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Informe2009 Diversidad y Pluralismo | Radio | Libertad de expresión
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Diversidad yPluralismo en laRadiodifusin
Informe Anual 2009 sobre la Diversidad y el Pluralismo de la Radiodifusin en ALC
Informe Anual sobre la Diversidad y el Pluralismo de la Radiodifusin en ALC
Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin de la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias para Amrica Latina y el Caribe.
1. Resumen ejecutivo--------------------------------------------------------------------------------------7 2. Marco Regulatorio------------------------------------------------------------------------------------ 11 3. Situacin del sector comunitario----------------------------------------------------- 21
3.1. Criminalizacin de la expresin por medios no autorizados-------------------------------- 22
4. Discrecionalidad y obstculos tcnicos o burocrticos-------- 27
4.1 Clausuras por falta de garantas------------------------------------------------------------------27 4.2. Restricciones de acceso, potencia, publicidad e interferencia poltica---------------------34 4.3. Interferencia gubernamental en los medios comunitarios----------------------------------37
5. Concentracin--------------------------------------------------------------------------------------------- 41 6. Barreras a la libertad de expresin-------------------------------------------------- 51 7. Conclusiones------------------------------------------------------------------------------------------------ 57 8. Autores y reconocimientos------------------------------------------------------------------ 63
Esta publicacin fue realizada con el apoyo de MISEREOR
El reconocimiento por parte de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y de su Relatora de Libertad de Expresin, del papel central que juega en las democracias de la regin la diversidad y la pluralidad en la radiodifusin es cada vez ms evidente, muestra de ello son los amplios debates pblicos que se han generado en una buena parte de los pases latinoamericanos entorno a cambios normativos y de leyes en la materia. La intencin del presente informe es mostrar las principales barreras que impiden la pluralidad y la diversidad en la radiodifusin y por lo tanto del ejercicio pleno de la libertad de expresin por parte de todos los sectores sociales, especialmente del comunitario el cual enfrenta condiciones sumamente restrictivas en la mayor parte de los pases para el acceso a las frecuencias y su desarrollo. Durante el 2009 se desarrollaron varios hechos relevantes en torno a la libertad de expresin y la radiodifusin con propuestas y aprobacin de leyes, como tambin de ataques a medios que puesieron en evidencia la fragilidad de nuestras democracias, el caso ms emblemtico para la regin fue lo sucedido en Honduras. El Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin de la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias- Amrica
Latina y el Caribe relevo la situacin en 13 pases de la regin, en la mayor parte de ellos persisten normativas o prcticas administrativas por parte de los gobiernos, muy alejadas de los estndares internacionales y que impiden seriamente el desarrollo de modelos plurales y diversos en la radiodifusin. Este informe es posible gracias a los aportes y trabajo de los referentes en la regin, as como de los representantes y redes nacionales de AMARC que realizan una prctica cotidiana digna de reconocimiento. A principios del 2010 Gustavo Gmez dej la direccin del Programa en el cual hizo una excelente gestin reconocida internacionalmente, la mayor parte de este informe fue desarrollado por l y la nueva directora Aleida Calleja lo concluy junto con Edison Lanza quien desarrollo un meritorio trabajo que ahora se presenta. Esperamos que este informe sea un aporte sustancial al estudio y anlisis de la libertad de expresin, as como para su defensa y que pueda ser retomado por los organismos internacionales en la materia para seguir avanzando en estndares internacionales sobre radiodifusin y libertad de expresin que fortalezcan los procesos democrticos en los pases.
PROGRAMA DE LEGISLACIONES Y DERECHO A LA COMUNICACIN AMARC ALC
El 2009 fue un ao relevante para la radiodifusin en Amrica Latina y el Caribe, porque la aprobacin de la primera ley de medios audiovisuales que fomenta el pluralismo y la diversidad gener el efecto de poner el tema en debate en varios pases de la regin. Es cierto que persiste un ncleo de problemas (concentracin, exclusin del sector comunitario en varios pases, criminalizacin de la comunicacin no autorizada, ataques a la libertad de expresin, etctera), cuya remocin es clave para el desarrollo de sistemas de comunicacin audiovisual plurales, diversos y que garanticen el pleno ejercicio de la libertad de expresin. No obstante, y esto constituye la principal novedad en el concierto regional, los Congresos comenzaron a discutir, y en algn caso ya aprobaron (como ocurri en Argentina), leyes referidas a la administracin de los servicios audiovisuales que, siempre que respeten los estndares de libertad de expresin, marcan un camino a seguir en materia de administracin del espectro, reconocimiento de la diversidad de sectores y contenidos, y limitacin a la concentracin de frecuencias y audiencias. En este tema tambin, la recientemente aprobada ley de Radios Comunitarias y Ciudadanas en Chile, que se suma
A n u a l 1.
Diversidad y Pluralismo en la Radiodifusin
a la aprobada en Uruguay en diciembre de 2007, conforma nuevos marcos regulatorios dirigidos a reconocer los medios audiovisuales comunitarios en lnea con los estndares internacionales. La criminalizacin de la emisin sin autorizacin sigue afectando a cientos de radios comunitarias en pases como Brasil, Mxico, Guatemala y Chile. De tal modo que en esos lugares las emisoras no autorizadas son clausuradas, sus equipos confiscados y los comunicadores llevados ante los tribunales para ser sujetados a un proceso penal por operacin o explotacin de una emisora sin autorizacin.. Especial mencin merece en este informe la situacin de persecucin, autocensura y precariedad que padecen los comunicadores en Honduras, desde el golpe de Estado perpetrado el 28 de junio del 2009 contra el presidente constitucional Manuel Zelaya y la consiguiente instalacin de un rgimen de facto que culmin en unas controvertidas elecciones. En ese marco se denunciaron clausuras de emisoras, sin ningn tipo de garantas o debido proceso, que se sucedieron en el marco del golpe de Estado. Tambin se denunciaron clausuras de radios indgenas, sin un debido proceso garantista previo, en Per y Ecuador. La concentracin de frecuencias y mercado en manos de pocos grupos econmicos que cuando constituyen monopolios y oligopolios violentan la libertad de expresin y la pluralidad- sigue siendo una realidad negativa en la ma-
yor parte de los pases de la regin, tanto en los mercados ms grandes como en los pequeos. Si las polticas pblicas en materia de telecomunicaciones y diversidad cultural, no aprovechan los cambios tecnolgicos que se avecinan para equilibrar las actuales asimetras, pueden ser utilizados por los grandes grupos econmicos para perpetuar el sistema de preeminencia altamente concentrada en los sistemas comunicacionales de cada pas. El uso de emisoras que se autodefinen como comunitarias, creadas desde los gobiernos (caso Bolivia) con el objetivo de diseminar la voz oficial, constituye un nuevo campo de preocupacin para la pluralidad. En otros casos, como el de Venezuela, la poltica es favorecer con recursos nicamente a las radios comunitarias que optan por la lnea oficial, lo que afecta la independencia del movimiento comunitario. En otros apartados se resean barreras para el acceso a medios comunitarios conocidas largamente en la regin: la subasta econmica como mecanismo decisivo para acceder a frecuencias, limitaciones de potencia o de contratacin de publicidad y la preferencia automtica para la renovacin de licencias. Tambin se da cuenta de la utilizacin del marco legal como mecanismo de censura indirecta. El cierre de 34 radios por parte del gobierno de Venezuela y el establecimiento de una lista de ms de 200 que potencialmente podra seguir el mismo camino, en base a una normativa vaga se ubican en este campo.
Asimismo se registra como una prctica inadecuada la inclusin en los proyectos de ley para regular el acceso y permanencia en el espectro, disposiciones referidas al ejercicio del periodismo o las responsabilidades de los comunicadores. Una ley en ese sentido se discute en Ecuador, dnde varias disposiciones restrictivas de la libertad de expresin fueron incluidas en un proyecto de ley presentado por un legislador oficialista en el Parlamento, lo que provoc reacciones de los organismos especializados en derechos humanos y libertad de expresin. Actualmente el Parlamento debate suprimir o modificar las disposiciones ms polmicas.
