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Timestamp: 2020-07-06 10:59:57+00:00

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Auto nº 618/17 de Corte Constitucional, 15 de Noviembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 701355137
Solicitudes de nulidad de la Sentencia SU.556/14. Los fundamentos de las peticiones fueron el quebrantamiento de la garantía ius fundamental a la igualdad laboral y la falta de competencia de la Corte Constitucional para autoerigirse en juez de lo contencioso administrativo, fallar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y limitar tanto la cuantía del reintegro como la propia indemnización derivada de la nulidad del acto de retiro. En ambos casos se RECHAZAN por improcedentes las peticiones de nulidad invocadas. Recibo Relatoria:
II. FUNDAMENTOS DE LAS SOLICITUDES DE NULIDAD
Auto 618/17
Expedientes T-3.275.956, T-3.319.445 y T-3.347.236 (Acumulados)
Solicitudes de nulidad de la Sentencia SU-556 de 2014, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional
M.D.G.C. y Luis J. Cepeda Visbal
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 Num. 9º de la Carta Política, procede a resolver las solicitudes de nulidad presentadas por M.D.G.C. y L.J.C.V. contra la Sentencia SU-556 de 2014 dictada por la Sala Plena de la Corporación el 24 de julio de 2014.
Mediante sendos escritos radicados en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 13 y 24 de febrero de 2015, los señores M.D.G.C. y L.J.C.V. promovieron incidente de nulidad contra la Sentencia SU-556 de 2014. Las solicitudes fueron remitidas al despacho del magistrado sustanciador que dictó el correspondiente fallo, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación en la sesión ordinaria celebrada el 4 de marzo de 2015.
A continuación, se expone una síntesis del contenido de la providencia objeto de censura.
Hechos relevantes que dieron lugar a las acciones de tutela acumuladas
2.1. Los señores F.O.H., R.M.R.S. y L.D.L.G. estuvieron vinculados en provisionalidad a la F.ía General de la Nación[1], al Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-[2] y al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-[3], respectivamente, hasta que fueron declarados insubsistentes por medio de resoluciones que no contenían justificación expresa alguna sobre las razones o motivos que se tuvieron en cuenta para su remoción de los cargos que ocupaban.
2.2. Contra dichos actos administrativos, los actores entablaron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa con el propósito de que se ordenara su reintegro y el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento mismo de su desvinculación.
2.3. En primera instancia, las autoridades judiciales de conocimiento resolvieron acceder a las pretensiones vertidas en cada una de las demandas, sobre la base de considerar que aun cuando los reclamantes no estaban cobijados con fuero de estabilidad alguno, sí existía la necesidad de que sus respectivos nominadores motivaran su desvinculación de manera expresa y, por ende, consignaran su específica causa en las hojas de vida, tal y como lo dispone la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sin embargo, recurridas oportunamente tales decisiones, en sede de segunda instancia, aquellas fueron revocadas en su integridad, bajo el criterio según el cual el retiro del servicio de funcionarios que ocupan cargos de carrera administrativa en provisionalidad bien puede disponerse a través de actos de insubsistencia por tratarse del ejercicio legítimo de una facultad discrecional del nominador que no requiere ser motivada.
2.4. Por los hechos descritos en precedencia, los señores O., R. y L. acudieron a la acción de tutela para obtener la justiciabilidad de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, de suerte que se ordenara la revocatoria de los fallos contenciosos emitidos en segunda instancia y, en su lugar, se decretara la nulidad de las resoluciones de insubsistencia de sus nombramientos.
2.5. De los citados recursos conoció el Consejo de Estado a través de sus Secciones Segunda, Cuarta y Quinta, todas las cuales coincidieron en declarar su improcedencia al sostener que la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales de órganos de cierre a través del mecanismo de la tutela es de alcance excepcional, sometida únicamente a la existencia de un ostensible, grave y desproporcionado vicio procesal que afecte en grado sumo los derechos de acceso a la administración de justicia o al debido proceso.
3.1. Enviados los expedientes de tutela a la Corte Constitucional, mediante Auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil doce (2012), la Sala Número Uno de Selección de Tutelas decidió escogerlos y acumularlos entre sí para que fueran tramitados y decididos en una misma sentencia, correspondiendo dicha labor a la Sala Tercera de Revisión.
3.2. En consideración a la relevancia de la problemática jurídica que suscitaba el asunto comprendido en los referidos expedientes, el magistrado sustanciador resolvió ponerlo a disposición de la Sala Plena para que el mismo fuera decidido a través de sentencia de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto, en aplicación del artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992[4], el pleno de la Corporación avocó conocimiento de la causa, suspendiéndose los términos del proceso mientras se adopta la respectiva decisión[5].
3.3. Finalmente, tras colegir que debía establecer si los fallos objeto de censura desconocían el precedente constitucional relacionado con la motivación de los actos administrativos de retiro de empleados públicos, vinculados a cargos de carrera en provisionalidad, y si, por tanto, los mismos se inscribían en alguna de las causales específicas de procedibilidad de tutela contra sentencias judiciales, la Sala Plena expidió la Sentencia SU-556 el 24 de julio de 2014, en la que resolvió revocar las sentencias de tutela de segunda instancia proferidas por las distintas Secciones del Consejo de Estado y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en el sentido de dejar sin efecto los pronunciamientos emitidos dentro de los procesos contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho que habían revocado y denegado las demandas de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir hasta el momento mismo de la sentencia. Esta decisión tuvo sustento en las siguientes consideraciones:
3.3.1. Preliminarmente, la Sala Plena comenzó por repasar la jurisprudencia que se ha consolidado en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial frente al desconocimiento del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad derivada de la aplicación directa de una regla que tiene su origen en la propia Carta Política y cuya infracción conduce a la vulneración de una norma de raigambre superior.
En efecto, para la Sala, aun cuando la función judicial debe ejercerse en cumplimiento de los principios de independencia y autonomía de conformidad con lo dispuesto en los artículos 228 y 230 Superiores, la propia Corte se ha encargado de definir el carácter vinculante del precedente constitucional por virtud de la garantía de la seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema jurídico, la protección del derecho a la igualdad y la salvaguarda de la buena fe y la confianza legítima, impidiéndoles a los jueces apartarse de un precedente establecido por esta Corporación, a menos que exista un principio de razón suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto, previo cumplimiento de una carga mínima de argumentación.
De ahí que haya quedado en claro que la regla jurídica contenida en la ratio decidendi de las sentencias de tutela ha de ser aplicada por todas las autoridades judiciales, en aquellos asuntos que tengan iguales supuestos de hecho a los que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional. Dicho de otro modo: la inobservancia del precedente constituye causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando el juez competente no haya dado cumplimiento a la carga argumentativa necesaria que justifique su inaplicación en casos concretos[6].
3.3.2. Efectuada esa claridad, la Sala pasó a estudiar la estabilidad laboral relativa de los servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, no sin antes dejar por sentado que la necesidad de motivación de los actos administrativos es una manifestación de principios que conforman el núcleo de la Constitución de 1991 y que, por lo demás, supone sujeción absoluta al principio de legalidad, al ser la forma en que la administración da cuenta a los administrados de las razones que la llevan a proceder de determinada manera, permitiéndoles, por lo tanto, controvertir las razones que condujeron a la expedición del acto, como manifestación de su derecho de contradicción[7].
Así pues, luego de destacar que entre los dos extremos de estabilidad laboral en el empleo público[8] existe una estabilidad relativa o intermedia reflejada en los cargos de carrera que pueden ser ocupados en provisionalidad, la Sala puso de relieve que dicha figura busca responder a las necesidades de personal de la administración en momentos en que se esté ante vacancias definitivas o temporales, mientras estos cargos se proveen con los requisitos legales o hasta que cese la situación que originó la vacancia, sin que ello cambie la calidad o naturaleza del cargo que se ocupa, dado que la circunstancia de hecho no tiene la disposición para cambiar una determinación legal.
Por manera que el nombramiento en provisionalidad intenta suplir una necesidad temporal del servicio sin cambiar la entidad del cargo que habrá de proveerse, de forma que, cuando el nombramiento se hace en un cargo de carrera no se crea una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción y, por lo mismo, no adquiere el nominador una discrecionalidad para disponer del puesto. Es, entonces, en esa situación, que se presenta la estabilidad intermedia en el empleo público: esto significa que una persona nombrada en provisionalidad, si bien tiene la expectativa de permanencia en el cargo hasta que el mismo sea provisto mediante concurso, no goza de la estabilidad reforzada del funcionario nombrado en propiedad en dicho cargo, ya que no ha superado el concurso de méritos. En el fallo en mención, se profundizó en el tema de la estabilidad relativa, en los siguientes términos:
“(…) De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, dicha estabilidad relativa se manifiesta en que el retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho, con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones de igualdad al servicio público. En ese sentido, debe “atender a razones de interés general atinentes al servicio prestado por el funcionario habida cuenta de sus responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha mencionado las razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto. Por supuesto, la razón principal consiste en que el cargo va a ser ocupado por un funcionario que ha participado en un concurso de méritos y ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo[9].”[10] En concordancia con lo anterior, el acto de retiro debe referirse a la aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas.
