Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1197621
Timestamp: 2020-06-05 10:15:03+00:00

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EDICIÓN DE 04/05/2020
El artículo de hoy sobre "Coronavirus y Derecho" se refiere a las medidas de intervención y de ocupación transitoria de industrias, instalaciones y locales. Con este son ya veintidós los artículos que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado a modo de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.
El art. 13 del Real Decreto de declaración del estado de alarma 1] regula tres tipos de medidas que pueden ser adoptadas por el Ministro de Sanidad para el aseguramiento del suministro de bienes y servicios necesarios para hacer frente a la pandemia: en primer término, la impartición de las “órdenes necesarias”; en segundo término, la intervención y ocupación transitoria de industrias, instalaciones y “locales de cualquier naturaleza”; y en tercer término, la práctica de requisas temporales y la imposición de prestaciones personales obligatorias.
En la entrega anterior nos ocupamos de las requisas y de las prestaciones personales obligatorias, que tenían como base, en los tiempos de declaración del estado de alarma, el art. 11 b) LOAES [2], desarrollado de manera general por el art. 8 del Real Decreto 463/2020. Ahora vamos a centrarnos en las medidas de necesidad relativas a la intervención y a la ocupación temporal de actividades económicas, instalaciones y locales, contemplada en los arts. 13 b) y 15.2 del citado Real Decreto, a partir de las previsiones del art. 11 c) LOAES [3].
Conviene reproducir aquí este último precepto, que dispone que “el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes: () c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados [4], dando cuenta de ello a los Ministerios interesados”.
Empezando por la última cuestión formulada, ésta tiene, realmente, un recorrido nulo. Los problemas están suscitados por la redacción “farragosa” y “deficiente” del apartado 3 del art. 4 de la Orden TMA/336/2020, de 9 de abril [5], que dice así:
Hay al menos dos razones para esta afirmación: en primer término, la “ocupación temporal” (en los términos jurídicos que, de manera literal, emplea la referida Orden Ministerial) está únicamente prevista por el Real Decreto de declaración del estado de alarma en sus arts. 13 b) y 15.2 (salvo error nuestro, naturalmente), que permiten la “ocupación” transitoria de “locales de cualquier naturaleza”, pero esta facultad de intervención no puede afectar a los domicilios privados, porque esta posibilidad está excluida de manera absoluta por el art. 11 c) LOAES (la ocupación transitoria de “locales de cualquier naturaleza” será siempre -dice literalmente este precepto- “con excepción de los domicilios privados”); y en segundo término, la habilitación de ocupación temporal de locales por el Real Decreto de declaración del estado de alarma se realiza a favor del Ministerio de Sanidad para la actividad de esta naturaleza, pero no del Titular del Departamento de Transportes, cuyas competencias “extraordinarias” en esta norma de excepción se ciñen exclusivamente al ámbito del transporte. Es cierto que el art. 15.2 del meritado Real Decreto se refiere a las “autoridades competentes” (cabría aquí el Ministro de Transportes), habilitándolas para la intervención de empresas o servicios en orden a “garantizar”, únicamente, “el abastecimiento alimentario”, y sin otorgar, en ningún momento, competencias en orden a la ocupación temporal de viviendas.
El Título Primero de nuestra Carta Magna recoge un catálogo de derechos y deberes fundamentales. Es cierto, en todo caso, que estos derechos cuentan con diferentes niveles de protección jurídica, sobre los que ahora no podemos detenernos. Pues bien, dentro del Capítulo Segundo (rubricado “Derechos y Libertades”) de este Título se consagra la libertad de empresa (art. 38 CE). Esta libertad atribuye a los particulares una capacidad de decisión tanto para “crear empresas” (esto es, para actuar en el mercado), como para, una vez creadas, “establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planear su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado” [6].
