiones-, "deben" ajustar inexorablemente sus criterios resolutivos a dicha jurisprudencia.
Según hemos indicado en otras oportunidades en cuanto a la jurisprudencia, como fuente de Derecho que es, cabe recordar que en los sistemas jurídicos continentales -a diferencia de lo que acontece en los anglosajones- no se le considera como fuente autónoma o primaria y, por otro lado, para poder estimar que estamos en presencia de criterios jurisprudenciales, no basta el dictado de una sentencia aislada, sino que suele exigirse la existencia de una doctrina continuada en varias de ellas. Es por ello que atinadamente se le caracteriza como las normas y principios de naturaleza no escrita que surgen de los fallos reiterados y concordantes del orden judicial; normas y principios que auxilian al operador jurídico en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico escrito, complementándolo de esa manera (Véase al respecto el dictamen C-009-97 de 17 de enero de 1997).
Siendo ello así, podríamos conceptuar la jurisprudencia como el conjunto de reglas generales, no escritas, derivadas de una representativa cantidad de fallos o decisiones jurisdiccionales reiteradas y conformes de los más altos Tribunales judiciales sobre una materia determinada.
La Ley General de la Administración Pública le reconoce a la jurisprudencia, no sólo el carácter de fuente formal no escrita del ordenamiento jurídico, sino que también le confiere fuerza vinculante, en la medida en que le posibilita expresamente el crear derecho, es decir, elaborar normas generales de observancia obligatoria, ya que le da el mismo rango de la norma escrita que interpreta, integra o delimita; y en ausencia de norma escrita, ésta tendrá rango de ley (art. 7, párrafo 2). Vinculatoriedad que resulta reforzada por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial –número 7333 de 5 de mayo de 1993.
Como es obvio, nuestro ordenamiento tiende a plegarse al principio del Derecho continental, según el cual, los Tribunales de Casación dicen la última palabra sobre la interpretación de la ley, y en consecuencia, es la jurisprudencia que emana de esos órganos jurisdiccionales la que incide en el resto de los administradores de justicia.
Por otra parte, no podemos dejar de lado que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –número 7135 de 11 de octubre de 1989- establece la obligatoriedad "erga omnes" de la jurisprudencia y precedentes de la Sala Constitucional, de manera que sus interpretaciones sobre los alcances de las normas o actos sujetos al control de constitucionalidad, son inexorablemente vinculantes y de acatamiento obligatorio para todos los operadores jurídicos; vinculación que en todo caso no opera para sí misma, pues es conveniente que exista la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda variar sus criterios, ya sea por un cambio en su integración o por cambios sobrevivientes de las circunstancias, tal y como ocurrió en punto al concepto de "residencia".
En razón de lo expuesto hasta aquí, podemos afirmar que los pronunciamientos reiterados –salvo los de Procuraduría General, según se explicará-, y en este caso en concreto, los del Tribunal de Trabajo como órgano contralor jerárquico impropio, carecen de obligatoriedad jurídica general no sólo respecto de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y de la Dirección Nacional de Pensiones, sino que incluso para el operador jurídico en general, ya que aquella fuerza de obligar que el ordenamiento jurídico le reconoce expresamente a los fallos reiterados y conformes de los más altos órganos jurisdiccionales (Salas de Casación, Corte Plena y Sala Constitucional) no le es reconocida a ella; es decir, no existe norma que le confiera obligatoriedad a la regla contenida en las resoluciones reiteradas del Tribunal de Trabajo.
Así las cosas, estimamos que en sistemas codificados como el nuestro, por regla general, es posible que tanto la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, así como la Dirección Nacional de Pensiones, puedan utilizar las orientaciones que se desprenden de los fallos del superior no jerárquico –el Tribunal de Trabajo- como meras directrices de las que puede apartarse cuando consideren conveniente, sin incurrir por ello en nulidad. En ese sentido, conviene aclarar en lo pertinente las afirmaciones hechas en el pronunciamiento C-161-2002 de 19 de junio del 2002, sobre este punto en particular, y modificar en lo conducente la conclusión primera que en él se dio.