3.5.7. Ahora bien, dada la anterior exigencia, se considera que la inexistencia de motivación razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que ha ejercido un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del mismo, tomando como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo[11]. El desconocimiento del deber de motivar el acto es una violación del debido proceso del servidor público afectado por tal decisión, en tanto la naturaleza del cargo le reconoce una estabilidad relativa que en los eventos de desvinculación se materializa en el derecho a conocer las razones por las cuales se adoptó tal determinación.
3.5.8. Es importante aclarar que dicha interpretación, respecto a la estabilidad relativa de los funcionarios nombrados en cargos de carrera en provisionalidad, fue acogida por el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a cuyo tenor, “[e]s reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.”
Teniendo como base lo expresamente consagrado en la Ley 909 de 2004, el pleno de la Corporación recalcó que el mismo Consejo de Estado ha optado por reconocer en diversas ocasiones el deber de motivar el acto de retiro de los funcionarios en cargos de carrera ocupados en provisionalidad, al punto de llegar a sostener que su desconocimiento comporta, a no dudarlo, un claro vicio de nulidad que quebranta la igualdad y la protección al sistema de carrera para ingresar al servicio público[12]. De allí que, en concordancia con el precedente constitucional, se haya reafirmado que al declarar insubsistente a uno de dichos funcionarios, “deben darse a conocer las razones específicas que lleven a su desvinculación, las cuales han de responder a situaciones relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo, de manera que no se incurra en una violación del derecho a la estabilidad laboral del servidor público en provisionalidad y, en consecuencia, de su derecho al debido proceso”.
3.3.3. Una vez dicho esto, la Sala examinó con especial detenimiento los efectos que trae consigo la nulidad del acto de retiro del funcionario vinculado en provisionalidad sin motivación, a partir de un estudio minucioso de las distintas medidas de protección que se han adoptado en la jurisprudencia constitucional, atendiendo a las particulares circunstancias de los casos que han sido materia de pronunciamiento.
Una etapa inicial fue identificada entre los años 1998 y 2003, en donde la Corte, por vía de la acción de tutela, asumió el conocimiento de este tipo de casos como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales en razón al carácter subsidiario del amparo constitucional y de la consideración en torno a la existencia en el ordenamiento de otros medios de defensa judicial a los cuales puede acudirse para demandar la protección de los derechos afectados. Las decisiones de protección durante este lapso se limitaron a ordenar el reintegro del servidor público al cargo del cual se había desvinculado, manteniendo vigencia dicha orden hasta tanto el asunto fuera resuelto por la autoridad competente (Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002 y T-752 de 2003).
Con posterioridad, la decisión protectiva entre 2004 y 2010 estuvo enfocada a ordenarle a la autoridad respectiva la motivación del acto de desvinculación, con el doble propósito de garantizar, por un lado, al servidor público su debido proceso y la posibilidad de demandar el acto ante la jurisdicción contenciosa, previo conocimiento de las causas de la desvinculación, y, por otro, que el retiro solo se produjese en razón a la existencia de causas objetivas. En estos casos, la Corte dispuso que solo habría lugar al reintegro del servidor público cuando la autoridad demandada no procediera a motivar el respectivo acto de desvinculación (Sentencias T-951 de 2004, T-1204 de 2004, T-1206 de 2004, T-1240 de 2004, T-031 de 2005, T-123 de 2005, T-161 de 2005, T-454 de 2005, T-1323 de 2005, T-706 de 2006, T-597 de 2007, T-007 de 2008, T-011 de 2009, T-023 de 2009 y T-610 de 2010).
Finalmente, la Sala llamó la atención sobre el hecho puntual de que con la Sentencia T-108 de 2009, volvieron a retomarse los lineamientos iniciales, en virtud de los cuales se disponía el reintegro a sus cargos de los servidores públicos en provisionalidad que hubieren sido desvinculados sin motivación. Con todo, en dicha providencia, sin que se hubiere incorporado consideración al respecto en la parte motiva, se incluyó en la parte resolutiva una orden de reintegro “sin solución de continuidad”, que automáticamente implicaba que debían pagarse los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento mismo de la desvinculación y hasta el efectivo reintegro (Sentencia SU-917 de 2010, T-656 de 2011, SU-691 de 2011 y T-961 de 2011).
Del recuento hecho en precedencia, encontró el pleno de la Corte Constitucional que en la jurisprudencia se había mantenido invariable la regla conforme a la cual, cuando se desvincula sin motivación a un servidor público que se encuentra nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, lo que procede es ordenar la nulidad del acto, como mecanismo para la protección de los derechos a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido proceso. No así en cuanto se refiere a las medidas de restablecimiento, pues estas han desarrollado algunos matices que van en la dirección no solamente de reconocer el reintegro del funcionario como una consecuencia natural de dejar sin efectos el acto de retiro, sino también de pagar a su favor los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta su efectiva reincorporación, con la introducción específica de varios criterios de equidad que limitan esa regla.
Uno primero, advertido por la Sala, fue que la orden de pago de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de desvinculación hasta que se efectuara el reintegro al cargo que venía desempeñando en provisionalidad, sólo surte efectos hasta el momento en que el respectivo cargo hubiere sido provisto a través de concurso de méritos, pues carece de soporte un gravamen de pago de salarios y prestaciones por un período en el que el servidor público ya se encuentra desvinculado del cargo por una decisión ajustada a la Constitución y a la ley.
El segundo, por su parte, alude al eventual descuento que debe ordenarse a la suma total correspondiente al concepto de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, cuando la persona afectada con el retiro discrecional haya recibido otras sumas del erario por virtud de su desempeño en otros cargos de naturaleza pública durante el interregno que estuvo desvinculada.
Y uno tercero, aplicado en un solo caso por vía de la Sentencia T-961 de 2011, en el que se ordenó el pago de salarios y prestaciones en sede constitucional, esto es, a partir del momento en el que se presentó la acción de tutela.
3.3.4. Evidenciada así la existencia de una clara tensión constitucional entre, por un lado, el alcance de las medidas de protección de quien ha sido desvinculado con desconocimiento de su derecho a la estabilidad y, por otro, la proporcionalidad del reconocimiento que a título de indemnización está llamado a percibir, a la luz del carácter precario de su estabilidad y de la necesidad de que tal reconocimiento tenga una efectiva conexidad con la afectación de los derechos que se encuentran en juego, la Sala Plena se vio compelida a efectuar una consideración específica sobre la forzosa limitación del alcance de la orden de protección, originada, a su juicio, “en la evidente desproporción que, en razón de la congestión judicial y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, se produce cuando quien tiene un título precario de estabilidad, accede a un reconocimiento patrimonial que abarca periodos de varios años y excede el ámbito de lo que pudiera considerarse como reparación o compensación por el efecto lesivo del acto de desvinculación. En esa línea, cabe señalar que los remedios hasta ahora ensayados por la Corte, si bien ofrecen una respuesta parcial, y, ciertamente, marcan un derrotero en la consideración del asunto, resultan claramente insuficientes. Así, la decisión de limitar el pago de salarios y prestaciones hasta el momento en el que el respectivo empleo haya sido provisto mediante concurso, si bien responde a una lógica impecable, no resulta suficiente desde el punto de vista de la equidad, porque no ofrece respuesta para los eventos, que son muchos, en los que la convocatoria de los concursos se dilata indefinidamente en el tiempo. En esas hipótesis, quien hubiese sido desvinculado sin motivación estando en provisionalidad en un cargo de carrera, continuaría acumulando salarios y prestaciones, por periodos no laborados, durante todo el tiempo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y, si fuere del caso, la constitucional, tardase en resolver de manera definitiva el asunto. A su vez, la determinación de descontar lo que la persona afectada hubiese devengado del tesoro público durante el periodo por el que deben reconocerse los salarios y prestaciones dejadas de percibir, no es consistente con la consideración de que, desde la perspectiva de la ausencia de causa para ese pago, la misma razón resulta predicable en aquellos eventos en los que la persona ha desempeñado un empleo remunerado en el sector privado o ha generado su propio ingreso como trabajador independiente. Finalmente, en sentido contrario, la previsión conforme a la cual el pago solamente se reconoce a partir del momento en el que se presentó la solicitud de amparo constitucional, no resultaría de recibo en aquellos eventos en los que la protección se brinda por el juez de tutela de primera instancia, caso en el cual el reconocimiento sería irrisorio”.
De esa manera, empezó por plantear que una aproximación orientada a evitar la desproporción que surge de la aplicación indiscriminada de la orden de reintegro y pago de salarios y de prestaciones, concordante con el texto de la Carta Política, debe analizar la indemnización que se da a título de restablecimiento desde la perspectiva de los principios de equidad y reparación integral. Ello, en atención a que la extensión del daño indemnizable está limitada tanto por el carácter precario de la estabilidad relativa que tiene el servidor público vinculado en provisionalidad en un cargo de carrera, como por la propia responsabilidad que le cabe a cada persona en la generación de los recursos necesarios para atender sus requerimientos vitales[13].
En tales términos, para la Sala era claro que no resultaba apropiado asumir, en cuanto hace a la indemnización, que la cuantificación de la misma se efectuara a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario. A más de resultar contrario a la realidad, lo anterior envolvía un reconocimiento que superaba el término máximo permitido por la ley para este tipo de nombramientos, cuestión que, prima facie, conducía a la conclusión de que restablecer el derecho a partir del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño, pero nada más que del daño; puesto que excede las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto.
