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Timestamp: 2019-08-19 23:46:58+00:00

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Aktenzeichen: LVG 14/94 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 27.10.1994
LSA-GO § 40 Abs 1 Nr 1 c
LSA-GO § 40 Abs 1 Nr 2 b
LSA-GO §§ 75 ff
LSA-GO § 86 Abs 3 S 1
LSA-LKO § 29 Abs 1 Nr 2
LSA-LKO § 48 Abs 1
Schlagworte Verfassungsrecht, verletztes - Ineligibilität - Unvereinbarkeit - Wählbarkeit - Gleichheitssatz, individueller - Gleichheitssatz, staatsbürgerlicher - Gruppe - Kommunalwahl - System - Gemeindeverwaltung - Verwaltung im gemeinsamen Verwaltungsamt - Verwaltungsgemeinschaft - Teil-Nichtigkeit - Übergangsregelung
Leitsatz 1.§ 49 LSA-VerfGG verlangt nur die Angabe des verletzten Verfassungsrechts, nicht auch die Angabe einer bestimmten Verfassungsbestimmung.2.Landesgesetzliche Regelungen von Unvereinbarkeiten zwischen Verwaltungstätigkeiten und kommunalen Mandaten greifen unmittelbar i. S. des Art. 75 Nr. 6 LSA-Verf in staatsbürgerliche Rechte ein.3.Aus Art. 89 LSA-Verf, der auf Art. 42 Abs. 1 LSA-Verf verweist, ergibt sich in Verbindung mit dem besonderen Gleichheitssatz des Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf das subjektive Recht auf Gleichbehandlung im aktiven und passiven Wahlrecht zu kommunalen Körperschaften.Unmittelbar aus Art. 89 LSA-Verf und ergänzend aus Art. 42 Abs. 1 LSA-Verf folgt ferner, dass der Betroffene keine Einschränkungen hinnehmen muss, welche die "Allgemeinheit" der Kommunalwahl in verfassungswidriger Weise einschränken.4.Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ermächtigt, den Grundsatz allgemeiner und gleicher Wahl einzuschränken, verpflichtet aber nicht dazu. Eines besonderen zwingenden Grunds für die einzelne Regelung bedarf es nicht.Für die kommunalen Vertretungskörperschaften sind Einschränkungen indessen nur zulässig, wenn ohne sie der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden kann.5.Die Gruppenangehörigen untereinander und die Gruppen des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf zueinander dürfen ohne sachlich einleuchtenden Grund nicht un-gleich behandelt werden. Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf wirkt in die Ermächtigung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf hinein. 6.Zur Vergleichbarkeit der Tätigkeit im gemeinsamen Verwaltungsamt einer Verwaltungsgemeinschaft mit einer Beschäftigung in der Verwaltung einer selbständigen Gemeinde.7.Zur Auswirkung einer Verletzung des besonderen Gleichheitssatzes (Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf) auf weitere Gesetzesbestimmungen eines "Systems".
Fundstellen LVerfGE 2, 345 - NVwZ-RR 1995, 457
Sonstiges (verbundene Hauptsacheverfahren LVG 14, 17, 19/94)
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 27.10.1994 - LVG 14/94 -,
LVG 14/94
Auf die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer in den Verfahren LVG 14/94, 17/94 und 19/94 hin wird festgestellt:
§ 40 Abs. 1 und § 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 568) sowie § 29 Abs. 1 der Landkreisordnung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 598), jeweils in der Fassung der Art. 4, 5 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164), sind innerhalb der in §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) LSA-GO genannten Fristen mit der Landesverfassung unvereinbar.
Die Regelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und b und des § 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) LSA-GO verletzen den Grundsatz der Wahlgleichheit und der Gleichheit staatsbürgerlicher Rechte (Art. 8 Abs. 1 und Art. 89 der Landesverfassung). Diese Verstöße wirken sich auf das gesamte durch § 40 Abs. 1 LSA-GO und § 29 Abs. 1 LSA-LKO gebildete System von Unvereinbarkeiten zwischen Ämtern und Mandaten aus und führen insgesamt zu dessen zeitweiser Unvereinbarkeit mit der Verfassung.
Den Beschwerdeführern sind jeweils die ihnen entstandenen außergerichtlichen notwendigen Auslagen zu ersetzen.
Gegenstand des Verfahrens sind die Regelungen in Sachsen-Anhalt über Unvereinbarkeiten von Beschäftigungen in der staatlichen und der kommunalen Verwaltung mit kommunalen Mandaten in Gemeinden und Landkreisen.
1.-->Ende des Jahres 1993 löste der Landesgesetzgeber die von der Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik beschlossene "Kommunalverfassung" - KommVfG - (Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik vom 17.5.1990 [DDR-GBl Teil I Nr. 28 S. 255], als Landesrecht für Sachsen-Anhalt übergeleitet durch Art. 9 Abs. 1 des Einigungsvertrags [BGBl 1990 II 885, DDR-GBl Teil I Nr. 64 S. 1627], hier zuletzt geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl, S. 164 <166>]) ab durch:
die Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 568), geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164 [166]), und durch eine
Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 5.10. 1993 (LSA-GVBl, S. 598), geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164 [170]).
Die Bestimmungen über die "Verwaltungsgemeinschaften" - zuvor in einem besonderen Gesetz neben der Kommunalverfassung enthalten (Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit - LSA-GKG - = Art. I des Gesetzes vom 9.10.1992 [LSA-GVBl, S. 730], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl, S. 164]) - wurden in die Gemeindeordnung übernommen (§§ 75 ff LSA-GO).
Die neuen Vorschriften der Gemeinde- und Landkreisordnung traten zum 1.7.1994 - und zwar sogleich in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 3.2.1994 - in Kraft (§ 154 Satz 1 LSA-GO; § 75 LSA-LKO).
In der ursprünglichen Fassung hatte die Gemeindeordnung die Unvereinbarkeiten von hauptberuflichen Tätigkeiten und Mandaten wie folgt geregelt:
§ 40	[Hinderungsgründe]; dort Absatz 1:
(1) Mitglieder des Gemeinderates können nicht sein
b)	Beamte und Angestellte, die bei einer Verwaltungsgemeinschaft angestellt sind, der die Gemeinde angehört,
c)	Beamte und Angestellte eines Zweckverbandes, dessen Mitglied die Gemeinde ist,
d)	leitende Beamte und leitende Angestellte einer juristischen Person oder sonstigen Organisation des öffentlichen oder Privatrechts, wenn die Gemeinde in einem beschließenden Organ dieser Organisation mehr als die Hälfte der Stimmen hat,
e)	Beamte und Angestellte einer Stiftung des öffentlichen Rechts, die von der Gemeinde verwaltet wird;
2. Beamte und Angestellte der Kommunalaufsichtsbehörde, leitende Beamte und leitende Angestellte der oberen und obersten Kommunalaufsichtsbehörde und des Landesrechnungshofes. ...
§ 59	[Wählbarkeit, Hinderungsgründe]; dort Absatz 1 Satz 3:
Die in § 40 Abs. 1 Genannten können nicht gleichzeitig Bürgermeister sein.
Diese Vorschriften erhielten durch das Änderungsgesetz vom 3.2.1994 die folgenden Fassungen:
§ 40 Absatz 1:
1. a)	hauptamtliche Beamte und Angestellte der Gemeinde, ausgenommen nichtleitende Bedienstete in Einrichtungen der Jugendhilfe und Jugendpflege, der Sozialhilfe, des Bildungswesens und der Kulturpflege, des Gesundheitswesens des Forst-, Gartenbau- und Friedhofsdienstes, der Eigenbetriebe und ähnlicher Einrichtungen,
b)	hauptamtliche Beamte und Angestellte einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört; dies gilt während der Dauer der am 1. Juli 1994 beginnenden Wahlperiode nur für den Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes,
2. a)	Beamte und Angestellte der Kommunalaufsichtsbehörde; Nummer 1 Buchst. a gilt entsprechend,
b)	leitende Beamte und leitende Angestellte der oberen und obersten Kommunalaufsichtsbehörde und des Landesrechnungshofes.
§ 59 Absatz 1 Satz 3:
Die in § 40 Abs. 1 Genannten können nicht gleichzeitig Bürgermeister sein; der Hinderungsgrund des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b gilt bis zum 30. Juni 2001 nur für den Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes.
§ 86 Abs. 3 LSA-GO erklärt (unverändert) die für die Wahl der Gemeinderäte maßgeblichen Bestimmungen für entsprechend anwendbar auf die Ortschaftsräte in den Gemeinden.
Für die Unvereinbarkeiten bei Kreistagsmandaten hatte die Landkreisordnung ursprünglich folgende Bestimmungen getroffen:
§ 29	[Hinderungsgründe]; dort Absatz 1:
(1) Mitglieder des Kreistages können nicht sein
1. a)	Beamte und Angestellte des Landkreises,
b)	Beamte und Angestellte einer kommunalen Körperschaft, dessen Mitglied der Landkreis ist,
c)	leitende Beamte und leitende Angestellte einer juristischen Person oder sonstigen Organisation des öffentlichen oder Privatrechts, wenn der Landkreis in einem beschließenden Organ dieser Organisation mehr als die Hälfte der Stimmen hat,
d)	Beamte und Angestellte einer Stiftung des öffentlichen Rechts, die vom Landkreis verwaltet wird;
2.	Beamte und Angestellte der Kommunalaufsichtsbehörde des Landkreises, leitende Beamte und leitende Angestellte der obersten Kommunalaufsichtsbehörde und des Landesrechnungshofes.
Die Novelle vom 3.2.1994 änderte nur die Buchstaben a) und b) bei Nr. 1; diese lauten nunmehr:
1. a)	hauptamtliche Beamte und Angestellte des Landkreises, ausgenommen nichtleitende Bedienstete in Einrichtungen der Jugendhilfe und Jugendpflege, der Sozialhilfe, des Bildungswesens und der Kulturpflege, des Gesundheitswesens, der Eigenbetriebe und ähnlicher Einrichtungen,
b)	hauptamtliche Beamte und Angestellte einer kommunalen Körperschaft, dessen Mitglied der Landkreis ist,
Die für Mitglieder der Gemeindevertretung geltende Regelung über das (konkrete) Mitwirkungsverbot lautet (Fassung der Novelle):
§ 31:	Mitwirkungsverbot
1.	bei einer natürlichen oder juristischen Person des öffentlichen oder privaten Rechts oder einer Vereinigung gegen Entgelt beschäftigt ist, oder
2.	bei einer juristischen Person oder bei einem nichtrechtsfähigen Verein als Mitglied des Vorstandes, des Aufsichtsrates oder eines vergleichbaren Organs tätig ist, sofern er diesem Organ nicht als Vertreter der Gemeinde angehört, oder
3.	Gesellschafter einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts ist,
wenn die unter Nummern 1 bis 3 Bezeichneten ein wirtschaftliches oder besonderes persönliches Interesse an der Erledigung der Angelegenheit haben.
2.-->Die Novelle vom 3.2.1994 enthält sowohl Änderungen der damals - vor dem 1.7.1994 - noch gültigen Kommunalgesetze (Kommunalverfassung = Art. 2 [GVBl 1994, S. 166], Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit = Art. 1 [ab S. 164]) als auch - anpassend - der jetzigen, aber damals noch nicht in Kraft gewesenen Kommunalgesetze (Gemeindeordnung = Art. 4 [ab S. 166], Landkreisordnung = Art. 5 [ab S. 170]).