De esta manera evacuamos la consulta formulada en su primera pregunta.
II.- Mecanismos que otorga el ordenamiento jurídico para revertir actos administrativos.
Según lo hemos afirmado en otras oportunidades, de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, es preciso recordar que a la Administración Pública le está vedado suprimir "por mano propia" aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma. (Véase, entre otras muchas, las sentencias número 2169-93 de las 10:09 hrs. del 21 de mayo de 1993, 5541-94 de las 11:27 hrs. del 23 de setiembre de 1994 y 5648-94 de las 17:00 hrs. del 28 de setiembre de 1994).
Por ello, cuando requiera anular un acto declaratorio de derechos, debe ajustarse inexorablemente a los procedimientos legales establecidos en la Ley General de la Administración Pública; ya sea el previsto en el artículo 173, siempre y cuando el acto contenga vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta; es decir, aquella que sea clara, notoria y que no requiera de una exhaustiva interpretación legal; pues ante otros tipos de nulidad –absoluta o relativa-, deberá acudirse necesariamente al contencioso de lesividad (artículos 183.3 de la citada Ley General, 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Todo ello en procura del derecho que tienen los administrados de ejercer debidamente su defensa oponiéndose, si fuere el caso, -tanto en sede administrativa como en la judicial- , a la pretendida nulidad.
Indudablemente lo que emite el Tribunal de Trabajo cuando resuelve el "recurso jerárquico impropio" en materia de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, constituye un típico acto administrativo particularizado generador de derechos para sus beneficiarios, especialmente cuando revoca, modifica o sustituye el acto impugnado; y como tal, no puede ser desconocido en forma arbitraria e injustificada por parte de la Administración, sin haberse ajustado de previo al régimen de nulidades de la Ley General de la Administración Pública, según sea el grado de disconformidad con el ordenamiento que presente dicho acto.
Sólo a través de esos mecanismos legales aludidos, podría la Administración revertir dichos actos; los cuales, en todo caso, continúan siendo válidos y eficaces, y obligan al Estado.
Es resorte exclusivo de la Administración activa -de acuerdo con las circunstancias- el determinar los canales legales y procedimentales a seguir, según las diversas alternativas que sugerimos, a efecto de anular las resoluciones administrativas del Tribunal de Trabajo en su condición de órgano contralor no jerárquico, en caso de considerarlas ilegales.
Dejamos así contestada la segunda pregunta, para referirnos ahora a la última interrogante de su consulta.
III.- La función consultiva de la Procuraduría General de la República: dictámenes vinculantes y jurisprudencia administrativa.
Como es de su estimable conocimiento, de conformidad con nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia –Nº 6739 de 28 de abril de 1982-, la Procuraduría General de la República es un órgano técnico jurídico, que si bien ubicado dentro del Ministerio de Justicia, goza de independencia funcional, administrativa y de criterio en el desempeño de sus atribuciones; y entre éstas, una de las principales es la función consultiva o de asesoramiento de la Administración Pública costarricense, que es la que ahora interesa.
En ese orden de ideas, se nos puede clasificar como un típico órgano consultivo de carácter permanente y técnico, que ejerce una función de asesoramiento técnico-jurídico de los órganos de la administración activa, "preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.
Esa función consultiva se materializa, formalmente, a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Y como bien lo hemos advertido, tal clasificación es relevante por cuanto según se trate de un dictamen o bien, de una opinión jurídica, los efectos del pronunciamiento serán distintos.
Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente:
"La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.
La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."
Como regla genérica, la Ley General de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio reiterado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).
En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).
Por consiguiente, hemos considerado que el efecto primordial de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.
