Source: http://www.memoireonline.com/05/13/7169/Le-contrle-europeen-des-aides-d-etat-au-secteur-bancaire-pendant-la-crise-de-2007.html
Timestamp: 2017-05-25 18:03:56+00:00

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Memoire Online > Economie et FinanceLe contrôle européen des aides d'état au secteur bancaire pendant la crise de 2007 ( Télécharger le fichier original )par Raphaël Tandetnik Université Paris III - Master 1 Affaires européennes 2010 Disponible en mode multipage Raphaël Tandetnik
Sous la direction de Mme. Basilien-Gainche et M.
Le contrôle européen des aides
d'État au secteur bancaire pendant la crise de
Master 1 Affaires européennes
En l'absence d'un cadre prudentiel, réglementaire
et juridique global paneuropéen pour le secteur financier, la politique
des aides d'État menée par la Commission européenne
pendant la crise financière de 2007, a constitué le cadre
à l'intérieur duquel une mise en oeuvre rapide des mesures
nationales a pu être assurée d'une manière
coordonnée tout en garantissant l'intégrité du
marché intérieur. La présente contribution a pour
ambition de rendre compte de cette action. La première partie traite
brièvement des fondements du contrôle des aides d'État dans
l'Union Européenne et montre en quoi les particularités du
secteur bancaire justifient une intervention étatique respectueuse des
règles de la concurrence. La seconde partie aborde chronologiquement
l'intervention de la Commission à travers l'étude des quatre
communications de crise successivement publiées, pour finalement
parvenir à une évaluation positive du travail effectué par
les autorités de la concurrence dans la gestion de la crise.
Due to the fact that there is no prudential,regulatoryand
legalpan-European frameworkfor the financialsector, state
aidspolicyconductedbythe European Commission duringthefinancial crisisof
2007provided the frameworkwithin whicharapid implementationof national measures
hasbeenprovidedin a coordinated mannerwhileensuringthe integrity ofthe
internalmarket. The presentcontributionaims scrutinizingthisaction. The
firstpartbriefly discussesthe bases of the state aids controlwithin the
European Unionand showshowpeculiaritiesof thebanking sectorjustifya state
interventionthat respectstherulesof competition. Thesecondpart
chronologicallyanalysestheCommission's interventionthroughthe studyof
thefourcrisis communications successivelypublished, and concludes with
apositive evaluationof the work donebythecompetition authoritiestodeal with the
Je tiens à remercier Mme Basilien-Gainche et
MrDieuaide, qui en tant que directeurs de mémoire, se sont
montrés à l'écoute et disponibles tout au long de ce
travail. Leurs conseils avisés m'ont permis de surmonter les
difficultésrencontrées lors de la réalisation de ce
mémoire. En souhaitant que l'orientation donnée à mes
recherches lessatisfasse.
Mes remerciements s'adressent également à
l'ensemble de l'équipe pédagogique dont les enseignements ont
grandement enrichi ma compréhension de l'espace communautaire et
contribué à la réussite de cette année
I. Le secteur bancaire en crise et le
contrôle des aides d'états : quelle
équation ? A. Raisons d'être et modalités
du contrôle européen des aides d'état
B. Les spécificités du
secteur bancaire : faux obstacles au maintien du Contrôle
européen des aides publiques
II. Capacité de réaction et
efficacité de l'action de la Commission face à la crise de
A. Première phase:
non-reconnaissance du caractère systémique de la crise et
application classique de l'article 107(3)(C) TFUE
B. Deuxième phase: un changement de
base légal en vue de restaurer la confiance dans le secteur bancaire
C. Troisième phase :
prévenir le resserrement du crédit à l'économie
réelle D. Quatrième phase : vers une
réforme du secteur financier via l'outil de la restructuration
«State Aidsseemsto be sexy
today 1(*)»,
cette vision inhabituelle du contrôle des aides d'État,
décrite par l'ancienne Commissaire chargée de la concurrence,
MmeNeelieKroes, semble tout à fait juste au regard du regain
d'intérêt fulgurant qu'il a suscité ces dernières
années. Les chiffres en témoignent.
4 589 milliards d'euros, c'est le volume global des
mesures d'aides au secteur financier requises par les États membres et
autorisées par la Commission, entre octobre 2008 et octobre
20102(*). 170
décisions rendues par cette dernière, dans un laps de temps
extrêmement court pour juguler « la plus grande crise depuis la
crise de 1929 »3(*),
dans le cadre d'un contrôle des aides publiques pourtant
réputé strict.
Si aujourd'hui beaucoup considèrent que la Commission
a réagi avec efficacité et promptitude, rien ne laissait
présager une telle action au début de la crise. Le marasme
économique auquel elle a été confrontée a
constitué le test d'une politique d'encadrement des aides d'État
souvent décriée par les acteurs économiques. Comment le
contrôle à priori de ces aides, prévu à
l'article 107 TFUE4(*) ,
pouvait faire face à une multiplication des aides consenties impliquant
des montants extraordinaires ?
Dans le premier temps de la crise (de septembre 2007 à
septembre 2008), seules les banques spécialisées,
particulièrement exposées aux subprimes ont
été affectées par la conjoncture économique et se
sont vues accordées des aides d'état individuelles. Mais à
partir de septembre 2008, avec la faillite de LehmanBrothers,
l'ensemble du système faillit, les économistes parlent de
« crise de confiance globale » pour évoquer le
blocage des prêts interbancaires aboutissant à une restriction de
l'accès aux liquidités.
Dès lors, les gouvernements prennent conscience de
l'insuffisance de mesures ponctuelles et individuelles, et de la
nécessité d'une véritable concertation pour empêcher
la contagion de la crise financière à l'économie
réelle. Alors que les aides publiques individuelles accordées
jusqu'à l'automne 2008 relevaient classiquement du régime des
aides d'état, se pose la question du rôle de la Commission dans
l'examen de plans massifs de soutien.5(*)
De nombreux États ont plaidé pour une approche
souple et pragmatique de la part de la Commission (et même pour une
remise en cause de sa doctrine6(*)) afin de suppléer l'effort coordonné des
gouvernements, tandis que d'autres observateurs minoritaires militent en faveur
de la suspension pur et simple du contrôle des aides publiques. En l'absence d'un cadre prudentiel, réglementaire et
juridique global paneuropéen pour le secteur financier, la politique de l'UE en matière d'aides
d'État a constitué le cadre à l'intérieur duquel
une mise en oeuvre rapide des mesures nationales a pu être assurée
d'une manière coordonnée tout en garantissant
l'intégrité du marché intérieur. Un certain nombre
de questions méritent néanmoins une attention
Etait-il pertinent de maintenir un contrôle des aides
d'État dans une situation extrême d'urgence ? La
célérité de la Commission dans l'analyse des plans de
soutien massifs n'a-t-elle pas nuit à la substance de son
contrôle ? Le régime des aides d'état tel que mis en
oeuvre par la Commission a-t-il in fine contribué à la
résolution de la crise ? A l'inverse, a-t-il gêné les
efforts engagés par les États membres ? Avant de d'examiner en détails l'évolution de
l'action de la Commission pendant la crise (II), il n'est pas inutile de
rappeler brièvement les fondements du contrôle des aides
d'États dans l'Union Européenne et de voir en quoi les
particularités du secteur bancaire justifient une intervention
étatique respectueuse des règles de la concurrence (I).
Le secteur bancaire en crise et le contrôle des aides
d'états : quelle équation ? Pourquoi l'aide publique fait elle l'objet d'un
contrôle ? Existe-il une justification européenne à
celui-ci ? Quelles sont ces modalités ? Ce sont quelques
questions auxquelles il convient de répondre (A) pour analyser ensuite
les relations particulières qu'entretient le régime des aides
d'État avec le secteur bancaire, du fait de ces
spécificités (B).
Raisons d'être et modalités du contrôle européen des
Il ne s'agit pas ici d'expliciter de manière exhaustive
le régime des aides d'état7(*) mais de rappeler les grandes lignes de ce
contrôle : ses modalités (1), ses fondements (2) et
l'approche économique initiée depuis 2005 (3).
et procédure du contrôle communautaire des aides d'État
Le régime des aides d'État est prévu aux
articles 107-109 TFUE. La disposition centrale étant l'article 107 qui
indique en son paragraphe premier :
« sauf dérogations prévues par les
traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans
la mesure où elles affectent les échanges entre États
membres, les aides accordées par les États ou au moyen de
ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui
menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou
certaines productions »
Ainsi cet article instaure une présomption
d'incompatibilité des aides publiques avec le marché
intérieur, puisqu'elles sont considérées en principe,
comme perturbant la concurrence. Néanmoins le paragraphe 2
précise les situations où une aide
est automatiquement déclarée
compatible tandis que le paragraphe 3 désigne les cas où une
mesure d'aide peut être compatible avec le
marché intérieur, sous réserve d'une décision de la
Il ne s'agit donc pas d'une interdiction systématique
des aides publiques, d'autant plus que la Commission depuis 2005 s'oriente dans
le cadre de la stratégie de Lisbonne, vers une révision du contrôle des aides d'état , fondée sur une approche plus
pragmatique prenant en compte l'analyse économique du
marché ; l'idée étant d'obtenir des « aides
moins nombreuses et mieux ciblées ».8(*)
L'article 107 TFUE ne donne pas de définition de l'aide
d'état, mais indique les quatre critères cumulatifs que doit
satisfaire une mesure pour être qualifiée d'aide d'état.
Il doit s'agir d'une aide accordée par l'État ou
au moyen de ressources d'État (1), qui doit affecter (au moins
potentiellement) le commerce entre États membres (2), conférer un
avantage à une ou plusieurs entreprises (3) (c'est-à-dire
être sélective par opposition à une mesure d'ordre
général) et, enfin, induire des distorsions de concurrence
(actuelles ou potentielles) (4).
Aux termes de l'article 108 TFUE, toute aide publique doit
être notifiée à la Commission avant d'être mise en
oeuvre, celle-ci disposant d'une compétence exclusive pour
déterminer si une mesure d'aide est compatible ou non avec le
marché intérieur. Si un état se prévaut d'une
dérogation prévue à l'article 107 paragraphe 3, il doit
apporter la preuve que la mesure remplit les conditions de cet article.
Le non-respect de la procédure de notification
préalable ou du caractère suspensif de celle-ci est
sanctionné par l'obligation pour l'État versant de
récupérer les aides illégalement accordées.
Cet encadrement communautaire s'explique par la : « nécessité de maintenir des règles de jeu
équitables pour l'ensemble des entreprises qui exercent des
activités dans le marché unique européen, quel que soit l'État membre dans lequel elles sont établies »9(*).
2. Fondements du
L'objectif serait donc d'écarter les mesures de soutien
susceptibles de fausser le libre de la concurrence au sein de l'Union
européenne ; pourtant certains estiment qu'un tel contrôle ne
relèverait pas véritablement du droit de la concurrence dans le
mesure où il ne vise pas les comportements des entreprises sur le
marché, mais celui des États (c'est ainsi que le contrôle
des aides d'État n'existe pas aux États-Unis). Ce contrôle, spécifique à l'Union
Européenne repose sur une double légitimité :
empêcher les distorsions de la concurrence et prévenir une
attitude protectionniste d'un État à l'égard de ses
entreprises nationales aux dépens des entreprises d'un autre état
membre Sont traditionnellement distinguées trois types de
distorsions de concurrence susceptibles de perturber le jeu du marché,
et in fine de de restreindre la concurrence10(*) : le soutien
apporté à une production inefficace (celle-ci ne pouvant se
maintenir sans la mesure d'aide) , la distorsion des incitations
dynamiques et enfin le risque d'accroissement du pouvoir de marché
et des pratiques d'exclusion qu'une entreprise aidée pourrait plus
facilement mettre en place . Ainsi le contrôle des aides d'état est
justifié « par la volonté d'éviter que
l'État ne finance des entreprises inefficaces au détriment
d'entreprises plus compétitives mais ne bénéficiant pas
d'aides. Une aide pourrait conduire à éliminer des entreprises
saines et profitables alors que d'autres opérateurs verraient leur
moindre rentabilité récompensée. »11(*)
Quant aux incitations au développement et à
l'innovation, les entreprises bénéficiaires d'une aide risquent
de limiter leurs efforts en raison de l'avantage concurrentiel
déjà obtenu grâce à l'aide publique ; ce qui
pourrait les conduire à une certaine inertie.
Il s'agit également d'éviter que le soutien
apporté contribue à augmenter les parts de marché qu'une
entreprise détient puisque celle-ci pourrait profiter de cette situation
pour exercer des pratiques prédatrices envers ses concurrents.
Pour terminer ce bref panorama des risques inhérents
à l'aide d'état, il convient de noter une justification propre
à l'Union Européenne de ce contrôle : empêcher
les États membres de se lancer dans une « course aux
subventions » pour attirer des entreprises sur leur territoire.
C'est ce qu'a rappelé la Commission dans une communication en date du 8
décembre 200812(*) :
« Dans la situation financière
actuelle, les États membres pourraient être tentés
d'agir individuellement et de s'engager notamment dans une course aux
subventions en vue de soutenir leurs entreprises. (...) il est primordial de
veiller à maintenir des conditions de concurrence égales pour
toutes les entreprises européennes et d'éviter que les
États membres ne s'engagent dans une course aux subventions qui serait intenable et préjudiciable à la Communauté dans
son ensemble. Tel est précisément le but de la politique de
La crise n'a pas altéré les objectifs et les
principes de la Commission ; elle continue de s'assurer que les mesures
prises par les États pour soutenir les entreprises en difficulté,
touchées par la conjoncture économique, ne sont pas susceptibles
de restreindre la concurrence ou de maintenir une entreprise structurellement
inefficace. En revanche, elle a élargi son champ de vision en optant
pour une approche économique globale des aides lors de cette
période, approche amorcée depuis 2005 avec le « Plan
d'action dans le domaine des aides d'État de 2005 ».
économique pertinente du contrôle de l'aide publique
engagée dès 2005
Ce plan, lancé à l'initiative de Mme Kroes, se
voulait une réforme exhaustive qui tentant entre autre d'affiner une
approche économique (par opposition à une approche purement
juridique) du contrôle des aides d'état. La nouvelle
démarche se base sur les défaillances du marché, comme principale justification des aides d'État. Une mise en balance des
effets positifs de l'aide (contribution à la réalisation d'un
objectif d'intérêt commun bien défini) et de ses effets
négatifs (distorsion de la concurrence et des échanges en
résultant) est effectuée.
Cette analyse économique se retrouve dans la
jurisprudence de la CJCE (Cour de justice des communautés
européennes) et notamment au stade de l'identification de l'aide pour
déterminer la réalité de l'avantage consenti à
l`entreprise bénéficiaire13(*) et vérifier la condition d'affectation du
commerce entre États membres14(*).
Cette démarche économique se
révèle également dans l'application de l'article 107
paragraphe 3 TFUE (les exemptions). Néanmoins, pour éviter une
analyse trop en détails de chaque mesure (ce qui nuirait à la
réactivité des autorités de concurrence), la Commission a
modifié profondément l'architecture du contrôle,
l'idée étant d'appliquer à chaque mesure d'aide, un
niveau de contrôle qui reflète leur effet potentiel sur la
concurrence15(*) .
Concrètement, un système à trois niveaux
est mis en oeuvre. Il faut dans un premier temps vérifier si l'aide
entre dans le champ d'un règlement d'exemption par
catégorie16(*). Si
c'est le cas, l'aide bénéficie alors d'une présomption
de comptabilité ; dans la négative, il convient se reporter aux lignes directrices applicables au secteur. Seules les aides les plus
importantes qui excèdent les plafonds indiqués font l'objet d'une
évaluation détaillée.