Los Principios para un marco regulatorio democrtico sobre radio y TV comunitaria, elaborados por la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias de Amrica Latina y el Caribe (AMARC ALC) a partir de las mejores prcticas a nivel mundial (en adelante Los Principios) establecen el siguiente estndar: La diversidad y el pluralismo en la radiodifusin es un objetivo fundamental de cualquier marco regulatorio democrtico. Son necesarias medidas efectivas para promover la diversidad de contenidos y perspectivas, el acceso a los medios de radiodifusin y el reconocimiento de diversidad de formas jurdicas de propiedad, finalidad y formas de funcionamiento, incluyendo medidas para prevenir la concentracin de medios. 1 Varios pases de la regin aprobaron nuevos marcos regulatorios entre 2008 y 2009, o sus Congresos estudian proyectos que,en general,cumplen con los LosPrincipios, as como con los instrumentos internacionales vigentes en elhemisferio,comola Declaracinde Principios sobre Libertad de Expresin dela Organizacinde Estados Americanos
Los Principios para un marco regulatorio democrtico sobre radio y TV comunitaria elaborados por AMARC, son una gua para la elaboracin, aprobacin e implementacin de regulaciones sobre radiodifusin comunitaria que sean compatibles con los estndares internacionales de Derechos Humanos. AMARC espera que este documento sea revisado y recomendado por las Relatoras para la Libertad de Expresin y otros organismos de Derechos Humanos de todo el mundo como un estndar internacional de referencia para orientar la aprobacin de marcos regulatorios de radiodifusin ms justos.
(OEA) que en el principio 12 establece: Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes anti-monoplicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la informacin de los ciudadanos. De esta forma en la regin se comenz a esbozar una nueva generacin de marcos constitucionales y legales para los servicios de radiodifusin, que permiten alentar la esperanza de que los pases de Amrica Latina y el Caribe avancen hacia modelos de mayor diversidad y pluralismo en materia de radio y televisin, al tiempo que se garantice el derecho de todos los sectores sociales a la radiodifusin. Esta tendencia, adems de consolidar un proceso de reformas necesario para democratizar el acceso a los medios de comunicacin, constituye una forma de saldar la deuda que los pases de la regin mantienen con la democracia en el campo comunicacional, por cuanto en la mayor parte de ellos los marcos regulatorios de la radiodifusin que estaban o estn en vigor fueron aprobados por las dictaduras de las dcadas de 1970 y 1980, bajo la doctrina de la seguridad nacional. El ejemplo ms trascendente en el campo de las nuevas regulaciones se produjo en Argentina con la aprobacin en el Congreso de la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual, sealada como un avance por el relator para la Libertad de Expresin de Naciones Unidas y AMARC ALC, entre otros.
La organizacin Reporteros Sin Fronteras (RSF) tambin apoyo la aprobacin de la polmica ley de medios. Esta ley era necesaria y valiente dados los medios de presin de grupos de prensa poco compartidores, declar la organizacin, con sede en Pars, estimando que la nueva norma podra inspirar a otros pases.2 Por los principios que incorpora en la administracin del espectro, el contexto en el que se aprob y los intereses concentrados que debi enfrentar, esta normativa constituye un avance sustancial en la regin, a la vez que buena parte de sus disposiciones- constituyen un punto de partida para el desarrollo de nuevos marcos regulatorios que garanticen los estndares internacionales de libertad de expresin, diversidad y pluralismo. Ms all de las particularidades del pas y del contexto en que se aprob esta legislacin, la estructura general de la misma contempla en forma adecuada las recomendaciones de los organismos de derechos humanos especializados en libertad de expresin y derecho a la informacin. No obstante, algunas disposiciones puntuales han sido declaradas inconstitucionales por el Poder Judicial. El texto establece una serie de cambios profundos en materia de regulacin, adjudicacin y administracin de las frecuencias, al tiempo que contiene herramientas para prevenir
Reporteros Sin Fronteras. Informe publicado el 14 de octubre de 2009. Ver: www.rsf.org/spip.php?page=article&id_article=34709
la concentracin de la propiedad de los medios. La nueva regulacin incluye en el captulo referido a los licenciatarios una disposicin que garantiza el acceso al espectro radioelctrico a las entidades sin fines de lucro y se reserva con carcter inderogable el 33% del espectro para las personas jurdicas sin fines de lucro tales como, asociaciones, fundaciones, mutuales, etc. Establece especficamente que se impedir la formacin de monopolios y oligopolios. Para ello un solo titular podr acumular hasta 10 licencias de servicios abiertos (antes se podan acumular hasta 24 licencias de radio). Tampoco ser posible que la misma persona fsica o jurdica, de cualquiera de los tres posibles licenciatarios (el Estado, privados con fin de lucro y privados sin fin de lucro) pueda ser titular de una licencia para operar en televisin abierta o radio y de una red de televisin por cable. Se establece un plazo para que los grupos econmicos que son titulares de un nmero de licencias mayor a la que establece la ley se adecuen a la nueva realidad normativa y, si es del caso, desinviertan. No obstante, esta disposicin ha sido declarada inconstitucional por varios tribunales de primera instancia de Argentina por afectar derechos adquiridos. Ahora se espera que el fallo sea confirmado o revocado por los tribunales superiores. En Bolivia tambin se gener un estndar relevante para la diversidad y la pluralidad en la radiodifusin, en el marco
del referndum que aprob una nueva Constitucin en esa nacin. De acuerdo a la nueva Constitucin, se reconoce el derecho al acceso universal y equitativo a las telecomunicaciones (Art. 20), facilita el acceso a la informacin como un derecho civil (Art. 21) y garantiza la creacin y administracin de sistemas, medios y redes de comunicacin propias de los pueblos indgenas (Art. 30). En el caso boliviano, la reforma constitucional en el campo de la comunicacin debe ser acompaada ahora por una legislacin acorde, ya que la normativa vigente mantiene restricciones a la pluralidad, privilegia al sector comercial concentrado debido al sistema de subasta de licencias vigente- y contiene restricciones tcnicas y geogrficas a la radiodifusin comunitaria. En Chile tambin hubo novedades relevantes en el campo normativo de la radiodifusin. Tras varios aos de idas y venidas, el Congreso aprob una legislacin especfica para la radiodifusin comunitaria que constituye un avance en el sentido de garantizar las condiciones de desarrollo para este sector. AMARC, y otras organizaciones de la sociedad civil apoyaron la ley para la radiodifusin comunitaria porque otorga reconocimiento al mismo, sin perjuicio de los reparos que merecieron algunos aspectos del articulado.
La nueva normativa rene varios aspectos positivos: garantiza el desarrollo de las radios comunitarias a travs de concesiones con un plazo que se extiende de 3 aos a 15 aos, permite aumentar la potencia a 25 Watts, elevar las antenas de transmisin de 6 metros a 18 metros, y reconoce una diversidad de formas jurdicas para los titulares de las concesiones, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, ya sean culturales, deportivas o vecinales. Se autoriza adems que puedan difundir publicidad (con ciertos lmites) y celebrar convenios de difusin para el financiamiento de emisoras que operan sin fines de lucro. Sin embargo, algunos aspectos reproducen medidas inconvenientes vigentes para el sector comercial. El ejemplo ms claro es el otorgamiento a los grupos comunitarios u organizaciones permisarias el derecho preferente para renovar las licencias, lo que no constituye una prctica recomendable para ninguno de los sectores de la radiodifusin. De acuerdo a Los Principios, la renovacin de las concesiones no debe ser automtica y debera estar sujeta a la evaluacin del cumplimiento de los compromisos asumidos al requerir la adjudicacin de la concesin respectiva. De hecho, en diciembre de 2008, AMARC haba denunciado en Chile la aprobacin de la denominada Ley Express, que permiti renovar en forma automtica sin exigencia de presentar proyecto tcnico y financiero las frecuencias de radiodifusin comerciales por un plazo de 25 aos. Este mecanismo garantiza la perpetuidad de los actuales concesionarios con lo cual se impide la entrada de nuevos jugadores en el espectro.