Interesa advertir que si bien nuestra Ley Orgánica no contiene disposiciones en las que se establezcan consecuencias por apartarse de los dictámenes vinculantes o de la jurisprudencia administrativa, lo cierto es que en tratándose de los primeros, al constituirse éstos como uno de los criterios integrantes de los motivos del acto administrativo que lo deba aplicar, si la Administración se separa de ellos sin previa dispensa acordada por el Consejo de Gobierno, el acto estaría viciado de nulidad absoluta (arts. 128, 133, 158, 166 y 167 de la Ley General). En el caso de la jurisprudencia administrativa, entendida en los términos ya expuestos, en el tanto ésta sirve para facilitar, orientar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, y contribuye, por ende, a configurar los motivos de derecho del acto administrativo correspondiente, si la Administración se separa de tales criterios doctrinales y construye una solución distinta -que en todo caso tendría que estar debidamente motivada-, se asume el riesgo de que su interpretación no sea la correcta, lo que podría constituirse en un vicio, el que se impugnaría conjuntamente con el acto final (artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública).
Conviene reiterar aquí, para los efectos de nuestro análisis, que nuestro dictamen es un acto preparatorio, sin efectos propios, y que sirve para la adopción del acto final, según se señaló. De ahí que no cabe la impugnación independiente de un dictamen (artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública), y que la Sala Constitucional haya resuelto:
"ÚNICO. El recurrente impugna un dictamen jurídico de la Procuraduría General de la República, en asunto de su interés. Pero lo cierto es, como dice el Procurador General Adjunto en el informe rendido a la Sala, que se trata de un dictamen vertido en ejercicio de la función consultiva de aquél órgano, materia que por carecer por sí sola de efectos inmediatos de cara a los administrados, no es idónea para ser combatida por la vía del recurso de amparo. Por consiguiente, el recurso ha de desestimarse". (Voto 2000-0860 de 15:18 hrs. del 26 de enero de 2000. En el mismo sentido, véase Voto 2001-10627 de las 9:46 hrs. del 19 de octubre de 2001).
Y volviendo, por último, a la posible responsabilidad del funcionario público que forma parte de la Administración Activa de que se trate, en el supuesto de que indebidamente haya inobservado lo establecido en un dictamen que le resulta vinculante, no puede obviarse su eventual responsabilidad personal (arts. 199, 210, 211 y 213 de la Ley General de la Administración Pública), que en uno u otro caso variaría en cuanto a la gravedad de la falta cometida.
1.- De lo expuesto, así como de una interpretación armónica de los numerales 181 de la Ley General de la Administración Pública y 92 de la actual Ley del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional –Nº 7531 de 10 de julio de 1995 y sus reformas-, podemos concluir que los miembros del Tribunal de Trabajo ejercen el control jerárquico impropio sólo si se plantea oportunamente un recurso de apelación en contra de lo resuelto por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Al atender el recurso, éstos podrán revisar sólo aspectos de legalidad; y al resolver el asunto deberán ajustar su fallo a las pretensiones y cuestiones de hecho aducidas por el recurrente, pero podrá aplicar al caso normas no invocadas en el recurso.
2.- Al resolver un recurso no jerárquico, el Tribunal de Trabajo puede, no sólo confirmar, anular o revocar el acto impugnado, sino además modificarlo e incluso sustituirlo.
3.- Las resoluciones reiteradas y coincidentes del Tribunal de Trabajo como órgano contralor jerárquico impropio, carecen de obligatoriedad jurídica (salvo para el caso concreto) no sólo respecto de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y de la Dirección Nacional de Pensiones, sino que incluso para el operador jurídico en general, ya que aquella fuerza de obligar que el ordenamiento jurídico le reconoce expresamente a los fallos reiterados y conformes de los más altos órganos jurisdiccionales (Salas de Casación, Corte Plena y Sala Constitucional) y a la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, no le es reconocida a ella; es decir, no existe norma que le confiera obligatoriedad a la regla contenida en las resoluciones reiteradas del Tribunal de Trabajo. En ese sentido, conviene aclarar las afirmaciones hechas en el pronunciamiento C-161-2002 de 19 de junio del 2002, sobre este punto en particular, y modificar en lo conducente la conclusión primera que en él se dio.
