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Timestamp: 2018-10-23 23:10:40+00:00

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BOE.es - Documento BOE-A-2018-282
Documento BOE-A-2018-282
«BOE» núm. 7, de 8 de enero de 2018, páginas 3566 a 3593 (28 págs.)
BOE-A-2018-282
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 28 de julio de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el apartado segundo del artículo 135 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), en la redacción dada por la reforma parcial aprobada por el Pleno de la Cámara en sesión de 26 de julio de 2017 («DOGC» núm. 7421A, de 27 de julio).
«2. El grupo parlamentario proponente de una proposición de ley puede solicitar su tramitación por el procedimiento de lectura única. Le corresponde al Pleno del Parlamento acordarla, a propuesta de la Mesa, una vez oída la Junta de Portavoces o a iniciativa de esta, siempre que la proposición de ley cumpla los supuestos habilitantes que establece el apartado 1.»
El Abogado del Estado quiere resaltar las circunstancias que han rodeado la presentación y la aprobación de la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña, así como su finalidad declarada por el Grupo Parlamentario Junts pel Sí (GPJS), proponente de la reforma, por el Grupo Parlamentario de la Candidatura d`Unitat Popular (GPCUP) y por el Gobierno de la Generalidad. Tal finalidad no es otra que la de posibilitar que un único grupo parlamentario pueda imponer la aprobación de la ley que dé aparente cobertura –aunque groseramente inconstitucional– al referéndum de autodeterminación, reiteradamente anunciado para el próximo 1 de octubre de 2017, así como de la denominada Ley de transitoriedad jurídica. En este sentido, en la demanda se reproducen diversas declaraciones e intervenciones de diputados del GPJS, del GPCUP y del presidente de la Generalitat. Asimismo, se invoca, en este contexto, la reiterada jurisprudencia de este Tribunal sobre la inconstitucionalidad del proceso secesionista en Cataluña (SSTC 259/2015, de 2 de diciembre; 90/2017, de 5 de junio; AATC 141/2016, de 19 de julio; 170/2016, de 6 de octubre, y 24/2017, de 14 de febrero).
En la primera de las citadas Sentencias el Tribunal declaró que «el derecho de enmienda que pertenece a los parlamentarios … no es un mero derecho reglamentario, sino un auténtico contenido central de su derecho de participación del art. 23.2 CE. En efecto, el derecho de participación, el ius in officium afecta a toda una serie de situaciones de los parlamentarios en las que los órganos rectores de las Cámaras deben respetar la función representativa no por tratarse de facultades meramente subjetivas de quienes desarrollan esa función sino como facultades que lo que permiten es ejercer correctamente a los representantes populares dicha representación participando en la función legislativa. Esto impone hacer posible la presentación de propuestas legislativas, la discusión en el debate parlamentario público sobre los temas sobre los que versa ese debate interviniendo en el mismo, la mejora de los textos mediante la introducción de enmiendas, y respetar su derecho a expresar su posición mediante el derecho de voto. Lo que no cabe es articular un debate de forma que la introducción de más enmiendas haga imposible la presentación de alternativas y su defensa. Los Reglamentos parlamentarios, de acuerdo con la Constitución, deben articular los procedimientos pero siempre respetando el ejercicio del ius in officium en todas sus fases» (FJ 9).
Como recuerda la STC 103/2008, de 11 de septiembre, las normas constitucionales y parlamentarias que regulan la elaboración de las leyes tienen carácter instrumental respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, como es el pluralismo político. Por ello resulta fundamental que el proceso de formación de la voluntad de la Cámara sea acorde con este principio constitucional que requiere, en cualquier caso, que los derechos de participación de las minorías no sean vulnerados (en el mismo sentido, STC 136/2011). El Tribunal estimó en la citada STC 103/2008 que la tramitación por el procedimiento en lectura única de un proyecto de ley que afectaba a un derecho fundamental, materia vedada por el reglamento parlamentario a dicho procedimiento, había supuesto una alteración sustancial en el proceso de formación de la voluntad en el seno de la Cámara, puesto que, con infracción del reglamento, le había impuesto la tramitación de la ley impugnada «a través de un procedimiento en el que resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación de las minorías en el proceso de elaboración de la norma, no por acuerdo unánime de la Mesa del Parlamento, sino en virtud de una decisión del Gobierno Vasco» (FJ 5).
f) Para el Abogado del Estado, el apartado segundo del artículo 135 RPC permite que la Mesa de la Cámara pueda proponer al Pleno, por mayoría simple, y éste acordar, por idéntica mayoría, la tramitación de una proposición de ley en lectura única. Si coinciden las mayorías simples de la Mesa y del Pleno –lo que suele ser habitual– se impediría la presentación de enmiendas a las proposiciones de ley que se tramiten por este procedimiento, viéndose vulnerado el derecho de enmienda de la minoría y, por consiguiente, viciado el proceso de formación de la voluntad de la Cámara (SSTC 185/2016, FJ 5, y 215/2016, FJ 5).