Brasil y Ecuador han abierto en sus Congresos procesos de discusin sobre la base de proyectos de legislaciones que involucran a la radiodifusin. En el caso brasileo, el presidente Luiz Inacio Lula Da Silva, remiti al Parlamento un proyecto de ley en el que se propone despenalizar la utilizacin y el funcionamiento de las radios comunitarias que no tengan licencia para emitir. Segn la propuesta, los Estados estn obligados a promover el pluralismo y la diversidad de los medios de comunicacin. En Brasil, varios Estados mantienen y aplican normas que criminalizan la libertad de expresin a travs de radios comunitarias que no cuenten con licencia para emitir. En Ecuador, en tanto, se abri un complejo y polarizado proceso de discusin de una Ley de Medios, en base a un proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento. En aspectos regulatorios como el acceso al espectro, limitacin a la concentracin, etctera, el anteproyecto recoge enunciados en ese sentido, pero no rene el detalle necesario que lo convierta en eficaz para enfrentar este fenmeno. El proyecto original contena disposiciones propias de una ley de comunicacin o de prensa, lo que en principio no constituye una buena prctica. Sobre todo en referencia a temas de contenido, el proyecto original reunadisposiciones que violentan los estndares de libertad de
expresin establecidos por el sistema interamericano de derechos humanos. La Relatora Especial para la Libertad de Expresin de Comisin Interamericana de Derechos Humanos, un informe de la UNESCO y un comunicado de la Alianza Regional para la Libertad de Expresin y el Acceso a la Informacin denunciaron los excesos e incompatibilidades del texto en discusin, lo que provoc un cambio positivo en el Congreso. Las bancadas del oficialismo y la oposicin haban acordado reformular el proyecto en base a un consenso sobre 10 puntos. No obstante, algunas decisiones administrativas adoptadas por el gobierno ecuatoriano sobre el final del ao, como la suspensin de las emisiones de Teleamazonas, interrumpi las negociaciones en el Congreso. En Guatemala la sociedad civil logr que el proyecto de Ley de Medios de Comunicacin Comunitarios ingresara al Parlamento. La iniciativa ingres avalada por diputados del Foro Indgena Parlamentario, la Comisin de Comunidades Indgenas del Congreso y otros. Finalmente, la propuesta de ley naci oficialmente a la vida jurdica el 3 de agosto de 2009. Desde entonces, la Mesa Nacional de Dilogo aboga para la elaboracin e ingreso en el Congreso de un dictamen favorable. La iniciativa de ley 4087 fue entregada a la Comisin de Comunidades Indgenas y a la Comisin de Comunicaciones para que dictaminen sobre constitucionalidad de la iniciativa.
El dictamen fue ingresado en el Congreso de la Repblica el 14 de enero de 2010. Se mejor la redaccin de algunos artculos pero el artculo 6 fue modificado sustancialmente quedando limitada la cobertura de las emisoras al mbito municipal. AMARC Guatemala expres su oposicin a este cambio y advierte de las consecuencias negativas que va a ocasionar en el ejercicio del derecho a la comunicacin por parte de las etnias mayoritarias y sectores sociales como el de mujeres, que tienen necesidades expresas de acceder a frecuencias departamentales e interdepartamentales. En el caso de Venezuela, esta pendiente una iniciativa de ley que establece el encarcelamiento de los comunicadores cuyas conductas pueden ser consideradas como atentatorias de la paz social, la estabilidad o salud mental de la poblacin. El proyecto denominado Proyecto de Ley Especial sobre Delitos Mediticos fue presentado el 30 de julio de 2009 la Fiscal General de Venezuela, Luisa Ortega Daz, ante el Parlamento (la Asamblea Nacional). Segn el Relator Especial de la ONU para la libertad de expresin, Frank La Rue, ese proyecto constituye una censura poltica y un serio retroceso en el orden democrtico que debe imperar en todo pas.3
3 Frank La Rue, Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la promocin y proteccin de la Libertad de Expresin. Comunicado emitido el 3 de agosto de 2009 en Naciones Unidas. Comunicado completo en: www.legislaciones.item. org.uy/index?q=node/1046
El Comisionado para los asuntos de Venezuela de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Paulo Sergio Pinheiro, y la Relatora Especial para la Libertad de Expresin Catalina Botero Marino, consideraron que hubo un deterioro de la situacin en materia de libertades y entregaron un memorando con observaciones al proyecto de Ley especial sobre Delitos Mediticos4. Finalmente en Uruguay, el presidente electo Jos Mujica anunci que durante el primer ao de su gobierno enviar al Parlamento un proyecto de ley para regular los servicios audiovisuales, que complementa la ley de radiodifusin comunitaria aprobada en diciembre de 2007. La ley que regula el Servicio de Radiodifusin Comunitaria, que constituye una referencia en materia de marcos regulatorios del sector comunitario, pero existe un gran rezago en la regulacin de los restantes sectores y servicios audiovisuales.
http://www.cidh.org/relatoria/showarticle.asp?artID=759&lID=2
3. Situacin del sector comunitario
Los Principios, tambin constituyen una gua adecuada para considerar la situacin del sector comunitario en cuanto a su reconocimiento, promocin y desarrollo, as como a los efectos de monitorear las garantas existentes para el ejercicio de la libertad de expresin a travs del sector comunitario. El principio 2 de esa declaracin establece: El reconocimiento y diferenciacin de los medios comunitarios en la legislacin nacional de radiodifusin tiene como objetivo garantizar el derecho a la informacin, a la comunicacin y a la libertad de expresin, asegurar la diversidad y la pluralidad de medios y promover este sector. Este reconocimiento necesita acompaarse, con procedimientos, condiciones y polticas pblicas de respeto, proteccin y promocin para garantizar su existencia y desarrollo. La criminalizacin de expresin por medios no autorizados, la vulnerabilidad jurdica que supone exponer al sector a obstculos discriminatorios para lograr su pleno desarrollo y el intento por parte de algunos gobiernos de utilizar al sector comunitario como vehculo para difundir y reproducir el discurso oficial, constituyen algunos de los principales problemas que enfrent el sector comunitario en el 2009.
3.1. Criminalizacin de la expresin por medios no autorizados El artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos prohbe la restriccin a la libertad de expresin por vas o medios indirectos. Las sanciones penales como consecuencia de determinadas expresiones podran ser consideradas en algunos casos como mtodos indirectos de restriccin a la libertad de expresin. El efecto inhibidor de la sancin penal puede generar autocensura en quien quiere manifestarse, lo cual produce prcticamente el mismo efecto que la censura directa: la expresin no circula.5 En pases relevantes en la agenda latinoamericana, como Brasil, Mxico, Guatemala y Chile, ya sea los ministerios o los organismos reguladores mantienen la poltica de perseguir y denunciar penalmente a las radios no autorizadas, lo que se traduce en una forma de criminalizar la libertad de expresin. Esta poltica se encuentra incentivada en la mayora de estos pases por una estrategia deliberada de las gremiales de radiodifusores comerciales, que realizan una campaa sistemtica de denuncias ante la Justicia y los organismos reguladores, con el objetivo de criminalizar la expresin a travs de emisoras no autorizadas, lo que es incompatible
Corte IDH, Ricardo Canese vs. Paraguay. Sentencia pronunciada el 31 de agosto de 2004
con los principios del sistema interamericano de derechos humanos. En Brasil la criminalizacin del sector comunitario, tanto de la radio como la televisin, se muestra como un problema crnico, aunque esto podra cambiar en 2010 si el Congreso logra superar la presin de los poderosos grupos ligados a los medios comerciales y avanza con la aprobacin de una ley enviada por el Ejecutivo que despenaliza la radiodifusin comunitaria sin autorizacin. El Congreso tambin debate la necesidad de aprobar una ley de televisin comunitaria. En los ltimos tres aos aproximadamente 1.700 emisoras fueron clausuradas y en 2009 el gobierno de San Pablo destruy ocho toneladas de equipos confiscados. Mientras, los procesos de adjudicacin de licencias son extremadamente complejos y lentos demandan ms de tres aos-, y el organismo regulador (ANATEL) de las telecomunicaciones no cuenta con personal suficiente para atender estas demandas. La complejidad de los distintos niveles del gobierno federal permite que coexista la persecucin de los medios comunitarios con su promocin. De hecho, en el contexto criminalizador que se describi, el Poder Ejecutivo promovi que unos 485 municipios llamaran a licitacin para otorgar frecuencias en el sector comunitario.
En Mxico, el 2009 transcurri con una poltica restrictiva que determin el cierre a decenas de radios comunitarias, y llev ante los tribunales a indgenas y responsables de organizaciones que mantenan las emisoras en el aire, en el marco de brutales operativos policiales que pusieron en riesgo la vida de los comunicadores por parte de grupos privados. Se estima que actualmente funcionan unas 200 emisoras comunitarias sin autorizacin. AMARC Mxico report este ao que el Ministerio Pblico Federal inici acciones contra un integrante de la radio comunitaria Tierra y Libertad de Monterrey (Nuevo Len) que por la ley general de bienes nacionales, deba enfrentar una pena de hasta 12 aos de crcel adems de multas. Por este caso, en el mes de marzo varias organizaciones civiles denunciaron la criminalizacin de la libertad de expresin. En la misma situacin esta el caso de Rosa Cruz, indgena analfabeta y casi monolinge purepecha de la comunidad de Ocumicho, Michoacn. En Chile la polica clausur en 2009 siete radios populares denunciadas por la ARCHI (el gremio que nuclea a los empresarios privados de la radiodifusin), mientras el Congreso discuta una ley de radiodifusin comunitaria. A travs de denuncias presentadas por empresarios privados y legisladores afines a las emisoras del sector comercial, y con el concurso del Ministerio Pblico, la Polica allan y clausur las siguientes radios: Radio Placeres (Valparaso); 2.000 de Cerro Montednico; UV 15 de Cerro Las Caas; Conexiones
(Valparaso), Galctica de San Antonio, Renacer de Lota y Radio Sin Tierra de Villa. En al menos uno de esos casos (Radio Sin Tierra), el responsable de las emisora fue procesado penalmente por el delito de explotar y operar una emisora sin autorizacin. La criminalizacin de la expresin a travs de medios comunitarios fue utilizada incluso para entorpecer o presionar en el proceso de discusin de la ley en el Congreso.
