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Timestamp: 2018-11-17 07:23:24+00:00

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﻿ Sentencia 2007-00282 de septiembre 22 de 2011
SENTENCIA 2007-00282 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:NULIDAD EN EL DECRETO QUE AMPLIÓ PLAZO PARA LIQUIDAR EL INCORA. SE NIEGA LA NULIDAD DEL DECRETO 2462 DEL 2007, EN EL QUE EL GOBIERNO PRORROGÓ EL PLAZO PARA LIQUIDAR AL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA (INCORA) LA LEY 790 DEL 2002 NO REGULA LA LIQUIDACIÓN DE UN ESTABLECIMIENTO PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL, COMO EL INCORA, PUES LA NORMA QUE ESTABLECE EL TRÁMITE LIQUIDATORIO ES EL DECRETO LEY 254 DEL 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, LIQUIDACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO, INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA
Sentencia 2007-00282 de septiembre 22 de 2011
Ref.: Expediente 2007-00282
Sea lo primero señalar que en el caso sub examine no hay lugar a pronunciamiento inhibitorio, como lo plantea el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pues el hecho de que los actos acusados hubieran sido prorrogados por otros y que, por ende, no se encuentren vigentes, no implica considerar que no puedan ser objeto del estudio de legalidad que les corresponde. En efecto, en reiterada jurisprudencia de esta corporación se ha sostenido que solamente la declaratoria de nulidad puede hacer desaparecer del mundo jurídico un acto administrativo, no así su derogatoria o revocatoria por parte de la administración; y que en estos casos siempre el juez está obligado a proceder al análisis de fondo, en virtud de los efectos que tales actos hubieran podido producir mientras conservaron su vigencia(1).
El presente asunto, se contrae a establecer la legalidad del Decreto 2462 de 29 de junio de 2007, que modificó el artículo 1º, inciso 2º, del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003.
A través del citado Decreto 1292 de 2003, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y lo normado por el Decreto-Ley 254 de 2000, ordenó suprimir el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y, en consecuencia, dispuso su liquidación.
Observa la Sala que el presente asunto es similar al planteado en el proceso radicado bajo el número 2007-00233.
El acto acusado en este proceso dispuso:
“Decreto 2462 de 2007
ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003 y 542 de 2007”.
Teniendo en cuenta que la Sala en providencia de esta misma fecha, (Exp. 2007-00233, actor: Guillermo Forero Alvarez, consejera ponente María Elizabeth García González) hizo un estudio relacionado con el tema de la prórroga de los términos para la liquidación del Incora, es del caso remitirse a las precisiones que allí se hicieron, en aras de prohijarlas en esta oportunidad.
En efecto, en la citada providencia se adujo:
“... En el presente asunto, la controversia se contrae a establecer la legalidad de los decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007, que modificaron el artículo 1º, inciso 2º, del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003.
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000, y
i) Aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) Traslado de pasivo pensional;
Consideró el actor que los actos transcritos, violaron las normas señaladas en la demanda(2), por cuanto hubo extralimitación por parte del Presidente de la República al arrogarse una facultad exclusiva del Congreso, como lo es la modificación de las leyes, pues estimó que al trámite liquidatorio del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria le era aplicable la Ley 790 de 2002, que consagró que el término máximo para efectuarse la liquidación de una entidad pública, no podría ser inferior a un año ni superior a tres, excediéndose los actos acusados en dicho término.
Se puede advertir, que en los decretos censurados el Presidente de la República al modificar parcialmente el mencionado Decreto 1292 de 2003, invocó las mismas facultades constitucionales y legales consagradas en este, dentro de las cuales no se encuentra la Ley 790 de 2002.
En torno a las atribuciones concedidas en la norma transcrita, la Corte Constitucional en Sentencia C-0044 de 1º de febrero de 2006, magistrado ponente, doctor Humberto Antonio Sierra Porto, señaló:
“El artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. De manera tal que para el ejercicio de esta atribución el Presidente no solo está sujeto a los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino también los señalados en la ley correspondiente” (subrayas y negrillas fuera de texto).
Es así como el artículo 52 de la Ley 489 de 1998(3), “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, consagra:
“ART. 52º—De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:
4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un periodo determinado.
La norma transcrita, supedita al Presidente de la República para que solo en el caso en que se configuren las circunstancias descritas en el citado artículo 52, ibídem, pueda proceder a suprimir, disolver y/o liquidar entidades u organismos administrativos nacionales, tal y como ocurrió en el presente asunto.
PAR. 2º—Modificado por el artículo 2º, Ley 1105 de 2006. Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que estos procedan a cancelar los correspondientes registros.
ART. 5º—Del liquidador. Modificado por el artículo 5º, Ley 1105 de 2006. El Presidente de la República designará el liquidador, quien devengará la remuneración correspondiente al representante legal de la entidad pública en liquidación y estará sujeto al régimen de requisitos para el desempeño del cargo e inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades y demás disposiciones previstas para estos.
ART. 8º—Plazo. Reglamentado por el Decreto Nacional 2160 de 2004, Modificado por el artículo 8º, Ley 1105 de 2006. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma funciones el liquidador, este elaborará, y si es del caso, presentará a la junta liquidadora un programa de supresión de cargos, determinando el personal que con la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.
PAR.—Solo se pagarán las obligaciones que figuren dentro del respectivo cálculo actuarial. Para que proceda el pago de otras obligaciones pensiónales será necesario que los beneficiarios de las mismas acrediten su derecho a satisfacción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda por los errores u omisiones cometidos en el cálculo actuarial.