4.- Si la Administración considera que algunas de las resoluciones del Tribunal de Trabajo –como órgano contralor no jerárquico- contiene infracciones sustanciales al ordenamiento jurídico, al constituir éstas actos administrativos, debe ajustarse inexorablemente a los procedimientos legales establecidos en la Ley General de la Administración Pública, ya sea el dispuesto en el artículo 173 -siempre y cuando el acto contenga vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta-, o bien deberá acudirse al contencioso de lesividad (artículos 183.3 de la citada Ley General, 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Caso concreto, debería gestionarse la interposición del contencioso de lesividad.
5.- En razón de previsión normativa expresa y especial, los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). Asimismo, véase Sentencia de Corte Plena de las 9 horas del 10 de mayo de 1984).
Según Eduardo ORTIZ ORTIZ, el acto complejo es aquel formado por la voluntad de dos o más sujetos u órganos, actuando para un mismo fin y con igual contenido o efecto jurídico. En "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Stradtmann Editorial, edición 2002, pág. 424.
De conformidad con lo previsto en el párrafo "in fine" del artículo 92 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en la tramitación de la alzada la Junta deberá atenerse a lo dispuesto en el numeral 349.2 de la Ley General de la Administración Pública; esto es, que deberá limitarse a emplazar a las partes ante el superior y remitir el expediente acompañado de un informe sobre las razones del recurso.
Según explicó en su oportunidad el Jurista Eduardo ORTIZ, este fenómeno se refiere a lo que se llama el contralor no jerárquico o jerarca impropio, "que se da cuando el que decide no es el superior jerárquico sino otra autoridad señalada por la ley expresamente al respecto (...)" Expediente legislativo Nº A23E5452, Acta Nº 103, Folios del 376 al 391. Extraído "Ley General de la Administración Pública Concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional por Roberto Quirós Coronado, Primer edición, San José, C.R. ASELEX, 1996, págs. 278-279. Criterio que es plenamente coincidente con el de la Sala Constitucional, que al respecto ha sostenido que "el recurso jerárquico impropio es aquel que resuelve un órgano o ente que no es el superior de aquel que dictó el acto objeto de la impugnación. Este recurso se puede dar en tres supuestos: a) si se plantea un recurso contra actos emanados de un órgano supremo que no está subordinado jerárquicamente a otro; b) cuando se impugnen actos de una institución autónoma ante un órgano del Estado, o bien, si se tratare de actos dados por una dependencia de éste y se revisaran ante otra entidad u organismo estatal que no es el superior jerárquico de aquel; c) cuando se establece un recurso contra las deliberaciones de un órgano colegiado, que salvo ley en contrario, deban reputarse exentas de subordinación y autónomas en su funcionamiento. En todas estas hipótesis el recurso existe porque la ley lo crea, indicando los motivos, la materia y los actos contra los que aquel procede." (resolución Nº 2569-94 de las 16:12 horas del 1º de junio de 1994).
Contrario a la "monofásica" que opera dentro de la propia Administración (como es, por ejemplo, el caso del Tribunal Fiscal Administrativo dentro del encuadre organizativo del Ministerio de Hacienda), la "bifásica" se sale de la Administración, pues se confía a otro órgano que no es necesariamente el superior jerárquico natural u ordinario de aquél que le sube en grado (apelación), como en este caso el Tribunal de Trabajo que pertenece orgánicamente al Poder Judicial. Sobre la diferenciación aludida, remito al dictamen C-159-99 de 6 de agosto de 1999 y a la Opinión Jurídica O.J.-006-2002 de 1º de febrero del 2002.
Véase entre otros a ESCOLA, Héctor Jorge. "Tratado General de Procedimiento Administrativo", Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1973, págs. 326-356.
Ibídem. pág. 350.
Véase al respecto JINESTA LOBO, Ernersto. "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I. Biblioteca Jurídica DIKE, 2002, págs. 48-49. Así como el Informe de Labores 2002-2003 de la Defensoría de los Habitantes, Capítulo 3 de labores de defensa, aparte referido a la Administración de Justicia, punto b. Jerarquía Impropia Administrativa del Tribunal de Trabajo, en http://www.dhr.go.cr/DOCUMENTOS/Capitulo%203.doc.