4. Discrecionalidad y obstculos tcnicos o burocrticos
4.1 Clausuras por falta de garantas Las clausuras de emisoras sin ningn tipo de garantas y debido proceso se sucedieron en el marco del golpe de Estado perpetrado en Honduras el 28 de junio del 2009 contra el presidente constitucional Manuel Zelaya Rosales. Si bien no se conoce el caso de cancelacin de permisos para la utilizacin de frecuencias, se produjeron varias clausuras de medios de comunicacin que sus equipos fueron incautados por parte del gobierno de facto y en otros casos las emisiones de los medios de comunicacin fueron interrumpidas arbitrariamente, violentando el derecho de recibir y emitir informacin garantizado por la Convencin Americana. El Informe de la Misin Internacional de Libertad de Prensa y de Expresin a Honduras, que visit ese pas del 1 al 7 de noviembre de 2009, con la presencia de siete organizaciones internacionales -entre ellas AMARC ALC-, analiz la situacin de los periodistas y los medios de comunicacin tras el golpe de Estado.6
Participaron de la misin especial a Honduras las siguientes organizaciones: ARTICLE 19: Asociacin Mundial de Diarios (WAN-IFRA) / Asociacin de Entidades Periodsticas de Argentina (ADEPA); Asociacin Mundial de Radios Comunitarias (AMARC); Federacin Internacional de Periodistas (FIP) ; Free Voice; International Media Support (IMS); Reporteros sin Fronteras (RSF)
Honduras cerr 2009 en medio de una crisis poltica que incluy el derrocamiento con un golpe de Estado del presidente constitucional Manuel Zelaya -acusado por los opositores de intentar cambiar la constitucin para permitir su reeleccin. Esa situacin profundiz los padecimientos de la prensa que se arrastran de aos. De ese modo se abri un perodo de censura a la medios y aumentaron las amenazas y riesgos para los periodistas, que ya antes enfrentaban todo tipo de problemas vinculados a la libertad de expresin. Tras el derrocamiento, hubo elecciones -no reconocidas por muchos pases incluidos la mayora de Amrica Latina- y fue electo como presidente Porfirio Lobos. Antes, durante y luego de esos comicios hubo periodistas secuestrados, allanamientos a medios de comunicacin, un bomba destruy los equipos de un canal de TV, otras televisoras fueron atacadas y hubo bloqueos informativos en varias estaciones de radio y TV, cobrando as fuerza la autocensura. Los principales obstculos para el ejercicio periodstico libre en Honduras son: a.- La connivencia entrelazada entre los Medios de Comunicacin, parte de la dirigencia poltica, el poder pblico de turno y algunos periodistas, para adaptar
la realidad a los intereses econmicos y polticos que defienden. b.- Un estado elevado de inseguridad y de autocensura promovido por una guerra meditica entre los propios medios de comunicacin. c.- Tradicionalmente en Honduras se verific un manejo discrecional absoluto de la publicidad oficial con un rgimen de incentivo o castigo, segn la lnea editorial. d.- En el pas existe una alta concentracin de medios en media docena de grupos empresariales con vnculos en la economa, la poltica y en lo religioso, que inciden negativamente en el manejo plural y objetivo de la informacin. Las primeras acciones de censura por parte del gobierno de facto de Roberto Micheletti, que sustituy a Zelaya, se hicieron a travs del cierre y asalto a medios, intimidacin, golpizas y detenciones arbitrarias a periodistas, expulsin de corresponsales extranjeros, complementado ello con la utilizacin de mecanismos de guerra sucia y amenazas. Algunas radioemisoras han sido afectadas por interferencias en sus emisiones, cortes de luz y cambios de voltaje que han daado sus equipamientos y la prensa escrita enfrent problemas (no solo de discriminacin en la asignacin de publicidad oficial) sino para conseguir papel.
Con Zelaya y Micheletti aparecieron listas negras de periodistas y despidos por sus opiniones contrarias a la de los propietarios de los medios. En las calles la ciudadana se movilizaba por democracia, hubo represin, las emisoras oficialistas pasaban msica y dibujos animados y la censura y amenazas a los periodistas se volvi moneda corriente. Es importante destacar que la incertidumbre e inseguridad que amenaza la libertad de expresin se incrementa en el caso de las radios comunitarias debido fundamentalmente a dos factores: la falta de reconocimiento en la legislacin hondurea de esos medios y que muchos de ellos se encuentran fuera de la capital, Tegucigalpa, donde hay mayores abusos de poder. Desde el 28 de junio fueron cerrados por un perodo de 22 das 8 medios de comunicacin: Emisora Radio Globo (Tegucigalpa); Radio La Catracha (Tegucigalpa); el Canal de Televisin 36 Cholusat; Radio Progreso propiedad de la Compaa de Jess (de cobertura regional); Radio Estreo UNO (de cobertura regional); Televisora del Aguan Canal 5, Canal 8 y el peridico Poder Ciudadano. El cierre de los medios de comunicacin se realizo mediante la militarizacin y decomiso de equipo y materiales. La misin internacional luego de entrevistar a periodistas, editores y titulares de medios, qued convencida de
que sobre los hechos ocurridos a partir del da 28 de junio (da del golpe de Estado), todos reconocen no haber sido absolutamente objetivos. En algunos casos la subjetividad es consecuencia automtica de su conviccin poltica; en otros la manera en que les afectaron los acontecimientos previos, o las acciones del Gobierno de Manuel Zelaya. Por supuesto que est latente tambin la idea de que esa subjetividad, para uno u otro lado, est en consonancia con la lnea editorial, la preferencia poltica, o los intereses empresarios de los titulares de cada medio. Lo que queda en evidencia como resultado es la mezcla txica entre la autocensura y la inseguridad. La misin hizo varias recomendaciones al Estado de Honduras as como a los periodistas y propietarios de medios. En Ecuador el Consejo Nacional de Telecomunicaciones(CONATEL), mediante Resolucin del 17 de diciembre de 2009, clausur (cancel el contrato de concesin de frecuencia) la emisora La Voz de Arutam, lo que provoc la reaccin de los pueblos indgenas de la regin de influencia de la emisora. La Voz de Arutam, es una emisora de la Federacin Shuar que presta servicio comunitario desde la ciudad amaznica de Suca a las poblaciones indgenas de la selva ecuatoriana, muchas de las cuales no tienen a su alcance otro medio de comunicacin.
Segn las autoridades, la emisora fue clausurada porque durante las movilizaciones indgenas de septiembre de 2009 difundi entrevistas a lderes shuar que convocaron o promovieron la violencia. Por ello aplic el Art. 58 de la Ley de Radio y Televisin queprohbe a las radiodifusoras promover la violencia fsica o psicolgica. El argumento de hecho para el cierre de la emisora es discutible puesto que las declaraciones fueron hechas en shuar chicham y la traduccin que usa el CONATEL ha sido practicada sin un debido proceso,por personas que no acreditan experticia y experiencia en tan delicada tarea, segn los abogados de la emisora. El cierre constituye adems una limitacin a la libertad de expresin de los comunicadores de La Voz de Arutam, puesto que se trata de la reproduccin de una entrevista de inters pblico y no es legtimo exigir a los comunicadores que controlen o censuren las expresiones de sus entrevistados. En junio de 2009 el gobierno de Per, a travs del Ministerio de Transporte y Comunicaciones decidi revocar la licencia a Radio La Voz de Bagua, lo que desde el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) se consider como una clara advertencia a los medios de comunicacin que pretendan salirse de la lnea y cuestionar al gobierno central. Segn esta organizacin no gubernamental, el caso expres la preocupacin del Ejecutivo por las radios en las provincias, que tienen buen alcance regional, y adems son numerosas.