L'examen de la mesure se fait alors selon un «
balancing test », qui trouve son fondement dans l'article 107,
paragraphe 3, sous c) TFUE et qui procède également en trois
étapes. En premier lieu, l'aide doit correspondre à un objectif
d'intérêt commun, qu'il soit défini en termes
d'efficacité productive (corriger une défaillance du
marché) ou d'efficacité allocative (effets dans des zones défavorisées par exemple). La mesure fait ensuite l'objet d'un test d'adéquation : constitue-t-elle l'instrument le plus
approprié ? Est-elle proportionnée ? Enfin, les effets
positifs de la mesure doivent globalement être supérieurs aux
effets négatifs de celle-ci (les distorsions de concurrence).
Au final avec le plan de 2005, la Commission a cessé,
d'avoir une approche strictement sectorielle, c'est-à-dire
préoccupée essentiellement de l'incidence des aides sur les
marchés concernés. Elle a adopté une démarche plus
globale, de caractère horizontal, dans laquelle elle s'efforce de
concilier l'application des exigences de concurrence avec des objectifs
horizontaux de caractère macroéconomique.
Les observateurs considèrent que cette approche
économique préconisée dès 2005, s'est
avérée pertinente et adaptée à l'analyse des aides
d'État aux établissements financiers pendant la crise17(*). Il reste néanmoins
indéniable que la violence de cette dernière et la
fragilité du secteur bancaire ont imposé des mutations d'urgence
au contrôle des aides publiques. Avant d'examiner celles-ci, il est
nécessaire de comprendre en quoi le secteur bancaire est particulier, et
appelle une intervention et un contrôle différents des autres
domaines de l'économie. B.
Les spécificités du secteur bancaire : faux obstacles au
maintien du Contrôle européen des aides publiques
Le secteur financier a pendant longtemps été
considéré comme un secteur spécial au regard des autres
domaines non-financiers, en raison du rôle particulier qu'il joue dans
l'économie. C'est pourquoi l'application du droit de la concurrence
à ce secteur a été regardée avec méfiance pendant un temps alors qu'il était en revanche l'objet d'une
étroite régulation par les gouvernements18(*). Cette position a
été modifiée au cours des vingt dernières
années et le droit de la concurrence, y compris le contrôle des
aides d'État, s'est vu appliqué au secteur financier avec plus de
Cependant la crise financière est venue remettre en
cause ce développement et certains ont demandé une application
plus souple, voire une suspension du régime des aides d'État au
secteur financier, afin de laisser le choix des interventions à la
totale liberté des États membres. Mais pour comprendre la
volonté des États d'intervenir en dehors des contraintes du droit
européen, encore faut-il admettre de la nécessité de
venir en aide aux banques.
C'est au regard des spécificités du secteur
bancaire que cette nécessité prend tout son sens (1).
L'intervention étatique de grande envergure n'est cependant pas
incompatible avec le contrôle européen des aides publiques, au
contraire celui-ci forme un cadre utile pour s'assurer que les aides restent efficaces à court terme et pro-concurrentielles à long terme
1. Des mesures de
sauvetages indispensables en raison du rôle clef des banques
Les institutions financières exécutent trois
fonctions de base en tant qu'intermédiaires financiers. En premier lieu,
elles fournissent aux acteurs économiques des moyens de paiement (solution la plus efficace pour transférer un droit de
propriété et donc réduire le coût global de la
transaction). Deuxièmement, elles réduisent le problème de
l'information asymétrique en transformant des fonds ; afin que
l'offre à court terme de faibles montants (principalement
déposés par des particuliers) rencontre la demande à long
terme de montants plus importants (les emprunteurs étant des entreprises
ayant un besoin de financement). Enfin, les institutions financières
examinent la situation des potentiels emprunteurs, surveille leur
activité et s'assure des remboursements19(*).
C'est la combinaison de ces fonctions qui expose
dangereusement les institutions financières à des risques
d'instabilité et de crise systémique. En effet la fonction de
transformation impose à ces institutions de prévoir un risque de
liquidités (dans la mesure d'une discordance entre actifs à court
terme et dettes à long terme). Les banques doivent donc prévenir
des chocs de liquidités en se finançant par le biais d'un
marché des liquidités20(*) : le marché interbancaire. Il en
résulte une forte interdépendance entre les institutions
bancaires. En outre, les institutions financières s'appuient fortement
sur l'endettement et les informations exclusives qu'elles détiennent sur leurs clients, ce qui peut les inciter à prendre des risques
Trois arguments résultant de ces constations, peuvent
justifier un traitement particulier du secteur financier21(*), c'est-à-dire l'octroi
d'aides publiques.
Tout d'abord, en raison de l'interdépendance entre les
institutions financières à travers le marché interbancaire
et le système commun de paiement, la faillite d'une institution
financière pourrait avoir un coût global important et engendrer
des effets négatifs sur les autres institutions, ainsi que sur la
stabilité financière en général et sur le
système de paiement(a). Deuxièmement, financement par les banques
est un outil économique indispensable et unique au fonctionnement de
l'économique, qu'il convient de sauver(b). Enfin, ayant constaté
la faiblesse des dispositifs de sécurité mis en oeuvre
(« safety net arrangements »), l'État ne
peut s'effacer devant son rôle de prêteur en dernier ressort, ce
qui ne va pas sans poser le problème de l'aléa moral (c).
a) Le coût global élevé de la faillite
bancaire (lié rôle de la confiance et de l'interdépendance
des banques)
La faillite d'une institution bancaire implique un
coût global plus important que les coûts individuels de la faillite
d'une entreprise d'un autre secteur, et cela en raison de deux
caractéristiques essentielles du secteur financier : l'importance
de la confiance et la véritable interdépendance des
Il existe un problème d'information du
côté des déposants : l'information relative à
la performance future d'un établissement financier est difficile
à obtenir pour les déposants « non avertis ».
En raison des faibles montant qu'ils déposent, ils n'entreprennent en
général pas d'examen approfondi (et parfois couteux) pour
Dès lors qu'une rumeur concernant les
difficultés d'un établissement voit le jour, les déposants
peuvent à tort perdre leur confiance en celui-ci et se précipiter
chez l'établissement en question pour y retirer leurs fonds22(*)(les files d'attente devant
Northen Rock en septembre 2007 fut le signe de la fragilité du
système). Les clients d'autres institutions financières aux
bilans similaires peuvent alors également perdre leur confiance et agir
de la même façon. La panique bancaire déclenchée
constitue donc une source d'instabilité pour le système bancaire
dans son ensemble. Alors que le coût individuel de la faillite apparait
peu élevé, le coût global en résultant peut se
révéler considérable par un phénomène de
contagion. Si la crise relevait simplement d'un problème de
confiance, celui-ci pourrait facilement être résolu par l'action
d'une banque centrale fournissant les liquidités manquantes à
l'établissement concerné. Les banques des pays
développés ne s'effondrent pas en raison d'un seul problème de liquidités, mais en raison de
l'interdépendance qui les lie. Les banques se prêtent entre
elles, mais si l'une n'est pas capable de rembourser sa dette, celle-ci devient
une créance irrécouvrable pour l'autre ce qui nuit à la
solvabilité de cette dernière.23(*)En raison de l'interconnexion des banques, les actifs
toxiques se répandent rapidement à travers l'ensemble du
système bancaire. Le moment crucial de la crise bancaire fut quand
l'importante banque américaine LehmanBrothers fut
laissée à la faillite : le reste du système financier
suivit peu après puisqu'un an plus tard survient l'incident Northern
Cette crise de confiance généralisée
risque en outre de mettre un terme aux prêts interbancaires amenant une
crise des liquidités (« liquidity
squeeze ») qui peut elle-même déboucher sur une crise de
solvabilité. En effet, le marché interbancaire ne fonctionnant
plus, les institutions financières sont dans l'obligation de vendre une
partie de leurs biens avec pour conséquence la chute des prix de ces
actifs. Ces diminutions des prix entrainant des pertes, les banques tentent
alors de se désendetter afin de limiter l'impact sur leur ratio de
solvabilité24(*).
Sont ainsi illustrées les conséquences que peut engendrer le
comportement d'une banque, sur l'ensemble des marchés financiers.
Ainsi les externalités négatives (la confiance
et l'interdépendance) présentes dans le secteur financier
pourraient justifier une intervention étatique. La défaillance
d'un établissement bancaire créée de plus des
externalités transfrontalières dans un marché fortement
intégré comme l'Union européenne. La faillite d'une banque
dans un pays, peut rapidement conduire à celle d'une banque d'un autre
pays en raison des relations croisées qu'entretiennent leurs
bilans25(*).
Enfin, le coût global d'une faillite bancaire est
considérable car cela entraîne une perte d'investissements
irrécupérables dans la relation établie avec le client. En
effet, quand un établissement financier et une entreprise ont instauré une relation solide, l'accès au crédit est plus
facile puisque l'entreprise partage plus d'informations, ce qui permet en
retour à la banque un meilleur examen du risque26(*). Or les faillites ont pour
effet de mettre un terme à ce type de relation
Mais surtout, la faillite bancaire peut se
révéler dramatique car contrairement aux autres secteurs, elle
affecte l'ensemble de l'économie : pas un pan de l'économie n'échappe aux conséquences d'une crise bancaire.
b) Le financement par les banques : moteur indispensable
La caractéristique essentielle d'un
établissement de crédit est d'être le moteur du
système économique permettant aux autres firmes d'absorber les
fluctuations de revenus et de paiement. C'est également le cas pour les
banques qui se prêtent entre elles hors période de crise. Les
banques d'investissement permettent en outre de rassembler des fonds en vue de
projets ambitieux. Sans ce moteur (certains auteurs préfèrent
parler « d'huile ») fourni par les banques, l'économie se fige. Pas un produit ou service d'une autre industrie ne
semble si indispensable à chacun des marchés et donc
à l'ensemble de l'économie27(*).
Les banques sont particulièrement importantes pour les
petites entreprises qui ne sont pas de taille suffisantes pour émettre
des obligations, et qui n'ont pas accès au marché des capitaux
des grands groupes. Elles sont aussi indispensables pour les particuliers qui
souhaitent financer des achats importants (par exemple une maison). Or en
période de crise, la réaction initiale de la banque est
d'arrêter d'accorder des prêts afin de compenser ses pertes
liées aux dépôts et aux créances
irrécouvrables. Quand la banque ne remplit plus sa fonction de
prêt, cela entraine une baisse de la demande et une récession
macroéconomique, c'est la seconde dimension de la contagion qui touche
Les faillites bancaires des années 1920 et 1930 ont
illustré de tels effets négatifs, et c'est dans le souci
d'éviter une répétition du passé et de
préserver la stabilité financière qu'ont été
instaurés des dispositifs appelés filets de
sécurités, or ces derniers sont à l'origine d'un effet
pervers : l'aléa moral.
c) Un secteur en proie à une prise de risque et
à une insuffisance des filets de sécurité Dans la plupart des États des dispositifs de
sécurité ont été mis en place afin de
réduire les possibilités pour une institution financière
de faire faillite, et de minimiser son impact sur les déposants si elle
survient. De tels dispositifs consistent souvent en un système de
garantie des dépôts, en des exigences de fonds propres, et enfin
en des dispositions de prêteur en dernier recours (lender of last
resort). Le système de garantie des dépôts permet
en principe d'éviter une panique bancaire car les déposants ont
la certitude d'être remboursé, mais cela n'a pas d'effet sur la
panique habitant le marché interbancaire. En réalité, les
fonds de garanties sont discutables et semblent avoir peu d'effet pour rassurer
les déposants puisque cela n'a pas empêché des milliers de
clients en septembre 2007 de retirer avec précipitation leurs fonds de
la banque Northern Rock, alors que la plupart étaient
protégées explicitement pas des garanties étatiques.
L'accord de prêteur en dernier recours, par lequel une
banque centrale s'engage à fournir des liquidités à une
banque en difficulté, permet de fluidifier le marché
interbancaire. La doctrine s'accorde pour affirmer qu'une telle disposition ne
doit pas être utilisée pour des faillites bancaires individuelles,
mais uniquement dans un contexte de crise grave aboutissant au
dysfonctionnement du marché interbancaire28(*) (autrement les
établissements financiers n'auraient pas besoin de l'aide de la banque
centrale puisqu'ils pourraient obtenir des liquidités via ce
Bien que ces dispositifs puissent prévenir en partie
l'instabilité dans le secteur financier, ils sont également
à l'origine de certains problèmes qu'on désigne sous le
terme « d'aléa moral ». En effet, ces
filets de sécurité peuvent induire la banque à une prise
de risque plus importante puisque les clients auront moins intérêt
à surveiller leurs dépôts dans la mesure où ils
savent pouvoir compter sur une future mesure de sauvetage de la banque en
difficulté. L'effondrement de la banque LehmanBrothers a
été la seule exception, et ses conséquences ont
été jugées tellement graves, que depuis les gouvernements
sont intervenus systématiquement pour préserver les banques.
Ainsi, les dispositifs de sécurité peuvent
in fine, aggraver la prise de risque excessive et sont loin
d'être des instruments suffisants pour juguler la crise.
A travers ce bref examen des caractéristiques du
secteur financier, il apparait que la faillite d'une banque peut provoquer des
effets de contagion tant du côté des déposants (qui vont
retirer leurs fonds) que du côté des établissements de
crédits (qui vont arrêter d'accorder des prêts) et que les
mécanismes de sécurité mis en place sont inefficaces.
Dés lors, nombreux sont ceux qui justifient l'intervention
étatique directe: «Only the banking system combines both of these
characteristics [les deuxphénomènes de contagion
précédemmentétudiés]. A detonator alone makes
only a small bang, and TNT alone is a relatively stable material, but put the
two together and you have a truly dangerous bomb. As it is, the banking
crisis has detonated a huge bomb under the global economy. The collapse of
another major bank could have been nuclear. There was no sensible alternative
but to bail out or nationalize failing major banks.29(*)»
Il convient d'admettre au regard du l'importance du secteur
bancaire, de la nécessité d'une intervention
gouvernementale ; celle-ci doit cependant rentrer dans le cadre du droit
2. Le maintien du
régime des aides d'états : un cadre indispensable de
coordination des mesures d'aides au secteur bancaire
Pour qu'une aide soit autorisée, elle doit contribuer
à un objectif d'intérêt général, et les
bénéfices qui en résultent doivent l'emporter sur les
coûts. Pour ce qui est de la crise bancaire, le bénéfice de
la mesure d'aide est flagrant, elle est censée éviter une crise
bancaire systémique, en revanche les coûts en termes de distorsion
de concurrence ne doivent pas être sous-estimés. C'est
précisément pour cette raison que le contrôle communautaire
des aides d'état doit être maintenu : afin de s'assurer
que les bénéfices d'une mesure restent supérieurs à
En premier lieu, des externalités
transfrontalières peuvent survenir quand l'accès au financement
ou toute autre forme d'aide est mise à la disposition par un état
membre à des taux inférieurs en comparaison des autres pays. La
position concurrentielle d'une firme située dans le pays ne
bénéficiant pas des meilleurs taux sera
défavorisée. Les États seront alors tentés de
s'aligner sur les taux les plus bas, ce qui donnera lieu à une situation
de course aux subventions30(*). L'application du droit de la concurrence permet de
prévenir une telle course, en maintenant un environnement
compétitif équitable à l'intérieur du
marché européen. En utilisant le contrôle communautaire des
aides d'état, peut se substituer à une action unilatérale
et non-coordonnée, une approche cohérente et coordonnée de
la rémunération des fonds publics, des injections de capital, et
des autres conditions attachées à l'aides d'état31(*).
Deuxièmement, le contrôle des aides d'État
au niveau européen semble nécessaire afin de garantir qu'en
principe, seuls les établissements financiers dont les
difficultés résultent exclusivement des conditions
générales du marché bénéficient d'une aide.
