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Timestamp: 2016-10-24 10:42:15+00:00

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106 Ia 25448. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. November 1980 i.S. Fabian Aeppli und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4 Cst.; modification de la l�gislation sur la formation des enseignants dans le canton de Zurich. 1. Comp�tence du Conseil d'Etat pour �dicter une r�glementation transitoire (consid. 2). 2. La r�glementation transitoire attaqu�e n'est pas contraire au principe de la bonne foi, ne porte pas atteinte � des droits acquis et n'a pas d'effet r�troactif jug� inadmissible (consid. 3); elle ne viole pas non plus le principe de la proportionnalit� (consid. 4). Faits � partir de page 255
Am 24. September 1978 nahmen die Stimmb�rger des Kantons Z�rich das "Gesetz �ber die Ausbildung von Lehrern f�r die Vorschulstufe und die Volksschule (Lehrerbildungsgesetz)" an. Mit diesem Lehrerbildungsgesetz wird die Primarlehrerausbildung, die bisher im Gesetz �ber die Ausbildung von Lehrkr�ften f�r die Primarschulen vom 3. Juli 1938 geregelt war, grundlegend neu geordnet. Nach � 39 Lehrerbildungsgesetz bestimmt der Regierungsrat den Zeitpunkt des Inkrafttretens und erl�sst f�r die Einf�hrung des Gesetzes eine �bergangsordnung.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beschloss, das Lehrerbildungsgesetz im Fr�hjahr 1981 in Kraft zu setzen. F�r die Lehramtskandidaten, die nach altem Recht im Fr�hjahr 1981 oder sp�ter in das Oberseminar h�tten eintreten k�nnen, bedeutet dies im wesentlichen eine Verl�ngerung ihrer Ausbildungszeit zum Primarlehrer um ein Jahr und vier Monate. Im Sinne einer �bergangsordnung beschloss der Regierungsrat, denjenigen Lehramtskandidaten die Pflicht zur Absolvierung des viermonatigen ausserschulischen Praktikums gem�ss � 19 Lehrerbildungsgesetz zu erlassen, die noch unter der Herrschaft des Gesetzes vom 3. Juli 1938 mit ihrer Ausbildung zum Primarlehrer begonnen hatten. F�r diese Lehramtssch�ler, die 1981 und 1982 an einem Unterseminar oder in der Zeit von 1980 bis 1982 an einer Lehramtsabteilung die Abschlusspr�fung ablegen w�rden, sollte sich demnach die Ausbildung zum Primarlehrer um ein Jahr verl�ngern.
Gegen den Regierungsratsbeschluss betreffend die �bergangsordnung zum Lehrerbildungsgesetz reichen dreizehn Seminaristen und Seminaristinnen staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie berufen sich auf Art. 4 der Bundesverfassung, auf den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit sowie das Gebot von Treu und Glauben und machen geltend, sie h�tten einen Anspruch darauf, noch nach der alten Ordnung zu Primarlehrern ausgebildet BGE 106 Ia 254 S. 256zu werden. Ausserdem fehle dem angefochtenen Beschluss die gesetzliche Grundlage, da das Gesetz bei Erlass der �bergangsordnung noch in Kraft gewesen sei; � 39 Lehrerbildungsgesetz, auf den sich die angefochtene �bergangsordnung st�tzt, erf�lle zudem die Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht.
2. a) Nach � 39 Abs. 1 Lehrerbildungsgesetz tritt dieses Gesetz nach der amtlichen Ver�ffentlichung des Kantonsratsbeschlusses �ber die Erwahrung auf den vom Regierungsrat zu bestimmenden Zeitpunkt in Kraft. Der Regierungsrat erl�sst f�r dessen Einf�hrung eine �bergangsordnung (� 39 Abs. 2 Lehrerbildungsgesetz). Gest�tzt auf diese Erm�chtigung hat der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 2. Juli 1980 betreffend die �bergangsordnung zum Lehrerbildungsgesetz unter anderem folgende Regelung erlassen:
"� 3. Den Lehramtskandidaten, die 1981 und 1982 an einem Unterseminar oder in der Zeit von 1980 bis 1982 an einer Lehramtsabteilung die Maturit�tspr�fung bestehen, wird die Pflicht zur Absolvierung eines ausserschulischen Praktikums gem�ss � 19 des Lehrerbildungsgesetzes erlassen.
Zudem wird diesen Maturit�tsjahrg�ngen der Anspruch auf Zulassung zur Grundsausbildung gewahrt.
� 6. Pr�fungen zum Erwerb des F�higkeitsausweises als z�rcherischer Primarlehrer aufgrund des bisherigen Rechts finden letztmals im M�rz 1982 statt."
b) � 39 Abs. 1 Lehrerbildungsgesetz erm�chtigt den Regierungsrat, den Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen, und � 39 Abs. 2 dieses Gesetzes beauftragt ihn, eine �bergangsordnung zu erlassen. Die Erm�chtigung zur Inkraftsetzung eines Gesetzes wird mit dem formg�ltigen Erlass durch den Gesetzgeber - hier sp�testens mit dem Erwahrungsbeschluss �ber die Volksabstimmung - wirksam und bedarf keiner besonderen Inkraftsetzung durch den Gesetzgeber selbst. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich hat demnach am 2. Juli 1980 aufgrund einer bereits geltenden Erm�chtigung zwei verschiedene Inkraftsetzungstermine bestimmt und mit Erlass der �bergangsordnung � 39 Abs. 2 Lehrerbildungsgesetz sofort als anwendbar erkl�rt, w�hrend die �brigen Bestimmungen erst am BGE 106 Ia 254 S. 25716. April 1981 wirksam werden sollen. Im �brigen w�re die Kompetenz zum Erlass einer dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit gen�genden �bergangsordnung auch ohne ausdr�ckliche Bestimmung schon in der Erm�chtigung zur Inkraftsetzung eines Erlasses enthalten (BGE 104 Ib 215 E. 5b mit Hinweisen, vgl. auch BGE 103 Ia 275 E. 6a). Die R�ge der Beschwerdef�hrer, die angefochtene �bergangsordnung k�nne sich noch nicht auf eine geltende gesetzliche Grundlage st�tzen, ist offensichtlich unbegr�ndet.
c) Nach feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an Verwaltungsbeh�rden zul�ssig, wenn sie nicht durch das kantonale Verfassungsrecht ausgeschlossen wird, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt wird, wenn das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selbst enth�lt, soweit sie die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt, und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 104 Ia 310 E. c, 117 E. 3, BGE 103 Ia 376 ff., vgl. auch BGE 103 Ia 274 E. 3a).
Die Verfassung des Kantons Z�rich verbietet die Delegation nicht. Die z�rcherische Rechtsprechung anerkennt deren Zul�ssigkeit, soweit der Gesetzgeber nicht den Erlass der grunds�tzlichen und prim�ren Rechtss�tze an die Exekutive delegiert (BGE 102 Ia 64 E. 2 mit Hinweisen). Solche prim�ren Rechtss�tze enth�lt die angefochtene �bergangsordnung nicht, denn den Unterseminaristen bzw. Lehramtssch�lern der betroffenen Jahrg�nge werden durch diese Ordnung nicht mehr oder andere Pflichten auferlegt, als das Lehrerbildungsgesetz vom 24. September 1978 vorsieht. Die Delegation zum Erlass einer �bergangsordnung ist entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer auch auf eine bestimmte Materie beschr�nkt. Eine �bergangsordnung soll die Einf�hrung des neuen Rechtes erm�glichen oder erleichtern und den �bergang zwischen altem und neuem Recht mildern. Sie schafft mit dem Erlass technisch-organisatorischer Bestimmungen die Voraussetzungen f�r die Anwendung des neuen Rechtes. Sie tr�gt allf�lligen H�rten der Betroffenen unter anderem dadurch Rechnung, dass sie gewisse Bestimmungen der Neuregelung fr�her oder sp�ter in Kraft treten l�sst als den �brigen Erlass, dass sie Anpassungsfristen gew�hrt oder auf andere Weise f�r eine stufenweise Einf�hrung strengerer Vorschriften sorgt. Diesen Rahmen BGE 106 Ia 254 S. 258�berschreitet die umstrittene �bergangsordnung nicht. � 39 Lehrerbildungsgesetz bildet deshalb eine hinreichende gesetzliche Grundlage f�r den angefochtenen Regierungsratsbeschluss.
3. Es ist somit zu untersuchen, ob die angefochtene �bergangsordnung zum Lehrerbildungsgesetz materiell verfassungsm�ssige Rechte der Beschwerdef�hrer dadurch verletzt, dass sie zu wenig weitgehende Ausnahmen zugunsten der Beschwerdef�hrer schafft und insbesondere einen allf�lligen Anspruch auf Erwerb des Lehrerpatentes nach alter Ordnung missachtet.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine - unter bestimmten Voraussetzungen verfassungswidrige - R�ckwirkung eines Erlasses dann vor, wenn bei der Anwendung einer gesetzlichen Regelung an ein Ereignis angekn�pft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen worden ist. Keine (bzw. eine sogenannte unechte) R�ckwirkung ist dann gegeben, wenn der Gesetzgeber lediglich auf Verh�ltnisse abstellt, die zwar noch unter der Herrschaft des alten Rechtes entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 104 Ib 219 E. 6 mit Verweisen). Die Beschwerdef�hrer haben ihre Ausbildung als Primarlehrer noch nicht abgeschlossen und sind demnach noch nicht zur Aus�bung des Lehrerberufes zugelassen worden. Wenn deshalb die strengeren Zulassungsvoraussetzungen des Lehrerbildungsgesetzes auf sie Anwendung finden, wird nicht an ein in der Vergangenheit liegendes, abgeschlossenes Ereignis angekn�pft. R�ckwirkung im Sinne der Rechtsprechung liegt nicht vor.
b) Die Beschwerdef�hrer machen eher beil�ufig geltend, sie h�tten ein wohlerworbenes Recht auf Abschluss ihrer Ausbildung nach alter Ordnung. Ob sogenannte wohlerworbene Rechte im vorliegenden Zusammenhang in Frage stehen k�nnten, braucht indessen nicht gepr�ft zu werden. Gegen�ber einer Gesetzes�nderung k�nnten sich die Beschwerdef�hrer h�chstens dann auf einen besonderen Schutz ihrer Rechtsstellung berufen, wenn ihnen schon nach altem Recht Anspr�che zugestanden h�tten. Dies ist nicht der Fall. Als das Lehrerbildungsgesetz in der Volksabstimmung vom 24. September 1978 angenommen wurde, hatten die Beschwerdef�hrer ihre Ausbildung, die sie unter anderem zum Primarlehreramt f�hren kann (vgl. BGE 106 Ia 254 S. 259� 3 des Gesetzes vom 3. Juli 1938), erst begonnen. Die blosse Zulassung zu einer Ausbildung verschafft grunds�tzlich keinen Anspruch auf unver�nderte Weiterf�hrung des Lehrganges. Die Stoffvermittlung muss neuen Erkenntnissen und ver�nderten Bed�rfnissen angepasst werden k�nnen und es kann sich deshalb als notwendig erweisen, nicht nur Lehrpl�ne usw. zu �ndern, sondern auch die Ausbildungszeit entsprechend anzupassen, wenn ein Ausbildungsziel in der urspr�nglich vorgesehenen Zeit nicht mehr erreicht werden kann. Aus der blossen Tatsache ihrer Zulassung zur Primarlehrerausbildung k�nnen die Beschwerdef�hrer deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten. Einen besonderen Schutz verschafft ihnen aber auch � 1 Abs. 3 des Gesetzes vom 3. Juli 1938 nicht. Diese Bestimmung legt zwar die Dauer der gesamten Ausbildung zum Primarlehrer fest, bezweckt jedoch nicht, die genannte Dauer unter allen Umst�nden denjenigen zu garantieren, die diese Primarlehrerausbildung beginnen.
c) Die Beschwerdef�hrer k�nnen sich gegen�ber einer Gesetzes�nderung grunds�tzlich auch nicht auf das Gebot von Treu und Glauben berufen (BGE 101 Ia 450 E. c mit Verweisen, vgl. auch BGE 102 Ia 336 E. 3c), denn der B�rger kann bei einer �nderung der Rechtslage nicht gest�tzt auf fr�her erteilte Ausk�nfte eine vom Gesetz abweichende Behandlung verlangen (BGE 102 Ia 337 E. c mit Hinweisen). Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer sind zudem bindende Zusicherungen nicht schon darin zu sehen, dass ihnen vor Eintritt in das Unterseminar eine Brosch�re "Volkssch�ler - wohin?" abgegeben worden ist, die unter anderem das Unterseminar mit vierj�hriger Dauer vorstellt und in der das - zweisemestrige - abschliessende Oberseminar als eine der weiterf�hrenden Schulen genannt wird. Diese - zutreffende - allgemeine Darstellung des damals geltenden Rechtszustandes war nicht bestimmt und auch nicht geeignet, die angegebene Art und Dauer der Ausbildung zu garantieren oder gar gegen�ber k�nftigen Gesetzes�nderungen abzusichern. Auch in der formularm�ssigen Best�tigung des Direktors des Unterseminars K�ssnacht, dass einzelne der heutigen Beschwerdef�hrerinnen Sch�lerinnen einer bestimmten Klasse seien, kann keine Zusicherung liegen. Die Angaben �ber die Dauer der Ausbildung bezweckten lediglich, die Situation der betreffenden Sch�lerinnen im Hinblick auf Kinderzulagen und Stipendien klarzustellen. Eine Zusicherung BGE 106 Ia 254 S. 260zuhanden der Sch�lerinnen selbst, dass die gesamte Ausbildungszeit nicht mehr als f�nf Jahre betragen werde, stellen sie nicht dar.
Es kann sich deshalb bloss fragen, ob der verfassungsm�ssige Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit gebiete, den Beschwerdef�hrern eine Primarlehrerausbildung nach altem Recht zu gew�hrleisten. Im Rahmen dieses Grundsatzes kann allenfalls auch Vertrauen ber�cksichtigt werden, wenn n�mlich aufgrund eines besonders gerechtfertigten Vertrauens in den Bestand einer gesetzlichen Regelung Dispositionen getroffen worden sind, deren vollst�ndige und sofortige Wertlosigkeit unter neuem Recht f�r die Betroffenen eine H�rte darstellt, die nach Sinn und Zweck der Neuregelung als unverh�ltnism�ssig erscheint.
4. a) Ob das verfassungsm�ssige Prinzip der Verh�ltnism�ssigkeit verletzt sei, pr�ft das Bundesgericht im Bereiche spezieller Grundrechte grunds�tzlich frei (vgl. unter anderem BGE 103 Ia 315 E. 5, BGE 101 Ia 176 E. 3, 150 E. 3 mit Hinweisen). Wird dieser verfassungsm�ssige Grundsatz dagegen im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 der Bundesverfassung angerufen, so kann nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r �berpr�ft werden, ob der angefochtene Erlass oder Entscheid damit vereinbar sei (BGE 103 Ia 508 E. 1, vgl. auch BGE 104 Ib 427 E. 6c). Zur�ckhaltung auferlegt sich das Bundesgericht namentlich bei der Pr�fung einer �bergangsordnung, welche in hohem Masse von Zweckm�ssigkeits�berlegungen beeinflusst ist, die von der Art und vom Gegenstand der Regelung abh�ngt und bei deren Ausgestaltung dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht.
b) Die Beschwerdef�hrer bestreiten nicht, dass die neue verl�ngerte Primarlehrerausbildung ver�nderten Bed�rfnissen und Anforderungen an den Primarlehrerberuf entspricht und als solche im �ffentlichen Interesse liegt. Sie machen jedoch sinngem�ss geltend, die Einf�hrung der Neuregelung sei nicht dringend und diese h�tte deshalb auf sie noch keine Anwendung finden d�rfen.
Stellt der Gesetzgeber durch die �nderung einer Regelung fest, dass ein Bed�rfnis f�r eine Neuordnung besteht, so liegt es grunds�tzlich im �ffentlichen Interesse, diese Neuordnung m�glichst bald zu verwirklichen. Auch ohne besondere zeitliche BGE 106 Ia 254 S. 261Dringlichkeit ist deshalb ein Erlass ohne Verzug in Kraft zu setzen, wenn nicht besondere Gr�nde gebieten, den Termin des Wirksamwerdens hinauszuschieben. Die Beschwerdef�hrer sehen einen solchen Grund f�r ein Zuwarten mit der Inkraftsetzung des Lehrerbildungsgesetzes darin, dass die um ein Jahr verl�ngerte Ausbildungszeit f�r sie eine H�rte bedeute. Sie h�tten ihre Berufs- und Lebensplanung nach einer f�nfj�hrigen Ausbildungszeit ausgerichtet und s�hen sich nun in ihren Erwartungen entt�uscht. Auch m�ssten sie, bzw. ihre Eltern, entsprechend h�here finanzielle Mittel f�r die verl�ngerte Ausbildungszeit aufwenden.
c) Es trifft zwar zu, dass mit einer verl�ngerten Ausbildung in der Regel Belastungen finanzieller und pers�nlicher Art verbunden sind. Solche Belastungen k�nnen unter Umst�nden f�r die Betroffenen etwa dann ein H�rte bedeuten, wenn sie sich in einer Zweit- oder Weiterbildung befinden, deren Auswirkungen sie insbesondere in finanzieller Hinsicht vorher abgekl�rt haben. Die Beschwerdef�hrer - die mit zwei Ausnahmen noch nicht vollj�hrig sind - haben jedoch das Lehramt als prim�res Berufsziel gew�hlt. Abgesehen davon, dass gerade bei der Wahl des Lehrerberufes qualitative �berlegungen im Vordergrund stehen d�rften und der Dauer der Ausbildung demgegen�ber in der Regel eher untergeordnete Bedeutung zukommt, l�sst sich nach allgemeiner Erfahrung die Dauer der prim�ren Berufsausbildung nicht zum vorneherein auf ein Jahr genau festlegen; auch besteht keine Gew�hr, dass unmittelbar nach Abschluss der Ausbildung der Lehrerberuf auch wirklich ausge�bt werden kann. Eine verl�ngerte Ausbildung vermag dagegen den Beschwerdef�hrern als angehenden Primarlehrern nicht bloss eine bessere Allgemeinbildung zu vermitteln, sondern erh�ht mit einem vermehrten berufsspezifischen Angebot auch zweifellos die Chancen einer erfolgreichen Berufsaus�bung.
Die Beschwerdef�hrer verm�gen nicht darzutun, dass sich f�r sie aus der angefochtenen Regelung eine unzumutbare H�rte ergibt. Namentlich kann nicht angenommen werden, die - teilweise - Anwendung des Lehrerbildungsgesetzes, wie sie die �bergangsordnung vorsieht, bedeute einen pl�tzlichen, mit �bertriebener H�rte durchgef�hrten Eingriff in einen Dauersachverhalt. Die Beschwerdef�hrer legen selbst dar, das Gesetzgebungsverfahren habe mehr als zehn Jahre gedauert. W�hrend dieser Zeit mussten sie mit einer �nderung der Lehrerausbildung BGE 106 Ia 254 S. 262- auch f�r deren Dauer - rechnen. Ausserdem hat der Regierungsrat des Kantons Z�rich (wie �brigens bereits der Gesetzgeber, vgl. � 20 Abs. 3 Lehrerbildungsgesetz) die Neuregelung gerade nicht vollst�ndig in Kraft gesetzt, sondern mit der angefochtenen �bergangsregelung dem Umstand Rechnung getragen, dass die Beschwerdef�hrer ihre Ausbildung noch unter der alten Regelung begonnen haben; er hat deshalb das gesetzliche Erfordernis eines viermonatigen ausserschulischen Praktikums f�r sie als noch nicht anwendbar erkl�rt. Unter diesen Umst�nden kann von einer H�rte f�r die Beschwerdef�hrer, die nach dem Zweck der Neuregelung als offensichtlich nicht gerechtfertigt erschiene, nicht gesprochen werden. Die Beschwerde erweist sich als unbegr�ndet und ist abzuweisen.

References: Art. 4
 Art. 4
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