Wesentliche Vorarbeiten leistete - vor allem für die Änderungen der Gemeinde- und der Landkreisordnung - eine vom Landtagsausschuss für Inneres eingesetzte Arbeitsgruppe aus den Fraktionsassistenten von CDU und SPD, Angehörigen des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes des Landtags sowie Mitarbeitern des Ministeriums des Innern (zum Beschluss über die Einsetzung dieser Gruppe vgl. Niederschrift über die 70. Sitzung des Ausschusses für Inneres vom 29.9.1993, S. 20, 22 f). Deren Ergebnisse (vgl. Anlage [S. 5, 6] zur Niederschrift über die 74. Sitzung des Ausschusses für Inneres vom 24.11.1993 [ergänzend dort S. 23]; vgl. Anlage 1 [S. 3 f, 5 f], Anlage 2 [S. 2, 6] und Anlage 4 [S. 3] zur Niederschrift über die 75. Sitzung des Ausschusses für Inneres vom 8.12.1993 [dort ergänzend S. 9 f, 18, 20, 22 f]) übernahm der Ausschuss für Inneres im wesentlichen (vgl. die genannten Stellen in den beiden Niederschriften über die 74. und 75. Sitzung sowie LdTgDrs 1/3256 v. 9.12.1993).
Die Vorschriften über die "Unvereinbarkeiten" wurden intensiver beraten als die übrigen - teilweise nur "berichtigenden" (vgl. Bericht des Berichterstatters des Innenausschusses in der zweiten Lesung vom 16.12.1993 [StenBer 1/56, S. 6622 r.Sp.]) - sonstigen Änderungen (vgl. insoweit Berichterstatter-Ausführungen [a. a. O., S. 6622 f], Nitsche in der 74. Sitzung des Ausschusses für Inneres [Niederschrift, S. 27]).
Wie schon die Regierungsvorlage (LdTgDrs 1/2567, dort Art. 1 Nr. 5 [zu einem neuen § 6a GKG]) hatten auch Arbeitsgruppe und Ausschuss für Inneres (zu § 6 Abs. 2 GKG und § 40 GO) zunächst Beamte und Angestellte im Dienst der Verwaltungsgemeinschaft bzw. der Gemeinde ohne die später Gesetz gewordenen Ausnahmen zu § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und b GO von der Tätigkeit im Gemeinschaftsausschuss bzw. Rat ausgeschlossen (vgl. noch Anlage 1 Nr. 5 [S. 3] und Anlage 2 [S. 2] zur Niederschrift über die 75. Sitzung des Ausschusses für Inneres) und deshalb auch keine Änderung der entsprechenden Bestimmung für die Landkreisordnung vorgesehen. Erst bei der Beratung über die Vorlage der Arbeitsgruppe einigte sich der Ausschuss für Inneres in der 75. Sitzung (Niederschrift, S. 22 f, zu Art. 4), die Gesetz gewordenen Ausnahmen zu § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a GO (insoweit einstimmig) sowie (insoweit mehrheitlich) zu § 40 Abs. 1 Nr. 2 GO vorzuschlagen und die Differenzierung nach "Kernverwaltung" und "Einrichtungen" der Kommune auch für die Landkreisordnung vorzusehen (Niederschrift, S. 23, zu Art. 5).
Den Vorschlag des Ausschuss-Vorsitzenden, des Abg. Jeziorsky, hierüber hinaus - allerdings nur für die nächste Legislaturperiode - auch den Mitarbeitern im gemeinsamen Verwaltungsamt - außer dem Leiter - die Möglichkeit einzuräumen, Mitglied im Gemeinderat einer der Gemeinschaft angehörenden Gemeinde zu sein, lehnte der Ausschuss für Inneres bei einer Ja-Stimme mit vier Nein-Stimmen bei fünf Enthaltungen ab (Niederschrift, S. 23).
Der Vorschlag der Regierungsvorlage (dort nur zu § 6a GKG [LdTgDrs 1/2567, S. 4]), den Begriff "leitend" zu definieren, wurde vom Ausschuss für Inneres nicht übernommen (vgl. Beschlussempfehlung in LdTgDrs 1/3256, bei Art. 1 Nr. 5, Art. 4 Nrn. 7 und 21, Art. 5 Nr. 7) und ist auch nicht Gesetz geworden.
Wie sich schon aus Beiträgen in der Ausschussberatung (vgl. Nitsche, Niederschrift über die 75. Sitzung des Ausschusses für Inneres, S. 9), insbesondere aber aus dem Bericht des Berichterstatters dieses Ausschusses in der zweiten Lesung des Landtags (StenBer 1/56 v. 16.12. 1993, S. 6622 [6624]) ergibt, war es Ziel der Änderungen zu § 40 GO und zu § 29 LKO, den Zugang von Mitarbeitern zu kommunalen Mandaten zu erleichtern, soweit sie nicht der jeweiligen "Kernverwaltung" angehörten.
Hintergrund war die Schwierigkeit der Parteien - wie sich aus dem Abgeordnetenbeitrag zu diesem Tagesordnungspunkt (StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6629 [Abg. Engel]) sowie zum am selben Tag behandelten folgenden Tagesordnungspunkt (Nr. 18: Entwurf einer weiteren Änderung der Gemeindeordnung; vgl. StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6636 [Abg. Engel], 6637 [Abg. Kley]) ergibt -, geeignete Kandidaten für die kommunalen Ämter, insbes. für das Amt des ehrenamtlichen Bürgermeisters zu finden (vgl. insoweit auch StenBer, a. a. O., S. 6633, 6638 [Abg. Dr. Püchel]).
Der als Drucksache Nr. 1/3297 (v. 16.12.1993) vorgelegte und vom Abgeordneten Kley eingebrachte (StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6626 f) Änderungsantrag der Fraktionen der CDU und der F.D.P. schlug die Gesetz gewordenen Änderungen zu §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 [2. Halbsatz] der Gemeindeordnung vor.
In der schriftlichen Begründung (LdTgDrs 1/3297, S. 2) heißt es, das Beharren auf der strengen Unvereinbarkeit erscheine angesichts der vom Ausschuss für Inneres vorgeschlagenen Lockerungen nicht konsequent; mindestens für eine Übergangszeit müsse es möglich sein, dass Gemeinderäte und ehrenamtliche Bürgermeister gleichzeitig als Bedienstete im gemeinsamen Verwaltungsamt tätig seien.
Nach der mündlich gegebenen Begründung (Abg. Kley, F.D.P., StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6626 [6627]) war das Anliegen, in dieser Wahlperiode noch einmal den Bürgermeistern, die bisher tätig waren und die sich wieder bewerben möchten, aber in der Zwischenzeit in ein Amt gegangen sind, die Möglichkeit zur Kandidatur zu geben. Es ist dies ein erfahrener Personalstamm, es sind Leute, die den Aufbau mit geleistet haben und die in vielen Fällen sicherlich gerne wieder bereit wären, sich für den Aufbau und die Fortentwicklung unserer Kommunen zur Verfügung zu stellen.
Sie jetzt für die nächste Periode auszuschließen, obwohl schon seit langem diskutiert wurde, dass sie möglicherweise weiterarbeiten können, halten wir für ungünstig. Wir sind der Meinung, dass dieser Sachverstand in den Gemeinden sehr wohl noch gebraucht wird, dass die Bürgermeister dort sehr wohl sehr gut arbeiten können, auch wenn sie gleichzeitig in einem Amt sind. Uns ist das Problem, das die Verknüpfung von Amt und Mandat mit sich bringt, bekannt und auch bewusst; aber man sollte es für diese eine Periode in Kauf nehmen. Ich erwarte keine wesentlichen Nachteile davon.
Nach dem Bericht des Berichterstatters (Abg. Jeziorsky, CDU, StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6622 [6624 r.Sp.]) hatte die Mehrheit im Ausschuss für Inneres erhebliche Bedenken wegen unbestreitbarer Interessenkonflikte gehabt und die Gefahr gesehen, die Mitgliedsgemeinden hätten Vorteile, deren Mandatsträger zugleich im Verwaltungsamt tätig seien. In den Debattenbeiträgen, die sich kritisch mit dem Änderungsvorschlag beschäftigten, wurde zusätzlich gerügt, die Verwaltung werde gegenüber den örtlichen Räten gestärkt und es entständen Ortschaften unterschiedlicher Klassen (StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6626 [Abg. Lehmann, SPD], S. 6630 [Abg. Engel, Bündnis90]).
In der vom Abgeordneten Engel beantragten namentlichen Abstimmung (StenBer 1/56 v. 16.12.1993, S. 6625, 6630), in welcher sich der Berichterstatter des Ausschusses für Inneres der Stimme enthielt (StenBer, a. a. O., S. 6631), wurde der Änderungsantrag LdTgDrs 1/3297 mit 48 gegen 40 Stimmen bei vier Enthaltungen angenommen.
3.-->Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen unterschiedliche Einzelregelungen:
3.1.-->Der Beschwerdeführer (zu 1) im Verfahren LVG 14/94 ist als Hauptsachbearbeiter im Sozialamt - Amt für Ausbildungsförderung - des Landratsamts Angestellter des Landkreises .... Er war in der abgelaufenen Wahlperiode Bürgermeister der dem Landkreis ... angehörenden Gemeinde ..., kandidierte bei den Wahlen am 12.6.1994 erneut und wurde in seinem Amt bestätigt.
Er hat am 11.4.1994 Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt die Verletzung seines (passiven) Wahlrechts durch §§ 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a; 59 Abs. 1 der Gemeindeordnung und führt dazu aus:
Ihm sei nicht zuzumuten, die Beschäftigung beim Landkreis aufzugeben. Die gesetzliche Regelung schließe ihn dann aber sowohl für die Wahlen zum Kreistag als auch zum Gemeinderat und zum Bürgermeister aus. Um Interessenkonflikte zu vermeiden, reiche es, wenn nur die mit der Kommunalaufsicht Beschäftigten ohne Mandat blieben. Bei seiner Tätigkeit in der Landkreisverwaltung komme es zu keinem Interessenwiderstreit. Im deutlichen Gegensatz zu der ihn betreffenden Regelung der Gemeindeordnung stehe, dass bei Verwaltungsgemeinschaften nur der Leiter ausgeschlossen sei. Wenn der Gesetzgeber Sorge gehabt habe, die kommunalen Ämter könnten nicht besetzt werden, habe er gleichmäßig verfahren müssen.
Auf den zusätzlich gestellten Antrag des Beschwerdeführers hin hat das Landesverfassungsgericht durch einstweilige Anordnung (Beschl. v. 10.6. 1994 - LVG 14/94 -, auf den verwiesen wird) den Vollzug der §§ 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a; 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO vorläufig ausgesetzt.
§§ 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a; 59 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 568) i. d. F. des Art. 4 Nrn. 7 und 10 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164) für nichtig zu erklären.
3.2.-->Der Beschwerdeführer (zu 2) im Verfahren LVG 17/94 ist Angestellter des Landes im Regierungspräsidium ,,, und dort als Dezernatsleiter ...tätig. Er war in der abgelaufenen Wahlperiode Bürgermeister der ...Gemeinde .... Bei den Wahlen vom 12.6.1994 wurde er in diesem Amt bestätigt und außerdem zum Mitglied des Kreistags ... gewählt.
Er hat am 27.6.1994 den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt und am 5.7.1994 Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt die Verletzung des Art. 89 der Landesverfassung einerseits durch §§ 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b; 59 Abs. 1 der Gemeindeordnung und andererseits durch § 29 Abs. 1 Nr. 2 der Landkreisordnung; dazu führt er aus:
Die beanstandeten Regelungen verletzten den Grundsatz der Wahlgleichheit. Das werde auch dadurch deutlich, dass die Regelungen über die Verwaltungsgemeinschaften die strengeren Bestimmungen für einen bestimmten Personenkreis ausgesetzt hätten. Außerdem sei fraglich, ob er als "leitender Angestellter" angesehen werden könne und deshalb von dem Bürgermeisteramt ausgeschlossen werden dürfe.
§§ 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 568) i. d. F. des Art. 4 Nrn. 7 und 10 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164) und § 29 Abs. 1 Nr. 2 der Landkreisordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 598) i. d. F. des Art. 5 Nr. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164) für nichtig zu erklären.