Un gouvernement pourrait se laisser persuader par des groupes
d'intérêt nationaux de soutenir des établissements qui sont
en difficulté pour des raisons endogènes, tenant à leur
modèle commercial ou à leurs pratiques dangereuses. C'est
pourquoi les aides accordées à ces institutions doivent rester
exceptionnelles ; comme nous l'avons vu précédemment, le
fait de compenser la prise de risque excessive par une mesure d'aide risque de
créer un aléa moral. La distance entre l'intérêt des
entreprises nationales et l'intérêt commun tel qu'il est
considéré au niveau européen contribuerait à
De plus, pour diminuer le problème de l'aléa
moral, et éviter qu'une aide ne protège les actionnaires et
gérants d'une banque, des conséquences de leurs prises de risque
excessives, des mesures rigoureuses de restructuration doivent accompagner
toute aide accordée. Or la Commission Européenne semble avoir
acquis une expérience considérable dans la mise en oeuvre de
telles conditions, en appliquant depuis longtemps ses lignes directrices sur
les aides au sauvetage et à a restructuration 32(*)
Le contrôle européen des aides d'État
permettrait également de s'assurer que les institutions bancaires
n'ayant pas recours aux fonds publics, mais se finançant uniquement par
le biais de capitaux obtenus sur le marché ne sont pas placées
dans une position défavorable. C'est ainsi que la doctrine justifiait le
maintien d'un tel contrôle puisqu'il permettrait de garantir que
l'aide est accordée à des « conditions suffisamment
favorables pour fournir un accès effectif au capital, tout en
préservant un environnement concurrentiel et en ouvrant la voie à
un retour aux conditions normales du marché sur le long
terme. »33(*)
Enfin, des études récentes ont montré que
l'assouplissement des règles de la concurrence, même
temporairement, pendant la crise financière des années 1930 a eu
des lourdes conséquences sur l'efficacité allocative (les prix
et le niveau de la production), sur la productivité, et a retardé
la reprise économique durant plusieurs années34(*). Pour prévenir cela, il
semble que le droit de la concurrence doive s'appliquer strictement, même
Après avoir vu, qu'en raison des
caractéristiques propres au secteur, le coûtglobal de la chute
d'un établissement bancaire est significatif et pourrait conduire
à une crise systémique du secteur financier, qui elle-même
aurait des effets négatifs sur l'économie réelle, nous
avons admis la nécessité de l'intervention étatique. Cela
ne signifie cependant pas que les règles relatives aux aides
d'État doivent être écartées, au contraire, le
contrôle européen des aides d'état peut minimiser les
distorsions de concurrence, garantir une politique cohérente et
coordonnée, et préserver un jeu concurrentiel à
l'intérieur du marché Européen. Il convient alors
d'examiner la politique mise en oeuvre par la Commission européenne au
regard des aides publiques pendant la récente crise financière,
et d'apprécier si les effets de son action confirment les arguments
avancés en faveur du maintien du régime des aides d'État.
II. Capacité de réaction et efficacité de
l'action de la Commission face à la crise de 2007
L'application du droit européen de la concurrence
depuis septembre 2007 a reflété l'avancement de la crise
économique, c'est ainsi que plusieurs phases se distinguent. Le plan de
ce travail s'articule donc logiquement autour de ces périodes.
Jusqu'à septembre 2008, la Commission examinait au cas
par cas les mesures individuelles de sauvetage visant les problèmes de
liquidité des établissements de crédit exposés
à la crise des subprimes conformément aux règles
bien établies des subventions aux entreprises en difficultés ,
telles qu'elles sont prévues à l'article 107(3)(c) TFUE. En
revanche, elle refusait expressément 35(*)pendant cette période de se fonder sur
l'article 107(3)(b) TFUE qui autorise les aides destinées à
remédier à une perturbation grave de l'économie d'un
État membre, disposition souple mais très rarement
utilisée(A).
C'est à partir de 2008, avec l'aggravation de la crise
des subprimes conduisant au blocage des prêts interbancaires,
que la Commission a finalement reconnu les risques de crise systémique
et commencé à appliquer l'article 107(3)(b) aux plans de soutiens
massifs adoptés par les États membres ainsi qu'à certaines
mesures d'aides additionnelles. Pour combler l'absence de pratique quant
à cette disposition et garantir la sécurité juridique, la
Commission a publié des lignes directrices détaillées
relatives à l'application de cet article dans le cadre de la crise
financière. C'est ainsi que la que la Commission a reconnu l'importance
d'une solution européenne (B). Fin 2008, l'impact de la crise financière se ressent
sur le reste de l'économie, les prêts destinés aux acteurs
de l'économie réelle se ralentissent considérablement,
pour endiguer ce phénomène et accompagner les efforts des
gouvernements, deux communications sont publiées, l'une traitant des
conditions des mesures de recapitalisations, l'autre du traitement des actifs
dépréciés (C).
Enfin dernière phase, la Commission se concentre sur
l'après-crise et tente réformer le secteur financier dans la
limite de ses attributions, c'est-à-dire en attachant des conditions
sévères aux restructurations (D).
A travers l'étude de ces quatre épisodes, nous
tenterons de montrer que la Commission a su se montrer particulièrement
réactive aux évolutions conjoncturelles, devançant
même parfois les attentes des gouvernements. Les relations entre la
Commission et les États membres ne se sont néanmoins pas
totalement déroulées sans heurts, des véritables rapports
de forces se sont engagés à l'égard de certains points. L'approche mis en oeuvre par la Commission fut-elle pertinente ? A-t-elle
contribué à la résolution de la crise ? Ou au
contraire, cela a-t-il gêné les efforts engagés par les
États membres ? Ce sont les questions auxquelles nous essaierons de
Première phase: non-reconnaissance du caractère systémique
de la crise et application classique de l'article 107(3)(C) TFUE
Au cours de la premièrephase qui s'étend de
septembre 2007 à septembre 2008, la Commission a procédé
à l'appréciation, au cas par cas des aides accordées en se
fondant sur l'article 107(3)(C) TFUE (article 87(3)(c) au moment des faits) qui
« peuvent être considérées
comme compatibles avec le marché commun les aides destinées
à faciliter le développement de certaines activités ou de
certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas
les conditions des échanges dans une mesure contraire à
l'intérêt commun »
Interprétant cet article, au regard des lignes
directrices relativesauxaides au sauvetage et à la restructuration
d'entreprises en difficulté, la Commission a rendu six décisions
impliquant les établissements de crédit
suivant :Northern Rock36(*) , WestLB AG37(*), Landesbank Sachsen Girozentrale
(Sachsen LB)38(*), Roskilde Bank A/S39(*),
Bradford&BingleyNote40(*) et Hypo Real Estate Holding AG41(*).Les aides consistaient
principalement en l'octroi de liquidités d'urgence ou de garanties,
soit par les banques centrales nationales soit directement par les
gouvernements ou encore par les organisations nationales du secteur bancaire.
La Commission lors de cette phase a voulu marquer son
attachement au contrôle des aides d'État, en considérant
que les règles existantes étaient suffisamment flexibles pour
affronter les problèmes posés par la crise financière. Son
action a été empreinte d'une volonté de constance du
régime des aides publiques (1), en témoigne le rejet de
l'article 107(3)b comme base légale (2) etl'inscription dans sa pratique
antérieure des aides au sauvetage et à la restructuration (3).
1. Le temps de la
Cette volonté se retrouve dès le point de
départ de toute affaire : la caractérisation de la notion
d'aide d'état. En effet l'une des quatre conditions42(*) pour qu'une mesure de soutien
soit considérée comme une aide d'état , est celle selon
laquelle l'aide doit provenir des ressources de l'état, or la
Commission s'est tenue à sa position historique qui consiste à
apprécier la notion de « ressources de
l'état » de manière large. Pour examiner ce
critère, elle a systématiquement appliqué dans les cas
précités, le test bien établi de l'investisseur
privé selon lequel toute aide publique bénéficiant
à un acteur économique constitue une aide d'état à
moins qu'un investisseur privé n'ait pu accorder dans les conditions
normales du marché un avantage similaire.
En l'espèce, la nature exceptionnelle des conditions du
marché auxquelles faisaient face les banques, la portée des
mesures de sauvetage adoptées par les États, et le degré
de risque engagé43(*), impliquait de facto que l'ensemble des
mesures correspondaient à des aides d'état et
n'échappaient donc pas à un examen approfondi.
La constance de la mise en oeuvre du contrôle des aides
se retrouve dans l'application des lignes directrices sur les aides au
sauvetage et à la restructuration. La Commission a ainsi refusé
dans chacune des décisions impliquées dans la première
phase, d'examiner les mesures de soutien au regard de l'article 107(3)(b) TFUE,
conformément à la décision fondatrice en matière
d'aides au secteur bancaire : l'affaire Crédit Lyonnais44(*) de 1995.
Dans cette décision, où les mesures de soutien
étaient semblables à celles accordées par les États
membres lors de la crise de 2007, la Commission aurait émis des
« lignes directrices atypiques »45(*) des aides d'État
relatives aux établissements de crédits. Atypiques et
exceptionnelles même, car ces lignes directrices sont issues d'une
décision individuelle, dans une partie au titre évocateur :
« application aux banques des règles en matière
d'aides d'état. » Deux enseignements décisifs peuvent être tirés de ces indications. En premier, la Commission
insiste expressément sur le fait que le secteur n'échappe pas au
contrôle des aides d'état, celui-ci doit être
effectué afin de s'assurer que la mesure est prise en vue de
l'intérêt commun46(*). Deuxièmement, et c'est ce qui nous
intéresse en particulier ici, les conditions des exemptions à
l'interdiction générale posée par l'article 107 TFUE
sont précisées. C'est ainsi que la Commission énonce dans
un paragraphe, qui aujourd'hui, treize ans après cette décision,
se révèle fort éclairant pour comprendre son
« Dans le cas où des
éléments en dehors du contrôle des banques provoquent une
crise de confiance dans le système, l'État peut être
amené à donner son soutien à l'ensemble des
établissements de crédit pour éviter les effets
négatifs d'une telle crise systémique. Par conséquent,
dans le cas d'une véritable crise systémique, la
dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point
b[maintenant 107(3)(b) TFUE]), pourra être invoquée pour
« remédier à une perturbation grave de l'économie
d'un État membre ». La condition à remplir pour la
compatibilité est que les aides soient octroyées d'une
façon neutre, du point de vue de la concurrence de l'État
concerné, à l'ensemble du système bancaire et sans
dépasser le strict nécessaire. 47(*)»
2. Rejet de l'article
107(3)b comme base légale
Dans l'affaire Crédit Lyonnais, comme pour
celles considérées dans la première phase de la crise
financière, la Commission a refusé d'appliquer l'article 107(3)b
et a précisé que cette disposition devait s'interpréter
restrictivement. Cet article est en effet invocable à la double
condition d'une situation de « grave perturbation
économique » et que la mesure d'aide ne vise pas «
à remédier aux difficultés d'un seul
bénéficiaire (...) mais à des difficultés
de tous les opérateurs du secteur ».
Une interrogation pourrait légitimement survenir :
pourquoi la Commission a-t-elle refusé d'appliquer l'article 107(3)b
alors que plusieurs entreprises du même secteur rencontrent
simultanément des difficultés semblables ?
La Commission considère dans chacune de ces
décisions, que les difficultés sont propres à
l'institution financière bénéficiant de l'aide et qu'en
conséquence, son sauvetage requiert une intervention étatique
individuelle. Cette position n'est pas nouvelle, elle indiquait
déjà dans l'affaire de 1995 que :
« les problèmes du Crédit Lyonnais ne
trouvent pas leur origine dans une crise bancaire systémique en France,
bien que le Crédit Lyonnais ne soit pas la seule banque française
en difficulté, certaines autres banques, notamment publiques,
connaissant également des difficultés. Les causes des pertes du
Crédit Lyonnais sont spécifiques à lui-même (....).
Toutefois, bien que la Commission soit consciente de la sensibilité
particulière des marchés financiers et de possibles
conséquences négatives indésirables que le
dépôt du bilan d'une banque comme le Crédit Lyonnais peut
provoquer, l'aide octroyée ne peut pas non plus être
qualifiée comme étant d'intérêt européen
Dès lors que la situation de crise systémique
à laquelle faisait face l'Europe en 2007-2008 n'était pas
reconnue, la Commission ne pouvait qu'adopter une solution plus conventionnelle, plus standard en s'appuyant sur les
règles posées dans les lignes directrices relatives aux aides au
sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.
3. Application des
lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la
La Commission reprend ainsi la définition classique de
l'entreprise en difficulté : une firme est considérée
en difficulté lorsque ses ressources ne lui permettent pas
« d'enrayer des pertes qui la conduisent, en l'absence d'une
intervention extérieure des pouvoirs publics, vers une mort économique quasi certaine à court ou moyen
terme.48(*) » C'est le cas par exemple quand la firme en question remplit
les critères de la procédure collective de liquidation
(Northern Rock en septembre 2007), ou quand le total des fonds
propres risque de franchir le seuil minimum requis par la régulation
bancaire,ce qui donne lieu à une suspension de l'activité (Bradford &Bingley en septembre 2008), ou encore en cas de
dégradation de la notede solidité financière(ce qui fut la
situation de WestLB et Roskilde Bank).
Les lignes directrices distinguent entre les aides au
sauvetage et les aides à la restructuration. Les premières consistent à apporter une
assistance temporaire et réversible à des entreprises en
difficulté pour leur permettre de se maintenir pendant la période
nécessaire à l'élaboration d'un plan de restructuration ou
de liquidation et/ou pendant le délai nécessaire pour que la
Commission ou les autorités nationales compétentes statuent sur
ce plan49(*). Une aide au sauvetage pour être autorisée doit
répondre à des conditions strictes : elle doit être
accordée sous (1) forme de prêts ou de garanties de prêts
au taux d'intérêt équivalent à celui du
marché (comparables à ceux adoptés par la Commission);
(2)le montant doit être limité à ce qui est
nécessaire pour assurer l'exploitation de l'entreprise (principe de
proportionnalité); (3)l'aide ne peut être versée que pour
la période nécessaire (six mois au maximum) à la
détermination du plan de redressement ; (4) la mesure doit se justifier
par des raisons sociales et ne pas avoir pour effet de
déséquilibrer la situation des firmes dans d'autres États
membres ; (5)l'état membre accordant l'aide s'engage à
transmettre à la Commission, dans un délai de six mois, soit un
plan de restructuration, soit un plan de liquidation, soit la preuve que les
prêts ont été remboursés ou qu'il a
été mis fin à la garantie ; (6)l'aide doit rester une
opération exceptionnelle (principe de la non-récurrence des
En dépit d'une application classique de ces conditions,
la Commission a fait preuve d'une certaine flexibilité en assimilant par
exemple des mesures singulières à des prêts ou des
garanties de prêt (première condition précitée),
c'est le cas des garanties sur les dépôts50(*) , de l'acquisition des effets
de commerce « toxiques »51(*), ou encore des facilités de capital portant
sur des fonds de roulement52(*). A l'inverse quand une aide n'est pas temporaire, et qu'elle
est irréversible (ce qui inclue les sommes distribuées au titre
d'aide au sauvetage mais qui n'ont pas été remboursée dans
la période initiale de six mois), elle est considérée
comme une aide à la restructuration. Celle-ci se fonde sur un
plan cohérent et réaliste visant la viabilité de
l'entreprise à long terme. Pour être autorisée, l'aide
à la restructuration doit satisfaire un certain nombre de
Un plan de restructuration permettant de rétablir la
viabilité de la firme doit être notifié à la
Commission. L'aide publique doit s'accompagner de mesures compensatoires
prévenant toute distorsion excessive de concurrence. Le montant doit
être strictement limité au nécessaire à
l'exécution des mesures de restructuration. Les
bénéficiaires doivent largement contribuer à la
restructuration au moyen de leurs fonds propres. L'entreprise est tenue de
suivre dans son intégralité le plan de redressement. L'aide
à la restructuration ne peut être accordée qu'une fois. Pendant la première phase, la Commission a pris une
décision sur la base de l'aide à la restructuration (les autres
étant basées sur l'aide aux entreprises en difficulté), en
considérant comme telle, la vente immédiate de Sachsen
LB combinée à la prolongation de la garantie fournie par le
land de Saxe. La Commission a uniquement accepté cette mesure de soutien
car le plan de restructuration prévoyait des mesures pour limiter le
problème de l'aléa moral (le licenciement de l'équipe de
management de l'établissement en question) et parce que la contribution
de l'acheteur aux coûts de la restructuration était significative
(51%)53(*).