Valga indicar que a juicio de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la jurisdicción competente en estos asuntos es la laboral, no así la contencioso-administrativa. Véanse al respecto, entre otras las resoluciones Nºs 602-C-2001 de las diez horas cuatro minutos del diez de agosto, 603-C-2001 de las diez horas cinco minutos del diez de agosto, 606-C-2001 de las diez horas ocho minutos del diez de agosto, 683-C-2001 de las catorce horas veintisiete minutos del cinco de setiembre, todas del dos mil uno.
Efecto plenamente reconocido tanto por la Sala Constitucional en sus sentencias Nºs 1148-90 de las 17:00 horas del 21 de setiembre de 1990 y 1680-92 de las 11:00 horas del 19 de junio de 1992, como por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en la resolución N°s 0148-2003 de las 10:30 horas del 9 de mayo del 2003, entre otras muchas; fallos que si bien está referido al Tribunal de Servicio Civil y al Tribunal Fiscal Administrativo, "mutatis mutandi" debemos llegar, en el presente caso, a igual conclusión, en el tanto esos dos órganos se erigen, al igual que el Tribunal de Trabajo, como contralores no jerárquicos.
Doctrina de los artículos 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 402, inciso a), del Código de Trabajo y 548 del Código Procesal Civil.
Salvo la diferencia de que el primero es "monofásico" y el segundo "bifásico", según se explicó atrás.
No compartimos del todo esa tesis, porque si bien es cierto que la discrecionalidad implica un margen de libertad para apreciar, analizar, valorar y decidir cuál solución es la más idónea para salvaguardar el interés público, debemos ser enfáticos en advertir que su ejercicio no está disociado del ordenamiento jurídico vigente, pues más bien, éste es el que le impone límites o parámetros que no sólo están relacionados con los elementos reglados de esa potestad (de carácter formal), sino con aspectos sustanciales o de fondo, en que los derechos fundamentales, los principios generales del derecho, los conceptos jurídicos indeterminados y las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica tienen una importancia trascendental (artículos 5, 14, 15.b), 16, 17, 133.2, 160 y 216.1) de la Ley General de la Administración Pública); de ahí que, consecuente con esas limitaciones, el artículo 160 de dicho cuerpo normativo expresamente señala que el acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de la lógica, de la justicia o de la conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso. Lo que no es más que una manifestación del sometimiento de la Administración al derecho, que se traduce en el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública). Por consiguiente, la Administración no podrá actuar o dejar de hacerlo, con inobservancia del ordenamiento jurídico que se le sirve de sustento y que es presupuesto básico de su legitimidad.
Por ello, la tendencia actual se orienta en el sentido de admitir que en dicho recurso proceda también por motivos de oportunidad o de mérito. Véase al respecto a ESCOLA, op. cit. pág. 364-365 y a GORDILLO, Agustín. "Procedimiento y recursos administrativos", Buenos Aires, 1964, págs. 193 y 195.
Esto último es así, porque en aplicación del artículo 129 constitucional, deberá fallarse de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, y por ende, deberá resolver el asunto con base en el régimen jurídico aplicable; es decir, se trata en definitiva de la aplicación del aforismo latino "iura novit curia", que se traduce, en primer lugar, en la obligación del Juez de conocer el derecho aplicable al caso; en segundo término, la exención a las partes de probar el derecho, salvo excepciones precisas; y por último, la no vinculación para el Juez de las omisiones en que incurren los litigantes al citar o alegar el derecho, las cuales debe suplir o corregir.
Sobre la diversidad de criterios al respecto, puede consultarse ESCOLA, op. cit. págs. 369-371. Así como FIORINI, Bartolome A. "Manual de Derecho Administrativo", Segunda parte, La Ley, Buenos Aires, 1968, pág. 1029.
Conforme a los criterios vertidos por la Sala Constitucional, constituyen jurisprudencia al menos tres resoluciones judiciales que contengan una interpretación reiterada de alguna de las Salas de Casación. Remito entre otras a las resoluciones de las 15:51 horas del 25 de mayo del 2001 y 2001-05417 de las 15:13 horas del 20 de junio del 2001 (expediente 00-007706-0007-CO), de las 08:56 horas del m11 de julio del 2001 (expediente 00-006286-0007-CO), 5669-95 de las 15:36 horas del 17 de octubre de 1995, 5981-95 de las 15:51 horas del 7 de noviembre de 1995, 6489-93 de las 10:24 horas del 9 de diciembre de 1993, 300-90 de las 17:00 horas del 21 de marzo de 1990, 3180-93 de las 15:18 horas del 6 de julio de 1993 y 185-95 de las 16:35 horas del 10 de enero de 1995.
Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena, conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del Código Civil, norma que para algunos autores nacionales, le reconoce a esa fuente no escrita el carácter meramente informador del ordenamiento jurídico privado, distinto al carácter adicional vinculante que se le reconoce en el Derecho Administrativo. Véase al respecto, JINESTA LOBO, Ernesto. "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, Biblioteca Jurídica DIKE, 2002, págs. 185 y 186.
"Comúnmente, el término jurisprudencia hace referencia a un criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho y que se muestra en las sentencias de los Tribunales Superiores. Criterio que puede ser de dos o más resoluciones, según el ordenamiento de que se trate." "De modo que la aplicación de estos criterios conduciría a afirmar que solo cuando existen diversos pronunciamientos sobre el mismo punto y a condición de que sean coincidentes puede hablarse de jurisprudencia." ( ROJAS CHAVES, Magda Inés, "Conferencia sobre la Función Consultiva de la Procuraduría General de la República". En Seminario Hacia una nueva Justicia Administrativa, PGR, San José-Costa Rica, 2001, página 281.)
Remito a los dictámenes C-074-2000 de 10 de abril del 2000, C-016-2001 de 23 de enero, C-020-2001 de 29 de enero del 2001,
Resolución 2001-05417, op. ci.
Efecto vinculante que se refiere tanto a la parte considerativa como a la dispositiva de la sentencia, por cuanto aquélla condiciona y determina ésta (sentencias números 7062-95 de las 10:45 horas del 22 de diciembre de 1995, 13-95 y 2448-95, todas de la Sala Constitucional.
Al respecto véanse, entre otras, las resoluciones números 2000-02688 de las 09:41 horas del 24 de marzo del 2000 y 2000-05677 de las 10:52 horas del 7 de julio del 2000, ambas de la Sala Constitucional.
"Cabe advertir que es un buen principio el que niega carácter obligatorio a la jurisprudencia, respecto al mismo órgano o Tribunal, por la necesidad de rectificar errores cometidos o ajustar las futuras decisiones al cambio de las circunstancias. Este principio se ha llamado algunas veces "derecho de defensa a la modificación a la propia doctrina". (Folio 1595, expediente legislativo número 10.273).
De conformidad con el oficio PGR 1207-2000 de 16 de agosto del 2000 –que interpreta el ordinal 173.2 de la Ley General de la Administración Pública-, en aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por un órgano que integra la estructura administrativa de algún Ministerio, será el Ministro de esa cartera el que podrá decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponderá el dictado de la resolución final.
La siguiente explicación es tomada de la OJ-093-2003 de 18 de junio del 2003.
Pronunciamiento C-088-97 de 5 de junio de 1997.
Pronunciamiento C-028-98 de 19 de febrero de 1998.
Pronunciamiento C-231-99 de 19 de noviembre de 1999.
Pronunciamiento C-231-99 op. cit.
Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-089-97 de 5 de junio de 1997, C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999.
Lo anterior en relación con los artículos 6, 7, 8 y 9 de la Ley General de la Administración Pública.
Sobre procedimiento de dispensa remito al artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, así como al dictamen C-321-99 op. cit.

References: artículo 2
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 13
 artículo 173
 artículo 173
in fine
 artículo 92
 resolución 
 artículo 160
 artículo 129
 artículo 9

Resolución 
 resolución 
 artículo 6