3.3.-->Der Beschwerdeführer (zu 3) im Verfahren LVG 19/94 war - bis auf einen Zeitraum zwischen dem 1.2.1991 und dem 31.12.1992, in welchem er in der Verwaltung der Gemeinde tätig war - in der abgelaufenen Wahlperiode Mitglied der Gemeindevertretung .... Die Gemeinde trat 1992 dem Abwasserverband ... bei; dort wurde der Beschwerdeführer technischer Mitarbeiter. Sein Aufgabengebiet ist die Abnahme von Baumaßnahmen sowie die Beratung der Bürger. ... wurde ... eingemeindet (§ 17 Abs. 2 der Verordnung zur Gemeindegebietsreform vom 8.10.1993 [LSA-GVBl, S. 647]). Bei der Kommunalwahl vom 12.6.1994 wurde der Beschwerdeführer in den Ortschaftsrat ... gewählt.
Der Beschwerdeführer hat am 15.8.1994 Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt die Verletzung seines passiven Wahlrechts durch § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c der Gemeindeordnung.
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl, S. 568) i. d. F. des Art. 4 Nr. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164) für nichtig zu erklären.
4.1.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat am 10.6.1994 und am 7.7.1994 mitgeteilt, eine Stellungnahme werde nicht abgegeben, weil dies bei Wahrung des einzuhaltenden Verfahrens mit Rücksicht auf die auslaufende Legislaturperiode nicht mehr möglich sei.
4.2.-->Die Landesregierung (Ministerium des Innern) hat sich in den einzelnen Verfahren wie folgt geäußert:
4.2.1.--> (LVG 14/94) Die angegriffenen Vorschriften schlössen die Kandidatur nicht aus, so dass keine einstweilige Regelung getroffen werden müsse. Die Verfassungsbeschwerde sei zudem unzulässig, weil der Beschwerdeführer nicht unmittelbar durch ein Gesetz verletzt werde. Der Gemeinderat müsse feststellen, ob ein Hinderungsgrund vorliege (im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz am 9.6.1994; sodann in der Hauptsache am 4.7.1994:)
Die angegriffenen Vorschriften verstießen nicht gegen die Verfassung. Der Landrat übe nach § 134 LSA-GO die Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden aus. Aufgrund seines Organisationsrechts für die Kreisverwaltung (§ 52 Abs. 1 LSA-LKO) entscheide er, wie er das ihm unterstellte Personal im Einzelfall einsetze. Dies begründe einen Interessenkonflikt. Werde einengend verlangt, dass der einzelne Bedienstete konkret mit Aufgaben der Kommunalaufsicht befasst sei, dann greife dies entweder in die Organisationsgewalt des Landrats ein, oder der Landrat könne gezielt Bedienstete in die Kommunalaufsicht umsetzen und dadurch bewirken, dass sie aus dem Gemeinderat oder dem Bürgermeisteramt ausschieden.
Auch im Verhältnis zu § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b LSA-GO liege keine Ungleichheit vor. Diese Regelung sei bewusst vor dem Hintergrund der kommunalen Neuregelung vorgenommen worden. Die gemachte Ausnahme beruhe auf der besonderen einmaligen Situation im Land Sachsen-Anhalt. Die am Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung Beteiligten seien in verschiedenen Funktionen tätig gewesen, bei denen nach allgemeinen Maßstäben Interessenkollisionen zu befürchten gewesen seien. Im Interesse des Aufbaus seien hier keine Korrekturen vorgenommen worden. Wäre die Ausnahme für die Verwaltungsgemeinschaften nicht gemacht worden, so hätte es an dem erforderlichen Engagement aus den einzelnen Gemeinden gefehlt. Die für die Gemeinde handelnden Personen seien "Motoren" der Verwaltungsgemeinschaftsbildung. Außerdem sei befürchtet worden, dass nicht mehr ausreichend Kandidaten für die Gemeinderäte zur Verfügung ständen, wenn die bisherigen Mandatsträger in die Verwaltung der Verwaltungsgemeinschaft wechselten. Die Befürchtung habe sich bei Vorbereitung der Kommunalwahlen 1994 bestätigt. Der Gesetzgeber habe eine Abwägung zwischen der verfassungsrechtlichen Garantie kommunaler Selbstverwaltung und einem in sich geschlossenen System von Hinderungsgründen vorgenommen.
4.2.2.-->(LVG 17/94, am 4.8.1994:) Das Regierungspräsidium führe die Kommunalaufsicht über die Landkreise. Interessenkonflikte beständen aber nicht nur für diesen Fall, sondern auch im Rahmen der Fachaufsicht, die in ihren Einwirkungsmöglichkeiten noch über die Kommunalaufsicht hinausreiche und zahlreiche Berührungspunkte mit der Kommunalaufsicht habe. Die wichtige Beratung im Rahmen der Kommunalaufsicht erfordere intensiven Informationsaustausch. Im übrigen sei im Rahmen der Landkreisordnung ein geschlossenes System von Unvereinbarkeiten geschaffen worden.
4.2.3.--> (LVG 19/94, am 22.9.1994:) Auch bei Beschäftigten von Zweckverbänden stelle sich das Problem ähnlich wie bei den Gemeindebediensteten. Die Verbandsversammlung werde von den Vertretungskörperschaften der beteiligten Gemeinden gewählt. Sie sei dem Gemeinderat gleichzuachten. Das gelte auch für Kontrollrechte gegenüber dem Hauptverwaltungsbeamten. Es komme hinzu, dass die Vertreter der Gemeinden an die Beschlüsse der entsendenden Gemeinderäte gebunden seien.
Die einzelnen Verfassungsbeschwerden, die einheitlich beurteilt werden können und deshalb zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden sind, sind zulässig (1.) und begründet (2.).
1.-->Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung berufen (1.1.). Die Beschwerdeführer können sich auf die Verletzung staatsbürgerlicher Rechte stützen (1.2.), in welche die beanstandeten gesetzlichen Vorschriften jeweils auch unmittelbar eingreifen (1.3.). Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt (1.4.).
1.1.-->Es handelt sich um allgemeine Verfassungsbeschwerden i. S. des Art. 75 Nr. 6 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.7.1992 (LSA-GVBl, S. 600) und der §§ 2 Nr. 7; 47 ff des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl, S. 441), geändert durch Gesetz vom 14.6.1994 (LSA-GVBl, S. 700). Ohne Bedeutung ist, ob und in welchem Umfang auch eine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht mit der Erwägung möglich wäre, das passive Wahlrecht könne (auch) aus [Art. 3 mit] Art. 28 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG - hergeleitet werden und Art. 137 Abs. 1 GG enthalte (in erster Linie) die Befugnis, dieses Wahlrecht einzuschränken; denn das Landesverfassungsgericht ist jedenfalls berufen, über das - gleichlautende - Landesverfassungsrecht zu urteilen: Art. 89 LSA-Verf verlangt für die Kommunen - das sind nach Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf Gemeinden und Landkreise - eine Vertretung, die aus allgemeinen und gleichen Wahlen hervorgegangen ist; Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf schränkt die Wählbarkeit der dort genannten Personengruppen ein.
Das dem Bundesverfassungrecht entsprechende Landesverfassungsrecht, welches hier die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht begründet, wird auch nicht durch Art. 31 GG verdrängt. Das hat das Landesverfassungsgericht bereits für die Garantie kommunaler Selbstverwaltung - Art. 28 Abs. 2 GG im Verhältnis zu Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf - anerkannt (vgl. Urteile vom 31.5.1994 - LVG 2/93 -, S. 22; - LVG 1/94 -, S. 20). Gleiches gilt für Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG im Verhältnis zu Art. 89 LSA-Verf; denn auch die Bestimmungen des Art. 28 Abs. 1 GG enthalten Vorgaben für die Landesorganisation (vgl. für alle: Pieroth in Jarass / Pieroth, GG, 2. Aufl., Art. 28 RdNrn. 2, 4; BVerfG, Urt. v. 31.10.1990 - 2 BvF 3/89 -, BVerfGE 83, 60 [71]). Art. 89 LSA-Verf setzt dies für die Wahlen in den Kommunen um.
1.2.-->Die Verfassungsbeschwerden betreffen in allen Fällen die Frage, ob die jeweils beanstandete Vorschrift mit dem sich aus Art. 89 LSA-Verf ergebenden "passiven" Wahlrecht vereinbar ist. Hierbei handelt es sich um ein "staatsbürgerliches" Recht i. S. des Art. 75 Nr. 6 LSA-Verf und des § 2 Nr. 7 LSA-VerfGG. Umfasst werden "politische Mitwirkungsrechte", insbes. die von der Volkssouveränität vorausgesetzten Wahlrechte (vgl. insoweit auch Art. 2 Abs. 2 und Art. 8 LSA-Verf; wie hier: Mahnke, LSA-Verf, Art. 8 RdNr. 3, Art. 75 RdNr. 19; vgl. für das Bundeswahlrecht z. B.: BVerfG, Beschl. v. 21.6.1988 - 2 BvR 638/84 -, BVerfGE 78, 350 [357]).
1.3.-->Die gesetzlichen Bestimmungen greifen in das passive Wahlrecht der Beschwerdeführer unmittelbar i. S. des Art. 75 Nr. 6 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 7; 47 LSA-VerfGG ein.
Dem steht nicht entgegen, dass vorgesehen ist, die Unvereinbarkeit förmlich festzustellen (vgl. etwa: § 6 Abs. 2 Satz 2 LSA-GKG, § 40 Abs. 2 LSA-GO oder § 29 Abs. 2 LSA-LKO); denn nicht diese Feststellung bewirkt, dass der von ihr Betroffene (künftig) ausgeschlossen wird, sondern bereits das Gesetz selbst erklärt bestimmte Ämter mit bestimmten Mandaten (von Anfang an) für unvereinbar. Der Feststellung kommt lediglich deklaratorische Bedeutung zu.
Der Beschwerdeführer zu 1 (Verfahren LVG 14/94) wird nach § 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO gehindert, als Mitglied der Kreisverwaltung zugleich Bürgermeister seiner demselben Kreis angehörenden Gemeinde zu sein, weil § 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a LSA-GO die Angehörigen der Kreisverwaltung unabhängig davon betrifft, ob sie mit Aufgaben der Kommunalaufsicht beschäftigt sind oder nicht. Die Bestimmung bezieht sich auf den Landkreis als die Behörde, welche mit der Kommunalaufsicht betraut ist, nicht auf einen Teil der Landkreisverwaltung.
Ähnliches gilt für den Beschwerdeführer zu 2 (Verfahren LVG 17/94), soweit dessen Bürgermeistermandat betroffen ist; § 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO verweist auch auf § 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LSA-GO. Das Regierungspräsidium ... - und nicht nur das Dezernat, welches konkret mit der Kommunalaufsicht betraut wird - ist die maßgebliche höhere Kommunalaufsichtsbehörde über die Gemeinde .... Es kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer als Dezernatsleiter bereits zu den "leitenden" Angestellten gehört oder ob diese Grenze erst bei den Abteilungsleitern der Behörde beginnt. Die Unvereinbarkeitsvorschriften der Gemeindeordnung enthalten ebenso wenig wie die der Landkreisordnung eine Definition dessen, was als "leitend" anzusehen ist. Die Klärung ist zudem auch deshalb nicht eindeutig möglich, weil dieser Begriff innerhalb desselben Absatzes 1 des § 40 LSA-GO jeweils in unterschiedlichem Zusammenhang verwendet wird (mit "Einrichtungen" in Nr. 1 Buchst. a, mit "juristischen Personen" in Nr. 1 Buchst. d und schließlich mit der "oberen und obersten Kommunalaufsichtsbehörde" i. S. der Nr. 2 Buchst. b). Da diese Grundbezüge nicht unmittelbar vergleichbar sind, lässt sich aus den genannten Bestimmungen keine einheitliche Auslegung ableiten. Für § 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LSA-GO schließlich kann nicht auf die Materialien zu dieser Bestimmung abgestellt werden: Eine eindeutige Auslegung ist nicht möglich, weil es der Gesetzgeber unterlassen hat, eine Definition - wie sie für einen Teilbereich zu § 6a GKG der Regierungsvorlage vorgesehen war - in das Gesetz aufzunehmen. Das Landesverfassungsgericht hat mangels einer solchen Definition erhebliche Zweifel, ob der Beschwerdeführer nicht bereits als "leitender" Mitarbeiter anzusehen ist. Es behandelt deshalb im Rahmen der Zulässigkeit die Tätigkeit (Dezernatsleiter) als "leitende" Funktion; die gegenteilige Auffassung würde sich im übrigen nicht auf den Umfang der für unvereinbar zu erklärenden Vorschriften auswirken (vgl. dazu unten Nr. 2.2).