La Coordinadora Nacional de Radios (CNR) y la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias en Per (AMARC) tambin repudiaron el cierre de Radio La Voz de Bagua. Segn se inform oficialmente, desde esa emisora se incitaba a la violencia. Y el ministro de comunicaciones, Enrique Cornejo, dijo que el cierre tiene sustento tcnico y legal. En Guatemala tambin se registraron allanamientos y decomiso de equipos a instancias del sector comercialprivado. La Mesa Nacional de Dilogo sobre Medios de Comunicacin Comunitaria realiz el 11 de diciembre una misin de observacin y solidaridad nacional e internacional para verificar dos casos de allanamientos realizados por las fuerzas policiales contra las radios San Juan Estreo, en Comalapa, y San Jos, en San Jos Poaquil, ambas en territorio kakchikel. Ambos operativos represivos se realizaron dos das antes de la celebracin del da internacional de los derechos humanos. Estos allanamientos forman parte de la campaa de persecucin penal que la Cmara de Radiodifusin de Guatemala y el Ministerio Pblico vienen realizando contra distintas radios, en total contradiccin y desconocimiento del proceso de reforma legislativa que se viene impulsando desde la sociedad civil hace doce aos.
4.2. Restricciones de acceso, potencia, publicidad e interferencia poltica En varios informes nacionales se identific la existencia de procedimientos excluyentes que devienen de la toma de decisiones gubernamentales interpretativas de la aplicacin de la normativa, y no necesariamente de los textos legales. Es el caso de marcos regulatorios generalistas, poco transparentes y discrecionales, que depositan la decisin en el gobierno y no cuentan con organismos independientes ni pautas ni criterios previos, precisos, transparentes y objetivos, para el otorgamiento o eventual renovacin de las frecuencias. A estas situaciones refiere el completo informe que temporalmente cubre hasta el ao 2008 Las mordazas invisibles. Nuevas y viejas barreras a la diversidad en la radiodifusin, publicado por el Programa Legislaciones de AMARC ALC en 2009, cuando indica que en muchos pases los textos legales no establecen obstculos directos al acceso de determinados sectores, grupos u opiniones crticas al gobierno, pero sin embargo existen prcticas abusivas que tienen el mismo resultado. Esto es producto de la ausencia de procedimientos claramente reglados en la ley, ausencia que otorga una excesiva discrecionalidad al Estado y no asegura la debida previsibilidad y certeza jurdica para los radiodifusores e interesados en obtener una concesin.7
Asociacin Mundial de Radios Comunitarias-Amrica Latina y el Caribe (AMARCALC). Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin (2009). Las mordazas invisibles
En el mismo sentido, la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH afirma en su informe anual 2008 que es necesario que los Estados adopten normas que impidan que en un futuro cualquiera de sus agentes pueda usar arbitrariamente el poder de fiscalizacin o de regulacin para silenciar la expresin disidente. Se requiere entonces que existan normas legales claras, preestablecidas y precisas y razonables que establezcan de manera concreta cules son las facultades de regulacin y fiscalizacin de las autoridades, facultades que deben perseguir un fin legtimo y ser estrictamente necesarias para el logro del fin perseguido. 8 Veamos los casos ms relevantes de este apartado. En Bolivia subsisten problemas de vulnerabilidad jurdica para el movimiento comunitario. Si bien las radios propiamente comunitarias tienen reconocimiento legal a travs de un decreto del Poder Ejecutivo, se mantienen restricciones que limitan su campo de accin al mbito rural, lo que constituye una limitacin innecesaria al ejercicio de la libertad de expresin a travs del sector comunitario. En la legislacin actual de Nicaragua no existe una delimitacin de los distintos sectores de la radiodifusin; todas las emisoras son vistas de manera general, sean estas de carcter comercial, religioso, comunitario, pblica estatal y a todas se les aplican los mismos requisitos y marcos regulatorios.
CIDH, Informe Anual 2008. Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV.
En la actualidad a la mayora de las radios se les ha vencido su licencia de operacin y no ha sido renovada por la instancia correspondiente, ante esta situacin la Asamblea Nacional aprob una ley en el 2008 que prorroga todas las licencias de operacin de todos los usuarios. An no se ha enviado a la Asamblea General un proyecto de ley que establezca un marco regulatorio claro y objetivo, que fomente la diversidad. No obstante, AMARC ha alertado que una eventual reforma de la Ley de Telecomunicaciones no debe incluir mecanismos como la subasta econmica como nica forma de acceder al espectro. Las radios que integran AMARC son reconocidas por Instituto Nicaragense de Telecomunicaciones y Correos, TELCOR, que las mantiene en un listado y les reconoce los beneficios al igual que el resto de radios con potencias menores o igual a mil vatios en el transmisor. La limitacin de potencia le otorga algunos beneficios como un pago anual diferencial por el uso del espectro radial segn la potencia; y un costo menor por kilovatio/hora por el consumo de la energa elctrica. La situacin econmica que afecta el funcionamiento de las radios comunitarias se ve agravado por el poco o nulo acceso a la publicidad oficial y de las grandes empresas comerciales. En El Salvador el principal obstculo de acceso a las frecuencias es el econmico. La Ley de Telecomunicaciones indica que la subasta es el nico mecanismo para acceder
a una frecuencia del espectro radioelctrico, lo que plantea una competencia inequitativa entre el sector comunitario y el sector comercial. En efecto, la citada ley permite la concentracin de frecuencias en aque llas pocas manos que poseen los medios eco nmicos sufi cientes para copar el espectro radioelctrico. La administracin del espectro radioelctrico es regida por una visin estrictamente empresarial y lucrativa, que esta lejos de responder a las exigencias de un Estado Social de Derecho. El mecanismo de la subasta no garantiza la existencia de radiodifusoras de inters social, sin fines de lucro e impide el acceso igualitario al espectro. 4.3. Interferencia gubernamental en los medios comunitarios
Otro campo de preocupacin para el sector comunitario lo constituye la utilizacin, de presuntos medios comunitaA la llegada del gobierno constitucional actual en 2006 el presidente Evo Morales, seal que con apoyo del gobierno venezolano establecera su propia red de medios de comunicacin alternativos a las grandes cadenas radiales y de televisin. Segn el despacho de prensa, el Gobierno inform que la administracin del Presidente venezolano Hugo Chvez financia el Programa de Medios de Comunicacin Comunitarios con dos millones de dlares (...). La Direccin Nacional de Comunicacin revel que se otorgar un bono de 500 bolivianos para periodistas relacionados con el proyecto.
rios para crear redes que difundan el pensamiento oficial, lo que atenta contra la pluralidad en la radiodifusin, favorece el monopolio estatal de la comunicacin y afecta la independencia del movimiento comunitario genuino. En Bolivia, el presidente Evo Morales instruy el 27 de marzo de 2006 la instalacin de 30 radioemisoras que el gobierno denomina como radios comunitarias, pero que se desarrollan a partir del apoyo econmico del Gobierno de Venezuela. Se trata de una red de radios de carcter oficial, que responden a una conduccin directa desde la Direccin Nacional de Comunicacin (DINACOM), una dependencia del Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de la Presidencia de la Repblica. Este conjunto de emisoras en agosto de 2008 haba alcanzado la cifra de 31 estaciones (17 en FM y 14 en AM). A mediados de 2009 el gobierno anunci que en los prximos aos ampliar esta red hasta alcanzar por lo menos un centenar de medios en el rea rural. El Sistema o Red Nacional de Radios de los Pueblos Indgenas y Originarios, como el gobierno denomina a esta red, guarda diferencias con las emisoras comunitarias surgidas desde fines de los aos 80, que haban conseguido su reconocimiento legal por esfuerzo propio antes de la llegada del actual gobierno. Esta red oficial, con presencia en distintos puntos del territorio, no cuenta con un proyecto comunitario especfico, y un plan de participacin
de las audiencias de las respectivas zonas en la gestin de las emisoras. En resumen, adolecen de una insercin real, de legitimidad y de sustentabilidad local. Los organismos reguladores del Estado indican que el espectro se encuentra saturado para promover la a ampliacin del sector comunitario genuino, pero estos mismos organismos otorgan frecuencias para esta red para gubernamental. En Venezuela, en materia de medios comunitarios el gobierno ha optado por ofrecer subvenciones econmicas, hay voces que afirman que estos apoyos van encaminados a consolidar una red de emisoras para que multipliquen la difusin del pensamiento oficial. Para la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) las radios y televisoras comunitarias deben ser gestionadas por organizaciones sociales de diverso tipo y deben tener independencia y autonoma respecto de intereses gubernamentales, partidistas y religiosos. A fin de evitar que los apoyos gubernamentales se conviertan en una forma de censura indirecta deben existir criterios claros y transparentes que garanticen el legitimo acceso a recursos del Estado sin poner en riesgo las lineas editoriales e informativas de estos medios. Ya en el informe Mordazas Invisibles de AMARC del 2008, se documento que para el otorgamiento de estos
recursos el gobierno exige entre uno de los requisitos el comprobar la ideoneidad, concepto que no se refleja en ningun instrumento legal y tampoco quedan claros los criterios bajo los cuales de dertermina esta idoneidad.
5. Concentracin
Las mordazas invisibles incluye un captulo que aborda los problemas que genera la concentracin y los escenarios en Amrica Latina. El captulo redactado por Guillermo Mastrini y Martn Becerra aborda esta cuestin en los siguientes trminos: Cuando se habla de concentracin de medios de comunicacin en realidad se suele aludir a un proceso que incluye, pero supera, los contornos de la actividad de los medios. Incluye tambin las telecomunicaciones, al conjunto de las industrias culturales como la cinematografa, las ediciones de libros o la fonografa, y a las redes digitales como Internet. Y aaden: La concentracin no conoce frontera de actividad entre las que se dedican a la produccin, tratamiento, almacenamiento y circulacin comercial- de contenidos, y en los ltimos aos, adems, tiende a superar las fronteras geogrficas. Grandes grupos de comunicacin y de industrias convergentes operan en simultaneo en diferentes pases latinoamericanos.10 En grandes mercados de la regin como Brasil, Mxico, Chile y Argentina persisten altos ndices de concentracin en la radio y la televisin, aunque en algunos de estos pases se comienzan a discutir y aprobar normas emanadas de los ConAsociacin Mundial de Radios Comunitarias-Amrica Latina y el Caribe (AMARC-ALC). Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin (2009). Las mordazas invisibles, pgs. 317 y siguientes.
gresos destinadas a limitar el avance de los grandes medios de comunicacin. El sistema instaurado en Mxico permiti histricamente la formacin de alianzas entre el partido en el poder y los empresarios de la radio y la televisin que, a cambio de mantener sus concesiones, establecan por regla no escrita un apoyo incondicional al gobierno y al presidente de la Repblica. El dominio de poderes fcticos (televisin y radio) y la connivencia silenciosa de empresarios y polticos llev a que Mxico muestre hoy uno de los modelos con mayor grado de concentracin de medios de comunicacin del mundo. Los sucesivos gobiernos renovados en las urnas pero con la misma tendencia poltica- apostaron a acordar con los grandes conglomerados de comunicacin y, de ese modo, obtener una posicin dominante en el sistema de medios. En la prctica cada vez que la estatal Comisin Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) hace conocer una opinin favorable a nuevos medios que solicitan permiso de transmisin, el gobierno federal pone trabas, lo que le permiten seguir controlando los contenidos de los medios de comunicacin que son amigos polticos. Cofetel, que en los ltimos dos aos acumula 140 peticiones de frecuencias sin una resolucin; impone adems exi-
gencias altas y procesos engorrosos para otorgar una licencia de transmisin, consecuencia de la amplia capacidad discrecional que le otorga la ley, aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el 2007 determin que el procedimiento para otrogar licencia a medios sin fines de lucro es inconstitucional, pues no existe certeza jurdica ante las autoridades por dicha discrecionalidad. Aunque hay voces en contra que comienzan a solicitar cambios y licitaciones para democratizar el espectro radioelctrico, an no est claro cul ser el mecanismo para desarticular ese complejo meditico tan concentrado... que tiene una estrecha relacin con el poder poltico y que ocupa espacios vitales del Estado como el Congreso, donde se desempea la llamada telebancada ya que los diputados provienen directamente de la Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin y que junto con el partido mayoritario (Partido Revolucionario Institucional, PRI) hacen mayoria absoluta en el Congreso. La conocida popularmente como ley Televisa que en 2006 reform la Ley Federal de Telecomunicaciones y la Ley de Radio y Televisin- fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de Mxico en sus principales artculos. Para los detractores, la ley Televisa consagr beneficios al duopolio meditico (Televisa y TV Azteca), inhibe la competencia y fomenta la concentracin de los medios.
Con el tiempo la Suprema Corte de Justicia de Mxico, tras la accin de inconstitucionalidad presentada por 47 senadores, invalid algunos artculos que eran el corazn de la Ley Televisa. De los 16 artculos impugnados, 8 resultaron afectados total o parcialmente, pero eso bast para golpear la norma. Entre los ms importantes, se dej sin efecto el referido a las concesiones que eran por 20 aos y con renovacin automtica as como el poder de expandirse en telecomunicaciones sin pagar una partida al Estado. Actualmente Televisa y TV Azteca tienen concesiones hasta el ao 2021 y dominan el 95% del espectro y el 75% del mercado de la facturacin publicitaria, en un pas con ms de 100 millones de habitantes. Pero adems, Televisa no se detiene y avanza en la convergencia de los mercados de televisin y telecomunicaciones. La televisora Chapultepec negoci durante el 2009 la adquisicin de un porcentaje accionario de Nextel un operador de telefona celular-, como parte de su estrategia para aumentar su cuota de mercado en los servicios de triple y cudruple play. Esa compra se concret durante la edicin de este informe a comienzos de 2010. Televisa gana terreno en el sector de las telecomunicaciones en un periodo relativamente corto, bajo la idea de que slo un operador fuerte puede hacer competencia al gigante de las telecomunicaciones, Telmex, que encabeza Carlos Slim.
De ese modo, Televisa conserva su liderazgo en otros medios y negocios de la informacin y el entretenimiento, sino que su presencia se extiende en un sector estratgico en el presente y futuro de las tecnologas mviles y convergentes. En Brasil el otro gigante latinoamericano- los grandes grupos dominantes no le van en saga a los mexicanos. A pesar de las limitaciones impuestas por la Constitucin Federal, no hay mecanismos que impidan la formacin de monopolios u oligopolios en la radiodifusin. En la prctica cinco redes privadas controlan (mediante una centena de grupos afiliados) 599 emisoras de radio y televisin en todo el territorio brasileo (adems de diarios, proveedores de Internet, revistas, etc). La concentracin medida por audiencia y facturacin es an mayor: una nica red (TV Globo) tiene casi el 50% de la audiencia y el 75% de la facturacin publicitaria de la televisin brasilea. Aunque la normativa prev limitaciones a las personas fsicas o jurdicas para ser titulares de ms de dos frecuencias en cada sector, en la prctica se utilizan testaferros para que un mismo grupo econmico pueda controlar varias frecuencias. La ausencia de fiscalizacin y la no aplicacin de las sanciones correspondientes, facilitan estas prcticas. Un ejemplo de la inobservancia de las normas anticoncentracin lo constituye la explotacin por parte de los grupos Bandeirante y CBS de seis y cinco emisoras de ra-
dio FM en la ciudad de San Pablo, respectivamente, y por el grupo Globo, que mantienen emisoras AM en un mismo municipio. En la televisin, tambin en la capital del Estado de San Pablo, Bandeirantes y Record mantienen dos emisoras bajo su control. Las estrategias para burlar la legislacin son varias: i) todas las emisoras operan en la prctica en San Pablo, pero la mayora fue otorgada para municipios diferentes; ii) tanto en la televisin como en radio se designan familiares como directores o socios de las emisoras; iii) se utiliza una amplia escala de contratos que terminan otorgando el control de la emisora para otros grupos empresariales, sin la necesaria autorizacin de los rganos competentes. En Argentina, una nueva ley aprobada en octubre (ver captulo Diversidad y pluralismo) busca avanzar en transparentar al sistema de medios y limitar los poderes fcticos que conforman dos o tres grandes grupos mediticos fuertemente concentrados (Telefnica, Clarn y el Grupo Vila-ManzanoDe Narvez). A la aprobacin de la ley, la concentracin meditica en Argentina alcanzaba niveles muy elevados. Clarn es el grupo ms expandido y con mayor incidencia en todas las modalidades de la comunicacin. En Televisin abierta ese grupo es titular de Canal 13, con 28% de audiencia; en televisin cable a travs de Multicanal y su sociedad con Cablevisin rene cerca del 50% del mercado, esto se une a su predominio en
la prensa escrita con Clarn (el de mayor tiraje nacional) y su expansin en otros mercados culturales. Para revertir la concentracin, la nueva regulacin establece que un solo titular podr acumular 10 licencias de servicios abiertos cuando antes una solo persona fsica o jurdica poda ser titular de 24 licencias de radio. Tampoco ninguna persona fsica o jurdica podr ser titular de una licencia para operar en televisin abierta y de una red de televisin por cable. Las licencias pueden ser otorgadas hasta por 10 aos y prorrogarse por otros 10. La norma tambin prev un plazo de un ao para que los grupos que superen los lmites mximos de inversin desinviertan. El Congreso tendr mecanismos de control y se incluyen mecanismos de participacin ciudadana, como las audiencias pblicas para determinar las prrrogas de licencias. En cuanto al sector comunitario se reservar con carcter inderogable el 33% del espectro para las personas jurdicas sin fines de lucro tales como, asociaciones, fundaciones, mutuales, etc. Adems, las universidades pblicas podrn acceder a emisoras sin restricciones de ningn tipo. En pases ms chicos, como Guatemala, El Salvador y Uruguay persiste el esquema de permisividad del sector poltico hacia los grandes conglomerados de medios de comunica-
