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Timestamp: 2016-10-20 21:39:46+00:00

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130 II 18
130 II 183. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause WWF Suisse contre Forces Motrices de Martigny-Bourg S.A. et consorts ainsi que Tribunal cantonal du canton du Valais (recours de droit administratif)
1A.19/2003 du 24 novembre 2003
Dur�e d'une concession pour l'utilisation des forces hydrauliques; art. 4, 39 et 58 LFH. Port�e de l'approbation cantonale d'une concession octroy�e par une commune; examen de la clause fixant la dur�e de la concession, dans le cadre pr�vu par le droit f�d�ral (consid. 3). Faits � partir de page 19
BGE 130 II 18 S. 19
La rivi�re la Dranse se jette dans le Rh�ne � Martigny, apr�s avoir travers� le territoire des communes de Voll�ges, Sembrancher, Bovernier et Martigny-Combe. En amont, cette rivi�re est form�e de trois cours d'eau: la Dranse de Bagnes, la Dranse d'Entremont et la Dranse de Ferret. Les eaux de la Dranse sont utilis�es � diff�rents endroits pour la production d'�lectricit�. Elles sont parfois restitu�es dans la rivi�re elle-m�me (ouvrages des Forces Motrices du Grand-Saint-Bernard, des Forces Motrices d'Orsi�res et de Romande-Energie, notamment); dans d'autres cas, les eaux capt�es sont d�vers�es directement dans le Rh�ne (ouvrages des Forces Motrices de Mauvoisin et d'Emosson).
A la fin du XIXe si�cle et au d�but du XXe si�cle, les cinq communes pr�cit�es ont conc�d� � une soci�t� de production d'�lectricit� (en dernier lieu l'Energie de l'Ouest-Suisse) le droit d'utiliser les eaux de la Dranse, sur leurs territoires respectifs, pour l'exploitation de l'am�nagement hydro�lectrique de Martigny-Bourg. Cet ouvrage comporte une prise d'eau sur la Dranse entre Bovernier et Sembrancher, au lieu-dit "Les Trappistes", ainsi qu'une centrale �lectrique � Martigny-Bourg, les eaux d�riv�es se d�versant ensuite dans la Dranse. Ces concessions sont parvenues � �ch�ance le 4 mars 2000 (deux concessions �taient d�j� �chues le 27 f�vrier 1998 mais la continuation de l'exploitation jusqu'au 4 mars 2000 a �t� autoris�e par le Conseil d'Etat du canton du Valais).
Le 13 d�cembre 2001, les communes municipales de Voll�ges, Sembrancher, Bovernier, Martigny-Combe et Martigny ont chacune conclu un acte de concession de forces hydrauliques avec la soci�t� anonyme Forces Motrices de Martigny-Bourg S.A. (FMMB), constitu�e peu auparavant en vue de la poursuite de l'exploitation de l'ouvrage pr�cit�. Le texte de chaque concession d�crit l'am�nagement hydro�lectrique, notamment la hauteur de chute, le d�bit BGE 130 II 18 S. 20moyen utilisable et le d�bit r�siduel minimal (art. 1), puis il d�finit les eaux conc�d�es par la commune (art. 2). La dur�e de la concession est dans chaque cas de quatre-vingts ans, d�s le 5 mars 2000 jusqu'au 4 mars 2080 (art. 3).
En vertu de la loi cantonale valaisanne sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH/VS), les concessions de droits d'eau octroy�es par les communes doivent �tre approuv�es par le Conseil d'Etat. Pr�alablement, le projet de concession est mis � l'enqu�te publique et les int�ress�s peuvent former opposition. Dans le cas particulier, une enqu�te publique a �t� ouverte le 24 avril 1998. Le WWF Suisse (ci-apr�s: le WWF) s'est oppos� en faisant notamment valoir que la dur�e des nouvelles concessions �tait excessive. Le Conseil d'Etat a finalement approuv� le 16 janvier 2002 les cinq nouvelles concessions en les assortissant de diverses conditions et charges. Il a ainsi impos� des mesures qui avaient �t� propos�es dans le rapport d'impact sur l'environnement (RIE) d�pos� par les auteurs du projet. L'opposition du WWF a �t� rejet�e.