Frente al segundo criterio que limita la cuantificación del daño derivado de la desvinculación sin motivación de un servidor público que ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera, la solución que fija como indemnización los salarios dejados de percibir desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo, deviene absolutamente incompatible con el conjunto de principios y derechos que orientan el Estado Social y Constitucional de Derecho, en la medida en que se torna imposible presumir que la persona permaneció cesante durante todo el tiempo que demoró la justicia en resolver el conflicto jurídico. Por el contrario, se debe asumir que aquella contribuyó al desarrollo de la sociedad, en el entendido de que el individuo es, en principio, capaz de autosostenerse, y como tal, tiene la carga de asumir su propio destino, siendo excesivo y contrario a la equidad, indemnizarle como si desde el día de su desvinculación hubiere cesado de cumplir la carga de autosostenimiento, y ésta se hubiere trasladado al Estado, quien fungía como empleador.
La misma providencia analizó el impacto de que se proyectase, de manera indefinida, el pago de salarios y prestaciones en favor de los actores, quienes desde un principio carecían de una vocación de permanencia en los cargos que ocupaban en provisionalidad, tal y como a continuación se sigue:
“En efecto, la pretensión de que se proyecte de manera indefinida el pago del salario que en algún momento percibió el actor, pero que desde un inicio no tenía vocación de permanencia, en realidad no constituye una manera de satisfacer el derecho al trabajo cuya vulneración se alega. Este derecho no consiste ni se reduce a la facultad de exigir el pago periódico de una suma dineraria para atender las necesidades vitales; por el contrario, este pago viene a ser la contraprestación por la realización de actividades socialmente útiles y que redundan en el crecimiento personal de quien las realiza. Por tal motivo, entender que el Estado satisface el derecho al trabajo por suministrar a los ciudadanos una suma mensual, desconoce la naturaleza misma de esta prerrogativa fundamental. La obligación del Estado tiene un dimensión mucho más amplia, pues no solo debe asegurar un mínimo vital, sino que debe crear las condiciones para que en el marco de la autonomía personal, los individuos desplieguen sus intereses y expectativas vitales, contribuyan eficazmente al bienestar colectivo, y como consecuencia de ello, sean retribuidos por su aporte social.
Finalmente, cabe señalar que la responsabilidad individual por la auto-provisión de recursos, tiene como contrapartida la obligación del Estado de adoptar las medidas, positivas y negativas, para asegurar su goce efectivo por todas las personas, pero que esta obligación difiere sustancialmente del deber de atender y proveer directamente las prestaciones derivadas de todos y cada uno de los derechos constitucionales. Por tal motivo, entender que, en los supuestos sobre los que versa esta providencia, las entidades estatales tienen la obligación de pagar indefinidamente los salarios dejados de percibir desde la desvinculación del servidor público, de un cargo cuya estabilidad era tan sólo relativa, sobrepasa por mucho los deberes a cargo del Estado y la responsabilidad que le es imputable a título de daño por una conducta antijurídica”.
Bajo esa óptica, la Sala aseguró que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima”[14]. De suerte que al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encontró que para que exista una verdadera reparación integral, esto es, una indemnización del daño y nada más que del daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio auto-sostenimiento y el de sus dependientes.
3.3.5. Pues bien, con el fin de cuantificar la indemnización por el daño atribuible a la desvinculación sin motivación de quien se encontraba ocupando en provisionalidad un cargo de carrera, la Sala Plena identificó distintas alternativas que, dentro de la teoría general de la responsabilidad pueden dividirse en dos categorías: Por una parte, sería posible hacer una determinación del daño y la consiguiente cuantificación de la indemnización, caso por caso. De manera alternativa, también cabría acudir a criterios indemnizatorios previamente fijados por el legislador, tomando en cuenta consideraciones abstractas, que se separan de la cuantificación del daño en los asuntos concretos.
Sin embargo, comoquiera que para la situación de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, no era posible acudir a los criterios señalados en precedencia, fundamentalmente porque no existe previsión legal expresa que los cobije y porque además no es admisible dar aplicación a la figura de la analogía legis, el pleno de la Corporación prefirió retomar los avances jurisprudenciales evidenciados en el estudio previo que hizo sobre los efectos de la nulidad del acto de retiro de este tipo de funcionarios, con el objetivo de hallar una fórmula en la que el valor de la indemnización se aproximara lo más posible al daño efectivamente sufrido.
En ese sentido, enfatizó en el hecho de que la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en la dirección de vincular el monto de la indemnización a que tiene derecho el servidor público que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad y es retirado sin motivación, con el daño efectivamente sufrido por éste. Daño que debe corresponder necesariamente a lo dejado de percibir durante el tiempo en que ha permanecido cesante con motivo de su retiro injustificado, debiéndose considerar también, para efectos de que haya lugar a una verdadera reparación integral y se evite el pago de una indemnización excesiva, la expectativa de permanencia y estabilidad laboral propia del cargo de carrera provisto en provisionalidad, y la carga que le corresponde a la persona de asumir su propio auto-sostenimiento.
Siendo así las cosas, en desarrollo de los criterios fijados por la Corte en la Sentencia SU-691 de 2011, la Sala estimó que la fórmula aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, “es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir” (N. propia del texto). E., eso sí, que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.
De acuerdo con dicha comprensión, solo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido, el cual corresponde a lo dejado de percibir, por lo que de la suma indemnizatoria debe descontarse todo lo que la persona, durante el período de desvinculación, hubiere percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente.
3.3.6. En la línea del examen realizado, la Sala Plena reconoció que con el presente pronunciamiento ampliaba las reglas de decisión que se habían venido adoptando en la materia, particularmente en lo que tenía que ver con la orden relativa al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir y la previsión aplicada de descontar de dicho pago lo que la persona retirada hubiese percibido del erario por concepto del desempeño de otros cargos públicos durante el tiempo que estuvo desvinculada. Con base en esta nueva lectura, entonces, la regla de decisión se extendería, en esas circunstancias, a descontar la remuneración que recibe la persona retirada, no solo del tesoro público sino también del sector privado, indistintamente de que se trate de un trabajador dependiente o independiente.
Por eso, consecuencialmente con el propósito de que la reparación deba corresponder al daño que se presentó, cuando de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, la Sala dispuso que, en todo caso, la indemnización que habría de reconocerse no podía ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio[15].
En virtud de todo lo expuesto, las órdenes por adoptarse en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por concepto de indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.
3.3.7. Resueltas las mencionadas cuestiones, la Sala pasó a definir si las autoridades judiciales demandadas, al decidir las respectivas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, al apartarse de la jurisprudencia constitucional relacionada con la necesidad de motivación de los actos de retiro de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera[16].
Fue así como llegó al convencimiento general de que los jueces naturales de los asuntos sometidos a revisión se apartaron de las reglas jurisprudenciales planteadas por la Corte Constitucional en la materia, al considerar, sin cumplir con la carga de justificación razonable, que no había necesidad de motivar los actos de retiro de los funcionarios en cargos de carrera en provisionalidad, lo que, en atención a lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, comportaba un vicio de nulidad que hacía factible el restablecimiento del derecho, en concordancia con el aparte considerativo desarrollado al respecto en el presente pronunciamiento.
En consecuencia, la Sala Plena ordenó revocar las sentencias de segunda instancia proferidas por el Consejo de Estado dentro de las acciones de tutela instauradas y, en su lugar, conceder la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso en favor de los señores F.O.H., R.M.R.S. y L.D.L.G.. Al mismo tiempo, con miras a proteger tales prerrogativas, dispuso (i) dejar sin efecto las providencias proferidas en segunda instancia en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho entablados, (ii) confirmar parcialmente las sentencias que declararon la nulidad de los actos de insubsistencia y ordenaron el reintegro de los actores, y (iii) revocar parcialmente las mismas, en cuanto decretaron el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, ordenándose, en su lugar, el pago, a título indemnizatorio, del equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, hayan recibido los actores, sin que las sumas a pagar por concepto de indemnización sean inferiores a seis (6) meses ni puedan exceder de veinticuatro (24) meses de salario[17].
Mediante escrito radicado el 13 de febrero de 2015 ante la Secretaría General de esta Corporación, la ciudadana M.D.G.C. solicitó a la Sala Plena que declarara la nulidad de la Sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014[18], luego de considerar que aquella quebranta la garantía iusfundamental a la igualdad laboral, toda vez que discrimina y menoscaba las prestaciones sociales a que tienen derecho los servidores públicos que son desvinculados de cargos de carrera ocupados en provisionalidad frente a quienes gozan de la calidad de empleados o funcionarios de carrera administrativa, pues a los primeros “solo se les debe pagar por concepto de indemnización un valor que no sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario; mientras que [a los segundos], que están desempeñándose en idénticas labores, se les paga la totalidad, esto es, hasta su efectivo reintegro o el momento en que se produzca el fallo definitivo”.
Igualmente, a manera de pretensión subsidiaria, la solicitante propuso que se aclararan los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial, en el sentido de que fuese precisado si los mismos fueron modulados para irradiar consecuencias jurídicas concretas hacia el pasado o si, por el contrario, rigen simplemente hacia el futuro.