cin, lo que perpeta la concentracin de las mejores frecuencias y tecnologas en los mismos grupos, pese a que los cambios tecnolgicos abrieron la posibilidad de promover una mayor diversidad. En Uruguay, durante 2009, asistimos a un ejemplo paradigmtico sobre como el ingreso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin pueden ser cooptadas por los grupos econmicos que predominan en materia comunicacional, a los efectos de perpetuar esa situacin y aumentar los grados de concentracin. En el marco de un plan gubernamental denominado Plan Cardales (Plan de Convergencia para el Acceso a la Recreacin y el Desarrollo de Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables), el gobierno otorg facilidades a las empresas nacionales de televisin para abonados que ofrecieran a un precio accesible Internet, seales de televisin para abonados y telfono al quintil ms pobre de la poblacin. En este contexto, los grupos Romay (canal 4) y Cardoso (canal 12) consiguieron que el gobierno les otorgara las licencias en forma directa y sin contrapartidas, salvo las del Plan Cardales- para operar el servicio de datos a travs de sus redes y as sumarlos a los servicios de televisin abierta y televisin para abonados que ya operan. En pocas palabras, de este modo los grandes grupos mediticos sumaron a sus licencias de radio y televisin (abierta y por cable), otras licencias para operar directamente en ma-
teria de datos y telefona sobre IP. Hay que tener en cuenta que en Uruguay existe una empresa estatal de comunicaciones (Antel) que hasta el presente se haba especializado en telefona (fija y mvil) y datos, con especial cumplimiento de la prestacin universal de todos estos servicios. Este programa se encuentra actualmente suspendido, debido a la presin de las organizaciones de la sociedad civil y la oposicin al mismo surgida desde el propio partido de gobierno.11 El Salvador registr una profundizacin en el proceso de concentracin de los medios de comunicacin, con una tendencia al fortalecimiento de monopolios y oligopolios mediticos escritos, radiales y televisivos, al servicio del poder econmico y poltico. La mayora de las frecuencias de radio y televisin son controladas por los oligopolios mediticos y por iglesias evanglicas que controlan el 60% de las frecuencias de radio en AM, mientras que la Asociacin de Radios y Programas Participativos de El Salvador (ARPAS), que agrupa a 21 radios comunitarias slo cuenta con una frecuencia. En consecuencia, la agenda informativa proviene de estos sectores que conservan importantes cuotas de poder econmico y poltico.
En febrero de 2010 el presidente Tabar Vzquez aprob un decreto suspendiendo la ejecucin del Plan Cardales.
6. Barreras a la libertad de expresin
En 2009 las decisiones gubernamentales que afectaron la titularidad de las frecuencias y sacaron del aire en forma definitiva o temporal a medios de comunicacin y las agresiones directas a periodistas, comunicadores y medios, siguieron siendo las principales barreras indirectas para la libertad de expresin. En Venezuela el gobierno suprimi del aire decenas de voces en el marco de un proceso de revisin de frecuencias. El hecho ms visible de la relacin conflictiva entre el gobierno y los medios fue la decisin de sacar del aire a 34 emisoras y otras, unas 206 que an no han sido determinadas, estn en una lista gubernamental y pueden correr la misma suerte. Tambin penden de un hilo los permisos de transmisin de estaciones de televisin privada. El Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la Libertad de Opinin y de Expresin, Frank La Rue, consider que la decisin de Venezuela constituye un hecho grave y masivo de violacin a la libertad de expresin sin precedentes recientes en el Continente12.
Frank La Rue, Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la promocin y proteccin de la Libertad de Expresin. Comunicado emitido el 3 de agosto de 2009 en Naciones Unidas. Comunicado completo en: www.legislaciones.item.org.uy/ index?q=node/1046
Esa accin dijo- le hace recordar a perodos de dictadura que atraves la regin. El Poder Ejecutivo venezolano explic que las emisoras cerradas no cumplieron en tiempo y forma con los trmites exigidos por el sistema legal del pas. Sin embargo desde la oposicin se remarca que se trata de callar a voces disidentes para fortalecer el mensaje oficial. El Ministro de Obras Pblicas y Vivienda, Diosdado Cabello, seal entonces que algunas de las emisoras cuyo permiso o concesin estaba siendo revisado juegan a la desestabilizacin en Venezuela, en referencia a los episodios del ao 2002, cuando el presidente Hugo Chvez fue quitado del poder tras un golpe de Estado de pocas horas que dej en las calles enfrentamientos y varios muertos. En esas horas varias cadenas de televisin emitan telenovelas y los venezolanos se enteraron del golpe de Estado a travs de la cadena estadounidense CNN y por algunas emisoras comunitarias. En Ecuador, el Poder Ejecutivo suspendi en diciembre las emisiones de la cadena de televisin Teleamazonas durante tres das El presidente Rafael Correa atribuy la apertura de un cuarto proceso contra Teleamazonas, por la difusin de un audio presentado por Fernando Balda, del Partido Sociedad Patritica (PSP), sobre un supuesto cambio del texto constitucional
aprobado en Montecristi, lo que ocasionara el cierre definitivo de ese medio televisivo. El Jefe de Estado acus a miembros de PSP, de 'espiar y colocar micrfonos' en el despacho presidencial, para obtener esas grabaciones. Eso es un atentado a la seguridad nacional, manifest. Adems, el primer mandatario explic que Teleamazonas viol el reglamento y la Ley de Radiodifusin, que en uno de sus artculos, prohbe la difusin de grabaciones magnetofnicas clandestinas. Teleamazonas, un medio crtico del gobierno, fue juzgado por violar una norma que prohbe transmitir informacin basada en supuestos. En mayo, el canal haba sido acusado por el gobierno de incitar a la protesta al divulgar informacin falsa segn la cual trabajos de exploracin de gas natural en la Isla Pun (suroeste) terminaran con la pesca, luego de lo cual pobladores de la zona tomaron un taladro petrolero de Venezuela. Paradjicamente, ante hechos ms graves constatados en la asignacin de decenas de frecuencias de radio por una comisin independiente, designada por el propio Ejecutivo, el gobierno ecuatoriano no ha tomado ninguna medida seis meses despus de conocerse un informe terminante. Una auditoria independiente a los efectos de revisar el proceso de adjudicacin de centenares de frecuencias de radio y televi-
sin en la ltima dcada. No obstante la comisin que trabaj en el proceso de revisin dictamin que la mayor parte de esas adjudicaciones se hicieron de modo ilegal, a partir de que varios dirigentes polticos que formaban parte del organismo regulador de las telecomunicaciones se adjudicaran las radios a ellos mismos o a familiares directos, el gobierno de Rafael Correa hasta la fecha no ha tomado decisiones revocatorias. El informe de 500 folios de la auditoria resalt que entre agosto de 1998 y julio de 1999 se aprobaron 195 frecuencias de radio AM, FM y onda corta, 10 canales de televisin y uno permiso para TV cable, a pesar de estar prohibido por la Constitucin. Para los auditores ese hecho configura corrupcin Se comprob tambin que hubo otros ilcitos como el establecimiento de prrrogas para pagar obligaciones econmicas y el cumplimiento de exigencias. Hubo renovaciones ilegales de permisos que se hicieron sin el aval de informes tcnicos o con informes negativos de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Entre las recomendaciones, la Auditoria seal que todas las concesiones otorgadas ilegal e inconstitucionalmente deben revertirse al Estado. Gustavo Gmez, de la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias y miembro del equipo que trabaj en la elabo-
racin de la Auditoria cuestion que entre los miembros de CONARTEL figuren los propios concesionarios de permisos. No he visto en toda la regin un reparto tan brutal y vergonzoso como el que se ha dado en Ecuador escribi Gmez que estuvo meses analizando el proceso de adjudicaciones a medios de ese pas. El autor reconoce que la regulacin de las concesiones de radio y TV son una potestad legtima de los Estados pero opin que para evitar abusos que beneficie a quienes puedan ser cercanos al pensamiento poltico del gobierno, debe haber reglas de juego previas, claras y justas.