Le WWF a recouru aupr�s du Tribunal cantonal contre la d�cision du Conseil d'Etat en d�veloppant les griefs de son opposition. La Cour de droit public du Tribunal cantonal a rendu son arr�t le 29 novembre 2002. Elle a admis le recours, annul� la d�cision attaqu�e et renvoy� l'affaire au Conseil d'Etat pour nouvelle d�cision. Selon cet arr�t, les normes du droit f�d�ral et du droit cantonal sur la dur�e des concessions hydro�lectriques n'ont pas �t� viol�es. En revanche, d'autres griefs ont �t� admis, concernant le maintien de d�bits r�siduels convenables dans la Dranse (cf. art. 31 al. 1 et art. 33 al. 1 LEaux [RS 814.20]) et les mesures de protection des biotopes ou de compensation (cf. art. 18 LPN [RS 451]).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le WWF a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler sur certains points l'arr�t du Tribunal cantonal et de renvoyer l'affaire au Conseil d'Etat pour qu'il limite la concession des droits d'eau octroy�e � FMMB � une dur�e n'exc�dant pas quarante ans, � compter du 5 mars 2000.
Le Tribunal f�d�ral a consid�r� que la juridiction cantonale, en tranchant la question de la dur�e des concessions, avait rendu une d�cision finale partielle fond�e sur le droit public f�d�ral. Dans cette mesure, il a donc admis la recevabilit� du recours de droit administratif. Sur le fond, le recours du WWF a �t� rejet�. BGE 130 II 18 S. 21
3. L'organisation recourante fait valoir qu'en approuvant des concessions d'une dur�e de quatre-vingts ans, le Conseil d'Etat a viol� l'art. 4 al. 2 de la loi f�d�rale du 22 d�cembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH; RS 721.80) car il aurait insuffisamment tenu compte de l'int�r�t public ainsi que de l'obligation de garantir une utilisation rationnelle du cours d'eau.
3.1 L'art. 4 al. 1 LFH pr�voit que les communes qui disposent de la force hydraulique ne peuvent la c�der � des tiers sans l'approbation de l'autorit� cantonale. Dans le canton du Valais, il appartient au Conseil d'Etat de se prononcer (art. 9 al. 2 LFH/VS). En vertu de l'art. 4 al. 2 LFH, l'autorit� cantonale est tenue de refuser l'approbation si le projet d'utilisation est contraire � l'int�r�t public ou � l'utilisation rationnelle du cours d'eau (l'art. 20 LFH/VS contient une clause analogue).
La concession est un acte mixte, compos� de clauses bilat�rales et de clauses unilat�rales ou d�cisionnelles. Ces derni�res clauses r�sultent directement ou imp�rativement de la loi (les modalit�s d'utilisation de la force hydraulique telles que les d�bits utilisables, de dotation et r�siduels, notamment - cf. art. 54 let. b et c LFH), tandis que le contenu des clauses bilat�rales est n�goci� par les parties. Cela n'engage en principe que leurs int�r�ts propres; en d'autres termes, l'int�r�t public n'est pas concern� au m�me degr�. La clause fixant la dur�e de la concession est typiquement une clause bilat�rale, la loi se contentant g�n�ralement de d�finir une limite � l'autonomie de la volont� de l'autorit� conc�dante et du concessionnaire en fixant un maximum qu'ils ne sauraient d�passer (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 124/ 125; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. I, Neuch�tel 1984, p. 284; MICHEL HANHARDT, La concession de service public, th�se Lausanne 1977, p. 81 ss; JACQUES FOURNIER, Vers un nouveau droit des concessions hydro�lectriques, th�se Fribourg 2002, p. 150 ss, 154). L'approbation cantonale doit porter sur tous les �l�ments de la concession. Pour les clauses bilat�rales, le pouvoir d'appr�ciation et de d�cision de l'autorit� cantonale est cependant par principe plus limit�, vu les int�r�ts en jeu.
3.2 Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal cantonal s'est r�f�r� aux r�gles du droit f�d�ral et du droit cantonal sur la dur�e maximale BGE 130 II 18 S. 22des concessions hydro�lectriques, en consid�rant qu'elles n'avaient pas �t� viol�es dans le cas particulier.
L'art. 58 LFH dispose que la dur�e de la concession est de quatre-vingts ans au plus, � compter de la mise en service de l'am�nagement hydro�lectrique; cette r�gle est reprise, en droit cantonal, � l'art. 49 al. 1 LFH/VS. La dur�e l�gale maximale vaut aussi en cas de renouvellement d'une concession. Si la concession est renouvel�e avant son �ch�ance, l'art. 58a al. 4 LFH permet aux parties de fixer la date de l'entr�e en vigueur de la nouvelle concession au maximum vingt-cinq ans apr�s la d�cision de renouvellement, ce qui diff�re d'autant l'�ch�ance de cette concession (cf. Message du Conseil f�d�ral relatif � la r�vision de la loi f�d�rale sur l'utilisation des forces hydrauliques, FF 1995 IV 986).