De otra parte, en memorial del 24 de febrero de 2015, el señor L.J.C.V., actuando en calidad de apoderado judicial de L.D.L.G., quien figura como accionante dentro del expediente T-3.347.236, formuló incidente de nulidad contra la Sentencia SU-556 de 2014, al estimar que la Corte Constitucional carecía de competencia “para autoerigirse en juez de lo contencioso administrativo, fallar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y limitar tanto la cuantía del reintegro como la propia indemnización derivada de la nulidad del acto de retiro”.
Para sustentar dicho aserto, el peticionario afirmó que todos los procesos que son conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo han de regirse por los principios de congruencia y justicia rogada, los cuales conducen, de manera indefectible, a que lo pretendido sea resuelto por el juez natural dentro de una relación simétrica respecto de lo que termina ordenándose.
Sin embargo, puso de relieve que, pese a que su mandante reclamaba en esa sede que se declarara la nulidad del acto de desvinculación, el reintegro sin solución de continuidad al mismo cargo o a otro igual o de superior categoría y el consecuente pago actualizado e indexado de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta su efectivo reintegro, el juez constitucional, en sede de revisión, “aunque mantuvo el precedente acerca de la necesaria motivación de los actos de insubsistencia de empleados en provisionalidad y protegió el derecho al debido proceso, revocó el fallo de tutela que resolvió el Consejo de Estado y dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para en su lugar ir más allá de la mera confirmación de la de primera instancia”, dictando una providencia sustitutiva o de reemplazo con miras a “superar el obstáculo del incumplimiento de sus fallos de tutela por parte de jueces que tienen la misma jerarquía, como es el caso de aquellos que hacen parte del Consejo de Estado”.
Así entonces, el incidentante hizo hincapié en el hecho de que la sentencia de unificación jurisprudencial que reprocha está viciada de nulidad, habida cuenta de la falta de competencia de la propia Corte Constitucional, en su papel de juez de revisión de acciones de tutela, para modificar o revocar las consecuencias de la nulidad de un acto ilegal, debidamente interpeladas en la demanda por parte de su prohijado y resueltas a cabalidad en el pronunciamiento de primera instancia proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, autoridad judicial perteneciente a la jurisdicción contenciosa administrativa.
Y es que, a su juicio, es tan notoria la extralimitación funcional alegada, que en vez de proceder a confirmar el aludido fallo en el ámbito del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el pleno de la Corporación resolvió invadir la exclusiva órbita competencial del juez contencioso administrativo para “crear situaciones procesales totalmente alejadas de sus reglas, tradición y jurisprudencia, y con ello generar una confrontación con el Consejo de Estado, al paso que una nueva crisis interpretativa a nivel nacional, dado el contenido confuso de la sentencia en punto de su cumplimiento”, cuando lo que le atañía simplemente era examinar el desconocimiento del precedente constitucional sobre la motivación de los actos de retiro de funcionarios públicos que ocupan cargos de carrera en provisionalidad y erradicar el acto vulnerador comprendido en la sentencia de segunda instancia dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es competente la Sala Plena de la Corte Constitucional para conocer, tramitar y decidir las presentes solicitudes de nulidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 132 y siguientes del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4º del Decreto 306 de 1992.
De la procedencia excepcional de las solicitudes de nulidad contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia
2.1. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone expresamente que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. La misma disposición normativa prevé la posibilidad de alegar la nulidad de un proceso tramitado ante la Corte, antes de que se produzca el fallo, siempre que se trate de irregularidades que comporten la violación del debido proceso.
2.2. No obstante, este Tribunal se ha pronunciado en múltiples oportunidades protegiendo, con base en un análisis armónico de la legislación aplicable, la posibilidad excepcional de solicitar la nulidad de las sentencias de revisión de acciones de tutela con posterioridad al fallo o de manera oficiosa[19], siempre que se verifique la ocurrencia de una grave afectación al debido proceso[20] y ello sea reclamado dentro del término de ejecutoria[21]. Tal línea jurisprudencial, interesa destacar, ha sido elaborada con el objetivo de preservar, por un lado, la vigencia del debido proceso como derecho fundamental y como presupuesto de validez de las decisiones judiciales y, por otro lado, la firmeza de los fallos dictados por esta Corporación en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional[22].
Ciertamente, ha sostenido la Corte que la aplicación especial del régimen de nulidad a una sentencia por ella proferida no significa, en modo alguno, que exista un recurso impugnativo formal en su contra o que surja una nueva oportunidad para reabrir debates probatorios o argumentativos concluidos en sede de revisión[23]. Por el contrario, en estos casos, el escrutinio de la Corte se contrae simplemente a determinar si el incidente se presenta en término, el momento en que se produjo el defecto procesal alegado y si, efectivamente, existe o no un desconocimiento del debido proceso[24]. Presupuestos que encuentran fundamento en elementales razones de seguridad jurídica y de certeza como pilares del ordenamiento jurídico, sobre la base de que el trámite de un incidente de nulidad que se origina en una sentencia, en la práctica, tendría la virtualidad de afectar una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada[25].
2.3. Es así como en la jurisprudencia constitucional puede advertirse la existencia de todo un conjunto de requisitos aplicables a los incidentes de nulidad promovidos contra sentencias dictadas por esta colegiatura, en procura de fijar condiciones y límites al ejercicio de este mecanismo excepcional. Entre ellos, cabe distinguir los que conforman los requisitos formales de los que aluden a los presupuestos sustanciales o materiales de procedibilidad[26].
2.3.1. Respecto de los primeros, conviene decir que se adscriben a la verificación de las exigencias relacionadas con la admisibilidad del incidente propiamente dicho, en aspectos como la oportunidad, la legitimación y la carga argumentativa. Su cumplimiento, básicamente, habilita la posibilidad de entrar a evaluar, en el caso concreto, si se ha presentado alguna causal sustancial de nulidad, pues de lo contrario, daría lugar al rechazo de la solicitud sin que sea necesario un pronunciamiento de fondo. Los requisitos que deben concurrir para la admisibilidad de una solicitud de nulidad son:
(i) Oportunidad: La declaratoria de nulidad de un proceso con ocasión de una sentencia proferida por la Corte Constitucional, como ya se ha dicho, sólo procede de manera excepcional. Para tal efecto, es necesario que la solicitud se presente dentro del término de ejecutoria, es decir, en los tres días siguientes a la notificación del fallo objeto de cuestionamiento[27], según lo previsto en el artículo 302 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento de tutela de acuerdo con lo prescrito en el artículo 4º del Decreto 306 de 1992[28]. De tal suerte que, vencido dicho término, se entiende que cualquier irregularidad que tuviese la virtualidad de derivar en una nulidad queda automáticamente saneada[29].
Adicionalmente, es preciso aclarar que si la nulidad tiene su origen en un vicio anterior a la sentencia, solo podrá ser alegada antes de que esta se profiera, en la medida en que de no ser así, quienes hubieren intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla[30].
(ii) Legitimación en la causa por activa: El incidente de nulidad debe ser propuesto, en principio, por quien haya fungido como parte procesal en el trámite de la acción de tutela[31] y, excepcionalmente, por un tercero que resulte afectado con las órdenes proferidas en sede de revisión[32], ya sea porque fue vinculado al trámite o porque tiene alguna relación con las partes o con las pretensiones del proceso[33]. Su legitimación, en todo caso, está condicionada a la certeza de la afectación de sus intereses, que debe ser consecuencia directa de las decisiones y las órdenes de la sentencia cuestionada, en tanto no es procedente que procedan a su censura a partir de juicios hipotéticos sobre su alcance y específicos efectos[34].
(iii) Carga argumentativa: La solicitud de nulidad debe plantear una argumentación que ilustre de manera clara, expresa, precisa, pertinente y suficiente, la irregularidad que justifica la violación del debido proceso y su directa incidencia en la decisión proferida. Lo anterior significa que, para que esta Corporación pueda entrar a analizar una petición de nulidad, no basta con expresar razones diferentes a las de la providencia cuestionada, o formular interpretaciones normativas distintas que obedezcan al simple disgusto o inconformismo del solicitante con el fallo adoptado[35].
Como se indicó en precedencia, la solicitud de nulidad no puede estar encaminada a reabrir el debate probatorio o a discutir nuevamente los problemas jurídicos planteados, en atención a que el incidente no constituye una instancia adicional o recurso mediante el cual se pueda proferir una nueva decisión sobre la controversia jurídica dirimida en la sentencia.
Por tanto, el fundamento esencial de la solicitud de nulidad debe ser la afectación del derecho al debido proceso. De ahí que criterios de forma como la redacción, el estilo y la argumentación utilizada en una sentencia, no constituyan una violación del citado derecho. Así las cosas, la Corte ha dicho que la afectación debe ser cualificada[36], esto es, “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión”.[37] (N. y subraya del texto original).
2.3.2. Una vez se constate el cumplimiento de los anteriores presupuestos, debe comprobarse la configuración de alguno de los requisitos sustanciales o materiales de procedencia de los cuales depende la prosperidad del incidente, identificados por la jurisprudencia y definidos en la misma como las fuentes de vulneración o afectación del debido proceso constitucional. En otras palabras, son los presupuestos que dan lugar a una declaración de nulidad. Dichas causales son:
(i) Cuando una decisión de la Corte es aprobada sin contar con la votación favorable de las mayorías previstas en la ley o en el reglamento[38] (Decreto 2067 de 1991, Acuerdo No. 05 de 1992 y Ley 270 de 1996).
(ii) Cuando en la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela se profieren órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso, y por ello no tuvieron la oportunidad procesal de ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso[39].
(iii) Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada[40]. De igual manera, en aquellos eventos en los que el fallo se contradice abiertamente, siempre que ello tenga incidencia sobre la decisión; o cuando ésta carece por completo de fundamentación[41].
(iv) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión[42].
(v) Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa una extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones[43].
(vi) Cuando una Sala de Revisión adopta una sentencia que desconozca la jurisprudencia en vigor, bien haya sido definida por la Sala Plena de la Corte o por una línea jurisprudencial decantada por las distintas Sala de Revisión de Tutelas. Al respecto, vale la pena señalar que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena. En consecuencia, si una de las Salas de Revisión se apropia de dicha función, es claro que se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso[44]. A pesar de lo anterior, es preciso tener en cuenta que no toda discrepancia implica una infracción del precedente, puesto que el mismo debe guardar relación directa con la ratio decidendi de una o varias sentencias de las cuales se predica la ocurrencia de esta infracción[45]. En caso contrario, como lo ha dicho la Corte, “[l]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, [ya que] son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas”[46].
2.4. Vistas así las cosas, la declaratoria de nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación sólo está llamada a prosperar cuando, en atención al carácter excepcional y extraordinario de este incidente, se acredita el cumplimiento de todos los requisitos formales y una afectación al debido proceso en consonancia con alguno de los presupuestos sustanciales previamente revelados.
De esa manera, el pleno de la Corte, en lo que sigue, se ocupará de verificar si las solicitudes de nulidad que en esta oportunidad se promueven en contra de la Sentencia SU-556 de 2014, se enmarcan en el test de procedibilidad expuesto en la materia.
Verificación de los requisitos formales de las solicitudes de nulidad propuestas contra la Sentencia SU-556 de 2014
3.1. Solicitud de nulidad promovida por la señora M.D.G.C.
3.1.1. En relación con la presentación oportuna de la solicitud de nulidad, se observa dentro del expediente que, mediante oficios Nos. STA-266, STA-270 y STA-272 del 4 de febrero de 2015[47], la Secretaría General de esta Corporación, comunicó a las Secciones Cuarta y Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la Sentencia SU-556 de 2014 (Expedientes T-3.275.956 y T-3.347.236) y, posteriormente, a través de oficios A-787 y A-788 del 17 de febrero de ese mismo año, les solicitó certificar la fecha de notificación a las partes y terceros con interés de la referida sentencia.
También se advierte que la Secretaría General, en comunicación del 8 de mayo de 2015, remitió al despacho del Magistrado Ponente los oficios Nos. ARG-7092 y ARG-7093, ambos del 4 de marzo de 2015, por medio de los cuales la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se sirvió enviar certificaciones C-608 y C-609 en las que daba constancia acerca de la fecha de notificación de la Sentencia SU-556 de 2014.
En la certificación No. C-608 se da cuenta de que “por vía de los oficios Nos. APV 7984, 7985 y 7989, librados el 25 de febrero de 2015, se notificó a R.M.P.P., apoderada de F.O.H.; al F. General de la Nación y a C.A.F.P., Oficial Mayor de la Sección Segunda-Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente”. Del mismo modo, allí se informa que “mediante Notificación No. APV 0100, librada el 25 de febrero de 2015, se notificó personalmente la providencia a los doctores J.O.R.R., C.T.O. de R., A.Y.B. (E), S.L.I.V. y G.A.M., Magistrados del Consejo de Estado”.
Entre tanto, en la certificación No. C-609 se revela que “mediante oficios Nos. APV 7986, 7987, 7988 y 7990, librados el 25 de febrero de 2015, se notificó a L.J.C.V., Apoderado de L.D.L.G.; al Director General del SENA, a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juez Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, respectivamente”[48] (N. y S. no originales).
Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, encuentra la Sala que, a pesar de haberse librado sendos oficios el 25 de febrero de 2015 con el fin de notificar el contenido de la Sentencia SU-556 de 2014 a las partes procesales obrantes dentro de cada uno de los procesos que fueron objeto de revisión, la señora M.D.G.C. presentó la solicitud de nulidad contra dicho fallo el 13 de febrero de 2015.
En ese contexto, es claro que la petente tuvo conocimiento de la decisión que censura antes de que la misma fuera notificada formalmente, razón por la cual procedió a activar el referido trámite incidental sobre la base de que en su caso la notificación se había surtido por conducta concluyente, en los estrictos y precisos términos previstos en el artículo 301 del Código General del Proceso[49]. Así, estaría acreditado el presupuesto formal de procedencia de las solicitudes de nulidad contra decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, en tanto la solicitud contentiva de nulidad fue planteada oportunamente[50].
3.1.2. Sin embargo, en lo que respecta al requisito de legitimación en la causa por activa, el mismo no se satisface en el caso concreto, en la medida en que la señora M.D.G.C. no figura como parte en ninguno de los procesos tramitados y acumulados que dieron lugar a la Sentencia SU-556 de 2014. De igual forma, tampoco ostenta la calidad de tercero con interés, toda vez que no acredita esa condición ni ofrece elementos de juicio a partir de los cuales pueda concluirse la existencia de una afectación de sus intereses como consecuencia directa de las órdenes dictadas en la providencia cuestionada. Tampoco fue objeto de vinculación al trámite de la acción de tutela ni se halla evidencia que permita entrever que tiene alguna relación jurídica con las partes o con las pretensiones invocadas dentro del proceso[51].
3.1.3. Sobre esa base elemental, habiéndose establecido que la señora M.D.G.C. no fue parte dentro del proceso de tutela que dio lugar al proferimiento de la Sentencia SU-556 de 2014 ni ostenta la condición de tercero con interés que haya resultado afectado con las órdenes que allí se profirieron, no se cumple con el requisito de legitimación por activa para presentar la solicitud de nulidad o, en su defecto, pedir que sean aclarados sus efectos en el tiempo, lo que impone el rechazo de ambas peticiones por resultar improcedentes, al no haber superado el examen de los requisitos formales que son presupuesto indispensable para abordar su estudio de fondo.
3.2. Solicitud de nulidad promovida por el señor L.J.C.V., actuando como apoderado judicial de L.D.L.G., quien figura como accionante dentro del Expediente T-3.347.236
3.2.1. Ahora bien, teniéndose en cuenta las recién mencionadas constancias secretariales expedidas por la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, conviene subrayar que en la certificación C-609 se dejó en claro que, mediante el oficio No. APV 7986, librado el 25 de febrero de 2015, se notificó al señor L.J.C.V. en su calidad de apoderado judicial de L.D.L.G., quien figura como accionante dentro del Expediente T-3.347.236, que fue objeto de estudio dentro del trámite de revisión que culminó con la expedición de la Sentencia SU-556 de 2014.
Con todo, ha de señalarse que aquel radicó solicitud de nulidad en contra de la mencionada providencia el día 24 de febrero de 2015, aduciendo para el efecto que ya se había enterado del sentido de la decisión a través de la página web de la Corte Constitucional, razón por la cual, “una vez conocido su contenido material y sin que hubiese sido objeto de la notificación menester”, procedió de inmediato a impetrar su revocatoria.
Siendo ello así, para la Sala, tal y como aconteció con la señora M.D.G.C., en este caso la Sentencia SU-556 de 2014 también se entiende notificada por conducta concluyente[52], situación que además reconoció expresamente el incidentante en el escrito respectivo dirigido a plantear su disentimiento categórico frente a lo resuelto por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia de unificación jurisprudencial censurada.
R., por lo demás, que a la luz del artículo 301 del Código General del Proceso ya aludido, la notificación por conducta concluyente opera en su integridad cuando quiera que una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia y así lo menciona en el escrito que lleve su firma, considerándose cabalmente realizada “en la fecha de presentación del escrito”, lo que para el asunto bajo estudio sucedió el 24 de febrero de 2015.
3.2.2. Por otra parte, no existe objeción alguna en lo que atañe a la legitimación en la causa por activa para pedir la nulidad de la Sentencia SU-556 de 2014, dado que fue solicitada, como ya tuvo la oportunidad de anotarse, por quien en dicho proceso fungió en calidad de mandatario judicial de L.D.L.G., accionante dentro del Expediente T-3.347.236, con la finalidad de defender sus derechos, garantías e intereses, todos los cuales se encuentran concretamente vinculados con los efectos jurídicos del fallo cuestionado[53].
3.2.3. Empero, advierte la Sala que la solicitud promovida por L.J.C.V. no satisface el tercero de los requisitos formales referido a la carga de argumentar de manera clara la irregularidad invocada a través de la cual justifica la presunta afectación del debido proceso y su efectiva incidencia en la decisión adoptada. En efecto, la argumentación esgrimida por el incidentante no comporta, en sí misma, una irregularidad constitutiva de algún tipo de vicio o yerro que tenga la virtualidad de configurarse en una causal sustancial o material que conduzca a la nulidad de la Sentencia SU-556 de 2014.
Ciertamente, en el escrito que fue presentado como soporte de la petitoria, el actor se limitó a poner de presente su inconformidad frente a la decisión que adoptó el pleno de la Corporación en la Sentencia SU-556 de 2014 de fijar unos topes indemnizatorios que deben ser reconocidos a los trabajadores que, habiendo acudido previamente al respectivo proceso judicial, ocuparen cargos de carrera en provisionalidad y fuesen despedidos sin motivación, haciendo puntual énfasis en la falta de competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional no solo para pronunciarse en términos generales frente a acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado, sino también, y en especial, para proferir fallos sustitutivos o de reemplazo que tengan la virtualidad de modificar el alcance de las medidas de protección adoptadas en sede de la jurisdicción contenciosa administrativa en un específico ámbito del derecho.
En líneas generales, en torno al anterior aserto confluyen los comentarios y críticas en que se respalda la nulidad impetrada, cuya génesis obedece, en realidad, al específico hecho de no haberse confirmado en el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de unificación, la decisión emitida en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a la cual se había anulado el acto de insubsistencia por no estar motivado y se había ordenado en favor de su poderdante el reintegro al mismo cargo u otro de igual o superior jerarquía, junto con el pago indexado de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectivo reintegro, esto es, sin solución de continuidad.
A este respecto, es de resaltar que la jurisprudencia constitucional ha dejado por sentado que no toda discrepancia o inconformidad con la interpretación de la Corte o con los criterios argumentativos que sustentan una de sus sentencias, puede constituir fundamento suficiente para solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen apreciaciones connaturales al desacuerdo del solicitante con la decisión. Por ello, como ya fue señalado en el acápite respectivo, solamente aquellos vicios que entrañen una verdadera afectación al debido proceso, cuya demostración sea “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”, pueden llevar indefectiblemente a la nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación[54].
Por lo demás, aun si en gracia de discusión se admitiera que la solicitud bajo estudio contiene elementos argumentativos suficientes para derivar una afectación del debido proceso, cabe reseñar que la Sentencia SU-556 de 2014 fue lo suficientemente clara en reconocer la necesidad de limitar, a la luz de los principios de equidad y de reparación integral, la regla relativa al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como resultado del reintegro de los funcionarios desvinculados de cargos de carrera ocupados en provisionalidad sin motivación alguna. De ahí que en el respectivo aparte de la Sentencia se dieran a conocer los distintos criterios que venían siendo adoptados en la jurisprudencia constitucional para limitar dicha regla y se justificara la formulación de nuevas consideraciones por parte de la Sala Plena a causa de la patente desproporción que surgía de la aplicación indiscriminada de la orden de reintegro y pago de salarios y prestaciones:
3.6.3.1. Como se ha mostrado, el primero de esos criterios alude a que la orden de pago de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de desvinculación hasta que se efectuara el reintegro al cargo que venía desempeñando en provisionalidad, sólo surte efectos hasta el momento en el que el respectivo cargo hubiere sido provisto a través de concurso de méritos. Esta regla de decisión parte de la consideración conforme a la cual carece de soporte la orden de pagar salarios y prestaciones por un periodo en el cual el servidor público ya se encontraría desvinculado del cargo por una decisión ajustada a la Constitución y a la ley, esto es, porque el cargo que ocupaba en provisionalidad ya habría sido provisto mediante concurso.
El segundo, por su parte, alude al eventual descuento que debe ordenarse a la suma total correspondiente al concepto de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, cuando la persona afectada con el retiro discrecional haya recibido otras sumas del tesoro público por virtud de su desempeño en otros cargos de naturaleza pública durante el interregno que estuvo desvinculada.
Finalmente, conforme a un tercer criterio, aplicado en un solo caso por la Sala Cuarta de Revisión, en la Sentencia T-961 de 2011, el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir solo se ordena en sede constitucional, a partir del momento en el que se presentó la acción de tutela.
3.6.3.2. El anterior recuento muestra que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre el tema de la estabilidad laboral relativa de los servidores públicos vinculados en provisionalidad, se ha manifestado la existencia de una tensión constitucional entre, por un lado, el alcance de las medidas de protección de quien ha sido desvinculado con desconocimiento de su derecho a la estabilidad y, por otro, la proporcionalidad del reconocimiento que a título de indemnización está llamado a percibir, a la luz del carácter precario de su estabilidad y de la necesidad de que tal reconocimiento tenga una efectiva conexidad con la afectación de los derechos que se encuentran en juego.
Esta necesidad de limitar el alcance de la orden de protección se origina en la evidente desproporción que, en razón de la congestión judicial y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, se produce cuando quien tiene un título precario de estabilidad, accede a un reconocimiento patrimonial que abarca periodos de varios años y excede el ámbito de lo que pudiera considerarse como reparación o compensación por el efecto lesivo del acto de desvinculación. En esa línea, cabe señalar que los remedios hasta ahora ensayados por la Corte, si bien ofrecen una respuesta parcial, y, ciertamente, marcan un derrotero en la consideración del asunto, resultan claramente insuficientes (…)”.
De acuerdo con la anterior comprensión, para la Sala Plena no era admisible, entonces, asumir para efectos de la indemnización, que su cuantificación se hiciera con base en la ficción de que el servidor público hubiese permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario, pues ello no solo resultaba contrario a la realidad, sino que implicaba un reconocimiento que superaba el término máximo permitido en la ley para nombramientos en provisionalidad. Esto último, llevaba a colegir que el restablecimiento del derecho a partir del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconocía el principio de la reparación integral que exigía la indemnización del daño, al exceder las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que resultaba lesionado por el acto.
Ahora bien, en cuanto tiene que ver con la afirmación realizada por el actor relativa a la falta de atribución legal y constitucional de esta Corte para pronunciarse frente a acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado, ha de precisarse que éste desatiende por completo la profusa y sólida jurisprudencia constitucional en la materia que admite la posibilidad de controvertir este tipo de pronunciamientos de manera excepcional y restrictiva, independientemente de la autoridad judicial que los profiera, siempre que logre comprobarse que su actuación es “manifiestamente contraria al orden jurídico, o al precedente judicial aplicable, y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia”[55]. Eventos que, según la propia doctrina constitucional, constituyen, en realidad, una desfiguración de la actividad judicial que termina por deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia y que, por consiguiente, debe ser declarada para dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados[56].
Bajo ese escenario y en ejercicio de su función de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales[57], la Corte es competente para adoptar autónomamente las decisiones que aseguren el cumplimiento de sus fallos y protejan de manera efectiva los derechos fundamentales por ella protegidos.
En ese sentido, tampoco le asiste razón al peticionario cuando arguye que la Corte Constitucional no podía adoptar, como medida de restablecimiento de derechos, una fórmula de amparo distinta a la metodología acogida por el juez contencioso administrativo para asegurar la protección de las prerrogativas iusfundamentales reclamadas, pues en su condición de máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional y órgano de cierre de la misma, “[t]iene la supremacía cuando funcionalmente se ejercita dicha jurisdicción por los jueces y magistrados”[58], por lo que mantiene plena competencia para hacer efectivas sus propias decisiones. Así entonces, ninguna autoridad perteneciente a la misma jurisdicción constitucional puede desconocer la competencia del órgano que la Constitución Política señala como garante de su eficacia en todos los órdenes[59].
Y es que como órgano límite, en ejercicio de la supremacía no solo funcional sino también jerárquica, puede entonces esta Corporación adoptar medidas adicionales para proteger efectivamente los derechos fundamentales en juego dentro de los casos que revisa, en aplicación de los artículos 3° y 27 del Decreto 2591 de 1991[60], que ordenan desarrollar el proceso de tutela con base en los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia, y que le permiten al juez constitucional, en este caso a la propia Corte Constitucional, “manten[er] la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.
De ahí que, por ejemplo, cuando se evidencie que la autoridad judicial renuente a obedecer una decisión dictada por la Corte es una alta corporación de justicia, “la intervención del tribunal constitucional se torna indispensable, pues es conocido por todos que las altas cortes no tienen superior jerárquico en su respectiva jurisdicción y, por tanto, no encuentran en el juez de tutela de primera instancia el funcionario idóneo para conminarlas al cumplimiento de la decisión desobedecida, y tampoco el competente para tramitar el correspondiente incidente de desacato”[61].
Por eso, dentro de las medidas que cabe adoptar en estas circunstancias, se cuenta la de proceder a dictar una sentencia sustitutiva o de reemplazo si no existe otra forma de hacer cumplir lo ordenado, o en su defecto, la de tomar una decisión complementaria al fallo incumplido que haga cesar la violación de los derechos fundamentales, como puede ser, sin modificar lo ya resuelto, la de dejar en firme la decisión judicial que fue revocada por la alta Corporación de justicia en ejercicio de su competencia funcional, cuando a juicio de la Corte Constitucional aquella interprete en debida forma el criterio sentado en la respectiva sentencia de revisión y preserve en forma real y efectiva los derechos fundamentales que vienen siendo desconocidos por la corporación judicial que se niega a cumplir la decisión del juez constitucional.
Sobre este particular, interesa traer a colación el Auto 010 de 2004[62], a través del cual esta Corporación dejó en claro que, con independencia de que la medida por adoptar fuere dictar una sentencia de reemplazo o proferir una decisión complementaria al fallo incumplido, “el juez de tutela actúa dentro del marco de la jurisdicción constitucional, sin necesidad de asumir competencias que le son propias a las autoridades de otras jurisdicciones y, concretamente, de aquella que no acata la decisión. O. como, si el juez constitucional es competente para revisar la aplicación del derecho por parte de los tribunales ordinarios cuando la solicitud de tutela tenga por objeto actuaciones u omisiones judiciales, en la medida en que éstas resulten arbitrarias o irrazonables y afecten garantías fundamentales, resulta válido que éste, también en la aplicación jurisdiccional de la Constitución y dentro del marco de sus atribuciones, adopte los correctivos pertinentes, tanto para impedir que la aludida arbitrariedad o irrazonabilidad continúe lesionando los derechos invocados, como para asegurar su total reivindicación cuando la orden de protección no es obedecida por la autoridad responsable”.
Desde esta perspectiva, para la Sala está por completo justificado que en el numeral séptimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-556 de 2014 se haya revocado parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, el 17 de julio de 2009, al haber ordenado a favor del señor L.D.L.G. el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, por cuanto, como fue definido en dicha providencia, debía considerarse la reparación del daño derivado de la pérdida injusta del empleo, lo cual a la luz de las consideraciones allí incorporadas, debía corresponder al pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir durante el tiempo que durara su desvinculación, entendiendo que el salario se deja de percibir cuando la persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, ya no está cesante y, por tanto, no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.
Y es que, como bien puede derivarse del pluricitado pronunciamiento de unificación jurisprudencial, fue este Tribunal el que reconoció el derecho a la estabilidad laboral relativa o intermedia de los servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa y fijó un específico ámbito de protección constitucional predicable de dicho supuesto en orden a salvaguardar la efectiva garantía de los derechos al debido proceso y al acceso al empleo público en condiciones de igualdad.
Por eso, cuando quiera que a la luz de un caso concreto se constate que la manera como se ha venido aplicando aquel estándar resulta lesiva de principios y valores de raigambre constitucional, la Corte misma puede aplicar los correctivos y medidas que estime pertinentes para perfilar su alcance y contornos, sobre la base de que ello se inscribe dentro de las atribuciones que le han sido conferidas en sede de revisión por la Constitución y la ley.
Siendo así las cosas, la Sala encuentra que el alegato para solicitar la nulidad de la sentencia de unificación se redujo, en realidad, al planteamiento de una mera inconformidad del apoderado del señor L.D.L.G. con la decisión que finalmente terminó acogiéndose, alentada, en términos generales, a partir del desconocimiento de las competencias constitucionales y legales atribuidas a la Corte Constitucional, en particular de aquellas que le atañen en ejercicio de su facultad de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela.
En este punto, se reitera que es presupuesto para que proceda la nulidad de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional que el peticionario exponga de manera clara los argumentos en los cuales fundamenta su solicitud y explique los parámetros jurídicos tendentes a demostrar, mediante una carga argumentativa seria y coherente, el desconocimiento, por parte del respectivo fallo, de la garantía del debido proceso, más allá del planteamiento de meras inconformidades en procura de la reapertura de debates probatorios o argumentativos concluidos en sede de revisión. En este caso, el libelista no demostró que la Sentencia SU-556 de 2014 hubiese incurrido en una violación del debido proceso, pues ni siquiera satisfizo el requisito formal atinente a la carga argumentativa, razón por la cual la nulidad impetrada habrá de ser rechazada.
PRIMERO.- RECHAZAR por improcedentes las solicitudes de nulidad y, en subsidio, de aclaración, promovidas por M.D.G.C. contra la Sentencia SU-556 de 2014, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- RECHAZAR por improcedente la solicitud de nulidad promovida por L.J.C.V., quien actúa en calidad de apoderado judicial de L.D.L.G., contra la Sentencia SU-556 de 2014, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- COMUNÍQUESE la presente providencia a los peticionarios, con la advertencia de que contra esta decisión no procede ningún recurso.
[1] Expediente T-3.275.956.
[2] Expediente T-3.319.445.
[3] Expediente T-3.347.236.
[4] Reglamento Interno de la Corte Constitucional, unificado y actualizado con posterioridad en el Acuerdo 02 de 2015.
[5] Por Auto del 7 de marzo de 2012, la Sala Plena solicitó, en calidad de préstamo y para tener como pruebas en el trámite de revisión, los expedientes de los respectivos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho a las autoridades judiciales de primera instancia, encargadas de su archivo.
[6] Para efectos de delimitar el alcance de la causal bajo estudio, la Sala identificó cuatro escenarios en los que cabe predicar que se desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional: “(i) Cuando se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) Cuando se aplican disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) Cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) Cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”. En este último escenario, según se explica en la providencia, al definirse el alcance de un derecho fundamental en la ratio decidendi de sentencias de tutela, a partir de la determinación de sus elementos esenciales derivados de la interpretación de una norma constitucional, surge una circunstancia de la cual se deriva una limitación al ámbito de autonomía en el ejercicio de la función judicial.
[7] En el acápite respectivo, la Sala complementó su examen sobre el deber de motivación de los actos administrativos, haciendo énfasis en que “Como manifestación del Estado de Derecho, el principio general es que los actos de la administración cuenten con una motivación acorde con los fines de la función pública, de manera que se eviten arbitrariedades y se permita su control efectivo”, por lo que dentro de ese propósito, “esta Corporación ha establecido que la Administración debe dar cuenta de las razones que justifican sus decisiones, salvo en los casos exceptuados por la Constitución y la ley”.
[8] Se hace expresa referencia a la estabilidad laboral reforzada del cargo de carrera como la regla general para determinar el nombramiento, ascenso o remoción de los ciudadanos en puestos públicos y, por otro lado, a los cargos de libre nombramiento y remoción que implican una discrecionalidad del nominador, pues es este quien decide, con base en consideraciones intuito personae, a quien le confía el desarrollo de ciertas labores públicas y hasta cuándo.
[9] Sentencia T-1310 de 2005 MP. Á.T.G.: “En efecto, la desvinculación por parte de la administración sólo procede por motivos disciplinarios, baja calificación o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.” A su vez la sentencia T-222 de 2005 MP. Clara I.V.H. dijo: “La Corte ha precisado que un empleado o funcionario de carrera sólo puede ser desvinculado por razones disciplinarias, calificación insatisfactoria o por otra causal previamente descrita en la ley. Así, la ley exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o funcionario de un cargo de carrera administrativa o judicial debe ser motivado”. Ver, entre otras, las Sentencias T-800 de 1998 MP. V.N.M.; T-884 de 2002 MP. Clara I.V.H.; T-1206 de 2004 MP. J.A.R.; y T-392 de 2005, MP. A.B.S..
[10] C-279 de 2007.
[11] Dichas apreciaciones son válidas tanto para el texto del Decreto 1 de 1984, como para la Ley 1437 de 2011, dado que el sentido de las disposiciones se mantuvo, al insistir que son nulos los actos administrativos que contravengan normas en las que han de fundarse, y que desconozcan derechos de los administrados afectados por el acto.
[12] En ese aparte se cita la Sentencia del 23 de septiembre de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, M.P.G.A.M..
[13] En la providencia se aclaró que la figura de la provisionalidad, por definición legal, inhibe que a la persona nombrada en un cargo de carrera se le cree una expectativa legítima de permanencia indefinida en el mismo. Para corroborar lo anterior, efectuó un repaso de los desarrollos legislativos acerca del tema, en todos los cuales se ha recalcado el carácter transitorio de la figura, con la vocación de brindar una garantía al principio del concurso de méritos como medio de acceso a la carrera administrativa, limitándose claramente las expectativas de los nombramientos en provisionalidad para que fueran, en sentido estricto, temporales, y luego se proveyesen con las condiciones previstas en la ley. Consultar, a este respecto, el Decreto Ley 1222 de 1993 y las Leyes 443 de 1998 y 909 de 2004.
[14] T.J., J.. De la Responsabilidad Civil. Tomo 2. Bogotá, Ed. Temis 1986, pg., 117.
[15] En los apartados 3.6.13.5. y 3.6.13.6. de la providencia se esclareció que el valor mínimo indemnizatorio se fijó en razón a que las personas desvinculadas habían agotado previamente el respectivo proceso judicial y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extendía a periodos de varios años, es decir, a periodos que superaban los seis (6) meses. En contraste, el pago mínimo de indemnización no tenía lugar, y este debería corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual es equivalente al tiempo cesante. Por otra parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fijó dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determinó teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año.
[16] La Sala Plena resaltó que en el presente caso le correspondía pronunciarse sobre la situación de aquellos servidores públicos que ejercían cargos de carrera en provisionalidad y fueron despedidos sin motivación, antes de la entrada en vigencia del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, y que, previo a la interposición de la respectiva acción de tutela, promovieron los respectivos procesos contenciosos sin que en ellos les fueran reconocidas sus pretensiones. Precisión apenas necesaria, “no solo por el hecho de definir el ámbito de aplicación de las medidas adoptadas en el presente fallo, sino también, por cuanto que, como quedó dicho en el apartado 3.5. de la parte considerativa de esta sentencia, el criterio adoptado por la Corte, en torno a la estabilidad relativa de los funcionarios nombrados en cargos de carrera en provisionalidad, fue acogido por el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, el cual, a su vez, en la actualidad, viene siendo aplicado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de reconocer el deber de motivar el acto de retiro de los empleados públicos en cargos de carrera ocupados en provisionalidad”.
[17] Por interesar directamente a la presente causa, los numerales sexto y séptimo de la parte resolutiva de la sentencia son del siguiente tenor:
SEXTO: REVOCAR, en el expediente T-3.347.236, la sentencia de única instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, el 15 de septiembre de 2011, dentro de la acción de tutela instaurada en contra el Tribunal Administrativo de Bolívar- Sala de Decisión 4-, mediante la cual se negó el amparo, y en su lugar CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
SÉPTIMO: DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar- Sala de Decisión 4- el 10 de febrero de 2011, mediante la cual revocó y negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició L.D.L.G. contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). En su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, el 17 de julio de 2009, que declaró la nulidad del acto de insubsistencia y ordenó el reintegro del actor. REVOCAR PARCIALMENTE la misma, en cuanto ordenó el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir; y en su lugar, ORDENAR pagar, a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario (…)” (N. propias del texto).
[18] Petitoria reiterada con posterioridad por la solicitante en memorial del 15 de mayo de 2015.
[19] Consultar, entre otros, los siguientes Autos: 012 de 1996, 021 de 1996, 056 de 1996, 013 de 1997, 052 de 1997, 053 de 1997, 003A de 1998, 011 de 1998, 012 de 1998, 026A de 1998, 013 de 1999, 074 de 1999, 016 de 2000, 046 de 2000, 050 de 2000, 082 de 2000, 053 de 2001, 232 de 2001, 107 de 2003, 162 de 2003, 139 de 2004, 082 de 2006, 244 de 2007, 279 de 2007, 006 de 2008, 007 de 2008, 105 de 2008, 280 de 2009, 027 de 2010, 107 de 2011, 083 de 2012, 167 de 2013, 255 de 2013, 043A de 2014, 397 de 2014 y 403 de 2015.
[20] El inciso 2º del Artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone que: “(…) Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.
[21] Consultar, entre otros, el Auto 164 de 2005.
[22] Consultar, entre otros, los Autos 031A de 2002, 060 de 2006, 330 de 2006, 410 de 2007, 087 de 2008, 189 de 2009, 270 de 2009 y 157 de 2015.
[23] En el Auto 536 de 2016, la Corte Constitucional reiteró que “la solicitud de nulidad no puede constituirse en una instancia en la que [la] Sala Plena de la Corte efectúe un análisis acerca de la corrección de los argumentos expuestos por la Sala de Revisión correspondiente. La sentencia que profiere la Sala de Revisión está cobijada por los efectos de cosa juzgada, de manera tal que tanto la valoración probatoria como la interpretación que se haya plasmado en la sentencia no son asuntos objeto de cuestionamiento a través de incidente de nulidad. En cambio, este incidente se restringe a la identificación de un vicio significativo y trascendental, el cual haga la sentencia abiertamente incompatible con el derecho al debido proceso […]”.
[24] A este respecto, se pueden consultar los Autos 002A y 031A de 2002, 063 y 131 de 2004, 025 de 2007, 008 de 2005, 042 de 2005 y 111 de 2016.
[25] Consultar, entre otras, la Sentencia C-153 de 2002.
[26] Consultar, entre otros, los Autos 536 de 2015 y 511 de 2017.
[27] Consultar, entre otros, los Autos 395 de 2014, 026 de 2015 y 116 de 2017.
[28] “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”.
[29] Sobre el particular, en el Auto A-031A de 2002, esta Corporación sostuvo: “[V]encido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada, no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho (Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 (…)); (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001(…)). Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma (Según el artículo 242-3 de la Carta, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto).” (N. fuera del texto original).
[30] Consultar, entre otros, los Autos 013 de 2002, 020 de 2002 y 397 de 2014.
[31] En materia de tutela, en los términos previstos en el artículo 86 de la Constitución Política, se establece que el amparo constitucional debe estar encaminado a precaver la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las personas, frente a acciones u omisiones de las autoridades públicas y, en ciertos casos, de los particulares. Por esta razón, se admite que en este proceso intervienen como partes, “la autoridad o el particular contra quien se dirija la acción, y quien reclama la protección de sus derechos (…)”. Auto 270 de 2011.
[32] Consultar, entre otros, los Autos 302 de 2006, 102 de 2010, 270 de 2011, 049 de 2013, 043A de 2014, 188 de 2015, 054 de 2016, 099 de 2016, 11 de 2016, 330 de 2016 y 162 de 2017. Cabe señalar que lo anterior, es decir, la legitimidad para interponer el incidente de nulidad, no ha tenido un tratamiento unívoco o uniforme en la jurisprudencia de esta Corporación. Así, en algunos Autos, donde se alegaba la trasgresión del derecho al debido proceso, se expresó que sólo las partes podían acudir a esta Corporación para alegar la nulidad. Al respecto, se pueden consultar los Autos 050 de 2008 y 094 de 2009. En ambos casos se trataba de providencias de unificación que habían resuelto temas como el UPAC y conflictos laborales de los antiguos trabajadores del Hospital San Juan de Dios.
[33] Consultar, entre otros, los Autos 175 de 2009 y 043A de 2014.
[34] Consultar, entre otros, los Autos 287 de 2014 y 511 de 2017.
[35] Consultar, entre otros, los Autos 330 de 2006, 025 de 2007, 187 de 2007, 244 de 2007, 105 de 2008, 031A de 2012, 009 de 2010, 107 de 2013 y 168 de 2013.
[36] Auto 025 de 2007.
[37]Auto 031A de 2002. Sobre el particular se ha dicho que: “[Como la nulidad sólo procede de manera excepcional, la misma debe obedecer a] situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.” Auto del 22 de junio de 1995. Énfasis por fuera del texto original.
[38] Auto 062 de 2000. En el mismo sentido, pueden consultarse los autos 070 y 071 de 2015.
[39] Auto 022 de 1999.
[40] Autos 091 de 2000 y 362 de 2017.
[41] Autos 305 de 1996 y 127 de 2000.
[42] Auto 031A de 2002.
[43] Auto 082 de 2000.
[44] Autos 052 de 1997, 003A de 1998 y 082 de 2000.
[45] Auto 053 de 2001.
[46] Auto 105A de 2000.
[47] Ver folios 36 a 38 del Cuaderno correspondiente a la solicitud de nulidad.
[48] Posteriormente, en oficio No. JSGA-7790, el S. General del Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo- se sirvió informar que la Sentencia SU-556 de 2014 fue notificada al demandante R.M.R.S. (Expediente T-3.319.445) mediante oficios Nos. APV-7982 y 7983 del 25 de febrero de 2015. Ver folios 63 a 67 del Cuaderno correspondiente a la Solicitud de Nulidad.
[49] Dispone la referida norma: “Artículo 301. Notificación por conducta concluyente. La notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal (…)”.
[50] En ocasiones anteriores, la Corte ha dejado sentado en su jurisprudencia que existen hechos a partir de los cuales puede inferirse el conocimiento del contenido de la Sentencia por las partes y, en consecuencia, concluir que su notificación se ha hecho efectiva por conducta concluyente. Consultar, entre otros, los Autos 061 de 2006 y 372 de 2008.
[51] A propósito de solicitudes de nulidad despachadas desfavorablemente por la Corte Constitucional en razón a la falta de legitimación en la causa por activa, consultar, entre otros, los Autos 064 de 2009, 088 de 2009, 237 de 2009, 015 de 2010, 187 de 2015, 053 de 2017, 162 de 2017 y 269 de 2017.
[52] Ver folios 4 a 15 del Cuaderno correspondiente a la solicitud de nulidad.
[53] Ver poder especial conferido por el señor L.D.L.G. al abogado L.J.C.V. en folio 95 del Cuaderno Principal del Expediente.
[54] Consultar, entre otros, los Autos 082 de 2006 y 403 de 2015.
[55] Sentencia T-1066 de 2007. Consultar, además, las Sentencias T-233 de 2007, T-012 de 2008 y T-1275 de 2008.
[56] Consultar, entre otras, las Sentencias T-217 de 2010 y T-285 de 2010.
[57] Consultar el numeral 9º del Artículo 241 de la Constitución Política de 1991.
[58] Consultar la Sentencia SU-1158 de 2003.
[59] Consultar las Sentencias C-802 de 2002 y SU-1158 de 2003.
[60] Por un lado, el artículo 3º del citado decreto dispone que el trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia; mientras que, por otro, el artículo 27 establece que proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
[61] Auto 010 de 2004.
[62] M.P.R.E.G..
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil y Agraria nº T 1100122100002017-00864-01 de 23 de Enero de 2018

References: artículo 54
 artículo 41
 artículo 85
 artículo 49
 artículo 302
 artículo 4
 artículo 34
 artículo 301
 artículo 301
 artículo 41
 artículo 41
 Artículo 49
 artículo 242
 artículo 86
 Artículo 241
 artículo 3
 artículo 27