Soweit dieser Beschwerdeführer als Kreistagsabgeordneter betroffen ist, wird er durch § 29 Abs. 1 Nr. 2 LSA-LKO ausgeschlossen, weil das Regierungspräsidium Halle unmittelbare Kommunalaufsichtsbehörde über den Landkreis Saalkreis ist; auch insoweit gilt, dass nicht nur die direkt mit dieser Aufgabe betrauten Beamten und Angestellten des Regierungspräsidiums erfasst werden.
Der Beschwerdeführer zu 3 (Verfahren LVG 19/94) darf nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c LSA-GO deshalb nicht gleichzeitig Angestellter des Zweckverbands ... - dem die Stadt Wernigerode angehört - und Mitglied des Ortschaftsrats von ... sein, weil die Vorschriften für den Gemeinderat nach § 86 Abs. 3 LSA-GO auf den Ortschaftsrat entsprechend anzuwenden sind.
1.4.-->Die Beschwerden sind auch im übrigen zulässig.
In allen Fällen ist die (einfach-gesetzliche) Vorschrift der Kommunalgesetze genannt, durch welche sich die Beschwerdeführer verletzt fühlen. Auch das Verfassungsrecht, welches die Beschwerdeführer für beeinträchtigt halten, ist ausreichend bezeichnet. Hierfür ist nicht erforderlich, auf einen konkreten Artikel der Landesverfassung zu verweisen; denn § 49 LSA-VerfGG verlangt nur die Angabe des Rechts, das verletzt sein soll. Dem ist genügt, wenn die Beschwerdeführer sich auf ihr (passives) "Wahlrecht" berufen. Ob das verletzte Recht aus der Verfassung abgeleitet werden kann und welche Bestimmungen einschlägig sind, ist mitunter - wie in diesem Fall - nicht ganz einfach zu ermitteln, so dass die über den Wortlaut des § 49 LSA-VerfGG hinausgehende und durch dessen Zweck nicht gebotene Auslegung als unverhältnismäßig nicht in Betracht kommt, weil sie die Rechtsverfolgung unnötig erschweren würde.
Die Jahresfrist des § 48 LSA-VerfGG ist in allen Fällen eingehalten.
2.-->Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.
Entsprechend dem Kontrollauftrag des Art. 75 Nr. 6 LSA-Verf stellt das Landesverfassungsgericht nach § 50 LSA-VerfGG i. V. m. § 41 Satz 1 LSA-VerfGG die Unvereinbarkeit einer gesetzlichen Bestimmung fest, die gegen die Landesverfassung verstößt.
Die Differenzierung zwischen hauptberuflicher Tätigkeit und Mandat innerhalb derselben Gemeinde einerseits sowie zwischen hauptberuflicher Tätigkeit in der Verwaltung eines gemeinsamen Verwaltungsamts und einem Mandat in einer der Verwaltungsgemeinschaft angeschlossenen Gemeinde andererseits verletzt den für Wahlen geltenden (besonderen) Gleichheitssatz (2.1.). Die Verfassungswidrigkeit wirkt sich auf weitere Unvereinbarkeitsbestimmungen der Kommunalgesetze aus, soweit sie Teil eines "Systems" sind (2.2.). Die Unvereinbarkeit der in der Entscheidungsformel genannten Bestimmungen mit der Verfassung hat zur Folge, dass diese innerhalb der in §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) LSA-GO genannten Frist nicht mehr angewendet werden dürfen (2.3.).
2.1.-->Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ermächtigt den Gesetzgeber zwar, den Grundsatz gleicher Wahl für die dort genannten Gruppen zu durchbrechen (2.1.1.), rechtfertigt aber nicht jede ungleiche Behandlung, insbesondere nicht der Gruppenzugehörigen untereinander (2.1.2.). Die Bestimmungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a, b LSA-GO behandeln ohne ausreichenden Grund gleiche Tatbestände ungleich (2.1.3.).
2.1.1.-->Der Grundsatz der Wahlgleichheit verbietet grundsätzlich, einzelne oder Gruppen von ihrem Wahlrecht auszuschließen (2.1.1.1.). Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ermächtigt den Gesetzgeber, diesen Grundsatz zu durchbrechen und die Abgrenzung nach seinem Ermessen abstrakt zu bestimmen (2.1.1.2.); wessen Tätigkeit hiernach als unvereinbar mit einer Mandatsausübung festgelegt wird, der kann grundsätzlich nicht mit Erfolg geltend machen, bei seiner konkret ausgeübten Tätigkeit bestehe keine Interessenkollision (2.1.1.3.).
2.1.1.1.-->Aus dem Wesen des Wahlrechts als eines "politischen Grundrechts" (BVerfG, Urt. v. 5.4.1952 - 2 BvH 1/52 -, BVerfGE 1, 208 [242]) und seiner historischen Entwicklung zum "Demokratisch-Egalitären" hin (BVerfG, Beschl. v. 11.10.1972 - 2 BvR 912/71 -, BVerfGE 34, 81 [98]) folgt, dass die Wahlgrundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl durch ihren formalen Charakter gekennzeichnet und darin vom allgemeinen Gleichheitssatz unterschieden sind (BVerfGE 34, 81 [98]). Der Grundsatz der Allgemeinheit verbietet, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen auszuschließen (BVerfG, Beschl. v. 23.10.1973 - 2 BvC 3/73 -, BVerfGE 36, 139 [141]; Beschl. v. 7.10.1981 - 2 BvC 2/81 -, BVerfGE 58, 202 [205]). Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verlangen, dass jedem das staatsbürgerliche Recht in formal möglichst gleicher Weise zusteht (BVerfGE 34, 81 [98]; 36, 139 [141]).
Dem Gesetzgeber bleibt wegen dieser Formalisierung nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen, die jeweils eines besonderen rechtfertigenden zwingenden Grunds bedürfen (BVerfG, Beschl. v. 6.5. 1970 - 2 BvR 158/70 -, BVerfGE 28, 220 [225]; BVerfGE 34, 81 [99]; 78, 350 [357 f]).
2.1.1.2.-->Differenzierungen beim (passiven) Wahlrecht lässt die Ermächtigung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf für die dort genannten Gruppen zu (zum Bundesrecht [Art. 137 Abs. 2 GG] vgl. in diesem Zusammenhang etwa: BVerfGE 58, 177 [191]: "vom Grundgesetz vorgesehen").
Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf schränkt allerdings nicht schon selbst die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten und Richtern ein, sondern überlässt entsprechende Regelungen dem Gesetzgeber. Wie Art. 137 Abs. 1 GG, dem die Bestimmung nachgebildet ist, enthält Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf lediglich eine Ermächtigung für den Landesgesetzgeber.
Diese Auslegung gibt bereits der Wortlaut des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf vor ("kann gesetzlich beschränkt werden"). Für Art. 137 Abs. 1 GG wird sie inzwischen fast einhellig vertreten (zur Rspr. des BVerfG vgl. vor allem: BVerfGE 57, 43 [57 f]; 58, 177 [191]; vgl. i. ü.: BVerwG, Urt. v. 19.10.1955 - BVerwG V C 259.54 -, BVerwGE 4, 1 [2]; StGH BW, Urt. v. 13.12.1969 - GeschRegNr. 1,2/69 -, ESVGH 20, 194 [198]; Urt. v. 10.7. 1981 - GR 2/80 -, ESVGH 31, 167 [169]; VGH BW, Urt. v. 9.11.1992 - 1 S 65/92 -, EzKommR Nr. 5230.45 [S. 27 <30>] = BWVerwPr 1993, 113 [114]; HessStGH, ESVGH 20, 206 [217]; BayVfGH, Entschdg. v. 23.1. 1979 - Vf. 6-VII-77 -, VGHE n. F. 32 II 1 [9]; Jarass in Jarass / Pieroth, a. a. O., Art. 137 RdNr. 1; Leibholz-Rinck, GG, 24. Lfg., Art. 137 RdNr. 3; v. Campenhausen in v. Mangoldt / Klein, GG, 3. Aufl., Bd. 14, Art. 137 RdNr. 6; Stober in Bonner Kommentar (= BK) [Zweitbearbeitung], GG, Art. 137 RdNr. 213; a. A. wohl noch Versteyl in v. Münch, GG, 2. Aufl., Bd. 3, Art. 137 RdNr. 15). Die Kommentarliteratur zum Landesrecht vertritt gleichfalls die herrschende Ansicht (Mahnke, LSA-Verf, Art. 91 RdNr. 4; Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 91 RdNr. 3 [S. 302]).
Das Landesverfassungsgericht schließt sich für die Auslegung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an, weil der (Landes-)Gesetzgeber Einschränkungen der Wählbarkeit direkt auf Art. 137 Abs. 1 GG stützen könnte, wenn die Landesverfassung keine eigenständige Ermächtigung enthielte (vgl. insoweit: BVerfGE 12, 73 [77]; 48, 64 [82]; 57, 43 [59]; HessStGH ESVGH 20, 206 [209]).
Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf verpflichtet danach auch nicht teilweise, Unvereinbarkeitsvorschriften zu schaffen.
Eine Passage früherer Entscheidungsgründe des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 137 Abs. 1 GG (BVerfGE 12, 73 [77]: "... sollen Verwaltungsbeamte nicht derjenigen Körperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt"; BVerfGE 18, 172 [183]: "Ein Bundesbeamter kann nicht gleichzeitig dem Bundestag, ein Landesbeamter nicht gleichzeitig dem Landtag, und ein Gemeindebeamter nicht gleichzeitig dem Rat der Gemeinde angehören.") hatte allerdings Stimmen der Literatur (Leisner, Die Unvereinbarkeit von öffentlichem Amt und Parlamentsmandat, Schriftenreihe des Bundes der Steuerzahler Rheinland-Pfalz, 1967, S. 14 f; Peter Schneider, Amt und Mandat, unveröffentlichtes Rechtsgutachten, 1968, S. 16 [zitiert nach StGH BW ESVGH 20, 194 [199]) annehmen lassen, es bestehe jedenfalls dann eine Rechtspflicht, "Amt" und "Mandat" für unvereinbar zu erklären, wenn beide auf "derselben Ebene" lägen. Diese - gegen den Wortlaut auch des Art. 137 Abs. 1 GG vorgenommene - Auslegung hat sich nicht durchgesetzt. Der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg (Urt. v. 13.12.1969, ESVGH 20, 194 [198]) hat sie mit eingehender Begründung widerlegt; die Ansicht gilt seit dieser Entscheidung als überwunden (vgl. etwa: Schlaich, Wählbarkeitsbeschränkungen für Beamte nach Art. 137 Abs. 1 GG und die Verantwortung des Gesetzgebers für die Zusammensetzung der Parlamente, AöR Bd. 105 [1980], S. 188 [193 f], dort vor allem: Fußnote 19).
Soweit die Kommentierung bei Versteyl (in v. Münch, a. a. O., Art. 137 RdNr. 15) dahin zu verstehen wäre, entgegen dem Wortlaut "kann" sei trotzdem von einer Verpflichtung auszugehen, sind keine neuen Argumente vorgebracht, welche die überzeugende Ableitung des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg in Frage stellen könnten.