En outre, le plan incluait la vente d'un certain nombre
d'actifs, la fermeture d'une succursale irlandaise de Sachsen
impliqué dans des investissements financiers, ainsi que l'abandon
d'opérations pour compte propre et d'opérations
immobilières internationales. L'ensemble de ces mesures -touchant des
activités génératrices de 25% des profits du groupe
Sachsen- furent considérées comme suffisantes pour
compenser l'aide accordée et limiter ses effets négatifs sur la
Ainsi pendant la première phase, la Commission
Européenne attribuait aux règles relatives aux aides
d'état, une flexibilité suffisante pour faire face aux
problèmes posés par la crise financière. A cette
période elle voyait ces problèmes comme des difficultés
essentiellement individuelles, requérant des solutions « sur
mesure » pour chaque banque. La Commission n'avait pas encore reconnu
les particularités du secteur financier et le risque
d'instabilité lié au phénomène de contagion. En
conséquence, les mesures d'aide autorisées se sont
révélées insuffisantes pour régénérer
la confiance dans les marchés financiers. A la suite du la chute de
LehmanBrothers, le marché interbancaire se gela et la
Commission n'eut pas d'autre choix que d'adapter sa politique de
B. Deuxième phase: un changement de base légal
en vue de restaurer la confiance dans le secteur bancaire
La deuxième phase constitue un tournant dans l'approche
de la Commission, puisqu'elle reconnait enfin le caractère
systémique decelle-ci. La Commission a alors développé un
plan en trois étapes pour résoudre la crise
financière.54(*).
En premier lieu, il convient de prendre des mesures pour
mettre fin à la panique bancaire, de telles mesures ad hoc sont
prises par les gouvernements au niveau national et c'est pour s'assurer que de
telles interventions ne soient pas préjudiciables aux marchés
financiers des autres États membres que la Commission a publié la
« communication concernant le secteur bancaire »55(*). Dans un deuxième
temps, pour restaurer la stabilité financière et la confiance
nécessaire à la reprise des prêts interbancaires, les
établissements financiers doivent être recapitalisés. A cette fin, la Commission a fourni de nombreuses indications,
dans la « communication sur la recapitalisation » du 15
janvier 200956(*) ». La troisième et dernière
étape consiste pour les établissements de crédit à
« nettoyer », à équilibrer leurs
bilans ; il s'agit alors de supprimer les actifs toxiques et de s'engager
dans une restructuration en vue d'un retour à la viabilité à long terme sans aide de l'État, afin de pouvoir exercer la
fonction de prêt sur une base solide. Pour répondre à cet
objectif, la Commission Européenne a publié une
« communication concernant les actifs
dépréciés »57(*) ainsi qu'une autre relative à la
restructuration58(*) .
Toutes ces communications se fondent sur l'article 107(3)b et
sont uniquement justifiée par la crise financière, en raison du
caractère exceptionnelle de celle-ci, les communications visant le
secteur bancaire ont toutes une vocation purement temporaire.
Cette partie s'attache à la première
communication de crise qui apporte la coordination nécessaire à
l'intervention des États membre (1), et un apport de flexibilité
indispensable à l'urgence de la situation (2). Certains observateurs se
sont néanmoins interrogés sur la qualité du contrôle
opéré par la Commission du fait des modifications
apportées par communication concernant le secteur bancaire (3)
immédiat de coordination
Bien que la faillite de Lehman ne fût pas la
cause unique de la crise, il semble clair que la décision du
gouvernement américain de ne pas intervenir ajouta de l'huile sur un feu
de longue date. Avec la chute de l'établissement de crédit
LehmanBrothers, l'idée de banques trop importantes pour
être abandonnées (« toobig,
toofail ») se répand. La panique chez les investisseurs
s'installe. Le crédit interbancaire s'assèche. Les entreprises
dont le modèle commercial repose sur des fréquents refinancements
des dettes à court terme font alors face à un manque de
Les États membres, confrontés à la
perspective de faillites en cascade, réagissent rapidement. Des plans de
sauvetage et des recapitalisations d'urgence sont annoncés, ainsi que d'autres mesures plus larges (mécanismes de garantie des
dépôts). Or dans le contexte d'intense dépendance du
système bancaire européen, une mesure de sauvetage prise par un
gouvernement risque d'être perçue par un autre gouvernement comme
une mesure protectionniste. Ce danger est parfaitement illustré avec la
tempête déclenchée par l'introduction par l'Irlande d'un
système de garantie bancaire59(*).
Le premier octobre 2008, à peine deux semaines
après la chute de LehmanBrothers, le parlement Irlandais
autorise une garantie d'État de 400 milliards d'euros sur les actifs
bancaires incluant les dépôts des particuliers et les dettes des
établissements de crédit. Alors que les marchés financiers
à l'intérieur et à l'extérieur de l'Irlande
accueillirent favorablement cette annonce, les autorités politiques en
dehors de l'Irlande ne firent pas de même. Les protestations ne
concernaient pas la garantie per se, mais la décision
d'étendre cette garantie seulement aux banques dont le capital
détenu était majoritairement Irlandais ; les
opérations en Irlande des banques étrangères
n'étaient donc pas couvertes.
La réaction fut immédiate : les fonds des
institutions étrangères opérant en Irlande
commencèrent à migrer vers les institutions
protégées par le système de garantie, mais
également les fonds situés à l'étranger se mirent
à traverser la mer irlandaise. En retour, le Premier Ministre
britannique Gordon Brown annonça l'intention de son gouvernement de
restreindre les flux financiers en direction des institutions irlandaises
Conscients du défi collectif posé par les
mesures prises pour remédier à la crise, les ministres des
finances de l'UE dans une réunion du 7 octobre, insistèrent sur
le fait que les interventions doivent être misesen oeuvre dans un cadre
coordonné et sur la base de principes communs60(*) . Ils appelèrent la
Commission à agir rapidement à cette fin, tout en mettant
l'accent sur la nécessité d'appliquer les règles
concernant les aides d'état de manière
« flexible ». En réponse, la Commission publia le 13
octobre, la « communication concernant le secteur
bancaire »61(*)
indiquant comment la Commission appliquerait ces règles aux
interventions étatiques d'urgence.
Cette communication se fonde sur l'article 107(3)b. En effet
dès le 6 octobre 2008 N. Kroes, la commissaire européenne en
charge de la concurrence avait fait savoir62(*) son intention de s'appuyer sur cet article en raison
d'un changement de nature et de magnitude de la crise afin de remédier
« à une perturbation grave de
l'économie ». La seule utilisation des lignes directrices
sur les aides au sauvetage et à la restructuration n'était plus
suffisante : celles-ci étaient considérées trop
strictes et mettant en oeuvre des procédures trop longues pour affronter
une crise de telle ampleur.
bancaire : un apport de flexibilité attendu dans les traces de
lignes directrices solides
La communication relative aux aides d'état au secteur
bancaire s'intéresse aux principaux instruments dont disposent les
gouvernements pour soutenir les établissements en difficulté.
Elle indique les critères et garde fous que doivent respecter un certain
nombre de mesures telles que les recapitalisations, les procédures de
liquidation contrôlée, le sauvetage des actifs et surtout les
garanties et régimes de garanties. Ce sont en effet ces dernières
mesures qui sont l'objet principal de la communication bancaire du 13 octobre,
les autres seront en fait traitées ultérieurement par les trois
Si la communication bancaire apporte une flexibilité
notamment quant à la procédure (b) ; les principes
posés par les lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration
imprègnent encore largement cette communication (a). a) Prégnance des lignes directrices sur le sauvetage
L'influence des lignes directrices se retrouve à de
nombreux niveaux.Premièrement, afin de préserver le bon
fonctionnement du marché intérieur, seules sont autorisées
les garanties et régimes de garantie dont l'accès est non
discriminatoire, et qui sont basés sur des critères
objectifs63(*) .
C'est ainsi que la Commission Européenne a imposé au gouvernement
irlandais qu'il modifie son projet de garantie des obligations, afin qu'il ne
couvre non pas seulement les six plus importantes banques irlandaises, mais
tous les établissements financiers irlandais dont la taille est
significative64(*). La Commission rappelle également qu'une aide doit
être limitée dans le temps (c'est-à-dire, prendre fin
dès que la situation économique le permet65(*)) et dans son étendue.
Ainsi, un système de garantie ne devrait pas aller en principe
jusqu'à couvrir les dettes subordonnées (dettes dont le
remboursement, en cas de liquidation, n'intervient qu'après celui des
autres dettes dites privilégiées ; les créanciers
subordonnés supportent donc un risque plus important de
non-remboursement que les autres créanciers, ce qui justifie un taux
d'intérêt plus élevé que celui des dettes
privilégiées) car cela reviendrait à protéger des
actionnaires ayant connaissance des risques engagés lors de tels
investissements66(*). La
Commission a ici parfaitement conscience du danger d'un régime de
garantie trop large, susceptible de contribuer au problème de
l'aléa moral.
En outre, toute aide doit être proportionnelle,
c'est-à-dire qu'elle doit être capable de parvenir efficacement
à son objectif ; elle doit être proportionnée au
problème posé, et conçue de manière à ce que
les effets négatifs sur les concurrents (et notamment étrangers)
soient minimisés. Afin de s'assurer que l'aide est limitée au
montant strictement nécessaire, la Commission, dans la lignée de
ses précédentes lignes directrices impose une contribution
significative aubénéficiaire67(*).
Enfin, et c'est d'un intérêt capital pour
préserver le jeu concurrentiel, l'aide publique doit s'accompagner
d'ajustements structurels mais aussi de contraintes quant au comportement que
l'entreprise aidée devra avoir68(*). La subordination de l'aide au comportement futur de
l'entreprise à l'égard de ses concurrents, permet de s'assurer
que ceux-ci ne seront pas placés dans une position concurrentielle
défavorable. Il est intéressant de noter que la Commission adopte
une distinction entre les établissements sains dont les
difficultés résultent de la pénurie de liquidités
et les établissements caractérisés par des
problèmes endogènes (mauvaise gestion des actifs, prise de risque
excessive ...). Elle préconise une différence de traitement selon
que la banque soit saine ou non. L'aide accordée aux banques dont les
problèmes sont endogènes, étant potentiellement plus
néfaste pour la concurrence, elle doit satisfaire aux conditions
normales applicables aux aides au sauvetage et plus particulièrement,
s'accompagner d'une restructuration en profondeur et de mesures
compensatoires69(*). Cette
distinction, qui semble pertinente au premier abord, a été
abandonnée dans la communication sur les actifs
dépréciés dans la mesure où elle contribuait
à stigmatiser excessivement des institutions financière
présuméesnon saines.
Pour terminer sur les apports
« classiques » (dans le sens où ils s'inscrivent
dans la lignée des lignes directrices de 2004) de la
« communication concernant le secteur bancaire », on peut
noter les indications se rapportant à la procédure de
liquidation contrôlée des institutions financières.
Celle-ci intervient dans trois situations : soit « après
qu'une aide à la restructuration ait été
accordée à une institution financière et qu'il soit
manifeste que celle-ci ne pourra être restructurée de
façon satisfaisante », soit « d'entrée de
jeu »(c'est-à-dire , dès que l'aide est
accordée), soit que la liquidation contrôlée
représente « un élément d'un régime
général de garantie, par exemple dans le cas où un
État membre s'engage à entamer la liquidation des institutions
financières pour lesquelles la garantie doit être
activée ».70(*)
Les principes sont similaires à ceux appliqués
aux garanties : la liquidation est subordonnée à des
conditions spécifiques afin ,évidemment, que les distorsions de
concurrence soient minimisées mais aussi pour s'assurer que les
actionnaires de l'institution financière ne bénéficient
pas de l'aide accordée (idée de réduire au maximum
l'aléa moral)71(*).
En application de ses principes, la Commission dans l'affaire Roskilde,
n'éleva aucune objection car la phase de liquidation a
été limitée à la période strictement
nécessaire au bon déroulement de la procédure de
liquidation et l'agrément bancaire retiré au plus
tôt72(*).
b) Changement de base légale et procédure
Bien que les lignes directrices aient servi de point de
départ juridique et politique, la Commission s'en est
éloignée à certains égards. Deux écartssont
En premier lieu, nous l'avons brièvement vu, cela
concerne la base légale de la Communication , le passage de l'article
107.3(C) -« les aides destinées à faciliter le
développement de certaines activités ou de certaines
régions économiques(...) » - à l'article 107(3)B
-« aide pour remédier à une perturbation grave de
l'économie ». Quels sont les avantages d'un tel
changement ? Cette nouvelle base légale a des effets politiques
pratiques73(*) : cela
permet de reconnaitre les particularités du secteur bancaire ; ce
que n'admettaient ni le traité CE, ni les lignes directrices. De plus,
les États membres avaient d'ores et déjà entamé une
série d'interventions systémiques qui ne pouvaient rentrer dans
le cadre de l'article 107.3(c), l'application rigide des lignes directrices sur
le sauvetage et la restructuration risquait de mettre la Commission dans la
position politique délicate de déclarer des aides incompatibles
alors qu'elles étaient déjà mises en place.
Un autre intérêt de l'article 107.3(c)
réside dans sa nouveauté, cet article était resté
largement non testé (utilisé seulement deux fois avant la
première communication de crise). Dans la mesure où aucune
interprétation n'avait déjà été
établie à son égard, il constituait un instrument
malléable et donc une base légale flexible sur laquelle
s'appuyer. C'est ainsi qu'un universitaire décrivait l'article 107.3(b)
comme la capacité pour la Commission de créer
instantanément des règles applicables aux aides d'état
(instant state aidlaw)74(*).
Le deuxième écart considérable par
rapport aux lignes directrices établies concerne la procédure.
Les lignes directrices de 2004 utilisaient une version légèrement
modifiée des règles de procédures standard telles qu'elles
sont prévues dans le règlement 659/9975(*). L'aide devait entre autre
être notifiée, et le gouvernement ne pouvait la mettre en place
qu'à l'issue d'un examen préliminaire. Dans des circonstances normales, cet examen peut durer
jusqu'à deux mois. Etant donné la détérioration
extrêmement rapide de la situation économique, un tel délai
n'était ni économiquement efficace, ni politiquement acceptable.
C'est pourquoi , dans la communication bancaire, la Commission a largement
modifié son emploi du temps, en considérant que dès lors
que les « États membres informent la Commission de leurs
intentions et notifient leurs projets d'aide en fournissant un maximum d'informations et le plus vite possible », celle-ci garantirait
l'adoption rapide des décisions « si nécessaire dans
les 24 heures et au cours d'un weekend »76(*). Effectivement, dans les
semaines qui ont suivi la chute de LehmanBrothers, la Commission a
approuvé de nombreuses mesures de sauvetage dans un temps record :
une journée pour approuver les liquidités d'urgence
accordées à Fortis, moins d'une semaine pour le plan de
sauvetage de NordLB, à peine deux jours pour le régime
de garantie finlandais, de même pour celui anglais ... La Commission a, sur la base de la communication bancaire,
largement soutenu les aides accordées par les états membres.