La dur�e maximale des concessions est une limite � l'autonomie des parties que le l�gislateur f�d�ral a introduite pour des motifs d'int�r�t public, car une concession perp�tuelle ou de trop longue dur�e priverait la collectivit� conc�dante de la ma�trise du domaine public (cf. ATF 127 II 69 consid. 4c p. 74 et 5b p. 77). Le cadre l�gal a �t� d�fini de mani�re � permettre la sauvegarde des int�r�ts �conomiques du concessionnaire, en particulier en vue de l'amortissement de ses investissements; cela n�cessite la fixation d'une dur�e maximale suffisamment longue (cf. ATF 127 II 69 consid. 5b p. 76). La concession conf�re en effet au concessionnaire un droit stable: pendant la dur�e de la concession, l'art. 43 al. 2 LFH pr�voit que le droit d'utilisation ne peut �tre retir� ou restreint sauf pour cause d'utilit� publique et moyennant indemnit�. N�anmoins, l'int�r�t public � r�aliser les objectifs de la protection des eaux, de la p�che ou de la nature - ceux que d�fend g�n�ralement l'organisation recourante - n'est pas en soi compromis dans le cas d'une concession d'une dur�e correspondant au maximum l�gal, puisque des mesures compl�mentaires � celles fix�es dans les clauses unilat�rales peuvent, � certaines conditions, �tre encore ordonn�es apr�s coup, avec ou sans indemnit� selon que l'on atteint ou non la substance des droits acquis du concessionnaire (cf. ATF 127 II 69 consid. 5a p. 75; ATF 126 II 171 consid. 3c p. 179; ATF 119 Ib 254 consid. 5a p. 268; ATF 107 Ib 140 consid. 4 p. 146 et 6b p. 150; arr�t A.188/1987 du 11 juillet 1988, publi� in ZBl 90/1989 p. 83, consid. 4d).
3.3 A raison, l'organisation recourante ne pr�tend pas que les r�gles imp�ratives sur la dur�e des concessions auraient �t� viol�es. Elle fait en revanche valoir que l'autorit� cantonale BGE 130 II 18 S. 23d'approbation aurait d� imposer une dur�e inf�rieure � quatre-vingts ans pour mieux tenir compte de l'int�r�t public et de l'imp�ratif d'utilisation rationnelle de la Dranse.
Comme cela vient d'�tre expos� (supra, consid. 3.2), le l�gislateur f�d�ral a lui-m�me effectu� une pes�e des int�r�ts en fixant la dur�e maximale � l'art. 58 LFH. En soi, il n'est donc pas contraire � l'int�r�t public de convenir, entre parties, d'une dur�e conforme � cette disposition l�gale. En cas de renouvellement d'une concession pour des installations existantes, ou de changement de concessionnaire � l'�ch�ance de la premi�re concession, les int�r�ts �conomiques du nouveau concessionnaire ne sont pas sensiblement diff�rents, dans la situation actuelle, de ceux que pourrait invoquer le concessionnaire d'un nouvel am�nagement hydro�lectrique. L'arr�t attaqu� mentionne l'�volution r�cente du march� de l'�lectricit�, qui rend plus al�atoires les perspectives de rendement commercial des ouvrages hydro�lectriques. Dans sa r�ponse au recours, la soci�t� intim�e donne en outre un aper�u convaincant de ses charges financi�res pr�visibles, non n�gligeables, � cause notamment du renouvellement n�cessaire de certains �quipements.
L'organisation recourante fait cependant valoir que l'autorit� cantonale n'aurait pas d� approuver des concessions de quatre-vingts ans car, avec l'�volution des circonstances et des connaissances, on pourrait concevoir � moyen terme une utilisation plus rationnelle du cours d'eau concern�. Elle invoque la situation particuli�re r�sultant des concessions des eaux de la Dranse, ou de la Dranse de Bagnes, octroy�es par les cinq m�mes communes � la soci�t� anonyme Forces Motrices de Mauvoisin S.A. (FMM). Ces concessions, approuv�es en 1948 et 1951, parviendront � �ch�ance en 2040 ou 2041 (voir l'extrait du registre cantonal des concessions reproduit in HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, th�se Berne 2000, annexes p. 35). A ce propos, l'organisation recourante pr�tend que la superposition, jusqu'en 2040, des droits d'utilisation de FMMB, d'une part, et de FMM, d'autre part, serait contraire au droit f�d�ral. Quoi qu'il en soit, elle pr�ne une unification des dates d'�ch�ance de ces diff�rentes concessions - ce qui entra�nerait une r�duction de moiti� de la dur�e des concessions litigieuses -, de fa�on � garantir ensuite une utilisation mieux coordonn�e et plus rationnelle des forces hydrauliques de la Dranse. Cela �tant, l'organisation recourante ne soutient pas que l'am�nagement en cause, dans son mode d'exploitation actuel, serait peu rationnel. BGE 130 II 18 S. 24