Das Bundesverfassungsgericht ist in seinen neueren Entscheidungen stets von einer "Ermächtigung" ausgegangen (BVerfGE 57, 43 [57], 58, 177 [191]) und hat ausdrücklich betont, dem Gesetzgeber sei nicht nur das "Wie" (d. i. die Ausgestaltung im einzelnen), sondern gerade auch das "Ob" (d. i. die Entscheidung darüber, ob überhaupt eine Regelung getroffen werden soll) überlassen (BVerfGE 57, 43 [57]). Bereits zuvor hatte das Gericht klargestellt, dass sich der Verfassungsgeber für eine Ermächtigung entschieden und keine Pflicht zur Regelung vorgesehen habe (BVerfGE 48, 64 [85]).
Die auf Art. 137 Abs. 1 GG (und damit auch auf Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf) gestützten Regelungen schränken - soweit sie sich in diesen Grenzen halten - die Gleichheit der Wählbarkeit (des "passiven Wahlrechts") zulässigerweise ein (st. Rspr. d. BVerfG; vgl. z. B.: BVerfGE 57, 43 [57]; 58, 177 [191]). Sie bilden die verfassungsrechtlich anerkannte Ausnahme von den Wahlgrundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit (BVerfGE 57, 43 [57]; 58, 177 [190 f]).
Da solche Ausnahmen bereits durch die Verfassung selbst gerechtfertigt sind, bedürfen sie im konkreten Einzelfall grundsätzlich keiner Rechtfertigung durch einen besonderen zwingenden Grund mehr (so ausdrücklich: BVerfGE 38, 326 [340]; offengelassen zunächst bei BVerfGE 12, 73 [78]). Dem Gesetzgeber ist vielmehr gestattet, "bis an die äußerste Grenze der Ermächtigung ... zu gehen" (BVerfGE 40, 296 [320 f]).
Dies gilt nicht ohne weiteres für die Kommunalwahlen.
Da Art. 137 Abs. 1 GG nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts für die Kommunalwahlen sogar Regelungen des Gesetzgebers gestattet, welche die Wählbarkeit faktisch ausschließen (BVerfGE 48, 64 [89]; 57, 43 [67]; 58, 177 [193]), sind diese - insbesondere weil eine finanzielle Absicherung der Amtsinhaber nicht geboten ist - nur zulässig, wenn und soweit ohne sie der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden kann (BVerfGE 48, 64 [90]; 57, 43 [67], 58, 177 [193]).
Diese zu Art. 137 Abs. 1 GG entwickelten Grundsätze legt das Landesverfassungsgericht auch der Auslegung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf zugrunde.
Es muss im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerden nicht entscheiden, ob es sich bei solchen "faktischen" Ausschlüssen der Wählbarkeit noch um die vom Bundesverfassungsgericht allein zugelassene Einschränkung von "Unvereinbarkeiten" (= "Inkompatibilitäten") handelt oder schon um den Ausschluss der "Wählbarkeit" (= "Inegilibilität"), was das Bundesverfassungsgericht nicht als durch Art. 137 Abs. 1 GG gedeckt ansieht (BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [181]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]; 57, 43 [67]; 58, 177 [192]; a. A. vor allem: v. Campenhausen in v. Mangoldt / Klein, a. a. O., Art. 137 RdNr. 9; Schlaich, AöR Bd. 105, S. 188 [213 ff]; Leisner, a. a. O., S. 18; Maunz in Maunz / Dürig, GG, Art. 137 RdNr. 15).
Offenbleiben kann ferner, ob dem Ausgangspunkt zu folgen ist, dass die Unterscheidung zwischen den staatlichen und den kommunalen Wahlen deshalb erforderlich wird, weil (nur) der Abgeordnete im Landtag oder im Bundestag einen "Beruf" ausübt (BVerfGE 40, 296 [311 ff] bei abweichender Meinung von Seuffert, BVerfGE 40, 330 [334 ff]), während das "Ehrenamt" auf kommunaler Ebene nicht dem Erwerb des Lebensunterhalts dient, was rechtfertigt, dem Grundsatz der Gewaltenteilung größeres Gewicht beizumessen (BVerfGE 48, 64 [89]).
Es wird sich nämlich ergeben, dass die vom Landesgesetzgeber getroffene Regelung trotz der Ermächtigung nach Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit verstößt (unten Nrn. 2.1.2 und 2.1.3).
2.1.1.3.-->Da die Beschwerdeführer zu 1 und zu 2 indessen schon für verfassungswidrig halten, dass der Gesetzgeber Unvereinbarkeiten abstrakt geregelt hat, ist zu betonen: Die im einzelnen beanstandeten Regelungen des Gesetzgebers sind - isoliert und auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung betrachtet - nicht verfassungswidrig.
Dass der Gesetzgeber Mitarbeiter der Behörde, die Kommunalaufsicht ausübt, unabhängig davon generell ausschließen darf, ob der einzelne Mitarbeiter gegenwärtig konkret mit dieser Aufgabe befasst ist, hat das Bundesverfassungsgericht in Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG nicht beanstandet; es ist davon ausgegangen, dass die Berührungspunkte zwischen der für die Kommunal- und die Fachaufsicht zuständigen Behörde oder Körperschaft und der beaufsichtigten Kommune vielfältig sind, Kollisionen auch wegen der Beratungspflichten im Rahmen der Aufsicht entstehen können und in der Regel ein reger Informationsaustausch stattfindet, der bedingt, dass auch Bedienstete einbezogen sind, die mit Fragen der Aufsicht in der Regel nicht befasst sind (BVerfGE 58, 177 [193 ff]). Im übrigen beständen Zusammenhänge bei Entwicklungsaufgaben und denkbare Interessengegensätze zwischen den Gemeinden und den Landkreisen (BVerfGE 58, 177 [197]). Das Bundesverfassungsgericht hat ferner für gerechtfertigt gehalten, "leitende" Angestellte auch dann von gleichzeitiger Mandatsausübung auf der "unteren Ebene" auszuschließen, wenn sie nicht mit Aufgaben der Kommunal- oder Fachaufsicht befasst sind, und dies u. a. damit gerechtfertigt, dass diese Personengruppe am Entscheidungsprozeß beteiligt ist (BVerfGE 58, 177 [198]). Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts kann die Vielfalt denkbarer Berührungspunkte nicht eindeutig eingegrenzt und allein durch konkrete "Mitwirkungsverbote" aufgefangen werden (BVerfGE 58, 177 [200]).
Beim Beschwerdeführer zu 2 fällt zusätzlich ins Gewicht, dass er immerhin gleichsam auf drei Ebenen (im Regierungspräsidium des Landes als seiner Arbeitsstelle, im Kreistag als Abgeordneter und in der Gemeinde als Bürgermeister) tätig ist.
Auch für den Beschwerdeführer zu 3 gilt, dass der Gesetzgeber abstrakt ein solches Verhältnis zwischen Zweckverbandstätigkeit und kommunalem Mandat als Ausschlussgrund ansehen darf. Indessen ist nicht zu verkennen, dass die Gefahren von Interessenkollisionen schon deshalb weniger einschneidend sind, weil dem Ortschaftsrat weder die Wahl der Mitglieder für die Verbandsversammlung zusteht noch eine Kontrolle über die Leitung des Zweckverbands. Die vom Ministerium des Innern benannten Gefahren betreffen vielmehr die Beziehung zwischen Gemeinde und Zweckverband. Der Gesetzgeber wird deshalb zu überlegen haben, ob auf diesen Fall noch zutrifft, dass die allgemeinen Vorschriften über "Mitwirkungsverbote" (§ 31 Abs. 1 LSA-GO) nicht ausreichen, den Konflikt zu lösen (BVerfGE 58, 177 [193]). Diese Voraussetzung hat der Gesetzgeber zu bejahen, wenn er die Unvereinbarkeit von Tätigkeit und Mandat im Verhältnis von Zweckverband zu Ortschaftsrat annehmen will.
2.1.2.-->Obwohl Art. 137 Abs. 1 GG und Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf dazu ermächtigen, die Grundsätze der allgemeinen und der gleichen Wahl zu durchbrechen, ist dadurch nicht schon ausgeschlossen, dass die konkret getroffene gesetzliche Regelung mit dem (besonderen) Gleichheitssatz unvereinbar ist.
Es gilt im Grundsatz nichts anderes als in den übrigen Fällen, in welchen die Verfassungsordnung dem Gesetzgeber Gestaltungsräume zubilligt. Nach allgemeiner Ansicht ist deshalb auch das durch Art. 137 Abs. 1 GG (Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf) eingeräumte gesetzgeberische "Ermessen" durch die üblichen Verfassungsgrundsätze begrenzt: der Gesetzgeber darf nicht willkürlich verfahren, er muss sich innerhalb des Normzwecks halten und darf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzen (Stober BK, Art. 137 RdNr. 216; Jarass in Jarass / Pieroth, a. a. O., Art. 137 RdNr. 5; Leibholz-Rinck, a. a. O., Art. 137 RdNr. 17; Schlaich, AöR Bd. 105, S. 188 [229 f]; vgl. im einzelnen auch: BVerfGE 48, 64 [89 f]; 57, 43 [66], 58, 177 [200]).
Die Grundsätze des Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf wirken auf die Regelung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ein (so - für Art. 3 Abs. 1 GG im Verhältnis zu Art. 137 Abs. 1 GG -: BVerfGE 48, 64 [90]).
Die Verfassungsbestimmung lässt "Ungleichheit" zwar zwischen einerseits den in (Art. 137 Abs. 1 GG bzw.) Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf genannten Gruppenzugehörigen und andererseits den übrigen Angehörigen des Volkes - also gleichsam: im Verhältnis nach außen - zu. Die Gruppenangehörigen untereinander und die unterschiedlichen Gruppen zueinander - also gleichsam: im Verhältnis nach innen - dürfen jedoch ohne sachlich einleuchtenden Grund nicht ungleich behandelt werden.
2.1.3.-->§ 40 Abs. 1 Nr. 1 LSA-GO differenziert unter den Buchstaben a) und b) inhaltliches Gleiches und verletzt damit den Grundsatz der Gleichheit staatsbürgerlicher Rechte.
Beide Regelungen betreffen die Beziehung zwischen der Gemeindevertretung einerseits und den Angehörigen der Verwaltungen andererseits "auf derselben Stufe". Die Mitarbeiter des gemeinsamen Verwaltungsamts und die Mandatsträger der von ihm verwalteten Gemeinden stehen nicht auf unterschiedlicher, sondern auf gleicher Stufe zueinander. Die Verwaltung durch das gemeinsame Verwaltungsamt ist "gemeindliche Verwaltung" und nicht eigenständige Aufgaben-Erfüllung durch einen höheren Kommunalverband.
Sowohl nach den früheren Bestimmungen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (LSA-GKG) als auch nach den §§ 75 ff der Gemeindeordnung (LSA-GO) ist Zweck der "Verwaltungsgemeinschaft" nur, den Verwaltungsaufwand der zugeordneten Gemeinden zu bewältigen; die Zuständigkeiten der Bürgervertretungen (Räte) in den Gemeinden hingegen bleiben "vor Ort" erhalten. Die "Verwaltungsgemeinschaft" ist deshalb keine "über die Gemeinde gesetzte" Organisationsstufe, welche die Befugnis hätte, die "zentraleren örtlichen" Aufgaben wahrzunehmen (vgl. §§ 5, 9 LSA-GKG; §§ 75, 77, 81 LSA-GO). Dies unterscheidet das Verhältnis zwischen der Gemeinde und ihrer Verwaltungsgemeinschaft einerseits deutlich von demjenigen zwischen der Gemeinde und ihrem "übergeordneten" Landkreis andererseits, der die "überörtlichen" Aufgaben erfüllen soll (vgl. § 2 Abs. 1 LSA-LKO), während der Gemeinde die örtlichen Aufgaben vorbehalten sind (vgl. § 2 Abs. 1 LSA-GO im Verhältnis zu der Landkreisordnungs-Bestimmung). Gemeindliche Aufgaben gehen nicht je nach ihrer Bedeutung von der Gemeinde auf die "Verwaltungsgemeinschaft" über, sondern nur, wenn und soweit sie - ohne ihren Charakter als "gemeindliche" Aufgaben zu verlieren oder zu ändern - übertragen werden. Es kommt dadurch zu keiner (qualitativen) Trennung gemeindlicher Aufgaben desselben Bereichs in solche, die von der Gemeinde, und andere, die von der "Verwaltungsgemeinschaft" erfüllt werden. Dass sogar Satzungsrecht der Gemeinden nach § 77 Abs. 4 LSA-GO übergehen kann, steht diesem Ergebnis nur scheinbar entgegen; denn dies geschieht erstens nur, wenn alle Mitgliedsgemeinden eine bestimmte Aufgabe des eigenen Wirkungskreises auf die Verwaltungsgemeinschaft übertragen haben, und zweitens entstehen dadurch nicht "zwei Ebenen", sondern es findet eine punktuelle Verlagerung statt.