ART. 16.—Cuotas partes pensionales. En el decreto en el que se ordene la liquidación de un órgano que tenga pasivos pensionales, se indicará si es del caso, la entidad a la cual le corresponda adelantar el cobro y el pago de las cuotas partes pensionales. En la medida en que la emisión de bonos pensiónales le haya sido trasladada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este deberá realizar el cobro y pago de cuotas partes de bonos pensiónales correspondientes al órgano que se haya ordenado suprimir y liquidar.
ART. 18.—Inventarios. Modificado por el artículo 9º, Ley 1105 de 2006. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de (1) un plazo no superior a tres (3) meses a partir del inicio del proceso. Este debe estar debidamente justificado tanto en los inventarios como en los documentos contables correspondientes y además incluirá la siguiente información:
Así mismo, el liquidador identificará plenamente aquellos bienes inmuebles que la entidad posea a título de tenencia, como arrendamiento, como dato, usufructo, u otro similar, con el fin de establecer la posibilidad de transferir dicha condición a terceros o, de lo contrario, proceder a su restitución. Si la restitución no se obtuviere en este lapso, se cederán los respectivos contratos a la entidad a la cual se traspasen los remanentes de la liquidación.
ART. 29.—Liquidación de contratos. Los contratos que con ocasión de la liquidación de la entidad se terminen, se cedan o traspasen, deberán liquidarse previamente, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de más tardar en la fecha prevista para la terminación del proceso liquidatorio, previa apropiación y disponibilidad presupuestal.
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la C.N. y desarrollados en la Ley 489 de 1998. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
g) Se procurará desarrollar criterios de gerencia para el desarrollo en la gestión pública 2º. Fusión de entidades u organismos nacionales.
PAR. 2º—En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. [Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de esta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas](4).
Cuando alguna de las funciones de los ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley](5).
[ART. 6º—Adscripción y vinculación. Los organismos adscritos y vinculados de los ministerios que se fusionan pasarán a formar parte de los ministerios que se conforman, en los mismos términos de la fusión](6).
12. Ministerio de Transporte 13. Ministerio de Cultura](7).
ART. 9º—Cotización a la entidad promotora de salud. Durante el periodo en el cual se reciba el reconocimiento a que hace referencia el artículo anterior, el ex empleado y la entidad empleadora a la cual este estuvo vinculado, pagarán por partes iguales las mensualidades correspondientes al sistema general de la seguridad social en salud, calculadas sobre la suma mensual que se le reconozca al ex empleado.
ART. 19.—Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios, departamento administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
[PAR.—Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de las funciones propias de dichas corporaciones](8).
ART. 20.—Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de Renovación de la administración pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, el Instituto de Seguros Sociales, ISS, el INCI, el Insor, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación NasaKiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.
Por lo demás, para establecer si el plazo ordenado en el Decreto 1492 de 2006, se hizo conforme a la ley, es preciso contabilizar a su vez, el término inicialmente establecido en el Decreto 1292 de 2003, con el fin de determinar el exceso de términos previsto en el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 2000, que para la fecha de expedición de aquel no había sido modificado.
No sobra señalar que el decreto 1292 de 2003, no fue demandado en este proceso, no obstante lo cual, la Sala observa que dicho decreto dispuso la supresión del Incora y en su artículo 1º previó que la liquidación de dicho establecimiento público se haría conforme a lo dispuesto en el decreto Ley 254 de 2000.
Si, como tantas veces se ha dicho, el Decreto-Ley 254 de 2000 señaló un plazo máximo hasta de cuatro años para llevar a cabo la liquidación de las entidades del orden nacional, habiendo sido dispuesta la supresión del Incora, el 22 de mayo de 2003, tal plazo máximo habría precluido el 22 de mayo de 2007. Sin embargo, antes de esta fecha preclusiva se expidió la Ley 1105 de 2006 que no consagró plazo preclusivo alguno para concluir el trámite de liquidación, razón por la cual el Decreto 1492 de 2006 así como el 542 de 2007, que establecieron prórrogas para la liquidación de tal entidad, no adolecen del vicio de falta de competencia temporal que les endilga el actor.
1. DECLÁRASE no probada la excepción de sustracción de materia formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
2. INAPLÍCASE para este caso concreto y en lo que respecta al Decreto 1492 de 15 de mayo de 2006, el artículo 1º del Decreto 1292 de 2003, en lo que atañe al término allí dispuesto para la liquidación del Incora.
3. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
4. DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso que no fue utilizada...”.
En este caso, por resultar plenamente aplicables las consideraciones efectuadas en la precitada sentencia, la Sala denegará las súplicas de la demanda, pues el Gobierno Nacional no vulneró disposición alguna al prorrogar el término de liquidación del establecimiento público del orden nacional Incora.
De otra parte, del texto del acto acusado, se evidencia la motivación que tuvo el Gobierno Nacional para disponer la prórroga cuestionada.
2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(1) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de enero de 1991, Expediente S-157, consejero ponente Carlos Gustavo Arrieta Padilla.
(2) Artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 83, 113, 114, 122, 133, 150 numeral 1º, 7º, 10º —inciso 2º— y 189 numeral 15 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 16 de la Ley 790 de 2002; el Decreto 1292 de 2003; la Ley 489 de 1998; el Decreto-Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006.
(3) Fundamento de los decretos acusados.
(4) Aparte en corchete declarado inexequible mediante Sentencia C-044 del 1º de febrero de 2006, magistrado ponente doctor Humberto Antonio Sierra Porto.
(5) Derogado por el artículo 22 de la Ley 1444 de 2001.
(8) Aparte en corchete declarado inexequible mediante Sentencia C-1048 de 26 de octubre de 2004, magistrado ponente doctor Jaime Araújo Rentería.

References: artículo 1
 artículo 189
 artículo 52
 artículo 1
 artículo 189
 artículo 52
 artículo 189
 artículo 52
 artículo 189
 artículo 38
 artículo 52
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 209
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 22