1) Que en la providencia en la que se decrete la suspensión del precepto reglamentario impugnado y en la Sentencia que en su momento se dicte se acuerde, al amparo del artículo 87.1 LOTC, que se les notifique personalmente a la M.H. Sra. doña Carme Forcadell i LLuis, Presidenta del Parlamento de Cataluña y a los integrantes de la Mesa del citado Parlamento Sr. don Lluís Guinó i Subirós, Vicepresidente Primero; Sr. don José María Espejo-Saavedra Conesa, Vicepresidente Segundo; Sra. doña Anna Simó i Castelló, Secretaria Primera; Sr. don David Pérez Ibañez, Secretario Segundo; Sr. don Joan Josep Nuet i Pujals, Secretario Tercero; Sra. doña Ramona Barrufet i Santacana, Secretaria Cuarta; al Secretario General del Parlamento, Sr. don Xavier Muro i Bas, y al Letrado Mayor, Sr. don Antonio Bayona Rocamora.
Finalmente, para asegurar el mayor conocimiento de la providencia de suspensión, se solicita de este Tribunal que ordene su publicación inmediata en el «Boletín Oficial del Estado», en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña».
3. El Pleno de Tribunal Constitucional, por providencia de 31 de julio de 2017, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce, desde la fecha de interposición del recurso –28 de julio de 2017– para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado.
Asimismo, de conformidad con el artículo 87.1 LOTC, sin perjuicio de la obligación que dicho precepto impone a todos los poderes públicos de cumplir las resoluciones de este Tribunal, atendiendo a la petición efectuada en tal sentido por la parte recurrente, se acordó notificar personalmente la presente resolución a la M.H. Sra. doña Carme Forcadell i Lluis, Presidenta del Parlamento de Cataluña y Presidenta de la Mesa, a los integrantes de ésta Sr. don Lluís Guinó i Subirós, Vicepresidente Primero; Sr. don José María Espejo-Saavedra Conesa, Vicepresidente Segundo; Sra. doña Anna Simó i Castelló, Secretaria Primera; Sr. don David Pérez Ibañez, Secretario Segundo; Sr. don Joan Josep Nuet i Pujals, Secretario Tercero; Sra. doña Ramona Barrufet i Santacana, Secretaria Cuarta; al Secretario General del Parlamento, Sr. don Xavier Muro i Bas y al Letrado Mayor, Sr. don Antonio Bayona i Rocamora. Se les advirtió a todos ellos de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera suponer ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, de que se abstuvieran de iniciar, calificar, introducir en el orden del día de cualquier órgano del Parlamento de Cataluña y, en general, de dictar acuerdo alguno que implique la tramitación de una proposición de ley por el procedimiento de lectura única en aplicación del impugnado apartado segundo del artículo 135 RPC, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de no atender este requerimiento.
También traen a colación que el Secretario General y el Letrado Mayor del Parlamento elaboraron un documento titulado «Observaciones y propuestas jurídicas y técnicas a la reforma del Reglamento», de fecha 21 de junio de 2017, que fue distribuido a la Mesa y a los grupos parlamentarios. Dicho documento recoge el parecer favorable de la Junta de Letrados al reconocimiento del derecho de enmienda en el procedimiento en lectura única.
Los reglamentos parlamentarios son la suprema expresión de la autonomía organizativa y de funcionamiento de las Cámaras. El carácter de norma básica y estructural que tiene el reglamento parlamentario atribuye a esta norma una función sustantiva que va más allá de los aspectos procedimentales o procesales. En efecto, los reglamentos parlamentarios desempeñan «una función ordenadora de la vida interna de las Asambleas» con el fin de configurar su propia organización y funcionamiento, incluyendo la regulación de los derechos y atribuciones que corresponden a los miembros de las Cámaras, así como la articulación de los procedimientos y trámites que se desarrollan en su seno (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6). Así pues, son el instrumento mediante el cual se articula y expresa la función representativa de los diputados y, en este sentido, la principal norma configuradora del ius in officium parlamentario que garantiza el artículo 23 CE.