Nichts anderes als für den eigenen Wirkungskreis gilt bei den übertragenen (staatlichen) Aufgaben: Die Verwaltungsgemeinschaft erfüllt hier ausschließlich Pflichten, die sonst von der Gemeinde wahrzunehmen wären (vgl. § 77 Abs. 1 LSA-GO; vgl. für den früheren Rechtszustand: § 5 Abs. 1 LSA-GKG), nicht etwa solche, deren Bedeutung "zwischen" der Gemeinde- und der Landkreisebene zu suchen ist. Aufgaben anderer Qualität werden erst dem Landkreis zugewiesen (vgl. insoweit § 5 Abs. 1, 2 LSA-LKO).
Dass die "Verwaltungsgemeinschaft" keine Stufe oberhalb der Gemeinde ist, zeigt sich auch deutlich bei der Kompetenzvorschrift für den Gemeinschaftsausschuss (§ 79 Abs. 1 Satz 2 LSA-GO); dieser beschließt über Gegenstände, die gerade die Verwaltungsgemeinschaft, nicht aber die Gemeinden unmittelbar betreffen, so über die Haushaltssatzung (der Verwaltungsgemeinschaft), über die von den Mitgliedsgemeinden zu zahlende Umlage sowie über die Personalangelegenheiten (des gemeinsamen Verwaltungsamts). Im übrigen kommen ihm Mitwirkungsrechte bei der Verwaltung zu (vgl. § 81 Abs. 5 Satz 3 LSA-GO: Richtlinien für den Leiter des Verwaltungsamts; vgl. § 77 Abs. 2 LSA-GO: Zustimmung bei der Übertragung von gemeindlichen Aufgaben auf die Verwaltungsgemeinschaft). Beschlüsse mit Wirkung für und gegen die Gemeinden - außerhalb der von allen Gemeinden übertragenen Aufgaben - sind nicht vorgesehen, lassen sich auch nicht aus der Auffangbefugnis des § 79 Abs. 1 Satz 1 LSA-GO herleiten, die inhaltlich durch die Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft als Körperschaft begrenzt ist.
Wegen dieser Abhängigkeit des gemeinsamen Verwaltungsamts von der Willensbildung innerhalb der einzelnen Gemeinde ist dessen Leiter ein "Hauptverwaltungsbeamter" wie der (hauptamtliche) Bürgermeister einer Gemeinde außerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft. Auch im Verhältnis zu den Mitarbeitern des gemeinsamen Verwaltungsamts hat dessen Leiter die gleiche Stellung wie der (hauptamtliche) Bürgermeister zu den Beschäftigten im "Bürgermeisteramt" (vgl. insbes. §§ 57 Abs. 1, 2; 62; 63; 81 LSA-GO).
Damit stehen die Mitarbeiter eines gemeinsamen Verwaltungsamts dem Gemeinderat wie die Mitarbeiter eines Bürgermeisteramts gegenüber.
Für diese "strukturelle" Bewertung, es handele sich um "Amt" und "Mandat" derselben Stufe, ist im Ergebnis unerheblich, dass sich der Aufgabenumfang des Verwaltungsamts nach der gesetzlichen Regelausstattung nicht vollständig mit demjenigen einer Gemeindeverwaltung deckt.
Dem gemeinsamen Verwaltungsamt sind kraft Gesetzes allerdings nur die gemeindlichen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises zugewiesen (§§ 77 Abs. 1, 81 Abs. 2, 3 LSA-GO), während die Gemeindeverwaltung kraft Gesetzes auch die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises wahrnimmt (vgl. §§ 4; 5; 62 Abs. 1; 63 Abs. 5 LSA-GO). Diese verbleiben - von noch zu erörternden Ausnahmen abgesehen - innerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft im Regelfall bei der Gemeinde.
Allerdings ist der Gemeinderat bei den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises in der Regel nicht beteiligt. Eine Gemeinde außerhalb der Verwaltungsgemeinschaft erfüllt sie selbst; innerhalb der Gemeinde ist dann der (hauptamtliche) Bürgermeister zuständig (§ 63 Abs. 5 LSA-GO). Innerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft liegt die Kompetenz bei dieser und im Kern beim Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts, im übrigen beim Gemeinschaftsausschuss (vgl. § 81 Abs. 2, 3 LSA-GO). In beiden Alternativen sind die "Unvereinbarkeiten" zwischen Rat und "Verwaltung" deshalb nicht so deutlich wie innerhalb des eigenen Wirkungskreises.
Die Bewertung kann aber nicht davon ausgehen, dass die Gemeinden innerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft im Regelfall nur die übertragenen Aufgaben durch das gemeinsame Verwaltungsamt erfüllen lassen und den eigenen Wirkungskreis allein verwalten. Diese Betrachtung müsste verkennen, dass die Gemeinden frei sind, der Verwaltungsgemeinschaft gerade auch Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zu übertragen (vgl. § 77 Abs. 2 LSA-GO). Hierbei ist allerdings zu differenzieren:
a)-->Dies kann - für die Frage von "Amt" in der Verwaltungsgemeinschaft und "Mandat" in der Gemeinde unproblematisch - in dem Umfang geschehen, dass sich sämtliche Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft entschließen, eine bestimmte Aufgabe von dieser wahrnehmen zu lassen; dann geht mit der Verwaltungszuständigkeit sogar die Satzungsbefugnis über, und die Verwaltungsgemeinschaft wird - ohne weitere Zuständigkeiten innerhalb der Gemeinde - im eigenen Namen tätig (§ 77 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 LSA-GO). Dann kann es allerdings auch zu keiner Unvereinbarkeit zwischen Verwaltung im gemeinsamen Verwaltungsamt und Gemeinderat mehr kommen.
b)-->Es ist aber gerade auch möglich, dass nur eine Gemeinde (oder ein Teil der Gemeinden) sich entschließt, eine bestimmte Aufgabe des eigenen Wirkungskreises zu übertragen; dann bleibt die Satzungskompetenz bei der Gemeinde, nur die Verwaltungskompetenz geht über, und das gemeinsame Verwaltungsamt handelt im Namen der Gemeinde, die übertragen hat (§ 77 Abs. 2 Satz 2, Abs. 7 Satz 2 LSA-GO). In diesem Fall ist die Verwaltung des gemeinsamen Verwaltungsamts nach ausdrücklicher Bestimmung des § 77 Abs. 7 Satz 2 LSA-GO (2. Halbsatz) an die Beschlüsse und an die Weisungen der Gemeindeorgane - und damit gerade auch des Rats - gebunden. Dann aber ist die Verwaltung im gemeinsamen Verwaltungsamt vollständig mit einer Gemeindeverwaltung gleichzusetzen, an deren Stelle sie tätig wird. Die Tätigkeit im gemeinsamen Verwaltungsamt ist also genau so unvereinbar mit dem gleichzeitigen Mandat im Gemeinderat wie es normalerweise die Tätigkeit in einer Gemeindeverwaltung wäre.
c)-->Unabhängig hiervon nimmt die Verwaltungsgemeinschaft auch ohne jede Übertragung kraft Gesetzes Aufgaben des eigenen Wirkungskreises wahr, so z. B. im gemeindlichen Abgabenrecht, bei der Haushalts- und Kassenführung, bei der Aufstellung von Haushaltsplänen der Gemeinden (§ 77 Abs. 5 LSA-GO) sowie - im Rahmen dieser oder einzeln übertragener Aufgaben - die Vorbereitung der Beschlüsse des Gemeinderats (§ 77 Abs. 6 LSA-GO).
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b LSA-GO behandelt die Mitarbeiter des gemeinsamen Verwaltungsamts unabhängig davon gleich, in welchem Umfang sie für Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zuständig und in welchem Umfang sie von Beschlüssen und Satzungen des Rats einer Gemeinde abhängig sind.
Während § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a LSA-GO für alle (hauptamtlichen) Beamten und Angestellten der "Kernverwaltung" einer Gemeinde bestimmt, dass sie nicht zugleich Mitglied des Gemeinderats sein können, legt § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b LSA-GO die Unvereinbarkeit nur für den Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts fest.
§ 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO schließt dementsprechend die Mitarbeiter einer Gemeindeverwaltung vom Bürgermeisteramt aus; der zweite Halbsatz läßt bis zum Jahr 2001 Mitarbeiter im gemeinsamen Verwaltungsamt (außer dem Leiter) als Bürgermeister der einer Verwaltungsgemeinschaft angehörenden Gemeinde zu.
Im Ergebnis ohne Bedeutung bleibt, dass die Einschränkungen der §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) LSA-GO nur übergangsweise gelten sollen; denn die Ungleichheit besteht - was bereits den Verfassungsverstoß begründet - gegenwärtig.
Mit Rücksicht auf diese undifferenzierte Regelung für das gemeinsame Verwaltungsamt einerseits und die Einschränkungen bei §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO im Verhältnis zu §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a; 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO andererseits kann der mit Aufgaben der Gefahrenabwehr auf gleicher Stufe in einer Gemeinde außerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft Beschäftigte nicht Mitglied des Gemeinderats sein, wohl aber der im gemeinsamen Verwaltungsamt Tätige. Der zuletzt Genannte darf sogar (ehrenamtlicher) Bürgermeister werden.
Ferner kann der Kassenverwalter einer Gemeindeverwaltung nicht Ratsmitglied seiner Gemeinde werden; wohl aber kann der mit gleichen Aufgaben in der Verwaltungsgemeinschaft Betraute - trotz genereller Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft für das gemeindliche Kassenwesen nach § 77 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO - zugleich Mitglied des Rats einer Gemeinde in der Verwaltungsgemeinschaft sein. Er wäre generell nicht einmal davon ausgeschlossen, im Gemeinderat den Haushaltsentwurf durchzusetzen, den er als Mitglied der Verwaltung vorbereitet hatte. Nur im konkreten Konfliktfall würde ihn daran das Mitwirkungsverbot des § 31 Abs. 2 Satz 1 LSA-GO hindern. Dieses allerdings hätte auch den Mitarbeiter in der Gemeindeverwaltung ausgeschlossen, wenn dessen Unvereinbarkeit nicht generell festgelegt worden wäre.
Schließlich darf der in der Gemeindeverwaltung für die Abgaben Zuständige nicht dem Rat seiner Gemeinde angehören; er kann aber als Mitarbeiter des gemeinsamen Verwaltungsamts auch dann Ratsmitglied in seiner Gemeinde bleiben, wenn diese als einzige in der Gemeinschaft die Zuständigkeit übertragen hat und der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts ihm die Verwaltung der Abgaben anvertraut. Auch hier greift zwar im konkreten Fall wieder das Mitwirkungsverbot des § 31 Abs. 2 LSA-GO; aber es würde auch für den Mitarbeiter in der Gemeindeverwaltung in gleicher Situation gelten. Sinn der generellen Ausschlussgründe auf der Grundlage des Art. 137 Abs. 1 GG und des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf ist aber gerade, die Mitarbeiter generell auszuschließen, bei denen die konkreten Grenzen des § 31 LSA-GO schwer eingehalten werden können.
Diese Ungleichbehandlung von Mitarbeitern der Verwaltung auf der gleichen Stufe des Vertretungsgremiums je nachdem, ob sie in der Gemeindeverwaltung oder im gemeinsamen Verwaltungsamt beschäftigt sind, ist nicht mehr mit dem Gleichheitssatz vereinbar.
Sie ist nicht durch den allgemein anerkannten Normzweck des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf gedeckt, die Kontrolleure daran zu hindern, sich selbst zu kontrollieren. Sie ist aber auch nicht in dem von der Literatur (im Anschluss an BVerfGE 40, 296 [321]: Schlaich, AöR Bd. 105, S. 188 [223 ff]; vgl. auch v. Campenhausen in v. Mangoldt / Klein, a. a. O., Art. 137 RdNr. 14 [S. 10, a. E.]) für zulässig gehaltenen Motiv vereinbar, das auf einem materialen Verständnis der Gewaltenteilung beruht und deshalb fehlerhafte Entwicklungen in der Besetzung der Kontrollorgane verhindern will.
Die Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes bestätigt vielmehr, dass eine Harmonisierung der Bestimmungen über die Verwaltungsgemeinschaft mit denjenigen über die Gemeinden und die Kreise hatte herbeigeführt werden sollen. Das Ergebnis der vom Ausschuss für Inneres eingesetzten Arbeitsgruppe, das der Ausschuss gebilligt hatte, verwirklicht den Grundsatz, auf gleicher Stufe keine Vereinbarkeiten von Amt und Mandat zuzulassen. Die Beschlussempfehlung bestätigt zugleich, dass auch intendiert war, im Verhältnis zwischen unmittelbar benachbarten Ebenen (Gemeinde zu Landkreis, Landkreis zu Regierungspräsidium) eine vergleichbar strenge Unvereinbarkeit festzulegen.
Dieses Konzept hatte der Ausschuss für Inneres lediglich dadurch "gelockert", dass die Mitarbeiter der "Kernverwaltungen" in jedem Falle, die übrigen Mitarbeiter der Verwaltungen aber nur in leitender Funktion ausgeschlossen werden sollten. Die Vorstellungen erscheinen insoweit schlüssig und sind - in Ansehung des Gleichheitssatzes - konsequent durchgesetzt worden.
Bei dieser Würdigung ist unbeachtlich, dass für die "Lockerung" nicht Gesichtspunkte der Gewaltenteilung maßgeblich gewesen waren, sondern die Sorge, ohne die vorgenommene Änderung kommunale Ämter nicht besetzen zu können; denn es kommt nicht primär auf das Motiv für die Ausnahme, sondern darauf an, ob die Regelung mit dem Grundsatz gleicher Wahl vereinbar geblieben ist und die Grundregelung (weiterhin) auf einem zulässigen Zweck beruht.
Eben dieser rechtliche Zusammenhang zwischen Grundregelung und Ausnahmebestimmung wurde durch die aus der Mitte des Parlaments in der zweiten Lesung eingebrachte Änderung aufgegeben. Zwar ist auch hier das Motiv (weitere "Lockerung", um die Stellenbesetzungen nicht zu behindern) nicht zu beanstanden, wohl aber die Durchführung, die allein eine so empfundene Notsituation bei den Verwaltungsgemeinschaften in den Blick nahm, ohne deren Konstruktion und Aufgaben zu bedenken, so dass die frühere Stimmigkeit des Gesamtkonzepts nicht mehr gewahrt blieb.
Unvereinbarkeitsregelungen auf der Grundlage des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf haben dem mit Rücksicht auf das Recht der Wahlbürger aus Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf Rechnung zu tragen. "Lockerungen" können deshalb nicht ausschließlich nach durch Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf zugelassenen Gesichtspunkten des öffentlichen Interesses festgelegt werden. Die angestrebte Regelung muss vielmehr auch berücksichtigen, dass die Grundsätze des Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf auf die Regelung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf einwirken (BVerfGE 48, 64 [90] für das Verhältnis von Art. 3 Abs. 1 GG zu Art. 137 Abs. 1 GG). Deshalb müssen die Regelungen für unterschiedliche Bürgervertretungen "systemgerecht" bleiben (zu diesem Begriff im Rahmen von Art. 137 Abs. 1 GG vgl. Stober BK Art. 137 RdNr. 216).
Da es sich um ein "System" der Unvereinbarkeiten handelt, hätte bedacht werden müssen, in welchem Umfang Verwaltungsgemeinschaften auch Aufgaben des eigenen gemeindlichen Wirkungskreises erfüllen.
Die Sorge um die Besetzung von Bürgermeisterstellen in Gemeinden innerhalb von Verwaltungsgemeinschaften ist kein ausreichender sachlicher Grund, um die Mitarbeiter im "Bürgermeisteramt" schlechter zu stellen als diejenigen im gemeinsamen Verwaltungsamt. Da "Bürgermeisteramt" und "Verwaltungsamt" im Verhältnis zur Gemeindevertretung gleichermaßen auf derselben Ebene liegen, genügte nicht die Erwägung, es sei zwischen der "Geschlossenheit eines Konzepts" und der "Not bei den Verwaltungsgemeinschaften" abgewogen worden; bei der Gleichheit der Verhältnisse konnte ein Abwägungsergebnis vielmehr dem (besonderen) Gleichheitssatz nur standhalten, wenn entweder die "Lockerung" im gemeinsamen Verwaltungsamt oder die "Geschlossenheit" als erforderlich angesehen wurde. Wer "lockern" wollte, musste dies wegen des Gleichheitssatzes auch im "Bürgermeisteramt" tun; wer die "Geschlossenheit" vertrat, musste sie auch im "Verwaltungsamt" durchhalten.
2.2.-->Der Verstoß gegen den Grundsatz gleicher staatsbürgerlicher Rechte (Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf) wirkt sich nicht nur auf das Verhältnis der Regelungen innerhalb des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und b LSA-GO aus, sondern auf die Regelungen der §§ 40 Abs. 1; 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO und §§ 29 Abs. 1 LSA-LKO insgesamt.
Die Verfassungswidrigkeit einer Einzelbestimmung kann auf andere Regelungen ausstrahlen (2.2.1.). Die beanstandete Regelung ist Teil eines Gesamtkonzepts (2.2.2.), dessen Gestaltung dem Gesetzgeber obliegt (2.2.3.).
2.2.1.-->Ist eine einzelne Bestimmung eines Gesetzes nicht mit der Verfassung vereinbar, so wirkt sich dieser Umstand so weit auf die übrigen Regelungen aus, als die Vorschriften Teil einer Gesamtregelung sind, die ohne den verfassungswidrigen Teil ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre (BVerfG, Beschl. v. 5.7.1967 - 2 BvL 29/63 -, BVerfGE 22, 134 [152], m. w. Nachw.; Beschl. v. 15.2.1978 - 2 BvR 134,268/76 -, BVerfGE 47, 253 [284]). Ein solcher Zusammenhang ist insbesondere anzunehmen, wenn es dem Gesetzgeber überlassen bleiben muss, Konsequenzen aus der Verfassungswidrigkeit einzelner Bestimmungen für das von ihm zu verantwortende Gesamtkonzept zu ziehen (vgl. BVerfGE 47, 253 [284]).
Diese Voraussetzungen sind im Umfang der in der Entscheidungsformel einzeln benannten Bestimmungen der Gemeinde- und der Landkreisordnung erfüllt.
2.2.2.-->§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und b LSA-GO sind Teile eines Gesamtkonzepts - eines "Systems" - zur Regelung von Unvereinbarkeiten auf kommunaler Ebene.
Das ergibt deutlich der Auftrag an die Arbeitsgruppe, deren vorgelegtes Ergebnis und der durch Sprecher der Arbeitsgruppe sowie des Ausschusses für Inneres betonte Wille einer "Harmonisierung" der einschlägigen Vorschriften. Diese Motivation liegt erkennbar folgenden Regelungen zugrunde:
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 LSA-GO und § 29 Abs. 1 Nr. 1 LSA-LKO verfolgen das gemeinsame Anliegen, "auf gleicher Stufe" die Mitarbeiter der Kernverwaltung und der abhängigen Verbände bzw. Stiftungen sowie die leitenden Mitarbeiter der abhängigen Einrichtungen von Mandaten im Rat bzw. Kreistag auszuschließen.
§ 40 Abs. 1 Nr. 2 LSA-GO und § 29 Abs. 1 Nr. 2 LSA-LKO verfolgen das gemeinsame Anliegen, die "auf höherer Stufe" (in der Kernverwaltung tätigen) Mitarbeiter der für Kommunalaufsicht zuständigen Behörde auf der nächsthöheren Stufe vollständig, im übrigen auf die leitenden Mitarbeiter beschränkt, daran zu hindern, zugleich in der kommunalen Vertretung der "niedrigeren Stufe" tätig zu sein. Dass nur die Gemeindeordnung im Gegensatz zur Landkreisordnung zwischen Kernverwaltung und Einrichtungen unterscheidet, hängt damit zusammen, dass für vom "Regierungspräsidium" abhängige Einrichtungen kein Regelungsbedarf besteht. "Systemgerecht" ist, wenn im Verhältnis von Landkreisverwaltung zum Gemeinderat ("höhere Stufe") keine anderen Einschränkungen bestehen als im Verhältnis von Rat und Verwaltung innerhalb der Gemeinde (auf "derselben Stufe").
Die Bestimmungen über Bürgermeister (§ 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO [1. Halbsatz]) und Landrat (§ 48 Abs. 1 Satz 3 LSA-LKO) sind nicht in das "System" einzubeziehen, weil sie lediglich auf die für den Rat bzw. den Kreistag geltenden Hinderungsgründe verweisen; sie haben keinen eigenen Regelungsgehalt, wenn und soweit die Bezugsvorschriften nicht gelten. Anders liegt es bei § 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO (2. Halbsatz); denn dieser enthält eine Ausnahme zu § 40 Abs. 1 LSA-GO, auf den der erste Halbsatz Bezug nimmt.
Ebenfalls ohne eigenen Regelungsgehalt ist § 86 Abs. 3 LSA-GO, der lediglich für Ortschaftsräte auf die für Gemeinderäte geltenden Bestimmungen verweist.
Obgleich auch andere "Unvereinbarkeitsregelungen" Gegenstand der Beratungen über das Änderungsgesetz gewesen sind, werden diese von der Verfassungswidrigkeit des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und b LSA-GO nicht ergriffen, weil sie nicht in das "System" einbezogen werden müssen.
Das gilt insbesondere für die durch § 78 Abs. 2 Satz 1 LSA-GO - angelehnt an § 40 Abs. 1 LSA-GO - geregelte Unvereinbarkeit zwischen bestimmten hauptamtlichen Tätigkeiten und der Mitgliedschaft im Gemeinschaftsausschuss. Der tragende Unterschied zum Ratsmandat ist nämlich, dass sie nicht aufgrund direkter Wahl zu einer Volksvertretung erworben wird, sondern es handelt sich nur um eine "Delegiertenstimme": der Bürgermeister ist kraft seines Amts Mitglied, und zwar als Vertreter seiner Gemeinde. Die Unvereinbarkeit nach § 78 Abs. 2 Satz 1 LSA-GO hat deshalb lediglich zur Folge, dass seine Gemeinde durch ein anderes Ratsmitglied vertreten werden muss (§ 78 Abs. 2 Satz 2 LSA-GO).
Die den §§ 75 ff LSA-GO entsprechenden Bestimmungen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (LSA-GKG) können nicht (mehr) betroffen sein, weil sie durch die Gemeindeordnung ersetzt sind.