1. La criminalizacin de la instalacin de emisoras sin autorizacin sigue afectando a cientos de radios comunitarias en pases como Brasil, Mxico, Guatemala y Chile. De tal modo que en esos lugares las emisoras no autorizadas son clausuradas, sus equipos confiscados y los comunicadores llevados ante los tribunales con riesgos de recibir penas de prisin. Esta poltica destinada a perseguir y denunciar penalmente a las radios no autorizadas, es incentivada en la mayora de estos pases por una estrategia deliberada de las gremiales de radiodifusores comerciales, que realizan una campaa sistemtica de denuncias ante la Justicia y los organismos reguladores, con el objetivo de criminalizar la expresin a travs de emisoras no autorizadas, lo que es incompatible con los principios del sistema interamericano de derechos humanos 2. Como se sostiene en Los Principios de AMARC, en un sistema democrtico no debera ser admisible las sanciones privativas de libertad por la instalacin de emisoras sin autorizacin. Los organismos internacionales de derechos humanos con competencia en esta materia deberan llamar la atencin a los Estados que an persiguen y criminalizan este tipo de expresin.
3. El golpe de Estado perpetrado en Honduras el 28 de junio del 2009 contra el presidente constitucional Manuel Zelaya Rosales, agrav la situacin de periodistas y comunicadores y del sector comunitario en general. Los comunicadores independientes y el sector comunitario vio limitado el derecho a la libertad de expresin en medio de la toma de posicin de buena parte de los medios de comunicacin, el aumento de las presiones, la persecucin y la precariedad laboral. En ese marco se verificaron varias clausuras de emisoras, icluyendo a la comerciales opositoras al golpe de Estado, sin ningn tipo de garantas ni debido proceso. 4. El uso de emisoras que se autodefinen como comunitarias, financiadas desde los gobiernos (caso Bolivia) para crear una red de radios que disemine la voz oficial, constituye un nuevo campo de preocupacin para la pluralidad y la independencia del movimiento comunitario. En Venezuela, en cambio, el gobierno otorga recursos a las emisoras comunitarias sin una normativa clara que deja un margen de discrecionalidad que puede ser utilizado para incidir en la linea editorial poniendo en riesgo su independencia. Las radios y televisoras comunitarias son actores privados independientes y no gubernamentales, que no realizan proselitismo religioso, ni son de propiedad o estn controlados o vinculados a partidos polticos o empresas comerciales. 5. Tambin se registraron clausuras de emisoras sin un debido proceso, pues se basaron en los criterios discrecionales de las autoridades, como lo fueron los caosos de las radios
indgenas en Ecuador y Per. Estas cumplan un papel clave para la comunicacin y la libertad de expresin de esos pueblos. Esta prctica es violatoria de los estndares internacionales de libertad de expresin y derecho a la informacin, y resulta particularmente grave por la afectacin a comunidades indgenas que tienen mayores condiciones de vulnerabilidad que el resto de la poblacin. 6. En 2009 hubo avances en el reconocimiento del sector comunitario a travs de nuevos marcos regulatorios. Ejemplo de ello es la recientemente aprobada ley de Servicios Audiovisuales de Argentina que reserva un tercio del espectro para el sector comunitario, lo que se suma a la aprobada a la Ley del Servicio de Radiodifusin Comunitario en Uruguay en diciembre de 2007. Ambos ejemplos conforman una nueva generacin de marcos regulatorios dirigidos a reconocer los medios audiovisuales comunitarios como un tercer sector, en lnea con los estndares internacionales. En Chile, tras varios aos de idas y venidas, el Congreso aprob la Ley de Radios Comunitarias y Ciudadanas, que constituye un avance en el sentido de garantizar las condiciones de desarrollo para este sector pero mantiene inequidades respecto al sector comercial. En Guatemala la sociedad civil logr que el proyecto de Ley de Medios de Comunicacin Comunitarios ingrese al Parlamento. La iniciativa es avalada por diputados del Foro
Indgena Parlamentario, la Comisin de Comunidades Indgenas del Congreso y otros. 7. Tambin constituye un avance sustancial la discusin y aprobacin de nuevos marcos regulatorios para los servicios audiovisuales en la regin, que entre otros objetivos buscan limitar la concentracin y generar condiciones para una mayor diversidad y pluralismo. La principal novedad en el concierto regional fue la aprobacin de una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual en el Congreso argentino. En otros pases, como Ecuador, tambin se discuten en el Congreso normas para regular los servicios audiovisuales que, siempre que respeten los estndares de libertad de expresin, marcan un camino a seguir en materia de administracin del espectro, reconocimiento de la diversidad de sectores y contenidos, y limitacin a la concentracin de frecuencias y audiencias. 8. La concentracin de frecuencias y mercados en manos de pocos grupos econmicos sigue siendo una realidad negativa en buena parte de los pases de la regin, incluyendo los mercados ms grandes como Argentina, Brasil y Mxico. El grado de concentracin existente en los principales mercados de la regin, dominados por dos o tres operadores, que avanzan cada vez ms en la propiedad cruzada por los servicios adicionales producto de la convergencia tecnolgica, constituyen monopolios y oligopolios que afectan la libertad de expresin y la pluralidad.
9. Los Estados debern poner en prctica polticas pblicas en materia de telecomunicaciones y diversidad cultural, a partir de los cambios tecnolgicos que se avecinan en materia de digitalizacin y convergencia, que apunten a equilibrar las actuales asimetras. Es prioritario que las posibilidades de democratizacin que permiten los cambios tecnolgicos no vuelvan a ser utilizadas por los grandes grupos econmicos para perpetuar el sistema de preeminencia altamente concentrada en los sistemas comunicacionales de la regin. 10. De acuerdo a Los Principios de AMARC, los Estados deben fijar normas contra la concentracin basadas tanto en la cantidad de servicios de comunicacin audiovisual que puede acumularse por titularidad directa, control u otro modo de injerencia en la voluntad social, como por incidencia en los mercados en los que actuara o influyera.
8. Autores y reconocimientos
El presente informe fue coordinado y redactado por Edison Lanza y Leonardo Luzzi, en base a los informes nacionales realizados por los autores que se detallan a continuacin. El documentado trabajo de cada uno de ellos fue cardinal para lograr la rigurosidad y alcance de este informe. La idea original y los lineamientos de edicin corresponden al Programa Legislaciones y Derecho a la Comunicacin de AMARC-ALC. La direccin de dicho programa y del presente informe correspondi a Gustavo Gmez hasta enero de 2010 y, desde entonces hasta la fecha de su publicacin a Aleida Calleja, nueva Directora del Programa. La coordinacin de un trabajo regional con el alcance
del presente, no hubiese sido posible sin la constante colaboracin de Walter Sena desde la secretara del Programa Legislaciones de AMARC-ALC.
Informes nacionales: Argentina: Santiago Marino Bolivia: Jos Luis Aguirre Brasil: Diogo Moises Chile: Perla Wilson Colombia: Mauricio Beltran Ecuador: Gissela Dvila El Salvador: Oscar A. Prez Guatemala: Amalia Jurez Galn Honduras: Suayapa Banegas y Sue Helen Ocampo Mxico: Gabriel Sosa Plata Nicaragua: Roger Sols Per: Carlos Rivadeneyra Uruguay: Leonardo Luzzi Venezuela: Jess Urbina
Vicepresidenta de AMARC ALC, Mara Pa Matta mattacerna@gmail.com Coordinador Regional, Ernesto Lamas elamas@rcc.com.ar Directora del Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin, Aleida Calleja aleidda@prodigy.net.mx Consejo Regional de AMARC ALC Representantes subregionales: Carlos Aparicio de Mxico, aparicio@radiobemba.org Guillermo Ramos de Centroamericana, guillermoantonioramos@gmail.com Carlos Rivadeneyra de pases andinos; Crivaden@correo.ulima.edu.pe Joao Maleaba de Brasil, joao@criarbrasil.org.br Sony Esteus del Caribe amarc.haiti@yahoo.fr Liliana Belforte de Cono sur, lilianabelforte@yahoo.com.ar
Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin
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