En todo juego de poderes del Estado democrático, y especialmente en lo que atañe a los órganos que están en la cima de estos poderes, la regla del autocontrol o self restraint resulta necesaria. Un adecuado funcionamiento de la justicia constitucional exige autocontrol de quienes la encarnan, cuya función no es impedir que el resto de poderes actúen, sino más bien permitir y ayudar a que lo hagan delimitando las reglas mínimas a las que deben sujetarse, especialmente cuando su autonomía es un principio de rango constitucional y estatutario. De lo dicho se infiere que el Tribunal Constitucional debería actuar con la máxima prudencia y deferencia hacía el legislador «reglamentario», puesto que, a la hora de enjuiciar una norma como el reglamento parlamentario, al principio de conservación de las leyes y a la presunción de validez de las mismas, se debe añadir la especial naturaleza o singularidad de los reglamentos parlamentarios y su estrecha relación con el principio de autonomía parlamentaria.
La interpretación del artículo 135.2 RPC en la que se funda el recurso no tiene en cuenta otros factores que, en opinión de los Letrados del Parlamento de Cataluña, ponen en evidencia su debilidad argumental. Aducen al respecto que el artículo 135.3 RPC, que no ha sido modificado, no excluye la posibilidad de presentar enmiendas a las proposiciones de ley tramitadas en lectura única, al remitirse, con carácter general, a las reglas del debate de totalidad. Este apartado es de aplicación tanto a los proyectos de ley (art. 135.1 RPC) como a las proposiciones de ley (art. 135.2 RPC) y la remisión que en él se hace «a las normas establecidas para los debates de totalidad» puede interpretarse perfectamente como sinónimo de la tramitación de totalidad en su conjunto; es decir, incluyendo también el trámite de presentación de enmiendas (art. 113 RPC).
La tramitación de iniciativas en lectura única está prevista en el artículo 135 RPC como una especialidad del procedimiento legislativo, que se caracteriza por la agilización procedimental y la supresión de determinados trámites de la fase central del iter legislativo común. Se trata de una singularidad aplicable únicamente en aquellos casos en los que «la naturaleza del proyecto de ley o la singularidad de su formulación lo permite» (art. 135.1 RPC).
Los Letrados del Parlamento de Cataluña aducen que el recurso tiene una finalidad preventiva, incompatible con el carácter abstracto de este proceso constitucional, pues el reproche que se dirige al artículo 135.2 RPC se funda en una eventual utilización espuria del procedimiento de lectura única para la tramitación de una ley de referéndum de autodeterminación y de una ley de transitoriedad jurídica, vinculadas al proceso iniciado con la resolución del Parlamento de Cataluña I/XI. Además, en su opinión, los argumentos que se recogen en la demanda no son suficientes para reputar inconstitucional el artículo 135.2 RPC, ya que no hay que confundir que el Reglamento del Parlamento de Cataluña no prevea expresamente la posibilidad de presentar enmiendas en el procedimiento en lectura única con la exclusión de este trámite. En efecto, aunque en el Parlamento de Cataluña no existe un uso consolidado en favor de aquella posibilidad, no cabe descartar que esta práctica parlamentaria pueda variar con base en la remisión del artículo 135.3 RPC «a las normas establecidas para los debates de totalidad» en orden al desarrollo del debate de las iniciativas legislativas que se tramiten por el procedimiento de lectura única, remisión que puede ser interpretada en el sentido de que comprende también la presentación de enmiendas de totalidad. Los Letrados del Parlamento de Cataluña afirman que el precepto impugnado resulta homologable a la regulación del procedimiento en lectura única en los reglamentos de otras Cámaras legislativas, para concluir postulando, con carácter subsidiario, una interpretación del artículo 135.2 RPC conforme a la Constitución.
Este Tribunal ha insistido en no pocas resoluciones en las que ha enjuiciado como supremo interprete de la Constitución (art. 1 LOTC) normas o actos de las Cámaras legislativas en la necesidad de mantener el máximo respeto y deferencia a su autonomía parlamentaria. Así lo ha expresado recientemente, como no podía ser de otro modo, en relación precisamente con el Parlamento de Cataluña (AATC 141/2016, de 19 de julio, FJ 7; 170/2016, de 6 de octubre, FJ 6, y 24/2017, de 14 de febrero, FF JJ 5 y 8). Ahora bien, hemos de recordar que la autonomía parlamentaria de las Cámaras garantizada, según los casos, constitucional y/o estatutariamente, se encuentra subordinada a la Constitución y al respectivo Estatuto de Autonomía, cuyas previsiones la delimitan y deben ser respetadas por las normas reglamentarias que la desarrollen. En otras palabras, el contenido y alcance de la autonomía parlamentaria de las Asambleas legislativas, y, por consiguiente, la disponibilidad sobre los procedimientos que se desarrollen en su seno, han de ser determinados necesariamente a partir de aquellas previsiones, nunca al margen de ellas (por todas, SSTC 179/1989, de 2 de noviembre, FF JJ 5 a 7; 234/2000, de 3 de octubre, FJ 12, y 97/2002, de 25 de abril, FJ 5).