Nicht erfasst sind ferner die Regelungen, zu denen der Gesetzgeber nicht gerade durch Art. 91 Abs. 2 LSA-GO ermächtigt ist; sie können schon deshalb mit § 40 Abs. 1 LSA-GO kein "System" bilden. Dies gilt vor allem für § 59 Abs. 3 LSA-GO, wonach "Angehörige" nicht gleichzeitig ein Bürgermeisteramt und ein Ratsmandat wahrnehmen dürfen; ebenso sind § 67 Abs. 1 LSA-GO (Beigeordnete und Ratsmandat) sowie die entsprechenden Vorschriften der Landkreisordnung (§§ 48 Abs. 3; 56 Abs. 1 LSA-LKO: Verhältnis Landrat und Beigeordnete zum Kreistag) zu behandeln.
Soweit die oben genannten Bestimmungen ein "System" bilden, sind infolge der Ausnahme bei §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO erkennbar auch "zwischen den Ebenen" Ungleichheiten entstanden, worauf die Beschwerdeführer zu 1 und zu 2 zutreffend hingewiesen haben:
So kann der Beschwerdeführer zu 1 (Verfahren LVG 14/94) als Mitarbeiter der Landkreisverwaltung kein Mandat auf der unteren Ebene (Gemeinderat, Bürgermeister) ausüben, obgleich er bei derselben Tätigkeit in einem Verwaltungsamt nicht einmal auf gleicher Ebene ausgeschlossen wäre.
Gleiches gilt für den Beschwerdeführer zu 2 (Verfahren LVG 17/94), soweit sein Gemeindeamt in Frage steht; denn ein "leitender Mitarbeiter der Kommunalaufsichtsbehörde" höherer Stufe darf wegen § 40 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LSA-GO kein Ratsmandat ausüben und auch wegen § 59 Abs. 1 Satz 3 LSA-GO nicht (ehrenamtlicher) Bürgermeister sein. Wäre er - auf gleicher Stufe - "leitender" Mitarbeiter im Verwaltungsamt, dann käme ihm die Sonderregelung der §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbs.) LSA-GO zugute, sofern er nicht Leiter des Verwaltungsamts wäre.
Gerade im Fall des Beschwerdeführers zu 3 (Verfahren LVG 19/94) ist die Ungleichheit deutlich: Er gehört nur einem Ortschaftsrat an, der die Gemeindeverwaltung nicht kontrolliert, sondern der lediglich "berät", "gehört" wird und der "Vorschläge" machen kann (§ 87 Abs. 1 LSA-GO). Nur wenn und soweit die Hauptsatzung dies vorsieht, ist der Ortschaftsrat befugt, im Rahmen der ihm überwiesenen Mittel zu entscheiden (§ 87 Abs. 2 LSA-GO); aber auch dies geschieht gleichsam "intern" und ohne jeden Bezug zu einem Zweckverband, dem die Gemeinde angehört. Grund für die den Beschwerdeführer ausschließende Regelung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c LSA-GO ist die "Verflechtung" der Gemeinde - und damit ihrer Organe Bürgermeister und Rat - mit einem Zweckverband, dem die Gemeinde angehört - und dadurch mit der Verwaltung dieses Verbands. Wäre (der Ortsteil) noch selbständig, gehörte der Ort einer Verwaltungsgemeinschaft an und hätte der Beschwerdeführer seine gegenwärtige berufliche Aufgabe nicht im (nicht gebildeten) Zweckverband, sondern im gemeinsamen Verwaltungsamt zu erfüllen, dann könnte er ohne weiteres dem Rat angehören und sogar Bürgermeister der Gemeinde sein, während er jetzt nicht einmal dem Ortschaftsrat angehören darf.
2.2.3.-->Die Neuregelung ist dem Gesetzgeber vorzubehalten, weil es einer Abwägung zwischen den Interessen bedarf, die zur weiteren "Lockerung" bei § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b LSA-GO geführt haben, und den Belangen, welche für eine strenge Handhabung von Unvereinbarkeits-Bestimmungen auf "gleicher Stufe" und / oder "unterschiedlichen Stufen" sprechen.
Diese Gestaltung obliegt dem Gesetzgeber, weil ihm Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf prinzipiell die Freiheit einräumt, nach den von ihm zu beurteilenden Notwendigkeiten einzelne Unvereinbarkeiten festzulegen oder ein "System" zu bilden.
Da sich oben (bei Entscheidungsgründen, Nr. 2.1.1.2) ergeben hat, dass der Gesetzgeber durch Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf nicht verpflichtet wird, wenigstens Regelungen über "Unvereinbarkeiten auf gleicher Stufe" zu schaffen, kann das Landesverfassungsgericht die beanstandeten Bestimmungen auch nicht teilweise aufrecht erhalten und sich darauf beschränken, die Bestimmungen für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären, die unmittelbar dem besonderen Gleichheitssatz widersprechen.
Da der Gesetzgeber für sein "System" verantwortlich ist, prüft das Gericht nur, ob der Gesetzgeber "systemgerecht" verfahren ist. Verstößt er gegen die Verfassung, dann ist ihm zu überlassen, die Korrektur selbst vorzunehmen und zu einer "systemgerechten" neuen Regelung zu finden.
Das wird bei der Entstehungsgeschichte dieser Novelle besonders deutlich.
Tragender Grund für die "weitere Lockerung", die zur "Systemabweichung" führte, war der von der Mehrheit so empfundene Regelungsbedarf in bezug auf die Verwaltungsgemeinschaften.
Würde das Landesverfassungsgericht allein diesen Änderungsantrag zur Novelle "aufheben", weil durch ihn die "Ungleichheit" verursacht worden war, dann würde es nicht nur den damaligen Entscheidungsprozeß anhalten, sondern darüber hinaus als Entscheidungsergebnis die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres "Gesetz werden lassen". Der Eingriff in den Gestaltungsraum des Landesgesetzgebers läge deutlich darin, dass das Landesverfassungsgericht ein Ergebnis erzielt hätte, welches der Landesgesetzgeber bei Fortsetzung seines Entscheidungsprozesses evtl. so nicht gewollt hätte. Hätte die Mehrheit den Verstoß gegen den besonderen Gleichheitssatz erkannt, dann hätte sie gleichwohl eine "Lockerung" für die Verwaltungsgemeinschaften vorsehen können; sie hätte lediglich bedenken müssen, dass dies Auswirkungen auf andere Vorschriften haben konnte und teilweise musste, die zum "System" gehören. Aufgabe des Gerichts ist aber allein, einen Verstoß gegen die Verfassung festzustellen, nicht auch, den dadurch entstandenen Konflikt anstelle des Gesetzgebers in bestimmter Weise zu lösen. Das Gericht kann nur den Entscheidungsprozeß neu in Gang setzen, nicht aber das Entscheidungsergebnis korrigieren.
Mit Rücksicht auf diesen sich aus dem Gewaltenteilungsprinzip (Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf) ergebenden Grundsatz ist auch nicht denkbar, das Änderungsgesetz vom 3.2.1994 zu beanstanden und zu prüfen, ob die ursprünglichen Fassungen ohne die Änderung dem (besonderen) Gleichheitssatz genügen.
Dagegen spricht schon, dass das Änderungsgesetz als "Artikelgesetz" eine Fülle von Korrekturen angebracht hat, die nicht alle zum "System" gehören, auf welches sich die gleichheitswidrige Änderung der Unvereinbarkeits-Vorschriften allein auswirken kann.
Aber auch einer "teilweisen Aufhebung des Änderungsgesetzes" - soweit es die Vorschriften innerhalb des "Systems" betrifft - müsste außer dem oben genannten Grundsatz ein zusätzliches Argument entgegenstehen:
Der Landesgesetzgeber hat die Gemeinde- und die Landkreisordnung zu einem Zeitpunkt geändert, als diese noch nicht in Kraft getreten waren. Er hat also beide Gesetze am 1.7.1994 "in der geänderten Fassung" in Kraft treten lassen. Dies weicht deutlich von dem "Normalfall" ab, in welchem das Änderungsgesetz auf eine Regelung bezogen wird, die bereits gilt. Hier hingegen handelt es sich um eine "veränderte Erstfassung".
2.3.-->Die Feststellung, dass die zum "System" gehörenden Unvereinbarkeitsregelungen mit dem besonderen Gleichheitssatz unvereinbar sind, hat zur Folge, dass - während der durch § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) LSA-GO genannten Periode - keine dieser Vorschriften mehr anzuwenden ist.
Dem Landesgesetzgeber ist überlassen, für den in §§ 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; 59 Abs. 1 Satz 3 (2. Halbsatz) LSA-GO genannten Zeitraum neue Regelungen zu treffen, ohne dass er dazu allerdings verpflichtet wäre.
Dabei ist er in der Entscheidung insbesondere frei, ob er - im Vergleich zur bisher beschlossenen Regelung - auch die "Unvereinbarkeiten" für Beamte und Angestellte im Bürgermeister- und im Landratsamt "lockert", um sein Gestaltungsziel für das gemeinsame Verwaltungsamt beizubehalten, oder ob er sich für eine strengere Handhabung schon für die laufende Amtsperiode entscheidet und dieses "System" dann auch bei den Verwaltungsgemeinschaften verfolgt.
Bei dieser Bedeutung des Urteils bedarf es keiner einstweiligen Regelung durch das Gericht, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat.
Andererseits besteht auch kein Anlass, die zum "System" gehörenden Bestimmungen nur zu beanstanden, dem Gesetzgeber eine Frist für die Beseitigung des Mangels zu setzen und gleichwohl einzelne Regelungen vorübergehend aufrecht zu erhalten (vgl. zur sog. "Notkompetenz" z. B.: BVerfG, Beschl. v. 13.12.1988 - 2 BvL 1/84 -, BVerfGE 79, 245 [250 f], m. w. Nachw.); denn die Verfassung fordert auf keiner "Stufe" Unvereinbarkeitregelungen, so dass der gegenwärtige Rechtszustand (unvereinbare, unanwendbare Regelungen) nicht der Verfassung "ferner" stehen kann als ein Rechtszustand, in welchem ein Teil des beanstandeten "Systems" noch Geltung behält.
Den Beschwerdeführern sind die notwendigen außergerichtlichen Kosten zu erstatten, weil sie mit ihrer Verfassungsbeschwerde in vollem Umfang durchdringen (§ 32 Abs. 2 LSA-VerfGG).

References: § 40
 § 40
 § 86
 § 29
 § 48
 Art. 75
 Art. 89
 Art. 42
 Art. 8
 Art. 89
 Art. 42
 Art. 91
 Art. 8
 Art. 91

§ 40
 § 59
 § 29
 Art. 4
 § 40
 § 59
 Art. 89
 § 40
 § 29
 Art. 9
 § 75

§ 40

§ 59
 § 40

§ 40

§ 59
 § 40
 § 40

§ 86

§ 29

§ 31
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 1
 § 6
 § 6
 § 40
 § 40
 Art. 4
 § 40
 § 40
 Art. 5
 § 6
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 5
 § 40
 § 29
 Art. 4
 Art. 89
 § 29
 Art. 4
 § 29
 Art. 5
 § 40

§ 40
 Art. 4
 § 134
 § 40
 Art. 75
 Art. 28
 Art. 137
 Art. 89
 Art. 87
 Art. 91
 Art. 31
 Art. 28
 Art. 2
 Art. 28
 Art. 89
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 75
 § 2
 Art. 2
 Art. 8
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 § 6
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 § 29
 § 59
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 § 59
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 § 49
 § 49
 § 48
 Art. 75
 § 50
 § 41
 § 40
 Art. 91
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 Art. 91
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 8
 Art. 91
 Art. 3
 Art. 137
 Art. 91
 § 2
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 § 77
 § 77
 § 5
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 § 81
 § 77
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§ 40
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§ 59
 § 77
 § 31
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