Depuis l'automne 2008, dix-huit régimes de garantie ont
été autorisés et ultérieurement renouvelés,
pour un montant total équivalent à 3026 milliards
d'euros77(*). De
nombreuses garanties ad hoc revenant à 402,8 milliards d'euros
ont également été autorisées. Les systèmes
de garantie ont en général été accordés pour
des périodes de six mois, renouvelables sous certaines
conditions78(*)
Il semble que de tels dispositifs aient été un
instrument efficace de lutte contre la crise financière car ils ont
rassuré les marchés financiers, par un effet d'annonce quant
à l'engagement des gouvernements de soutenir les établissements
bancaires ; néanmoins il est légitime de s'interroger sur
les risques posés sur la concurrence à long terme et notamment
des questions dérangeantes peuvent émerger. La Commission
a-t-elle réellement pu s'assurer de la compatibilité d'une aide
en l'espace de deux jours alors qu'il lui faut habituellement au minimum un
mois ? Aurait-elle in fine cédé face aux influences
étatiques et non étatiques ?
3. Le revers de la
médaille : la célérité aux dépens d'un
contrôle économique rigoureux ?
La Commission Européenne s'est retrouvée dans
une difficile position où elle devait maintenir son rôle de
gardien des traités et des règles applicables aux aides
d'état, dans un contexte de pressions politiques extrêmement
intense. Les compromis étaient inévitables, et se sont traduits
dans une action pragmatique : articuler des principes fermes avec une
approche flexible des règles substantielles, et une approche encore
plus souple des règles procédurales.
Cependant,l'approche qui consiste à autoriser d'abord
et analyser ultérieurement (« clearnow and asses
later » semble avoir un prix79(*). Il n'est pas si sûr que les objectifs
constamment répétés par la Commission de
« flexibilité des procédures » et
« fermeté des principes » soient compatibles. La
rapidité éclatante dont a fait preuve la Commission a pu compromettre sa capacité à s'engager dans une évaluation
en profondeur de la mesure et a fortiori dans une analyse
économique rigoureuse telle qu'elle s'y est engagée dans le plan
d'action initié en 2005. C'est pourquoi des observateurs affirment que
la Commission en exploitant habilement la malléabilité de
certains concepts juridiques, comme la proportionnalité ou la
nécessité, s'est offerte une large marge
d'interprétation afin d'autoriser les aides publiques ; tout en
« conservant un vernis de rigueur dans son
évaluation »80(*).
La Commission, en raison de sa position délicate, ne
disposait pas réellement d'autres alternatives : les gouvernements
n'auraient probablement pas toléré un délai d'autorisation plus long, c'est ce que soulignent à juste titre deux
commentateurs81(*) : « [speedy decisions] were necessary and probably
the only way to maintain some State aid control during the crisis. A more
rigorous approach would have risked being ignored by the Member States...It
also did not seem entirely excluded that the Member States would change State
aid rules if the Commission does not show some flexibility. »
Faut-il pour autant voir, les mesures autorisées comme
le simple résultat de considérations politiques et de solutions
pragmatiques,et non comme une application de la règle de droit ? Ce
n'est pas la position soutenue par ce mémoire. La Commission a su
judicieusement s'appuyer sur les principes établis par les lignes
directrices pour imposer sa volonté et limiter les dégâts
qu'auraient pu engendrer des mesures de soutien non coordonnées, non
contrôlées. Il ne faut pas sous-estimer l'influence de la
Commission : les gouvernements n'ont pas ignoré ou contourné
les règles communautaires, de même les appels à la
suspension du contrôle européen des aides d'état ont
été totalement écartés. Mais surtout les faits
parlent d'eux même, les gouvernements se sont conformés à
la Communication bancaire, ils ont suivi l'obligation de notification et le
contenu des interventions étatiques était respectueux des
prescriptions fournies par la Commission. Les relations entre les États
membre et la Commission n'ont pourtant pas toujours été
consensuelles, comme le montrent les difficultés entourant la
publication des communications de crise suivantes.
C. Troisième phase : prévenir le
resserrement du crédit à l'économie
réelle A la fin de l'année 2008, l'objectif a
été d'éviter que la crise financière ne se
transmette à l'économie réelle en maintenant un volume
stable de crédit à la disposition des acteurs économiques.
Or les banques, en raison de leurs difficultés étaient
particulièrement réticentes à l'égard de l'octroi
de crédit. Dès lors il appartenait aux autorités d'inciter
les établissements de crédit à jouer leur rôle.
La première solution résulta d'un rapport de
force entre les États membres et la Commission, elle consiste à
conditionner des mesures de recapitalisation à l'engagement des banques
d'augmenter leurs capacités de prêts (1). Quant au
deuxième élément de solution, il fut plus consensuel, il
s'agissait d'aider les institutions financières à
ré-accéder au marché du gros crédit, en les aidant
à se séparer de leurs actifs « toxiques »
(2). 1. La communication
relative aux capitalisations : un bras de fer perdu pour la
Commission en matière de tarification
Si la communication bancaire fournissait déjà
quelques informations quant à la recapitalisation des institutions
financières, celles-ci n'étaient pas suffisantes pour faire face
à l'ampleur des plans envisagés par les gouvernements. Des
recapitalisations avaient déjà été
autorisées sur la base de la Communication bancaire et les principes mis
en oeuvre dans ces affaires ont été par anticipation, similaires
à ceux prévus par la communication applicable aux
recapitalisations82(*).
La Commission adopte un point de vue particulier quant aux
objectifs de la recapitalisation, celle-ci ne doit pas se limiter au strict
nécessaire pour sauver un établissement bancaire en
difficulté, mais vise une double finalité83(*). Premièrement,
l'injection de capital contribue à restaurer la stabilité
financière et la confiance en réduisant le risque de faillite. En
second lieu, les mesures de recapitalisation doivent permettre l'octroi de
prêts aux acteurs de l'économie réelle et limiter ainsi le
risque de contagion à cette dernière. En réalité,
attacher un tel objectif à la recapitalisation n'était pas
l'intention originelle de la Commission, cela résulte d'un
véritable rapport de force avec les États Membres. Pour
comprendre cette situation, un retour en arrière s'impose.
Avant la publication de la Communication relative aux
recapitalisations, la difficulté principale pour la Commission
résidait dans la politique tarifaire. Quand les marchés
fonctionnent correctement, la tarification des injections de capital est
établie selon le profil de risques du destinataire. Mais dans un
contexte d'assèchement du crédit interbancaire et de profonde
détérioration des bilans de nombreuses firmes, déterminer
le profil de risques devient extrêmement complexe. Les enjeux de la
tarification au regard du jeu de la concurrence sont fondamentaux, puisque si
une injection de capital est accordée en des termes trop favorables,
cela risque d'entrainer des distorsions de concurrence ; une entreprise
à l'efficacité réduite pourrait bénéficier
d'une aide plus importante qu'une entreprise performante.
Cette difficulté s'est illustrée dans quelques
confrontations opposant la Commission et les États Membres, ce fut
particulièrement le cas avec la France. Fin novembre, le gouvernement
Français propose un plan préventif de recapitalisation de 10,3
milliards d'euros en vue de renforcer les bilans des six plus grandes banques
de détail (Caisse d'Epargne, Banque Populaire, Société
Générale, Crédit Agricole, BNP Paribas et le Crédit
Mutuel). En retour les établissements s'engagent à augmenter le
volume de crédit à destination des particuliers et des
entreprises de 3 à 4 pour cent pour l'année 2009. L'objectif
étant de contrecarrer le resserrement de crédit que
commençait à connaitre l'économie réelle.
La Commission s'y opposa, en effet la
« communication concernant le secteur bancaire» ne
prévoyait pas ce type de recapitalisation préventive et au
contraire semblait s'y opposer84(*). La Commission éleva plusieurs objections. La
première concernait la tarification : le plan du gouvernement
français prévoyait une rémunération des injections
de capital de 8 % or la Commission considérait ce taux trop
réduit, le minimum acceptable étant selon elle de 10%.
Deuxièmement la Commission était inquiète que l'apport de
liquidités - du fait du renforcement des bilans des banques à des
conditions plus favorables que celles dont elles auraient bénéficié dans les conditions du marché -
placerait les banques en question dans une position concurrentielle avantageuse
au regard des autres institutions financières opérant en France.
Mais surtout, la position de la Commission depuis de début de la crise était claire : l'aide publique ne peut pas être
utilisée pour augmenter les capacités de prêt des
Les autorités françaises réagirent
vivement85(*). Si elles
acceptaient l'argument selon lequel, les banques ayant fait l'objet d'intenses
mesure de sauvetage (comme Dexia, NorthernRock ou
Fortis) devaient se désendetter et peut-être même
ralentir leur activité, elles réfutaient totalement un tel
traitement pour les banques en simple difficulté(comme les banques
visées par le plan français). Refuser des
liquidités aux banques les plus solides reviendrait à exacerber
le resserrement du crédit.
Que la pression émanant des gouvernements et des
banques s'intensifiât, ou que la Commission se rendit finalement compte
de la nécessité de prendre en compte dans sa politique
l'étranglement du crédit, rien n'est certain, le doute est
possible ; mais elle se décida à adopter un point de vue
plus souple. Dans un discours du 2 décembre86(*) prononcé au cours d'une
réunion des ministres européens des finances, la commissaire
Kroes fit part de son intention d'une approche
« pragmatique » et d'accorder aux États
membres « une flexibilité dans la conception de leurs
plans ». C'est ainsi qu'elle ré-insista sur la
distinction entre banques saines et celles dont les difficultés sont
endogènes, et affirma son intention de souplesse concernant les
conditions de remboursement offertes aux premières.
A peine trois jours après, la Communication applicable
aux recapitalisations fut publiée, celle-ci indiquait les
rémunérations des injections de capital et les conditions de la
recapitalisation. Le document fut généralement décrit par
la presse comme une concession de la part de la Commission87(*) et particulièrement sur
le point de la politique tarifaire. La communication prévoit en effet
pour les banques « fondamentalement saines » une
rémunération minimale dont le « taux de rendement
moyen » est compris entre 7% et 9,3%, bien en dessous donc, du taux
minimum de 10% initialement si cher à la Commission.
« Une concession certes, mais non une
capitulation »88(*) ; la flexibilité arrachée à
la Commission ne concerne que les établissements
« fondamentalement sains », mais une approche plus
stricte est maintenue pour les autres banques. Cela se traduit par une grande
variété de mesures compensatoires89(*) : ratio minimum de solvabilité, politique
restrictive en matière de dividendes (un moyen efficace de garantir le
caractère temporaire de l'aide publique), interdiction d'étendre
l'activité des banques à certains domaines présentant des
risques, obligation de présenter un plan de restructuration dans les six
mois suivant l'octroi de l'aide publique ...
La Commission a in fine, sur la base de cette
communication, largement soutenu les mesures de recapitalisation
proposées par les États membres. La plus part des
recapitalisations ont, après négociation des conditions,
été approuvées90(*).Dès mars 2010, La Commission Européenne
a autorisé 14 plans de recapitalisation pour un montant de 338,2
milliards d'euros, ainsi qu'un ensemble de mesures de recapitalisations ad
hoc de 164,9 milliards d'euros. Bien que les recapitalisations soient
considérées comme des instruments efficaces pour affronter la
crise financière, huit États membres n'en ont pas eu du tout
relative aux actifs dépréciés : une approche technique
consensuelle de la valorisation
Dès novembre, l'attention commença à se
focaliser sur la nécessité d'aborder le problème des trop
nombreux actifs improductifs venant peser sur le bilan de banques exsangues.
C'est l'étape suivante de la gestion de la crise
financière : le nettoyage du bilan. Alors que les plans de garantie
et de recapitalisation ont avant tout permis de prévenir un effondrement
financier, et ont soutenu le marché du crédit interbancaire, les
prêts aux acteurs de l'économie réelle se sont largement
ralentis, en raison de l'incertitude restante quant à la valeur et
à la localisation des actifs dépréciés . Tant que
les marchés restaient dans le doute sur la valeur des actifs
détenus par les banques, ces dernières ne pouvaient
accéder de nouveau au marché du gros crédit. Le problème était presque insoluble :
l'absence de marché des actifs « toxiques »
combinée à la chute de valeur de ceux-ci, résultait dans
l'impossibilité pour les banques de se séparer d'actifs
dépréciés (« catégories d'actifs sur
lesquels les banques risquent de devoir supporter des
pertes 91(*)»). Les institutions financières ne
pouvaient qu'accumuler du capital, faisant office de tampon, en
prévision de futures dépréciations. Dans ce contexte, les
prêts destinés à l'économie réelle
étaient loin de constituer la préoccupation première des
institutions financières. En revanche, nettoyer les actifs improductifs
était un prérequis pour un retour à la confiance des
investisseurs et au final pour la viabilité à long terme des
firmes les détenant. S'il est difficile d'estimer le volume
représenté par ces actifs, on peut noter pour avoir un ordre de
grandeur, que le ministre des finances allemand Peer Steinbruck,
évaluait à 850 milliards d'euros, les actifs toxiques des seules
banques allemandes92(*) .
Plusieurs gouvernements envisageaient des mécanismes de
sauvetage des actifs, ainsi l'Allemagne en janvier 2009 annonça son
intention de créer une structure de défaisance
« badbanks » dans laquelle les banques pourraient
transférer (revendre) les actifs dépréciés. Le prix
de transfert ne serait pas celui du marché mais la valeur comptable de
l'actif. Un tel projet requérant l'accord de la Commission, les
autorités allemandes cherchèrent à s'informer de la
compatibilité du système avec les règles applicables aux
aides d'état ; or ni la Communication bancaire, ni la communication
relative à la recapitalisation ne prévoyaient un mécanisme
A nouveau, la Commission se devait de publier des indications
adéquates. Cependant, le contexte exceptionnel de la crise impliquait
des questions inédites. Quels sont les actifs pouvant
bénéficier de mesures de sauvetage ? Mais surtout, comment
déterminer la valeur des actifs en question ?
Un marché des actifs toxiques n'existant pas, et la
perspective de l'émergence d'un tel marché étant
très faible, il n'était pas possible de les évaluer selon
leur valeur de marché. Or parvenir à une évaluation
correcte est un point crucial. Si la valeur retenue est trop réduite, le
mécanisme de transfert ne fournira pas le soulagement attendu. A
l'inverse, si la valeur retenue est trop élevée, les firmes
pourraient se sentir protégées des coûts de leurs
mauvaises décisions d'investissement (problème de l'aléa
moral) ; cela risquerait également de créer des distorsions
en désavantageant les firmes ne détenant pas d'actifs
éligibles au mécanisme. En outre, l'intervention de la Commission
était indispensable dans un souci de coordination : fournir une
méthode de valorisation commune que chacun des états membres
pourrait appliquer. En l'absence de méthode d'évaluation commune,
certaines banques pourraient bénéficier de prix de transfert plus
avantageux, ce qui engendrerait des distorsions de concurrence au sein du
Finalement le 25 février 2009 est publiée la
communication relative aux actifs dépréciés93(*). Celle-ci indique, que le
choix du mode d'intervention du sauvetage des actifs est à la
liberté des états membres. Les actifs peuvent être
isolés dans un fonds commun de créances
(« specialpurposevehicle -SPV), être indemnisés contre
les pertes subies via un régime d'assurance, être
cédés à une société de gestion des actifs ou
encore, un système hybride peut être envisagé. Quel que
soit le mode d'intervention sélectionné, la Commission impose le
respect d'une d'un certain nombre de conditions.