c) Hemos de recordar, una vez más, que estamos ante un recurso de inconstitucionalidad y que en este tipo de procedimientos el Tribunal «garantiza la supremacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados» (art. 27.1 LOTC). Se trata de un control «en abstracto» de la norma recurrida, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho y también de un control «objetivo», pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su propio sentido. En definitiva, el control que se lleva a cabo en este proceso constitucional es un control jurídico, no político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad. De modo que las intenciones o finalidades del autor de la norma, su estrategia política o su propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de circunscribirse a contrastar los concretos preceptos impugnados y las normas o principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control [STC 90/2017, de 5 de julio, FJ 2; con cita SSTC 128/2016, de 10 de agosto, FJ 5 A) a), y 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 7.a)].
Como hemos tenido también ocasión de señalar (STC 77/2017, de 21 de junio, FJ 4), las referencias al contexto político en el que se adoptó el precepto que se impugna son legítimas, desde la posición procesal que ostenta el Abogado del Estado, pero pretender analizar o inferir los verdaderos motivos que han estado en la aprobación de dicho precepto es llevar el debate al campo de las «intencionalidades políticas». En un proceso de estas características, el precepto recurrido, cuya supuesta inconstitucionalidad se ventila, debe ser interpretado y enjuiciado en atención a su propio sentido y tenor literal, no a partir del contexto político que la demanda trae a colación referido a su utilización para «la aprobación por el Parlamento catalán de leyes que den aparente cobertura –aunque groseramente inconstitucional– al referéndum … reiteradamente … anunciado … para el próximo 1 de octubre de 2017».
En efecto, no constituye ni, lógicamente, puede constituir objeto de este proceso la aplicación que el Parlamento de Cataluña pueda hacer en un futuro del precepto impugnado, pero no es esto lo que el recurso demanda. El objeto de este proceso es el enunciado del artículo 135.2 RPC en la medida en que no contempla y, por tanto, excluye, en opinión del Abogado del Estado, la fase de enmiendas en la tramitación de proposiciones de ley por el procedimiento de lectura única. La tacha de inconstitucionalidad que se le imputa es la lesión del derecho de los miembros de la Cámara al ejercicio de la función parlamentaria (art. 23.2 CE), por entender que forma parte del contenido esencial de este derecho fundamental la presentación de enmiendas en el procedimiento legislativo. Si así fuera estimado, el Parlamento de Cataluña habría incurrido en una inconstitucionalidad actual y efectiva, no meramente hipotética y futura, pues con la aprobación del precepto recurrido habría llevado a cabo una actuación en el ejercicio de su autonomía reglamentaria que constituiría un ilícito constitucional consumado (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 5; 10/1995, de 26 de junio, FJ 7). En otras palabras, la inconstitucionalidad no puede predicarse de eventuales futuras aplicaciones de las normas, sino de normas definitivamente instaladas en el ordenamiento [ATC 135/2005, de 23 de mayo, FJ 6.b)], que es precisamente lo que aquí se pretende al impugnar mediante el presente recurso un precepto con rango y fuerza de ley incorporado ya al ordenamiento [SSTC 128/2016, FJ 5.b), y 90/2017].
El Parlamento de Cataluña, en el ejercicio de su autonomía parlamentaria (art. 58 EAC) ha regulado el procedimiento de lectura única en el artículo 135 RPC, precepto que integra el apartado quinto, intitulado «La tramitación de las iniciativas legislativas en lectura única», de la Sección Tercera, que lleva por rúbrica «Especialidades del procedimiento legislativo», del Capítulo II, dedicado a «El procedimiento legislativo», de su título IV, denominado «Del funcionamiento del Parlamento». El procedimiento en lectura única se configura en el Reglamento del Parlamento de Cataluña, por lo tanto, como una especialidad, entre otras, del procedimiento legislativo común.
El artículo 135 RPC consta de tres apartados, el primero de los cuales tiene por objeto la tramitación de los proyectos de ley por esta especialidad procedimental. Dispone dicho apartado que «[u]n proyecto de ley puede ser tramitado directamente y en lectura única por el Pleno del Parlamento o por una comisión, si la naturaleza del proyecto lo aconseja o si la simplicidad de su formulación lo permite». El Pleno es el órgano al que se le atribuye la competencia para acordar la tramitación de un proyecto de ley por el procedimiento en lectura única, a propuesta del Gobierno, de la Mesa del Parlamento, oída la junta de portavoces, o a iniciativa de ésta.