Esta libertad de empresa se reconoce dentro del “marco de la economía de mercado”, porque así lo impone el propio artículo de la Constitución, pero también el art. 3.3 del Tratado de la Unión Europea, que habla, además, de que esa economía sea “altamente competitiva” [7]. La referencia europea no es baladí, dado que, con independencia de nuestra Constitución Económica, las reglas supremas que rigen la vida española en este ámbito son realmente las provenientes del Derecho europeo, bien porque en buena parte de las cuestiones la Unión tiene competencia exclusiva (unión aduanera o competencia empresarial) o bien porque, en la parte restante, la tiene compartida con los Estados, habiendo sido altamente ejercida por la Unión Europea, desplazando así de manera amplia e intensa las competencias estatales (mercado interior).
De cualquier forma, es cierto que la vida económica española se desarrolla, según la Constitución Española, en el marco de una economía de mercado (art. 38 CE), estando toda la riqueza del país subordinada al interés general (art. 128.1 CE). De la misma manera que se reconoce la propiedad privada (art. 33.1 CE), resultando ésta delimitada por su función social (art. 33.2 CE). Eso no significa que no se puedan limitar singularmente la propiedad privada o la libertad de empresa. Faltaría más; pero respetando siempre, eso sí, el Derecho español, el Derecho europeo [8] y los Tratados internacionales firmados por nuestro país (como el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 y sus protocolos adicionales [9]). La propiedad pública y la propiedad privada coexisten en nuestro país. Igual que coexisten las empresas públicas y las empresas privadas. Y el sector público ni puede acabar con la propiedad privada, ni puede hacerlo con la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado altamente competitiva. Sencillamente, porque están protegidas una y otra de manera general por la Constitución Española y por la normativa de la Unión Europea, que el Reino de España debe respetar, porque así lo ha decidido el pueblo español a través de sus representantes. Otra cosa es que puedan existir limitaciones singulares, pero siempre respetando las reglas que para ello se establecen por el Derecho.
Sobre esta base, en el caso del derecho de propiedad, debe respetarse para su ablación, dentro del marco ofrecido por el art. 33.3 CE, el sistema establecido por la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 16 de diciembre de 1954 (existencia de una causa de utilidad pública o interés social, un justiprecio compensatorio a la privación de propiedad y un procedimiento que respete las garantías de todos los interesados -y, en particular, del primero de ellos, el expropiado-). Y en casos verdaderamente extraordinarios (y mientras dure la situación de emergencia) procederá un tipo expropiatorio extremo, que permite la expropiación sin procedimiento, pero no sin justiprecio (aunque se determine y se pague a posteriori). Así lo permite el art. 11 b) LOAES que posibilita “las requisas temporales” (pero también la LEF) y, bajo este paraguas, el art. 8 del Real Decreto del estado de alarma.
En este último sentido, las intervenciones deberán de respetar: en primer lugar, el subprincipio de adecuación (que, por ejemplo, en su versión temporal impone que las intervenciones habrán de ser “temporales” o “transitorias” como dicen todas las leyes que las prevén, desapareciendo cuando finalice la situación de crisis que provocó su adopción); en segundo lugar, el subprincipio de intervención menos lesiva -o de intervención mínima- (que exige que esta medida sea, de entre todas las adecuadas, la menos lesiva para los derechos y libertades individuales -libertad de empresa (art. 38 CE)- y para el conjunto de la colectividad -que acepta constitucionalmente la economía de mercado-); y en tercer lugar, los efectos perjudiciales de la medida sobre la libertad de empresa de los sujetos afectados y sobre la economía de mercado socialmente aceptada no habrán de estar manifiestamente fuera de proporción en relación con los efectos beneficiosos que para el interés general supone la medida para contribuir a la superación de la concreta situación de crisis.
[3] La legislación sanitaria también alude, si bien es cierto que, de manera parcial, a medidas de este tipo. Así, el art. 54.2 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, prevé que “la autoridad competente podrá adoptar, mediante resolución motivada, las siguientes medidas: () c) El cierre preventivo de las instalaciones, establecimientos, servicios e industrias; d) La suspensión del ejercicio de actividades; e) La determinación de condiciones previas en cualquier fase de la fabricación o comercialización de productos y sustancias, así como del funcionamiento de las instalaciones, establecimientos, servicios e industrias a que se refiere esta ley, con la finalidad de corregir las deficiencias detectadas”.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 resolución