Le projet de sauvetage doit clairement identifier les
catégories d'actifs couverts. Les banques doivent faire preuve
« d'une transparence totale ex ante et fournir les
informations complètes sur les dépréciations pour chaque
actif concerné par les mesures de sauvetage » basé sur
une méthode d'évaluation commune94(*). Cette méthode, conçue par la
Commission en partenariat avec la Banque Centrale Européenne sur
recommandations de l'Eurosystem, se fonde sur la valeur économique
réelle et non sur la valeur comptable. C'est ainsi que la Commission
explicite son raisonnement :
« il n'existe aucun marché pour un grand
nombre de ces actifs; certains sont pourtant encore susceptibles de
générer des recettes et des bénéfices à long
terme. Ainsi, la valeur de marché dans ce cas exceptionnel peut
être tout simplement nulle. D'un autre côté, ces actifs ont
une valeur comptable qui dépasse largement leur valeur de marché
courante. Pour qu'une mesure de sauvetage des actifs constitue une aide pour
une banque, les actifs doivent être cédés à une
valeur supérieure à leur valeur de marché courante. Cette
valeur de transfert devrait être la valeur économique
réelle, fondée sur le flux financier sous-jacent d'un actif
donné au cours du temps. La différence entre la valeur de
marché effective et la valeur de transfert fondée sur la valeur
économique réelle représente le montant d'aide
d'État autorisé. La différence entre la valeur comptable
et la valeur de transfert est la perte que les banques doivent maintenant
prendre en charge, de manière à partager le coût des
mesures de sauvetage des actifs avec les contribuables95(*) »
La détermination de la valeur réelle, bien
qu'effectuée par les gouvernements octroyant la mesure d'aide,
n'échappent pas à l'évaluation de la Commission
(associée à un comité d'experts en
évaluation)96(*).
Les firmes éligibles au sauvetage des actifs doivent en
outre soumettre un plan de restructuration démontrant un retour à
la viabilité à long terme et prévoir des dispositions
capables de remédier aux potentielles distorsions créées
par l'aide (réduction et dessaisissement de certaines activités
rentables ...). Les mécanismes de sauvetage mis en place doivent
être temporaires, il est ainsi prévu une période de
soumission des demandes limitées à six mois à compter du
lancement du plan de sauvetage, afin de garantir une résolution rapide
de la crise financière et de limiter
« l'intérêt pour les banques de retarder la
publication des informations nécessaires dans l'espoir de
bénéficier de mesures de sauvetage plus avantageuses à une
date ultérieure »97(*). Passé mars 2010, sept états membres ont
introduit des dispositifs de sauvetage des actifs pour un montant total de 376
milliards de dollars. Une grande partie de cette somme résulte du
mécanisme mis en place par le gouvernement irlandais ainsi que du plan
massif de sauvetage des actifs mis en oeuvre par le Royaume-Uni à
destination la Royal Bank of Scotland. La Commission approuva cette
dernière mesure car elle garantissait une viabilité durable pour
la Royal Bank of Scotland en l'absence de futures aides
d'état ; cette banque partageait adéquatement les
coûts de la restructuration, et des garde-fous adaptés
étaient inclus dans le plan98(*).
Pour conclure sur cette communication, il convient de noter
qu'à la différence de celle relative à la
recapitalisation, les difficultés se situaient sur le plan technique et
non politique : la dynamique politique entre la Commission et les
États membres est restée stable. La décision de s'appuyer
sur la banque centrale européenne pour déterminer la
méthode de valorisation a judicieusement prévenu les conflits
potentiels. Si la conception de la communication s'est fait sans heurts, ce
n'est pas tout à fait le cas de sa mise en oeuvre : la Commission a
notamment fait savoir son inquiétude quant au manque de transparence et
au partage inéquitable des couts du système irlandais, National
Asset Management Agency (NAMA)99(*), il aura fallu attendre près d'un an pour que
la Commission donne son accord final. Il est temps de s'intéresser à l'intervention la
plus audacieuse menée par la Commission depuis le début de la
crise : sa politique en matière d'autorisation des plans de
D. Quatrième phase : vers une réforme du
secteur financier via l'outil de la restructuration
«While some banks may have been too big to fail, none
are too big to restructure. »100(*)Cette affirmation de Mme.Kroes traduit la
volonté de la Commission de réformer le secteur bancaire dans son
ensemble grâce à son pouvoir d'autorisation des plans de
restructuration (1) Mais est-ce vraiment le rôle des autorités de
la concurrence que de s'atteler à cette tache ? En attachant des
conditions très strictes aux plans de restructuration, la Commission
n'est-elle pas allée au-delà de ces attributions initiales (qui
l'engagent uniquement à préserver le jeu de la
concurrence) ? C'est ce que certains n'ont pas hésité
à dénoncer (2). 1.
Résolution de crise et tentative de restructuration du secteur
A la suite de la publication de la Communication sur les
actifs dépréciés, l'attention de de la Commission se
modifia, il ne s'agissait plus uniquement de « résister à la conjoncture mais d'envisager des solutions de sortie de crise et
surtout d'après crise. Au centre de cette démarche se trouve la
restructuration. Restructurer les banques pour éviter les faillites
certes, mais aussi restructurer le secteur financier dans son ensemble. Selon
la Commissaire Kroes, le seul moyen efficace de mettre fin à la crise
était de modifier fondamentalement la manière dont les banques
exerçaient leurs activités. Cette approche est reflétée dans ses nombreux
«We must replace unsustainable, overleveraged
structures with simpler, less leveraged, more prudent and more transparent
forms of banking. »101(*)
Ou encore, pour bien ancrer la nouvelle détermination
« [les fonctionnaires de la Commission] are in a
sense doing the work that banking regulators should be doing. »102(*)
Des obstacles se dressent néanmoins face à la
volonté de la Commission. Elle n'a pas de compétence
régulatrice à l'égard des banques et des services
financiers. Par ailleurs le rapport de Larosière, qui envisage
des réformes du secteur financier, pointe bien la nécessaire
participation des États membres et du parlement européen à
la refonte du système103(*). Il ne faut pas non plus négliger le
rôle des banques, qui bien qu'économiquement affaiblies, restent
politiquement influentes.
Si la Commission n'a pas de pouvoir explicite en
matière de régulation bancaire, elle dispose néanmoins
d'un instrument crucial pour encourager le changement : sa
compétence exclusive d'autorisation des plans de restructuration. Que
les aides soient approuvées sur la bases les lignes directrices
relatives au sauvetage et à la restructuration, ou sur la base des
communications de crise, toute entreprise bénéficiant d'une
mesure de sauvetage doit soumettre à la Commission un plan de
restructuration dans les six mois suivant l'aide.
Un élément central sur lequel la Commission
européenne s'est concentrée fut celui de la prévention de
l'aléa moral. Il ne faut pas laisser penser aux institutions
financières que les ressources de l'état constituent un filet de
sécurité permanent pour contrer leurs conduites commerciales
à risque. Bien que la Commission ne soit pas compétente pour
sanctionner une entreprise uniquement à raison de sa taille (trop
importante) ou de son comportement dangereux (pour le système
financier), elle peut par l'intermédiaire de son rôle de gardien
du marché intérieur (qui implique de prévenir les
distorsions de concurrence), superviser les réorientations fondamentales
des grandes banques européennes. Cette action s'appuyant sur les
compétences expressément accordée par les traités
européens, la Commission est ainsi protégée de toute
interférence ou influence.
A titre d'exemple, l'affaire Commerzbank illustre
bien la manière dont la Commission est parvenue à imposer
d'importants changements dans la structure et le comportement des banques via
sa politique de concurrence.
A la suite de la faillite de LehmanBrothers, La
deuxième plus grande banque allemande Commerzbank, faisant face
à un manque de liquidités, s'est vu accordée une mesure de
recapitalisation de 18 Milliards d'euros104(*). En retour, était requis sur la base de
Communication relative aux recapitalisations, un plan de restructuration
exhaustif. La Commission insista pour que la restructuration intègre les
problèmes qu'elle considérait comme fondamentaux, quant
à son modèle commercial105(*). Au terme d'intenses négociations, des
changements dont l'ampleur et la profondeur sont remarquables furent
imposés: la Commerzbank s'engagea à recentrer ses
opérations sur des activités de banque de détail et
d'entreprises, et à abandonner les services bancaires d'investissement
ainsi que le domaine des biens immobiliers commerciaux. La banque allemande
s'engagea également à respecter de fortes contraintes
comportementales : suspension du versement des dividendes, prohibition
pendant trois ans d'acquérir un concurrent et interdiction d'exercer
une influence dominante sur les prix. Au final, les coûts
engendrés par le plan de restructuration représentent une
réduction impressionnante de 45 % (500 milliards d'euros) du bilan en
comparaison du niveau pré-crise.
Une démarche similaire fut mise en oeuvre dans
l'affaire ING, à tel point que le journal the economist
titrait : « A dramaticrestructuring for ING. WhichbigEuropeanbankisnext?» 106(*). Si la stratégie de la Commission en
début de crise consistait à « autoriser d'abord et
évaluer après », le temps de
« l'après » et de l'évaluation était
venu. La Commission avait néanmoins conscience que son action ne devait
pas paraître arbitraire ; pour asseoir sa légitimité,
ses méthodes devaient être transparentes. A cette fin, elle publia
le 23 juillet 2009 la quatrième communication de crise107(*) décrivant
l'évolution de sa pratique en matière de restructuration.
Dans la lignée des autres communications, celle
relative aux restructurations reprend les principes établis dans les
lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration : les
entreprises faisant l'objet d'une mesure de restructuration doivent (1) prouver
leur viabilité à long terme, (2) supporter la plus grande partie
des coûts, (3) prendre des mesures pour éviter les distorsions de
concurrence. Dès lors qu'un établissement de crédit a
reçu une aide publique, l'état doit soumettre, soit un plan
attestant de sa viabilité à long terme, soit un plan plus profond
de restructuration, la différence dépendant du montant de l'aide
accordée. Ce critère a déjà été
prévu par les précédentes communications : un plan
de restructuration doit être établi quand l'aide reçue
excède 2% du total des actifs pondérés en fonction des
risques de la banque en question (sauf pour les garanties) ; ou quand la
banque a fait l'objet d'une mesure de sauvetage via une recapitalisation. Néanmoins, pour les établissements qui sont
« fondamentalement sains », dont les difficultés
résultent uniquement de la situation exceptionnelle des marchés
financiers, et qui bénéficient d'une aide au montant
limitée, seul un plan de viabilité sera requis. De la même manière que les communications
précédentes, la quatrième communication de crise prend
en compte le contexte économique particulier et les
spécificités du secteur bancaire :
« La présente communication explique comment la Commission examinera les aides à
la restructuration consenties aux banques dans le contexte de
la crise actuelle, en tenant compte de la nécessité d'adapter la pratique antérieure à la lumière de la nature et de la portée mondiale de la crise, du rôle systémique du secteur
bancaire pour l'ensemble de l'économie, ainsi que des effets systémiques susceptibles de résulter de la nécessité de restructurer plusieurs banques simultanément. »108(*)
Par exemple, pour établir la viabilité du
nouveau modèle commercial, la Commission impose aux banques faisant
l'objet d'une restructuration, de conduire une batterie de simulations de crise
(stress tests)109(*). La Commission se réserve également une marge de
flexibilité dans l'exécution du plan de restructuration
en fonction des circonstances économiques :
« -- Vu l'objectif prioritaire de stabilité financière et les mauvaises perspectives économiques actuelles dans l'ensemble de la Communauté, une attention particulière sera accordée à l'élaboration d'un plan de restructuration, et notamment à l'établissement d'un calendrier suffisamment souple et réaliste pour les mesures d'exécution requises. Si les conditions du marché ne permettent pas la mise en oeuvre immédiate de mesures structurelles, il convient d'envisager des garde-fous provisoires en matière de comportement. -- La Commission appliquera le principe fondamental d'une juste répartition des charges entre les États membres et les banques bénéficiaires compte tenu de la situation générale du secteur financier. Si une telle répartition est impossible dans l'immédiat en raison de la situation du marché lors du sauvetage, elle doit être opérée à un stade ultérieur de l'exécution du plan de restructuration. »
Sur la base de cette communication, la Commission s'est
impliquée dans le processus de réforme des plus grandes
institutions financières européennes. Outre Commerzbank
et ING, les plans de restructuration ont pour effet de réduire
les bilans de 50% pour WestLB et Hypo Real estate, de 40%
pour la Royal Bank of Scotland et LBBW, de 35% pour
Dexia, et de 20% pour le Lloyds Banking group en comparaison
des niveaux d'avant crise. Cette approche a néanmoins fait l'objet d'un
certain nombre de critiques et notamment l'idée que la Commission
2. Une approche non
exempte de critiques
Un commentateur observait que se fondant sur une
« interprétation large de son mandat », la
Commissaire Kroes et ses collègues imposaient des contraintes
structurelles et comportementales trop poussées110(*). Alexer Weber, le président de la banque centrale
allemande critiqua ainsi ouvertement l'approche de la Commission. Il
s'inquiétait que la volonté de recentrer l'activité des
banques sur des domaines spécifiques ne conduise celles-ci à
retirer des opérations à dimension paneuropéenne, afin de
rechercher la sécurité et la familiarité des
marchés domestiques, ce qui serait préjudiciable à
l'émergence d'un marché unique des services bancaires. Or par un
repli du secteur bancaire sur les territoires nationaux
« L'Europe se priverait d'un fort potentiel de
croissance »111(*). Il affirma même que les plans de
restructurations imposant de se séparer des activités profitables
risquait d'augmentait les probabilités d'un resserrement du
crédit au lieu de les réduire. La Commission resta néanmoins de marbre, MmeKroes
répondit abruptement aux commentaires de Mr.Weber indiquant qu'ils
montraient une « claire incompréhension » du travail
de la Commission et de ses conséquences112(*). Il transparait bien
à travers cet échange, que le programme mis en oeuvre par la
Commission, bien que favorablement accueilli par certains était loin de
faire l'unanimité. Peut-on alors dire, avec le peu de recul dont nous
disposons que l'action de la Commission fut la plus à même de
faire face à la crise financière ?
Avant de répondre à cette question, il convient
d'envisager ce que prévoit la Commission quant au futur du régime
(temporaire) des aides d'État au secteur bancaire.
E. Un regard vers l'avenir: prolongation du cadre temporaire
En dehors de la Communication sur la restructuration, qui
ne s'applique qu'aux aides à la restructuration notifiées
avant le 31 décembre 2010, le cadre temporaire défini par
l'ensemble de ces communications de crise n'était assorti d'aucune date
butoir. C'est pourquoi la Commission a publié une nouvelle
communication113(*) le 7
décembre 2010, qui vise à s'appliquer pour la période
débutant le 1er janvier 2011. Cette communication prolonge le
dispositif progressivement mis en place depuis 2008, tout en tenant compte du
contexte économique actuel, afin d'actualiser les conditions
dérogatoires d'application du droit des aides d'État, en
l'occurrence en les restreignant.
Pour expliquer le maintien du cadre temporaire au-delà
du 1erjanvier 2011, la Commission reconnait que « l'existence d'une
perturbation grave de l'économie de l'ensemble des États membres
n'est plus aussi évidente aujourd'hui » ; mais qu'en
dépit des signes apparents de reprise ( croissance modeste, voire
robuste de certains États membres) , l'application de l'article
107(3)b doit se poursuivre « compte tenu de l'apparition récente de
tensions sur les marchés financiers et du risque de retombées
néfastes plus larges ». Il semble effectivement que la forte
volatilité des marchés financiers et l'incertitude quant aux
perspectives futures justifient une telle prudence.
Néanmoins, pour rendre compte de l'évolution de
la crise depuis les premières mesures adoptées courant 2008, la
portée des dérogations et leurs conditions de mise en oeuvre
doivent être adaptées, afin d'accompagner la sortie de crise. Par
ailleurs, la Commission indique que le maintien de mesures d'aide
spécifiques adoptées dans le contexte de la crise doit aller de
pair avec un désengagement progressif des aides exceptionnelles
Déjà, depuis le 1er juillet 2010, la Commission
avait adopté des conditions plus strictes, notamment concernant les
garanties publiques, les autorités communautaires exigeant
désormais une prime de garantie plus élevée ainsi que la
présentation d'un plan de viabilité pour les
bénéficiaires qui ont recours à de nouvelles garanties,
au-delà d'un certain seuil114(*) .
La dernière communication prévoit qu'à
compter du 1er janvier 2011, toute banque sollicitant une aide sous
forme d'injection de capital ou de sauvetage d'actifs
dépréciés devra nécessairement présenter un
plan de restructuration (et non plus uniquement les banques «en
difficulté » ayant notamment bénéficié
d'une aide de plus de 2 % de leurs actifs pondérés en fonction
des risques.)
Les règles ainsi adaptées du cadre temporaire
devraient s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2011, avec des
possibilités d'ajustement en cours d'année. La situation de
transition progressive vers une sortie de crise devrait ensuite conduire la
Commission à adopter un régime permanent d'aides au sauvetage et
à la restructuration des banques, fondé sur l'article 107(3)c
TFUE, lesquelles pourraient s'appliquer, si la conjoncture le permet, à
compter du 1er janvier 2012. Un commentateur observait à ce titre
que : « La crise économique mondiale offre
l'occasion d'observer comment le droit des aides d'État, sous
l'autorité de la Commission, est capable d'appréhender une
situation exceptionnelle dans le cadre de règles dérogatoires temporaires pour, progressivement, totalement absorber
ces problèmes au travers d'un régime permanent
catégoriel115(*). »
Conclusion : le régime des aides d'État
mis en oeuvre par la Commission comme solution à la crise ?
Les règles applicables aux aides d'État, telles
que mises en oeuvre par la Commission, ont-elles été au final
comme l'a plusieurs fois affirmé Mme.Kroes « une partie de la
solution à la crise financière, et non une partie du
problème »116(*) ?
S'il est encore trop tôt pour véritablement
évaluer le rôle de la Commission dans la résolution de la
crise bancaire, il est tout de même possible de souligner
d'indéniables réussites mais aussi des difficultés
persistantes. Il n'est pas inutile de rappeler pour comprendre la position clef
de la Commission dans cette crise, qu'il n'existe pas au sein de l'Union
Européenne, d'institution centralisée en charge de la politique
économique, ni de régulateur commun des services financiers. La
politique économique et financière reste avant tout dans les
mains des 27 États membres, or la Commission a su justement
suppléer cette absence. Les circonstances ont conduit à
l'émergence d'un contrôle des aides d'État comme un
instrument positifde coordination des politiques économiques et
non simplement comme un outil négatif de contrôle de
conformité des aides avec le traité.
Tout d'abord, elle a apporté la sécurité
juridique nécessaire tant aux états membres qu'aux
établissements de crédit. Cette sécurité est
subordonnée à la clarté du cadre juridique applicable et à la rapidité des procédures. Les différentes
Communications publiées avec réactivité par la Commission
ont répondu aux incertitudes des acteurs économiques, ce qui a
permis de rassurer les marchés financiers : « les
mesures d'aides prévues par les États membres ne seront pas
entravées par le droit communautaire117(*). » La Commission,
consciente qu'en l'absence de mesures drastiques d'accélération
du processus décisionnel, elle aurait été tout simplement
mise à l'écart, elle donc a considérablement raccourci la
procédure. Cela s'est illustré dès la première
phase mais surtout lors de la deuxième avec, nous l'avons vu, les
pouvoirs accordées à la commissaire Kroes d'autoriser des plans
de sauvetage d'urgence en l'espace de quelques heures, aboutissant à
l'autorisation de plus de vingt aides publiques dans les huit semaines suivant
cette mesure exceptionnelle.
La sécurité juridique repose aussi sur la
stabilité. La Commission tout en faisant preuve de flexibilité
est restée ferme sur les principes inhérents au droit de la
concurrence, notamment en inscrivant son action sur des lignes directrices
solides. Elle a prouvé que le cadre légal existant était
suffisamment souple pour appréhender les situations de crise.
En outre, elle a neutralisé le risque, qui était
considérable, des «courses aux subventions». Les objectifs qui
consistaient à maintenir un jeu concurrentiel et à éviter
que des mesures nationales n'aient pour effet de transmettre les
problèmes aux états voisins (effets de débordement), ont
été remplis en s'appuyant sur les principes du marché
intérieur, notamment ceux de non-discrimination et de
proportionnalité. Cela nécessitait une coordination des
approches nationales, un rôle que la Commission était la seule
à pouvoir exercer et qui l'exposait nécessairement aux
Critiques qui n'ont pas manqué quand elle a
imposé de sévères conditions aux restructurations. Mais,
et c'est une autre réussite de la Commission, elle a accompli sa
tâche en dépit (globalement) des pressions politiques et du peu de
ressources dont elle disposait. L'équipe relativement mince la composant
a dû faire face à un nombre considérable de notifications,
et opérer un difficile balancement entre d'un côté des
États membres soucieux d'un contrôle des aides publiques qui
risquerait de freiner leurs efforts, et d'une autre côté, des
gouvernements attendant de la Commission, l'assurance que les mesures de
soutien adoptées par les voisins ne gênent pas ces efforts.
Le régime des aides d'état a donc permis
à la Commission de s'impliquer dans la conception des divers plans de
sauvetage adoptées au niveau national et par conséquent de jouer
un rôle actif dans la gestion de la crise.
Après avoir contribué à éteindre l'incendie de la crise, encore faut-il éviter qu'elle ne se reproduise. Or le droit de la concurrence a ses limites, le
problème de l'aléa moral aurait peut-être par exemple
été mieux abordé par une régulation
financière adéquate que par
de ?sévères ?mesures compensatoires aux destinataires
de l'aide, de telles mesures étant susceptibles d'altérer
profondément le jeu de la concurrence.
La politique de la concurrence intervient ex post,
dans un objectif de discipline des comportements concurrentiels et non
prudentiels, or pour maitriser l'imprudence des institutions
financières, il apparait nécessaire de concevoir une
régulation ex ante impliquant un suivi continu du secteur et
une capacité d'intervention puissante et précoce.
Lavice-présidente de l'autorité de la concurrence indiquait ainsi
que « si les gouvernements ne peuvent pas se tenir à une
surveillance et à une riposte crédibles aux comportements
illégaux ou seulement trop risqués, des autorités de
régulation bancaire fortes, dotées d'outils coercitifs, capables
d'intervenir au cours du développement des pratiques qui mettent en
danger le fonctionnement du secteur bancaire et du reste de l'économie
le peuvent »118(*).
C'est en ce sens que l'Union Européenne s'est
engagée depuis l'été 2007 dans une profonde réforme
de la réglementation du secteur financier centrée autour de trois
axes. Le renforcement de la réglementation prudentielle (domaine dans
lequel la crise avait mis à jour de graves déficiences),
l'extension du champ de la réglementation à d'autres domaines qui
n'étaient pas auparavantsoumis à des normes européennes
(tels que les agences de notation et les fonds alternatifs), et enfin la
supervision du secteur financier.Reste à voir comment s'articuleront politique de concurrence et réglementation.
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quoi correspondent les actifs dépréciés?, MEMO/09/85,
disponible sur : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/85.
Communauté - Questions fréquemment posées MEMO/09/85
Qu'est-ce que la valeur économique réelle - et pourquoi acheter
les actifs à cette valeur et non à celle du marché?.
Comm. CE, 30 avr. 2010 , document de travail sur
l'application des règles en matière d'aides d'État
aux régimes de garantie publique couvrant les dettes bancaires
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disponiblesurhttp://ec.europa.eu/Commission_barroso/kroes/financial_crisis_en.html.
I. Répartition du volume des aides selon leur type et
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d'un pic lié à la crise ,IP/10/1635
II. Avantages et inconvénients de
chaque type d'aide
Source :MATEUS A.M, «The current financial crisis and
state aid in the EU», European Competition Journal, Volume 5,
numéro 1, p.2, 2009
Décisions adoptées par la Commission relatives au sauvetage du
secteur bancaire en 2008/2009/2010/2011
Seules les décisions à l'égard de quelques
pays sont envisagés ici à titre d'illustration, le document dans
son entièreté peut être consulté à l' adresse
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/68&type=HTML
N557/2008 - Aid scheme for the Austrian financial sector
(guarantees, recapitalisation& other)
SA.32018 - Extension
EXME/10/16.12
16 December2010
C 16/2009 + N698/2009 - Emergency aid to Hypo Group AlpeAdria
N674/2009 - Second prolongation and modification
N110/2010 - Prolongation
N548/2008 - Financial support measures to the banking industry in
France (Refinancing)
N613/2008 - Financial support measures to the banking industry in
France (Recapitalisation)
N249/2009 - Capital injection for Caisse d'Epargne and Banque
N512/2008 - Aid scheme for financial institutions in Germany
(guarantees, recapitalisations& other)
N330/2009 - Prolongation
N665/2009 - Second prolongation
N222/2010 - Extension
N17/2009 - Guarantee for SdB - Sicherungseinrichtungsgesellschaft
C17/2009 - Recapitalisation and asset relief for LBBW (Landesbank
N 456 /2009 - Scheme to facilitate the refinancing of export
C17/2009 - Landesbank Baden Württemberg "LBBW" -
restructuring plan and impaired assets relief measure
N694/2009 - State guarantees for Hypo Real Estate
N555/2009 - Rescue aid for WestLB; in-depth investigation into
N161/2010 - Recapitalisation of Hypo Real Estate
N380/2010 - Temporary authorisation of additional State support
(guarantees) for Hypo Real Estate and creation of a bad bank structure, and
extension of the ongoing investigation procedure C15/2009
C32/2009 - Restructuring of savings bank
SA.29510 - WestLBdivestments
MC 15/2009 - Landesbank Baden Württemberg "LBBW" - Deka
N560/2008 - Aid scheme to the banking industry in Greece
N690/2009 - Prolongation
N260/2010 - Extension and amendment
SA. 31998 - Fourth extension
N328/2010 - Scheme for the recapitalisation of credit
institutions in Greece under the financial Stability Fund (FSF)
SA. 31999 - Prolongation
10/14.12
N349/2009 - Revised Irish guarantee scheme for financial
institutions (Eligible Liabilities Guarantee scheme)
N487/2010 - Extension (including guarantees on short-term
N725/2009 - Irish impaired asset relief scheme (National Asset
Management Agency (NAMA))
NN11/2010 - Temporary approval of Rescue measure in favour of
NN12/2010 and C11/2010 - Temporary approval of second
recapitalisation of Anglo Irish Bank and restructuring of Anglo Irish Bank
Decision not to raise objections on recapitalisation, and opening
of proceedings on restructuring
N160/2010 - Temporary approval of recapitalisation of EBS
N331/2010 - Approval of the transfer of the first tranche of
impaired assets under the Irish asset relief scheme NAMA
10/03.08
NN35/2010 - Temporary approval of thirdrecapitalisation of Anglo
N347/2010 - Guarantee scheme for Irish Financial Institutions
SA.31919 - Approval of the transfer of the second tranche of
10/29.11
SA.31891 - Second recapitalisation of Allied Irish Bank
SA.32057 - Temporary approval of fourth recapitalisation and
certain guarantees in favour of Anglo Irish Bank
SA.31714 - Second recapitalisation of Irish Nationwide Building
Society (INBS)
1stOctober 2008
N507/2008 - Aid scheme to the banking industry in the UK
N537/2009 - Prolongation
N111/2009 - Working capital guaranteescheme
Final conditional decision after formal investigation
N422/2009 and N621/2009 - Royal Bank of Scotland, impaired asset
relief measure and restructuring plan
N194/2009 - Liquidation aid to Bradford & Bingley
NN19/2009 - Restructuring of Dunfermline Building Society
Source :State aid: Overview of national measures adopted
as a response to the financial/economic crisis, MEMO/11/68, février
2011 disponiblesur :
IV. V. Décisions en cours
(in-depth investigation under the EC Treaty's rules on state
Date of decision regarding the opening of formal
investigation  Germany
13 November 2009 IP/09/1708
Case underassessment
C16/2009 - Aid package for Bayern LB and its Austrian subsidiary
Hypo Group AlpeAdria
C 16/2009 - Extension of temporary approval of restructuring aid
for Hypo Group AlpeAdria
9/2009 - Aid package for HSH Nordbank AG
C43/2009 - WestLB: in-depth investigation into bad bank
C43/2009 - Prolongation of temporary approval of aid to WestLB
C43/2009 - Extension
C11/2010 - Temporary approval of Second recapitalisation of Anglo
Irish Bank and restructuring of Anglo Irish Bank
5/2010 - Restructuring of EBS
C11/B/2008 - State measures in favour of Fortis
Bank Nederland (FBN) and the activities of ABN Amro
as a response to the financial/economic crisis, MEMO/11/68, février 2011 disponible
sur : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/68&type=HTML
équation ? 5
A. Raisons d'être et modalités
du contrôle européen des aides d'état 5
1. Définition et procédure du
contrôle communautaire des aides d'État 6
2. Fondements du contrôle des aides
d'état 7
3. Une approche économique pertinente
du contrôle de l'aide publique engagée dès 2005 8
B. Les spécificités du secteur
bancaire : faux obstacles au maintien du Contrôle européen
des aides publiques 9
1. Des mesures de sauvetages indispensables
en raison du rôle clef des banques 10
2. Le maintien du régime des aides
d'états : un cadre indispensable de coordination des mesures
d'aides au secteur bancaire 14
A. Première phase: non-reconnaissance
du caractère systémique de la crise et application classique de
l'article 107(3)(C) TFUE 17
1. Le temps de la constance 17
2. Rejet de l'article 107(3)b comme base
légale 19
3. Application des lignes directrices sur
les aides au sauvetage et à la restructuration 19
base légal en vue de restaurer la confiance dans le secteur bancaire 21
1. Un besoin immédiat de
2. La communication bancaire : un
apport de flexibilité attendu dans les traces de lignes directrices
solides 23
3. Le revers de la médaille : la
célérité aux dépens d'un contrôle
économique rigoureux ? 27
réelle 28
1. La communication relative aux
capitalisations : un bras de fer perdu pour la Commission en
matière de tarification 28
2. La Communication relative aux actifs
dépréciés : une approche technique consensuelle de la
valorisation 31
D. Quatrième phase : vers une
réforme du secteur financier via l'outil de la restructuration 34
1. Résolution de crise et tentative
de restructuration du secteur bancaire 34
2. Une approche non exempte de critiques 37
E. Un regard vers l'avenir: prolongation du
cadre temporaire jusqu'au 31 décembre 2011 38
Conclusion : le régime des aides
d'État mis en oeuvre par la Commission comme solution à la
crise ? 39
I. Répartition du volume des aides
selon leur type et selon les pays 47
chaque type d'aide 49
III. Décisions adoptées par la
Commission relatives au sauvetage du secteur bancaire en
2008/2009/2010/2011 52
V. Décisions en cours 57
* 1 Expression
utilisée par la Commissaire européenne au cours d'une
présentation le 27 novembre auKing'sCollege de Londres.
* 2 Il convient de distinguer
entre le montant autorisé et celui utilisé.
Ainsi , En 2009, les banques n'ont en fait utilisé «que» 1.100 milliards d'euros. Pour la répartition précise des aides,
on peut consulter le tableau de bord des aides d'État publié par
la Commission, disponible sur : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1635&format=PDF&aged=1&language=FR&guiLanguage=en.
Egalement, en annexe, la répartition des aides
publiques autorisées selon le type de la mesure (recapitalisations,
garanties ...) et selon les pays. * 3 STIGLITZ Joseph,
« Guided by an invisible hand », New Statesman 16
octobre 2008 Pour une étude détaillée de l'origine et
du déroulement de la crise, on pourrait se référer au
rapport du Conseil d'Analyse Economique intitulé « la
crise des subprimes » disponible sur : http://www.cae.gouv.fr/IMG/pdf/078.pdf.
* 4 Article 107 du
Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne, Journal
officiel n° C 115 du 09/05/2008, disponible sur :
* 5KOSTRZEWSKI-PUGNAT
* 6 A titre d'exemple,
Nicolas Sarkozy affirme lors d'un discours à Toulon le 25 septembre
2008 :« Si l'Europe veut avoir son mot à dire dans la
réorganisation de l'économie mondiale, elle doit engager une
réflexion collective sur sa doctrine de la concurrence ».
* 7 Pour une explication plus
détaillée, on pourrait utilement consulter l'ouvrage de Louis
VOGEL, contrôle des aides d'État, Paris, juribases,
* 8 « Les Aides
d'État - Entretiens du Palais Royal », Concurrences
n° 3-2008 p.4, Paris, 14 mars 2008.
* 9State aid action Plan
- Less and better targeted State aid_ a roadmap for State aid reform,
document de la Commission, COM(2005) 107 final, publié le 7 juin 2005,
disponiblesur : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0107:EN:NOT
* 10 H. FRIEDERISZICK, L. H.
RÖLLER et V. VEROUDEN, European State Aid Control : an economic
Framework, dansl'ouvrage de P. Buccirossi, Handbook of Antitrust
Economics, edition, MIT Press 2007.
* 11KOSTRZEWSKI-PUGNAT
Valérie,JEUXAnne-Claireop. cit.
* 12 Communication
Commission européenne du 8 décembre 2008 concernant le cadre
temporaire pour les aides destinées à favoriser l'accès au
financement, 2009/C 83/01, JOUE n° C 16, 22 janvier 2009, p. 1.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:083:0001:0015:FR:PDF
* 13 A titre
d'exemples : la généralisation du critère de
l'opérateur privé en économie de marché (TPICE, 17
déc. 2008, aff. T-196/04, Ryanair) ;l 'évaluation des
avantages logistiques dans le secteur public (CJCE, 1 juill. 2008, aff.
C-341 et C-342/06 P, Chronopost) ou encore le cas des compensations pour
obligations de service public. (CJCE, 24 juill. 2003, aff. C-280/00
Altmark).
* 14CJCE, 30 avr. 2009, aff.
C-494/06 P, Commission c/ Italie et Wam.
* 15IDOTLaurence,
« Les mutations du droit des aides d'État »,
Concurrences, N° 1-2010, n°30045, pp. 79-86.
* 16Règl. Comm. CE no
800/2008, 6 août 2008, JOUE 9 août, no L 214, dit «
règlement général ».
* 17KOSTRZEWSKI-PUGNAT
Valérie,JEUXAnne-Claire ,Op. cit.
* 18Competition and the
Financial crisis, Directorate for Financial and Entreprise Affairs ,Paris
OCDE, 2009 disponible à :
* 19 BECK, COYLE, DEWATRIPONT,
FERIXAS, SEABRIGHT,Bailing out Banks : Reconciling Stability and
Competition. London , Centre for Economic policy Research, 2010, p.9,
http://www.cepr.org/pubs/other/bailing_out_the_banks.pdf. * 20Ibid.
* 21BECK, COYLE,
DEWATRIPONT, FERIXAS, Op. cit.
* 22Competition and the
Financial crisis OCDE, p.4-5 Op. cit. *
23LYONSBruce,Competition Policy, Bailouts and the Economic
University of East Anglia, p.4, disponiblesur :
http://ssrn.com/abstract=1367688.
* 24BECK, COYLE,
DEWATRIPONT, FERIXAS,p.12 Op. cit.
* 25MATEUS A.M, «The
current financial crisis and state aid in the EU», European
Competition Journal, Volume 5, numéro 1, p.2, 2009.
* 26KAMERBEEK Sjoerd,
European State Aid Policy in the Financial sector, Utrecht,
2010,disponiblesur :
* 27 LYONSBruce, p.5,
* 28Competition and the
Financial crisis OCDE, p.6-7 Op. cit. * 29 LYONSBruce, p.6,
* 30 Voir infra la
partie intitulée « Fondements du contrôle des aides
d'État ».
* 31Commission
européenne, Table ronde 2: TheRole of Competition Policy in
Financial SectorRescue and Restructuring , Note de la Commission
Européenne. DAF/COMP/WD(2009)12/ADD1, 2009, disponible sur : http://ec.europa.eu/competition/international/multilateral/2009_feb_roundtable2.pdf.
* 32KAMERBEEK Sjoerd p.24,
32, op. cit.
* 33FOECKING J., OHRLANDER
P. et FERDINANDUSSE E., « Competition and the Financial
Markets : The role of competition policy in financial sector rescue and
restructuring» , Competition policy newsletter, p.7, 2009.
* 34COLE et OHANIAN,
« New deal policies and the persistence of the great depression : a
general equilibrium analysis », journal of political economy (2004), Vol.
112, p. 779-816, 2004.
* 35 Décision de la
Commission du 5 décembre 2007 dans l'affaire NN 70/2007 - aide de
sauvetage accordée par le Royaume Uni à Northern Rock,
* 36Comm. CE, déc. 5
déc. 2007, affaire NN 70/2007, C(2007) 6127 final.
* 37Comm. CE, déc. 30
avr. 2008, aff.NN 25/2008, C(2008) 1628 final.
* 38Comm. CE, déc. 4
juin 2008, aff.NN 8/2008, C(2008) 2269 final.
* 39Comm. CE, déc. 31
juill. 2008, aff.NN 36/2008, C(2008) 4138 final.
* 40Comm. CE, déc.1er
oct. 2008, aff.NN 41/2008, C(2008) 5673 final.
* 41Comm. CE,
communiqué IP/08/1453, 2 oct. 2008.
* 42 Voir infra la
partie intitulée « définition et procédure
contrôle communautaire des aides d'État ».
* 43 A titre d'exemple, dans
la décision WestLB AG paragraphe 32, la Commission rappelle que
l'attitude de l'hypothétique investisseur privé est celle
d'un investisseur prudent, d'un point de vue ex ante, dont l'objectif
de maximisation du profit est tempérée par le niveau de risque
acceptable pour un taux de revient donné. * 4495/547/CE:
Décision de la Commission, du 26 juillet 1995, portant approbation
conditionnée de l'aide accordée par la France à la banque
45RODRÍGUEZ-MIGUEZJ. A.,Rescue of Financial Institutions: An Overview of European Commission Frameworks and
p.8, disponiblesur :
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1615324.
* 46 Affaire
Crédit Lyonnais, point 3.1, § 20.Op. cit.
* 47 Affaire credit
Lyonnais§ 3.2op. cit.
* 48Communication de la
Commission, lignes directrices communautaires concernant les aides d'état au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en
difficulté (2004/C 244/02), § 9.
* 49Ibid. note 6,
* 50AffaireNorthern
Rock, §44,op. cit.
* 51Affaire Sachsen
LB, §99, op. cit.
* 52AffaireBradford&
Bingley, §43-46, op. cit.
* 53Affaire Sachsen
LB, §110-119, op. cit.
54Commissioneuropéenne, Table ronde 2: The Role of
Competition Policy in Financial Sector Rescue and Restructuring , Note de
la CommissionEuropéenne. DAF/COMP/WD(2009)12/ADD1, 2009, disponible sur
* 55 Communication de la
Commission - Application des règles en matière d'aides
d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le
contexte de la crise financière mondiale - JO C 270 du 5/10/2008, disponible sur : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008XC1025%2801%29:FR:NOT.
* 56 Communication de la
Commission - Recapitalisation des établissements financiers dans le
contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence, JO C 10 du 15.1.2009,
disponible sur : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0115%2801%29:FR:NOT.
* 57Communication de la
Commission du 25 février 2009 concernant le traitement des actifs
dépréciés dans le secteur bancaire de l'Union européenne, JO C 72 du
26.3.2009, disponible sur :
* 58 Communication de la
Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation
des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le
contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives
aux aides d'État, JO 2009 C-195/9, disponible sur : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0819%2803%29:EN:NOT.
* 59DOLEYS Thomas,
Managing State Aid in Times of Crisis: The Role of the European
Commission, Kennesaw State University, 2010, disponiblesur
:http://www.jhubc.it/ecpr-porto/virtualpaperroom/084.pdf.
* 60Réaction
immédiate aux turbulences financières, ECOFIN
conclusions du Conseil, 7 Octobre 2008, C/08/279, Disponible
* 61 Communication de la
Commission -- Application des règles en matière d'aides
d'État aux mesures
prises en rapport avec les institutions financières
dans le contexte de la crise financière mondiale (dite
« communication concernant le secteur
bancaire ») op. cit.
* 62KROES N., Dealingwith the currentfinancialcrisis, discours devant le
Commission des affaires économiques et monétaires ,Parlement
Européen, Bruxelles 6 octobre 2008 (SPEECH/08/498).
* 63 Communication
concernant le secteur bancaire § 16 op. cit.
* 64Décision de la
Commission du 13 octobre 2008, affaire NN/48/2008 Irish Banks , JO
* 65Communication concernant
le secteur bancaire § 13 op. cit.
* 66Ibid. §
* 67Ibid. §
* 68Ibid. §
* 69Ibid. §
* 71Ibid. §
* 72 Décision de la
Commission du 5 novembre 2008, IP/08/1633, Aides d'État: la
Commission approuve l'aide du gouvernement danois en faveur de la liquidation
de Roskilde Bank, disponible sur :
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/1633.
* 73DOLEYS Thomas p.11,
* 74KOENIG, Chritian, «
«Instant State Aid Law? in a Financial Crisis, State of Emergency or
Turmoil? » European State Aid Law Quarterly, Volume 4, p.
627-629, 2008.
* 75Règlement (ce)
n° 659/1999 du conseil du 22 mars 1999 portant modalités
d'application de l'article 93 du traité CE, JO L 083 du 27/03/1999.
76« communication concernant le secteur
bancaire » §53 op. cit.
* 77 Voir annexe I
répartition du volume des aides selon leur type.
* 78 Pour les conditions de
renouvellement et l'avenir des régimes de garantie autorisés,
voir partie II)E) : Un regard vers l'avenir: prolongation du cadre
temporaire jusqu'au 31 décembre 2011.
* 79 WERNER, Phillip, MARINA
Maier, « Procedure in Crisis? Overview and Assessment of the Commission's
State Aid Procedure during the Crisis »,European State Aid Law
Quarterly, volume 2 p.181, 2009.
* 80DOLEYS Thomas p.14,
* 81WERNER, Phillip, MARINA
Maier p.182op. cit.
* 82 Communication de la Commission -- Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au
minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de
concurrence op. cit.
Ibid. § 3-6.
* 84DOLEYS Thomas p.16,
* 85HALL Ben, TAI
Nikki,« Brussels Blocks France's €10bn Bank Bail-Out Plan
», Financial Times29 nov.2008.
* 86State Aid: Commissioner
Kroes Briefs Economics and Finance Ministers on Financial Crisis
Measures,2 décembre 2008, MEMO/08/757 disponiblesur
:http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/757.
* 87HALL Ben, TAI
Nikki«Brussels Eases Rules for Bank State Aid », Financial
times; 9 décembre 2008.
* 88DOLEYS Thomas p.17,18,
* 89Communication de la Commission -- Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au
concurrence § 31-34 op. cit.
90Commissioneuropéenne, State aid : Overview of
MEMO/10/179, disponible sur :
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/179.
* 91 Communication de la
Commission relative au traitement des actifs dépréciés
dans le secteur bancaire de la Communauté - Questions fréquemment
posées : À quoi correspondent les actifs
dépréciés?, MEMO/09/85, disponible sur :
* 92 BENOIT Bertrand,
« Berlin backs toxic assets plan »,Financial
times, 12 mai 2009.
* 93Communication de la
Commission concernant le traitement des actifs dépréciés
dans le secteur bancaire de l'Union européenne op. cit.
94Ibid. § 20.
* 95Communication de la
posées MEMO/09/85 Qu'est-ce que la valeur économique
réelle - et pourquoi acheter les actifs à cette valeur et non
à celle du marché?.
* 96Communication de la
dans le secteur bancaire de l'Union européenne § 43 op.
97Ibid. § 26-31.
* 98 Décision de la
Commission du 14 décembre 2010, affaire N422/2009 et N621/2009Royal
Bank of Scotland. * 99« Bruxelles
insatisfaite du programme irlandais de structure de défaisance
? », Euractiv, 23 février 2010.
* 100 KROES, Neelie.
Competition Law in an Economic Crisis,discours du 11 september 2009,
SPEECH/09/385.
* 101 KROES, Neelie.
Time for Banks to Shoulder Their Responsibilities,discours du 14 mars
2009, SPEECH/09/117.
* 102 KROES, Neelie.
Banks Must Reform and Restructure,discours du 23 juin 2009,
SPEECH/09/306.
* 103 Rapport du groupe de
haut niveau sur la surveillance financière dans l'Union
européenne publié le 25 février 2009. Le groupe était
présidé par Mr Jacques de Larosière, disponible sur :
* 104 Décision de
la Commission du 7 mai 2009, aide d'État N 625/2008 - Germany Rescue
package for financial institutions in Germany, JOCE C/143/2009, disponible sur
: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/228814/228814_961037_27_1.pdf.
* 105DOLEYS Thomas p.23,
* 106« A
dramatic restructuring for ING.Which big European bank is next? »,the economist, 27 octobre 2009
* 107 Communication de la
aux aides d'État, op. cit.
108Ibid. § 7.
* 109Ibid. §
* 110« The
muscles from Brussels », The Economist, 5 novembre
* 111WILSONJames
,ATKINSRalph, « Brussels 'at crossroads' over bank integration »,
Financial Times, 22 avril 2009.
* 112 WILSON James, ATKINS
Ralph, TAI Nikki« Bundesbank chief hits out at Brussels»,
Financial Times, 23 avril 2009.
* 113 Communication de la
Commission concernant l'application, à partir du 1 er janvier 2011, des règles en matière d'aides d'état aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (2010/C 329/07), disponible sur :
* 114Comm. CE, 30 avr. 2010 , document de travail sur l'application des règles en matière d'aides d'État aux régimes de garantie publique
couvrant les dettes bancaires émises après le 30 juin 2010.
* 115BERKANI
Élias,GUIBERTPhilippe, Prolongation conditionnée des aides
accordées aux banques dans le contexte de la crise financière,
Revue Lamy de la concurrence, n°26, p.42-44, 2011.
* 116KROES N.,
Competition policy and the financial/banking crisis: taking action,
lettreouverte,disponiblesurhttp://ec.europa.eu/Commission_barroso/kroes/financial_crisis_en.html.
* 117 KROES N.,
Dealingwith the currentfinancialcrisis, discours devant la Commission
des affaires économiques et monétaires du Parlement
européen, Bruxelles, 6 octobre 2008. Disponible sur :
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/498.
* 118 PERROTAnne,
« Politique de la concurrence et faillites bancaires »,
Revue Lamy de la Concurrence,n° 20, p. 99-103, 2009.

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 l'article 92
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 l'article 107
 l'article 93

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 § 20
 § 9
 §44
 §99
 §43
 §110
 § 16
 § 13
 l'article 93
 §53
 § 3
 § 31
 § 20
 § 43
 § 26
 § 7