El apartado segundo del artículo 135 RPC, que es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, está dedicado a la tramitación de las proposiciones de ley por este procedimiento parlamentario. En su actual regulación confiere al grupo parlamentario proponente de una proposición de ley la facultad de «solicitar su tramitación por el procedimiento de lectura única». Atribuye al Pleno del Parlamento la competencia para acordar dicha tramitación, a propuesta de la Mesa de la Cámara, una vez oída la Junta de Portavoces, o a iniciativa de ésta. Y, por último, como resulta de la remisión de su inciso final al apartado primero del artículo 135 RPC, establece como supuestos habilitantes para la tramitación de las proposiciones de ley por el procedimiento en lectura única que «la naturaleza» [de la proposición de ley] «lo aconsej[e]» o «la simplicidad» de su formulación «lo permit[a]». El descrito es el contenido al que se contrae el apartado impugnado del art. 135 RPC.
b) Una de las características de este procedimiento legislativo radica en que el artículo 135 RPC no contempla la posibilidad de presentar enmiendas. El Abogado del Estado entiende que esta omisión supone la exclusión de este trámite, en tanto que los Letrados del Parlamento de Cataluña y el Abogado del Gobierno de la Generalitat consideran que el silencio del precepto no tiene que implicar necesariamente la supresión del referido trámite. Argumentan éstos, en síntesis, que, aunque en la Cámara no existe una práctica parlamentaria que venga admitiendo la presentación de enmiendas en el procedimiento de lectura única, esta práctica puede variar, bien –como sostienen los Letrados del Parlamento de Cataluña– en virtud de la remisión del artículo 135.3 RPC a las normas establecidas para los debates de totalidad, bien –como apunta el Abogado del Gobierno de la Generalitat– con base en una interpretación sistemática del Reglamento del Parlamento de Cataluña, que permita aplicar al procedimiento de lectura única aquéllos trámites del procedimiento legislativo común que no resulten incompatibles con su naturaleza.
En efecto, el Consejo de Garantías Estatutarias en el Dictamen 7/2017, de 6 de julio, sobre la propuesta de reforma parcial del Reglamento del Parlamento de Cataluña formuló dos consideraciones que, en su opinión, «convendría que fueran atendidas en la medida en que entendemos que no se trata de una cuestión de oportunidad sino de una mejor consignación del derecho de los diputados y de las funciones propias de los órganos parlamentarios». En una de esas consideraciones, el Consejo de Garantías Estatutarias estimó «que sería deseable que el artículo 135 previese de manera explícita el trámite y las condiciones de ejercicio relativos a la potestad de presentar enmiendas totales y/o parciales a las proposiciones de ley, así como a los proyectos de ley, por parte de los grupos parlamentarios una vez el Pleno apruebe la propuesta de la tramitación en lectura única de una iniciativa legislativa. De este modo, la regulación del artículo 135 ofrecería una mayor garantía del ius in officium de los diputados y, de forma general, reforzaría la posición de las minorías a la hora de participar en el procedimiento legislativo». Pues bien, en el trámite de enmiendas subsiguiente al dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias (art. 120 RPC), cuatro grupos parlamentarios [Grupo Parlamentario Socialista (enmienda 1); Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (enmienda 1); Grupo Parlamentario de Catalunya Sí que es Pot (enmienda 15); y Grupo Parlamentario de Ciutadans (enmienda 2) –«BOPC» núm. 475, de 21 de julio de 2017, págs. 8 a 12–] presentaron otras tantas enmiendas a la propuesta de reforma del artículo 135 RPC con la pretensión común de que expresamente se contemplase una fase de enmiendas en el procedimiento de lectura única. Todas estas enmiendas fueron rechazadas por el Pleno en sesión celebrada el día 26 de julio de 2017, rechazo este que constituye, como ya hemos avanzado, un valioso elemento revelador de la voluntad de la Cámara de no prever expresamente el trámite de enmiendas en el procedimiento en lectura única.
La conclusión alcanzada en cuanto al significado del silencio del artículo 135 RPC en torno a una fase de enmiendas en el procedimiento en lectura única, no puede resultar desvirtuada por las interpretaciones propuestas por los Letrados del Parlamento de Cataluña y el Abogado del Gobierno de la Generalitat, que vinculan a futuras prácticas parlamentarias. Por lo que se refiere a la remisión que el artículo 135.3 RPC hace a «las normas establecidas para los debates de totalidad», ha de señalarse, sin necesidad de entrar en otro tipo de consideraciones, que tal remisión lo es exclusivamente a los efectos del desarrollo del debate de la iniciativa legislativa en lectura única y se circunscribe, atendiendo al tenor literal del precepto, a las normas reguladoras de los debates de totalidad, en modo alguno a las que regulan la presentación de enmiendas de totalidad, siendo unas y otras normas objeto de distintos preceptos del Reglamento de la Cámara (arts. 114 y 113, respectivamente). De otra parte, la aplicación de las previsiones de la fase de enmiendas del procedimiento legislativo común al procedimiento de lectura única, dadas las muy distintas características de uno y otro procedimiento, requiere algo más que una mera interpretación sistemática de los preceptos que los regulan, siendo necesario, como viene a reconocer el Abogado del Gobierno de la Generalitat, que por la Cámara se precisasen en su caso, a través de los adecuados instrumentos parlamentarios, los requisitos y condiciones de la fase de enmiendas en el procedimiento en lectura única.
Por lo demás, sin que sea necesario detenerse en la naturaleza y fuerza vinculante e integradora de los usos o prácticas parlamentarios (por todas, STC 76/2017, de 19 de junio, FJ 5), los referidos por la presentación procesal del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat, con base en las interpretaciones que se acaban de apuntar, carecen de toda virtualidad a los efectos que nos interesan, pues no se trata de usos o prácticas existentes y actuales, sino meramente futuribles e hipotéticos, que en su día quizás pudieran llegar a integrar o complementar, lo que ahora no acontece, ni nada se acredita al respecto, el precepto reglamentario. Es obvio que nada ha de decir ese Tribunal sobre lo que en alguna ocasión anterior hemos denominado «normas imaginarias o inexistentes», (STC 154/1989, de 5 de octubre, FJ 7), condición que cabe postular en este momento de los usos parlamentarios futuribles e hipotéticos a los que aluden los Letrados del Parlamento de Cataluña y el Abogado de la Generalitat, debiendo limitarnos a enjuiciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto sometido a nuestro conocimiento, siendo la constitucionalidad o su contrario algo predicable exclusivamente de enunciados jurídico-positivos (por todas, STC 90/2017, FJ 2).
b) Se trata, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio artículo 23.2 CE, de un derecho de configuración legal, correspondiendo a la ley - concepto en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios- ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos públicos, pasando aquéllos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el estatus propio de cada cargo, con la consecuencia de que sus titulares podrán defender, al amparo del artículo 23.2 CE, el ius in officum que consideren legítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integran [SSTC 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 36/2014, de 27 de febrero, FJ 5; 107/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a); 143/2016, de 19 de septiembre, FJ 3; 224/2016, de 19 de diciembre, FJ 2.b), y 11/2017, FJ 3.b)].
Una de las características del precepto constitucional en que se recoge el mencionado derecho fundamental es el amplio margen de libertad que confiere al legislador para regular el ejercicio del derecho, si bien su libertad tiene limitaciones que son, de una parte, las generales que impone el principio de igualdad y los derechos fundamentales que la Constitución garantiza, y, de otra, cuando se trata de cargos públicos representativos, la necesidad de salvaguardar su naturaleza (STC 185/1999, FJ 4 a), con cita SSTC 10/1983, FJ 2; 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2). Su calificación como derecho de configuración legal, uno más entre otros, «significa lisa y llanamente que se habilita al legislador, desde la propia Constitución, para delimitar el ámbito del derecho, sin mellar su contenido esencial» (STC 225/1992, de 14 de diciembre, FJ 1). De modo que tanto las normas que establezcan los requisitos y condiciones para el ejercicio del derecho como sus actos de aplicación pueden ser traídos ante este Tribunal no sólo por quiebra de la igualdad, sino por cualquier otro género de inadecuación al contenido esencial del derecho. En otras palabras, «su carácter de derecho de configuración legal no nos puede hacer olvidar que los derechos del art. 23.2 son derechos fundamentales», debiendo por tanto este Tribunal revisar si ha quedado afectada la integridad de esos derechos, pues de lo contrario, «los derechos fundamentales de configuración legal quedarían degradados al plano de la legalidad ordinaria» (STC 24/1990, FJ 2; doctrina que reitera la STC 71/1994, FJ 6).
d) En fin, el Tribunal tiene dicho que cuando se trata de cargos representativos el derecho enunciado en el artículo 23.2 CE ha de ponerse en relación con el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (art. 23.1 CE). Relación de obligada constatación si se tiene en cuenta que son los representantes, justamente, quienes actualizan aquel derecho de los ciudadanos a la participación en los asuntos públicos, al margen ahora la del carácter directo que el propio precepto garantiza. Se trata de «dos derechos que encarnan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y del pluralismo político consagrados en el art. 1 CE», que se presuponen mutuamente y aparecen «como modalidades o variantes del mismo principio de representación política» [STC 185/1999, FJ 4 c), con cita de las SSTC 119/1985, de 11 de octubre, FJ 2, y 71/1989, de 20 de abril, FJ 3]. De suerte que el derecho del artículo 23.2 CE, así como indirectamente el que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio [SSTC 119/2011, de 5 de julio, FJ 3; 109/2016, FJ 3 a), y 11/2017, FJ 3 a)].
5. La potestad de enmienda integra (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 4) o es inherente, si se prefiere, a la potestad legislativa de las Cámaras parlamentarias, pues esta potestad, que es lo mismo que decir la capacidad de dictar leyes, no puede quedar inexorablemente reducida a una mera ratificación o veto del texto propuesto por el autor de la iniciativa legislativa. Si la potestad legislativa se viera reducida a esta facultad de ratificación o veto, el sujeto autor de la iniciativa legislativa no sólo activaría el procedimiento legislativo delimitando su materia y objeto (STC 136/2011, FJ 6), sino que, además, determinaría, sin otras posibles actuaciones de la Cámara, el contenido mismo de esa eventual norma futura. Semejante conclusión no sólo se compadece mal con la denominación como «legislativa» de la potestad conferida a las Cámaras, sino también con la designación como «iniciativa» de la facultad reconocida a determinados órganos y sujetos para impulsar el procedimiento legislativo.
Esta funcionalidad del derecho de enmienda, como instrumento esencial de participación e intervención de los diputados y grupos parlamentarios en la potestad legislativa y como cauce de la función representativa que permite mediante el debate político contraponer las propias concepciones a las del autor de la iniciativa legislativa o a las del resto de los grupos de la Cámara, pone de manifiesto que aquel derecho sirve a la naturaleza democrática del procedimiento legislativo y al valor del pluralismo político que debe presidir su desarrollo y del que las Cámaras parlamentarias son expresión y reflejo (STC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3). En efecto, el principio democrático exige que en el procedimiento legislativo la minoría pueda hacer propuestas y pronunciarse sobre las de la mayoría (STC 136/2011, FJ 5), de modo que, si bien es cierto que la decisión final del procedimiento corresponde en nuestro ordenamiento por regla general, como es propio del principio democrático, a la mayoría, al ser excepcional la regla de la mayoría cualificada, no es menos cierto, sin embargo, que aquélla decisión, por exigirlo así la naturaleza democrática del procedimiento legislativo, no puede adoptarse sin la participación y sin haber oído antes a la minoría. En este sentido, este Tribunal tiene declarado que se puede alterar de forma sustancial el proceso de formación de la voluntad de las Cámaras en el procedimiento legislativo «si se pone en tela de juicio la participación de las minorías en dicho procedimiento, lo que, a su vez, podría provocar un déficit democrático en el proceso de elaboración de la norma que eventualmente pudiera contradecir el valor del pluralismo político sobre el que se fundamenta el ordenamiento constitucional del Estado democrático y que debe presidir necesariamente la tramitación de toda iniciativa legislativa (art. 1.1 CE)» [STC 136/2011, FJ 8). En otras palabras, el ejercicio del derecho de enmienda y la consiguiente discusión parlamentaria sobre una iniciativa legislativa legitima democráticamente la norma que va a nacer como manifestación de la voluntad general así configurada (en este sentido, STC 119/2011, de 5 de julio, FJ 6).
En palabras no muy distintas así lo había puesto ya de manifiesto este Tribunal al declarar que «el derecho de enmienda que pertenece a los parlamentarios […] no es un mero derecho reglamentario sino un auténtico contenido central del derecho de participación del art. 23.2 CE» (STC 119/2011, FJ 9). Dijimos en esa misma Sentencia que el derecho de participación, el ius in officium afecta a toda una serie de situaciones de los parlamentarios en las que los órganos rectores de las Cámaras «deben respetar la función representativa no por tratarse de facultades meramente subjetivas de quienes desarrollan esa función, sino como facultades que lo que permiten es ejercer correctamente a los representantes populares dicha representación participando en la función legislativa». E identificamos como facultades que hacen posible esa función representativa en el procedimiento legislativo la presentación de propuestas legislativas, el debate parlamentario público de los temas sobre los que versan, la introducción de enmiendas y el derecho de voto (ibidem).
Así, este Tribunal en la STC 27/2000 consideró que la no admisión de enmiendas en el procedimiento de lectura única previsto en la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de los territorios históricos para tramitar los proyectos de ley que establecen las aportaciones económicas de las Diputaciones Forales a la hacienda general no vulnera el artículo 23.2 CE, porque «la naturaleza negociada y paccionada de los Proyectos de ley» entre el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales «explica y justifica» la exclusión de enmiendas en este procedimiento legislativo, al integrar este «elemento acordado o paccionado» el «núcleo del régimen foral» y constituir «parte del contenido mínimo de la garantía institucional de dicho régimen, en cuanto su desaparición supondría la de un factor esencial para que pudiera reconocerse la pervivencia de la foralidad» (FJ 5, con cita de la STC 76/1988, de 29 de abril, FJ 9). El Tribunal añade a la anterior consideración que la no admisión de enmiendas –«(justificada por la naturaleza paccionada y negociada del contenido del proyecto de ley de referencia)»– no supone una limitación o restricción ilegítima y desproporcionada desde el punto de vista del artículo 23.2 CE al derecho de participación de los parlamentarios en la discusión y aprobación del proyecto de ley, pues el procedimiento parlamentario permite «diferentes manifestaciones de participación y de iniciativa parlamentaria, tanto en los trámites preliminares como en el momento mismo de la decisión final sobre la aprobación o rechazo del Proyecto de Ley, suficientes para satisfacer el contenido esencial de los derechos tutelados por el art. 23 CE». En este sentido, en la Sentencia se destaca que los grupos parlamentarios han tenido la oportunidad «de presentar alegaciones escritas en relación con el contenido del Proyecto de Ley en cuestión, expresando en su caso las razones de su discrepancia con el mismo», y posteriormente han podido intervenir en el debate y votación de totalidad (FJ 6). Así pues, la no admisión de enmiendas encuentra justificación en este caso, desde una perspectiva constitucional, a juicio del Tribunal, en la necesidad de preservar un elemento nuclear y que forma parte del contenido mínimo de la garantía de la foralidad, constitucionalmente reconocida (disposición adicional primera). Pero además de este fundamento constitucional, el Tribunal resalta que el trámite de enmiendas ha sido suplido por un diferente mecanismo de participación en el procedimiento legislativo, como es la presentación de escritos de alegaciones en los que los grupos pueden manifestar los motivos de discrepancia por los que se oponen a la aprobación del proyecto de ley.
Estos supuestos habilitantes son prácticamente los mismos que, utilizando unos u otros términos, se recogen en la mayoría de los reglamentos parlamentarios como requisitos para la tramitación de iniciativas legislativas por el procedimiento de lectura única, sobre cuyo alcance ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos, si bien en relación con otras cámaras legislativas. En efecto, este Tribunal tiene declarado que se trata de «cláusulas o conceptos abiertos que confieren a los órganos de la Cámara un amplio margen de apreciación o de interpretación en su aplicación», de modo que «la valoración sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como sobre la concurrencia de los elementos de simplicidad del texto normativo o de una naturaleza que justifique la tramitación parlamentaria de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento de lectura única» corresponde al órgano u órganos de la Cámara facultados para ello, sin que, desde la perspectiva de control que nos corresponde de tales decisiones parlamentarias, podamos reemplazar, por respeto a la autonomía de las cámaras sobre los procedimientos que se desarrollan en su seno, la voluntad o el criterio de oportunidad del órgano u órganos que las han adoptado. En cuanto a la delimitación de los concretos supuestos habilitantes del procedimiento en lectura única, hemos señalado que ni la relevancia o trascendencia constitucional de un texto normativo, ni su repercusión pública, ni su complejidad material, ni, en fin, la existencia de una variedad de criterios técnicos ni políticos sobre el mismo son incompatibles con la utilización de este procedimiento parlamentario, al que no le está vedada materia alguna, incluida la reforma constitucional. Asimismo, hemos referido la simplicidad de la formulación de la iniciativa legislativa no a su especial relevancia o trascendencia en el ordenamiento jurídico, sino a la comprensión, sencillez e inteligibilidad de su estructura, contenido y lenguaje [SSTC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10; 153/2016, de 22 de septiembre, FJ 3 c); 185/2016, FJ 5 c), y 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5 c), y el ATC 9/2012, de 13 de enero].
Llegados aquí, en modo alguno resulta ocioso recordar que los usos parlamentarios «han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras». Así ha venido a reconocerlo este Tribunal, al afirmar que estos usos parlamentarios «siempre han sido consustanciales al régimen parlamentario y, por ende, al Estado de Derecho», de modo que son eficaces para la regulación del modo de ejercicio de los derechos y facultades parlamentarias, siempre que no restrinjan su contenido reconocido en la norma reglamentaria (SSTC 206/1992, de 21 de noviembre, FJ 3; 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4; 57/2011, de 25 de mayo, FJ 7, y 76/2017, de 19 de junio, FJ 5).
Dada en Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 4062/2017 (Ref. BOE-A-2017-9133).
la constitucionalidad del art. 135.2 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, en la redacción dada por la Reforma aprobada por Resolución de 26 de julio de 2017 (Ref. BOE-A-2006-2453) y (Ref. DOGC-f-2017-90434).

References: artículo 135
 artículo 135
 artículo 87
 artículo 34
 artículo 161
 artículo 30
 artículo 87
 resolución 
 artículo 135
 artículo 23
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
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 resolución 
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
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 Resolución