Dans sa r�ponse au recours de droit administratif, la soci�t� intim�e expose que son droit d'eau est d�fini dans les concessions en fonction du d�bit utilisable. Le volume d'eau annuel mentionn� (art. 1 al. 3: 211.7 mios de m3 au total, ou 6.7 m3 /s) �quivaudrait aux quantit�s d'eau disponibles dans la Dranse � la prise des Trappistes, compte tenu des concessions d�j� accord�es aux soci�t�s Electricit� d'Emosson (pour ses pr�l�vements dans la Dranse de Ferret) et FMM (pour ses pr�l�vements dans la Dranse de Bagnes). En outre, avec un d�bit r�siduel futur de 1.25 m3 /s (art. 1 al. 4 des concessions), le volume d'eau annuel pr�lev� pour l'usine de Martigny-Bourg correspondrait aux droits d'eaux conc�d�s (permettant une production de 78 mio de kWh, soit la production future annonc�e de l'usine). Dans ces conditions, il n'y aurait pas concr�tement de superposition des droits d'eau de FMM et FMMB.
Il arrive, dans le canton du Valais, que les droits d'utilisation de la force hydraulique d'un cours d'eau soient conc�d�s successivement � deux soci�t�s, le second concessionnaire pouvant alors s'engager � fournir au premier concessionnaire des prestations compensatoires (cf. WYER, op. cit., p. 43 ss - le droit f�d�ral �voque ces prestations compensatoires � l'art. 54 let. l LFH). En l'occurrence, d�s la mise en service du barrage de Mauvoisin, les installations de FMM - historiquement le second concessionnaire - ont permis une utilisation rationnelle des eaux de la Dranse pr�lev�es en amont (le bassin de retenue se trouve � une altitude proche de 2'000 m et la restitution des eaux s'effectue directement dans le Rh�ne - cf. WYER, op. cit., annexes p. 6). Cela n'a pas emp�ch� l'exploitation, dont le caract�re rationnel n'est pas contest�, de l'usine de Martigny-Bourg par l'Energie de l'Ouest-Suisse puis par FMMB.
L'art. 39 LFH dispose qu'en statuant sur les demandes de concession, les communes conc�dantes doivent tenir compte de l'int�r�t public, de l'utilisation rationnelle du cours d'eau et des int�r�ts existants. Ces crit�res l�gaux, formul�s de mani�re ind�termin�e, conf�rent aux communes un large pouvoir d'appr�ciation dans ce domaine. En approuvant les nouvelles concessions litigieuses, le Conseil d'Etat ne pouvait pas substituer son pouvoir d'appr�ciation � celui des communes. Il lui appartenait cependant de veiller � ce que les diff�rents concessionnaires de la Dranse puissent tous utiliser rationnellement le cours d'eau. Dans la mesure o� elle doit garantir une coordination ad�quate de l'utilisation des forces hydrauliques sur diff�rents tron�ons d'un cours d'eau, l'autorit� cantonale BGE 130 II 18 S. 25dispose elle aussi, � ce sujet, d'un certain pouvoir d'appr�ciation. Dans le cas de la Dranse, on ne peut certes pas exclure des difficult�s ou des probl�mes de coordination � l'�ch�ance de certaines concessions, mais il s'agit l� de pures sp�culations et l'utilisation rationnelle du cours d'eau ne serait a priori pas fondamentalement compromise. Au reste, si l'�volution des circonstances r�v�lait la n�cessit� de prendre de nouvelles mesures de protection des eaux ou de l'environnement, la longue dur�e des concessions n'y ferait en principe pas obstacle (cf. supra, consid. 3.2). D'une fa�on g�n�rale, sur la base du dossier, il appara�t que ni les communes conc�dantes, ni le Conseil d'Etat n'ont commis un abus ou un exc�s de leur pouvoir d'appr�ciation en admettant, pour les concessions litigieuses, une dur�e correspondant au maximum de l'art. 58 LFH. Le grief de violation du droit f�d�ral (cf. art. 104 let. a OJ) est par cons�quent mal fond�.
107 IB 140
art. 4, 39 et 58 LFH,
art. 31 al. 1 et art. 33 al. 1 LEaux,
art. 18 LPN,
art. 4 al. 1 LFH suite... ,
art. 9 al. 2 LFH,
art. 4 al. 2 LFH,
art. 20 LFH,
art. 49 al. 1 LFH,
art. 58a al. 4 LFH,
art. 43 al. 2 LFH,
art. 54 let,
art. 39 LFH,

References: art. 4
 art. 31
 art. 33
 art. 18
 art. 54
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 104

art. 4

art. 31
 art. 33

art. 18

art. 4

art. 9

art. 4

art. 20

art. 49

art. 58

art. 43

art. 54

art. 39