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Timestamp: 2016-10-28 19:59:34+00:00

Document:
1P.363/2002 (07.05.2003)
1P.363/2002 /sta
Sitzung vom 7. Mai 2003
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Tomas Poledna, Badertscher D�rig Poledna, M�hlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Z�rich,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgeb�ude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
Grosser Rat des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
beide vertreten durch den Rechtskonsulenten des Regierungsrates des Kantons Luzern, lic.iur. Josef Koch, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Gesetz �ber den Finanzausgleich des Kantons Luzern vom 5. M�rz 2002.
Am 5. M�rz 2002 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Luzern das Gesetz �ber den Finanzausgleich.
Das Gesetz unterstand dem obligatorischen Referendum. In der Volksabstimmung vom 2. Juni 2002 nahmen es die Luzerner Stimmb�rger mit grosser Mehrheit an.
A.________ und Mitbeteiligte f�hren Stimmrechtsbeschwerde mit dem Antrag, das Gesetz �ber den Finanzausgleich aufzuheben.
Der Regierungsrat und der Grosse Rat des Kantons Luzern haben sich vernehmen lassen mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen.
Die Beschwerdef�hrer haben zur Vernehmlassung Stellung genommen. Der Regierungsrat und der Grosse Rat haben dazu eine weitere Vernehmlassung eingereicht. Die Parteien halten an ihren Antr�gen fest.
Die Beschwerdef�hrer machen geltend, ihr Stimmrecht sei verletzt, weil das Gesetz �ber den Finanzausgleich die Grunds�tze �ber die Delegation rechtsetzender Befugnisse an den Regierungsrat missachte.
1.1 Gem�ss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der B�rger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen aufgrund s�mtlicher einschl�giger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundesrechts. �berdies kann mit der Stimmrechtsbeschwerde auch die Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht ger�gt werden, welches politische Rechte garantiert, deren Umfang normiert oder sonst mit diesen in Zusammenhang steht (BGE 123 I 41 E. 6b mit Hinweisen). Die Stimmrechtsbeschwerde ist gegen Erlasse des Grossen Rates zul�ssig (BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361/2). Mit ihr kann nach der Rechtsprechung ger�gt werden, ein Erlass enthalte eine Delegationsnorm, durch die eine referendumspflichtige Materie k�nftig der Volksabstimmung entzogen werde (BGE 112 Ia 136 E. 2a mit Hinweisen). Die Stimmrechtsbeschwerde ist hier somit grunds�tzlich gegeben.
1.2 Die Stimmrechtsbeschwerde setzt im Unterschied zur Verfassungsbeschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG nicht eine Beeintr�chtigung in pers�nlichen Interessen voraus. Zur Stimmrechtsbeschwerde befugt ist jeder Stimmberechtigte der betreffenden K�rperschaft, die den angefochtenen Erlass beschlossen hat. Die Beschwerdef�hrer sind stimmberechtigte Einwohner des Kantons Luzern und in dieser Eigenschaft zur Stimmrechtsbeschwerde befugt (BGE 123 I 41 E. 6a mit Hinweis).
1.3 Das Erfordernis der Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges nach Art. 86 OG gilt auch bei der Stimmrechtsbeschwerde (BGE 118 Ia 415 E. 3 mit Hinweis).
Gegen den angefochtenen Erlass ist kein kantonales Rechtsmittel gegeben. Gem�ss � 188 Abs. 2 lit. a des Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 (SRL Nr. 40) sind kantonale Gesetze, die dem Referendum unterstellt worden sind, von der Pr�fung von Erlassen durch das kantonale Verwaltungsgericht ausgenommen. Auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 86 OG ist die Beschwerde daher zul�ssig.
1.4 Staatsrechtliche Beschwerden gegen Erlasse sind gem�ss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Er�ffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als Er�ffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustandegekommen ist und damit in Kraft treten kann. Die Beschwerdefrist beginnt somit noch nicht mit der Ver�ffentlichung des Textes eines Erlasses allein zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge der Annahme desselben in einer Volksabstimmung - zustandegekommen ist und damit auf einen zugleich bestimmten oder erst sp�ter zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (BGE 121 I 187 E. 1a mit Hinweisen).
Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 2. Juni 2002 wurde am 8. Juni 2002 im Luzerner Kantonsblatt ver�ffentlicht. Die Beschwerdef�hrer haben die Beschwerde am 1. Juli 2002 der Post �bergeben. Die Beschwerdefrist ist somit gewahrt.
1.5 Auf die Beschwerde ist grunds�tzlich einzutreten.
2.1 Das angefochtene Gesetz ist der bedeutendste Teil des Luzerner Projekts Gemeindereform 2000+. Dieses besteht aus einer Finanzreform, einer Aufgabenreform zwischen Kanton und Gemeinden und einer Strukturreform (Verwaltungs- und Gebietsreform). Das neue Gesetz schafft die Voraussetzung f�r die zeitgerechte Weiterf�hrung der Gemeindereform (vgl. Bericht des Regierungsrates vom 27. M�rz 2002 an die Stimmberechtigten zur Volksabstimmung vom 2. Juni 2002, S. 7). Der Kanton und die Gemeinden haben es gemeinsam erarbeitet. Der Verband Luzerner Gemeinden (VLG) hat wesentlich mitgewirkt (Bericht des Regierungsrates, a.a.O., S. 11). Das Gesetz ist w�hrend der H�ngigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens am 1. Januar 2003 in Kraft getreten (SRL Nr. 610). Auf den gleichen Zeitpunkt hat der Regierungsrat seine Verordnung vom 3. Dezember 2002 �ber den Finanzausgleich in Kraft gesetzt (SRL Nr. 611). Die im neuen Gesetz �ber den Finanzausgleich vorgesehenen Massnahmen werden in einer sechsj�hrigen �bergangsfrist schrittweise eingef�hrt. Die volle Wirkung entfaltet das Gesetz ab dem 1. Januar 2009.
Das angefochtene Gesetz lehnt sich eng an das neue Modell des Bundes f�r den Finanzausgleich an, das sich in der parlamentarischen Beratung befindet (vgl. dazu Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen [NFA], BBl 2002 S. 2291 ff.). Das Luzerner Gesetz verwendet dieselben Instrumente und Begriffe (Botschaft des Regierungsrates vom 25. September 2001 an den Grossen Rat �ber die Totalrevision des Gesetzes �ber den direkten Finanzausgleich, S. 4).
Gem�ss � 1 Abs. 1 des angefochtenen Gesetzes bezweckt der Finanzausgleich einen Ausgleich der finanziellen Leistungsf�higkeit der Gemeinden, eine St�rkung ihrer finanziellen Autonomie und eine Verringerung der Unterschiede bei der Steuerbelastung innerhalb des Kantons. Zur Verwirklichung dieser Ziele sieht � 2 Abs. 1 folgende Instrumente vor: den Ressourcenausgleich, den Lastenausgleich, bestehend aus dem topografischen und dem soziodemografischen Lastenausgleich, sowie Sonderbeitr�ge. Der Ressourcenausgleich gew�hrleistet den Gemeinden ein Mindestmass an Einnahmen (sog. Mindestausstattung). Der Lastenausgleich tr�gt den unterschiedlichen unbeeinflussbaren Ausgaben der Gemeinden Rechnung: Der topografische Lastenausgleich verringert die finanziellen Lasten der Gemeinden in schwierigem Gel�nde, vor allem im Berggebiet; der soziodemografische ber�cksichtigt die finanziellen Lasten, welche sich f�r die Gemeinden aus der unterschiedlichen Zusammensetzung der Bev�lkerung ergeben (Zahl der Kinder, der betagten Menschen usw.). Nach � 2 Abs. 2 des Gesetzes werden s�mtliche Leistungen des Finanzausgleichs den Einwohnergemeinden ausgerichtet. Die Finanzierung durch die Gemeinden (horizontaler Finanzausgleich) spielt einzig beim Ressourcenausgleich eine Rolle. Gem�ss � 6 des Gesetzes ist ein Drittel der Mindestausstattung durch die Gemeinden aufzubringen. Die finanziellen Leistungen f�r den Lastenausgleich und f�r die Sonderbeitr�ge erbringt ausschliesslich der Kanton (� 8 und � 11 Abs. 1 sowie � 12 f.).
2.2 Die Beschwerdef�hrer bringen vor, die Gesetzesdelegation sei nur zul�ssig, wenn die folgenden Voraussetzungen kumulativ erf�llt seien: (1) Die Gesetzesdelegation d�rfe nicht durch die Verfassung ausgeschlossen werden; (2) die Delegation m�sse im Gesetz im formellen Sinn enthalten sein; (3) sie m�sse sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschr�nken; (4) die Grundz�ge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, m�ssten in einem Gesetz im formellen Sinn umschrieben sein. Die Voraussetzungen 1-3 seien hier gegeben. Es fehle dagegen an der vierten Voraussetzung. Die Grundz�ge der delegierten Materie seien nicht im Gesetz im formellen Sinne enthalten; der Luzerner Gesetzgeber habe den Regelungsgegenstand nicht gen�gend bestimmt. Es k�nne nicht zum vornherein klar gesagt werden, welche Punkte im neuen Gesetz geregelt sein m�ssten. Aus dem Gesetz m�sse sich f�r eine Gemeinde jedoch ergeben, wie das Finanzausgleichssystem - unter Einschluss der Mindestausstattung und des Lastenausgleichs - in rechnungsm�ssiger Hinsicht vollzogen werde und wie die Berechnung genau aussehe. Es m�sse f�r eine Gemeinde plan- und nachvollziehbar sein, wie und nach welchen Gesichtspunkten sie belastet oder beg�nstigt werde.
Das Bundesgericht ist auch bei der Stimmrechtsbeschwerde an die erhobenen R�gen gebunden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 121 I 357 E. 2d). Zu pr�fen ist hier deshalb einzig, ob die Grundz�ge der delegierten Materie im angefochtenen Gesetz enthalten sind.
2.3.1 Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszust�ndigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zul�ssig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selber enth�lt, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend ber�hrt wird. Es kann nicht ein f�r alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein m�ssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umst�nde im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschr�nkung von Grundrechten oder um die Schaffung von �ffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu ber�cksichtigen sind. Auch f�r wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich. Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen g�ngige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zul�ssig, wenn sie dem allgemein �blichen Standard entspricht. F�r bisher un�bliche Regelungen ist demgegen�ber ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122 mit Hinweisen).
2.3.2 Wie Ulrich H�felin/Georg M�ller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Z�rich 2002, N. 396) darlegen, ist die Abgrenzung der Rechtsnormen, die wegen ihrer Wichtigkeit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein m�ssen, nicht leicht. Gem�ss Art. 164 Abs. 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu geh�ren insbesondere die grundlegenden Bestimmungen unter anderem �ber die Leistungen des Bundes (lit. e). Neuere Kantonsverfassungen enthalten ebenfalls Aufz�hlungen von Sachgebieten oder Gegenst�nden, deren Regelung im Allgemeinen wichtig und deshalb dem Gesetzgeber vorbehalten ist. So geh�ren gem�ss Art. 69 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 zu den grundlegenden und wichtigen Rechtss�tzen des kantonalen Rechts, die in der Form des Gesetzes zu erlassen sind, Bestimmungen unter anderem �ber Zweck, Art und Rahmen von bedeutenden kantonalen Leistungen (lit. c).
H�felin/M�ller (a.a.O., N. 397 ff.) erachten f�r die Umschreibung der Wichtigkeit einer Rechtsnorm vor allem folgende Kriterien als massgebend:
- Intensit�t des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechte und Freiheiten der Privaten, insbesondere in deren Freiheitsrechte, m�ssen von einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein;
- Zahl der von einer Regelung Betroffenen: Eine Regelung erfordert eher ein Gesetz im formellen Sinne, wenn ein grosser Kreis von Personen davon betroffen ist;
- Finanzielle Bedeutung: Regelungen von grosser finanzieller Tragweite m�ssen eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn haben;
- Akzeptierbarkeit: Massnahmen, bei denen mit Widerstand der Betroffenen gerechnet werden muss, sollten ihre Grundlage in einem - demokratisch legitimierten - Gesetz im formellen Sinn haben.
Zu ber�cksichtigen ist auch das Flexibilit�tsbed�rfnis: Regelungen, die st�ndiger Anpassungen an ver�nderte Verh�ltnisse - z.B. an wirtschaftliche Entwicklungen - bed�rfen, werden zweckm�ssigerweise nicht in einem Gesetz im formellen Sinn getroffen, das nur unter grossem Zeitaufwand revidiert werden kann, sondern in einer Verordnung (H�felin/M�ller, a.a.O., N. 402). Der Gesetzgeber trifft die Grundentscheidungen; er legt die grossen Linien fest. Der Verordnungsgeber befasst sich dagegen mit den Details sowie mit denjenigen Fragen, die besondere Fachkenntnisse verlangen (H�felin/M�ller, a.a.O., N. 403).
2.4 Die Beschwerdef�hrer bringen vor, gem�ss � 3 Abs. 3 des angefochtenen Gesetzes w�rden als Gemeinden mit zentral�rtlichen Funktionen jene gelten, die im kantonalen Richtplan als Haupt-, Regional- Sub- oder Kleinzentren bezeichnet seien. Die Bezeichnungen im kantonalen Richtplan seien nicht auf das Gemeindegebiet beschr�nkt, sondern erfassten mehrere Gemeinden. Eine genaue Zuordnung einer Gemeinde anhand dieses Kriteriums sei daher unm�glich. Die Zuordnung spiele f�r die Anwendung von � 5 und � 7 Abs. 3 des neuen Gesetzes (horizontaler Finanzausgleich) eine Rolle. Da f�r eine Gemeinde nicht erkennbar sei, zu welcher Kategorie von Zentren sie geh�re, sei die Regelung nicht gen�gend bestimmt.
Der Einwand ist unbegr�ndet. Aus dem kantonalen Richtplan vom 25. August 1998 (S. 28) ergibt sich f�r jede Gemeinde, zu welcher Kategorie von Zentren sie geh�rt. Umfasst ein im Richtplan bezeichnetes Zentrumsgebiet mehrere Gemeinden, geh�rt jede der betroffenen Gemeinden zur entsprechenden Kategorie. F�r den Regierungsrat besteht kein Ermessensspielraum.
Soweit die Beschwerdef�hrer in der Stellungnahme zur Vernehmlassung geltend machen, im Planungsbericht des Regierungsrates vom 21. M�rz 2000 an den Grossen Rat �ber die Umsetzung des Projekts Gemeindereform w�rden die Zentren anders umschrieben als im kantonalen Richtplan, gehen ihre Ausf�hrungen an der Sache vorbei. Auf den Planungsbericht vom 21. M�rz 2000 kommt es f�r die Zuordnung einer Gemeinde nicht an. Gem�ss � 3 Abs. 3 des angefochtenen Gesetzes ist insoweit einzig der kantonale Richtplan massgebend.
2.5.1 Die Beschwerdef�hrer bringen vor, � 5 des Gesetzes regle die Mindestausstattung der Gemeinden an Ressourcen. Diese Bestimmung enthalte mehrere Spielr�ume, die dem Regierungsrat zur Ausf�llung �berlassen seien. