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Timestamp: 2017-01-19 14:54:43+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 25 ottobre 2016, n.4457
GIOVEDÌ 19 GENNAIO AGGIORNATO ALLE 15:54	Sezioni
ESPROPRIAZIONE PER P.U. ACQUISIZIONE SANANTE E INDENNIZZO CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 25 ottobre 2016, n.4457MASSIMA1. L’art. 42-bis, d.P.R. n. 327/2001, risponde ad una finalità di favore per l’espropriato, nella misura in cui sottintende che il valore venale del bene cui la norma si riferisce comprende non solo il valore del suolo occupato, ma anche quello delle opere che su di esso siano state eventualmente realizzate (le quali, ove la p.a. non procedesse all’acquisizione, sarebbero soggette ad accessione a favore del privato in applicazione degli ordinari canoni civilistici).
2. L’indennità spettante ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327/2001 deve essere computata con riferimento alla data di emissione del provvedimento, fermo restando che il valore di mercato va determinato tenendo conto delle caratteristiche attuali del bene e, quindi, anche dell’irreversibile trasformazione del fondo nel frattempo intervenuta.
3. L’art. 42-bis, comma 1, d.P.R. n. 327/2001, laddove prevede la voce del 10% per il pregiudizio non patrimoniale, istituisce un meccanismo di liquidazione automatica, senza la necessità di alcuna prova dell’effettiva sussistenza del danno in questione, dovuta per il solo fatto dell’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante. 4. L’Amministrazione comunale, ai fini della determinazione dell’indennità di cui all’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001, ove si orienti in tal senso (e non, invece, per la restitutio in integrum che costituisce l’altra opzione posta dalla sentenza impugnata), è tenuta a conformarsi ai seguenti criteri: l’espropriato, per effetto dell’eventuale adozione del provvedimento di acquisizione, avrà diritto alla liquidazione di una somma costituita dal valore venale del bene calcolato al momento dell’emanazione del provvedimento de quo, nonché, in aggiunta, dal 10% del valore venale a ristoro del pregiudizio non patrimoniale e, infine, dal 5% annuo sul valore venale per il periodo di occupazione illegittima. Solo dal versamento della suddetta somma all’espropriato potrà discendere il prodursi dell’effetto ablativo della proprietà.
PRECEDENTIConformeDifformeSulla terza massima: Cons. St., sez. IV, 9 gennaio 2013, n. 76.TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 25 ottobre 2016, n.4457 - Pres. Patroni Griffi – est. Greco
sul ricorso in appello nr. 1458 del
2016, proposto dal signor Luigi ROSATI, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso l’avv. Gian Marco
Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18, contro
il COMUNE DI MALTIGNANO, in persona
del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo
Ortenzi, con domicilio eletto presso l’avv. Livia Ranuzzi in Roma, viale del
Vignola, 5, per l’annullamento e/o la riforma
della sentenza del T.A.R. delle
Marche nr. 798 del 6 novembre 2015, notificata dagli appellanti in data 23
dicembre 2015, che, accertata l’assenza di un valido titolo di trasferimento
del diritto di proprietà sul terreno degli appellanti nonché la modifica del
fondo e la sua utilizzazione, ha accolto i motivi aggiunti ed ha disposto che
il Comune deve scegliere tra l’emanazione di un provvedimento ex art.
42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327, e l’immediata
restituzione del bene, previa riduzione in pristino, nella parte in cui si è
stabilito che la liquidazione ex art. 42-bis “deve
essere limitata al valore venale del bene al momento dell’emanazione del
provvedimento, più eventuali accessori di legge”, e non il valore al
momento dell’occupazione attualizzato, escludendo il 5% per ogni anno di
occupazione e il 10% per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale del
Visti il ricorso in appello e i
Visto l’atto di costituzione in
giudizio di Comune di Maltignano;
Viste le memorie prodotte
dall’appellante (in data 2 settembre 2016) e dal Comune (in data 1 settembre
2016) a sostegno delle rispettive difese;
Relatore, all’udienza pubblica del
giorno 22 settembre 2016, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi l’avv. Follieri per
l’appellante e l’avv. Ortenzi per il Comune di Maltignano;
Il signor Luigi Rosati, in proprio e
quale erede del fratello, signor Angelo Maria Luigi Rosati, ha impugnato in
parte qua la sentenza con la quale il T.A.R. delle Marche,
nell’accogliere i motivi aggiunti da lui proposti a integrazione di un ricorso
originario avente a oggetto la illegittima occupazione di suoli in sua proprietà
da parte del Comune di Maltignano, ha stabilito, per l’ipotesi di emanazione da
parte del detto Comune di un provvedimento ai sensi dell’art. 42-bis del
d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327, che la liquidazione avrebbe dovuto essere
limitata al valore venale del bene al momento dell’emanazione del
provvedimento, più gli eventuali accessori di legge.
A sostegno dell’appello, l’istante
ha dedotto, previe precisazioni in fatto, la violazione del citato art. 42-bis,
d.P.R. nr. 327/2001 e l’errore nella valutazione della controversia sotto tre
profili: il primo concernente il parametro applicato per il calcolo del valore
venale del bene, il secondo attinente al mancato riconoscimento del 10% per il
pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, ed infine il terzo profilo
riguardante il mancato riconoscimento del 5% annuo per il periodo di
L’odierno appellante ha, altresì,
chiesto in via cautelare la sospensione dell’esecuzione della sentenza
Con memoria depositata il 1 aprile
2016, si è costituita l’Amministrazione appellata chiedendo il rigetto
dell’appello e instando per la conferma della sentenza impugnata.
Alla camera di consiglio del 7
aprile 2016, fissata per l’esame della domanda cautelare, questo è stato
differito sull’accordo delle parti, per essere abbinato alla trattazione del
In seguito, le parti hanno
ulteriormente argomentato le rispettive tesi con il deposito di memorie.
All’udienza del 22 settembre 2016,
la causa è stata trattenuta in decisione.
1. Nel 1989 i germani Luigi e Angelo
Maria Luigi Rosati hanno stipulato con il Comune di Maltignano un accordo
transattivo con cui si impegnavano a rinunciare ad alcuni ricorsi promossi
avverso gli atti di procedimenti espropriativi avviati su aree di loro
proprietà, mentre il Comune si impegnava a revocare i predetti provvedimenti;
inoltre, i signori Rosati si obbligavano a concedere al Comune l’immediata
disponibilità delle aree in oggetto, dietro condizione che il Comune, in
cambio, approvasse due piani di lottizzazione per le zone omogenee B3 e C3 (in
cui ricadevano altri suoli in loro disponibilità).
In seguito, i suoli oggetto della
cessione sono stati effettivamente concessi in uso al Comune, il quale ha
realizzato su di essi delle opere pubbliche, mentre i signori Rosati hanno
ottenuto l’approvazione del piano di lottizzazione B3, ma non anche quella del
piano di lottizzazione C3.
1.1. Nel 1996, i germani Rosati
hanno citato in giudizio il Comune dinanzi al Tribunale di Ascoli Piceno,
chiedendo l’accertamento dell’inadempimento all’accordo transattivo suindicato
e il risarcimento dei danni da questo determinati.
Il Tribunale ha accolto parzialmente
il ricorso e, previa C.T.U., ha condannato l’Amministrazione al pagamento a
favore dei ricorrenti dell’indennizzo di cui all’art. 2041 cod. civ., in
relazione all’indebito arricchimento conseguito dal Comune per effetto della
cessione dei suoli non accompagnata dall’approvazione dei due piani di
La suddetta decisione è stata
impugnata dinanzi alla Corte d’Appello di Ancona, la quale, nel qualificare
l’accordo intercorso tra i fratelli Rosati e il Comune come accordo sostitutivo
di provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 11, comma 1, della legge 7
agosto 1990, nr. 241, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario a favore del giudice amministrativo.
successivamente confermato la predetta statuizione.
1.2. Il signor Luigi Rosati, in
proprio e quale erede del fratello (nelle more deceduto), ha riassunto il
giudizio dinanzi al T.A.R. delle Marche riproponendo in un primo momento le
domande avanzate in sede civile, mentre con successivi motivi aggiunti ha
chiesto, altresì, la condanna del Comune alla restituzione dei fondi previa
riduzione in pristino e, in subordine, la condanna al risarcimento dei danni
cagionati dall’espropriazione sostanziale subita.
Con la sentenza oggetto del presente
gravame, il T.A.R. ha accolto i motivi aggiunti, imponendo al Comune di
scegliere alternativamente tra l’emanazione di un provvedimento di acquisizione
ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327, previa
verifica della sussistenza dei presupposti di legge, e la immediata
restituzione del bene; per il primo caso, ha stabilito, in considerazione
dell’assenza di un’occupazione illegittima, che il risarcimento da liquidare
dovesse essere limitato al valore venale del bene al momento dell’emanazione
2. Con l’odierno appello,
l’originario istante insorge avverso la sentenza suindicata, per le parti da
lui ritenute non satisfattive della propria pretesa.
Invero, parte appellante concorda
con la prescrizione impartita al Comune dal giudice di prime cure circa
l’alternativa tra l’emanazione del provvedimento di c.d. acquisizione sanante o
l’immediata restituzione del bene, previa riduzione in pristino; tuttavia, egli
censura la sentenza in epigrafe sotto tre aspetti:
- il primo concerne la decisione di
prendere a riferimento per il calcolo del valore venale del bene il momento
dell’emanazione del provvedimento anziché quello della consegna del bene,
attualizzandolo;
- il secondo profilo riguarda
l’esclusione del ristoro del 10% per il pregiudizio patrimoniale e non
- infine, il terzo profilo di
doglianza si riferisce all’esclusione del risarcimento del 5% annuo per il
periodo di occupazione illegittima, a far data dal 15 dicembre 1996, momento al
quale l’appellante riconduce l’inizio dell’occupazione sine titulo.
3. La ricostruzione in fatto che
precede, corrispondente a quella ricavabile dagli atti e da quella operata dal
giudice di prime cure, non risulta contestata dalle parti costituite per cui,
vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, cod. proc. amm., deve
considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
4. Tanto premesso, l’appello è
parzialmente fondato, e merita quindi accoglimento entro i limiti di seguito
5. In particolare, è destituita di
fondatezza la critica alla decisione del primo giudice di prendere a
riferimento per il calcolo del valore venale del bene il momento dell’adozione
dell’eventuale provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis,
d.P.R. nr. 327/2001.
Difatti, ad avviso dell’odierno
ricorrente, il T.A.R. avrebbe dovuto ancorare la liquidazione dell’indennità al
valore venale del bene al momento della consegna al Comune, attualizzandolo ad
oggi, sul rilievo che, contrariamente, si darebbe luogo ad un ingiusto danno per
il proprietario, atteso che le aree in questione, secondo la caratterizzazione
e la destinazione attuale, presenterebbero un valore inferiore.
5.1. Tale impostazione non appare
5.1.1. Infatti, sebbene il citato
art. 42-bis non espliciti la regola per cui il computo
dell’indennità va riportato al valore del bene al momento dell’acquisizione
sanante, la giurisprudenza è pacificamente orientata in tal senso, come
ampiamente rilevato dalla Corte costituzionale nella nota sentenza del 30
aprile 2015, nr. 71.
In tale sede, si è precisato che “...la
norma prevede bensì la corresponsione di un indennizzo determinato in misura
corrispondente al valore venale del bene e con riferimento al momento del
trasferimento della proprietà di esso, sicché non vengono in considerazione
somme che necessitano di una rivalutazione”.
5.1.2. Esclude, inoltre, il Collegio
che dall’applicazione del parametro anzidetto possa configurarsi per il privato
un ristoro economico svantaggioso, atteso che la disposizione in esame risponde
ad una finalità di favore per l’espropriato, nella misura in cui sottintende
che il valore venale del bene cui la norma si riferisce comprende non solo il
valore del suolo occupato, ma anche quello delle opere che su di esso siano state
eventualmente realizzate (le quali, ove la p.a. non procedesse
all’acquisizione, sarebbero soggette ad accessione a favore del privato in
applicazione degli ordinari canoni civilistici).
5.2. Pertanto, correttamente il
giudice di prime cure ha stabilito che l’indennità spettante ex art
42-bis, d.P.R. nr. 327/2001 debba essere computata con riferimento alla
data di emissione del provvedimento (ferma restando la precisazione, appena
fatta, per cui il valore di mercato va determinato tenendo conto delle caratteristiche
attuali del bene e, quindi, anche dell’irreversibile trasformazione del fondo
nel frattempo intervenuta).
6. Invece, è fondata e pertanto
meritevole di positiva delibazione la seconda doglianza, relativa alla mancata
liquidazione dell’indennizzo pari al 10% del valore venale, con la dovuta
puntualizzazione preliminare che tale quantificazione forfettaria è prevista
dalla norma per il solo pregiudizio non patrimoniale e non anche per quello
patrimoniale, come vorrebbe l’appellante.
6.1. Al riguardo, nella già citata
sentenza nr. 71/2015 la Corte costituzionale ha affermato che la somma a titolo
di danno non patrimoniale, quantificata in misura pari al 10% del valore venale
del bene, costituisce un importo ulteriore, non previsto per l’espropriazione
condotta nelle forme ordinarie, determinato direttamente dalla legge, in misura
certa e prevedibile, per il quale il privato, in deroga alle regole ordinarie,
è sollevato dall’onere della relativa prova.
6.2. Si osserva che, già prima della
richiamata pronuncia, una parte della giurisprudenza di merito era orientata
nel senso di ritenere che l’art. 42-bis, comma 1, laddove prevede la
ridetta voce del 10% per il pregiudizio non patrimoniale, istituisce un
meccanismo di liquidazione automatica del citato profilo di danno che prescinde
da una specifica allegazione e dimostrazione dello stesso.
6.3. Tale conclusione trova ulteriore
conferma nel recente arresto della Corte di Cassazione (sez. un., 25 luglio
2016, nr. 15283), in cui si è affermato - in disparte le questioni di
giurisdizione, che qui non rilevano - che l’indennizzo dovuto a seguito
dell’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art.
42-bis è unitario e ricomprensivo, ai fini della sua integralità,
oltre che della voce relativa al valore venale, anche delle voci afferenti al
pregiudizio non patrimoniale e all’interesse del 5% annuo per il periodo di occupazione.
6.4. Deve, pertanto, ritenersi
superato l’orientamento – peraltro non unanime - secondo cui la previsione
dell’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale subito dal proprietario
spogliato del proprio diritto, anche nell’ipotesi di cui all’art. 42-bis,
non dava luogo ad alcuna automatica attribuzione di una somma a tale titolo,
dovendo in ogni caso accertarsi la sussistenza e natura del detto pregiudizio,
nonché la sussistenza di un nesso di causalità che consentisse di attribuire il
detto pregiudizio all’attività e/o ai comportamenti della p.a. (cfr. Cons.
Stato, sez. IV, 9 gennaio 2013, nr. 76).
6.5. In definitiva, in accoglimento
dell’appello in parte qua, la sentenza in epigrafe va riformata
nella parte in cui non riconosce l’indennizzo del 10% del valore venale per il
ristoro del pregiudizio non patrimoniale, una volta acclarato che la
liquidazione della succitata posta è dovuta in via automatica per il solo fatto
dell’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante, senza la necessità
di alcuna prova dell’effettiva sussistenza del danno in questione.
7. È, altresì, fondata la censura
relativa al mancato riconoscimento dell’interesse del 5% annuo sul valore
venale per l’occupazione sine titulo.
7.1. Al riguardo, va innanzi tutto
rilevato che è priva di pregio l’eccezione di parte appellata secondo cui non è
stata formulata alcuna domanda di risarcimento del danno da occupazione
illegittima, dovendo la stessa ricondursi alla domanda formulata col ricorso
introduttivo del giudizio, non superata in parte qua dai
successivi motivi aggiunti.
7.2. Nel merito, dall’esposizione in
fatto della vicenda per cui è causa emerge che l’accordo stipulato tra le parti
nel 1989 aveva subordinato il trasferimento della proprietà alla condizione
sospensiva della previa approvazione delle convenzioni di lottizzazione B3 e
C3; la seconda di queste non è mai stata adottata, e conseguentemente la
condizione non si è avverata e l’accordo ha perso efficacia con effetto dalla
sua stipulazione.
Non può pertanto convenirsi con il
giudice di prime cure, laddove ha ritenuto insussistente nella specie
un’occupazione illegittima dei terreni, sul semplice assunto che l’apprensione
era stata autorizzata dagli accordi del 1989; in tal modo, si è obliterato il
rilevante fatto che, per effetto del mancato avveramento della condizione
dell’approvazione della lottizzazione C3, l’occupazione dei suoli si
configurava come illecita ab origine.
7.3. Così stando le cose, questa
Sezione reputa doversi riconoscere all’odierno appellante, in ipotesi di
adozione di un decreto di acquisizione ai sensi del più volte citato art. 42-bis,
anche la voce del 5% annuo del valore venale per il periodo di occupazione
illegittima; con la puntualizzazione che, sebbene – come si è visto -
l’illegittimità ricorra fin dal momento iniziale di apprensione dei fondi,
l’odierno appellante ha ritenuto di fissare il dies a quo della
relativa domanda risarcitoria alla data del 16 dicembre 1996, momento a cui
questa Sezione non può che attenersi, per evitare di incorrere nel vizio di
ultrapetizione.
8. In conclusione, alla luce delle
argomentazioni svolte, si impone una riforma parziale della sentenza in
epigrafe, nei sensi e nei limiti di seguito specificati.
L’Amministrazione comunale, ai fini
della determinazione dell’indennità di cui all’art. 42- bis del
d.P.R. nr. 327/2001, ove si orienti in tal senso (e non, invece, per la restitutio
in integrum che costituisce l’altra opzione posta dalla sentenza
impugnata), è tenuta a conformarsi ai seguenti criteri: l’appellante, per
effetto dell’eventuale adozione del provvedimento di acquisizione, avrà diritto
alla liquidazione di una somma costituita dal valore venale del bene calcolato
al momento dell’emanazione del provvedimento de quo, con le
precisazioni di cui sopra, nonché, in aggiunta, dal 10% del valore venale (come
sopra determinato) a ristoro del pregiudizio non patrimoniale e, infine, dal 5%
annuo sul valore venale (come sopra determinato) a far data dal 16 dicembre
1996 per il periodo di occupazione illegittima.
Solo dal versamento della suddetta
somma all’espropriato potrà discendere il prodursi dell’effetto ablativo della
9. Le questioni vagliate esauriscono
la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti
rilevanti a norma dell’art. 112 cod. proc. civ., in aderenza al principio
sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito
dalla giurisprudenza costante: cfr. ex plurimis, per le
affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, nr. 3260, e,
per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, nr. 7663).
Gli argomenti di doglianza non
espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini
della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo
10. Tenuto conto della peculiarità
della vicenda esaminata, e anche della novità delle questioni giuridiche
trattate, può disporsi la compensazione delle spese del presente grado del
giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello,
come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e lo respinge per il resto, nei
sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in parziale riforma della
sentenza impugnata, accoglie in parte ulteriore i motivi aggiunti di primo
grado, nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione.
Compensa tra le parti le spese del
presente grado del giudizio.

References: SENTENZA 
 SENTENZA 
 art. 42
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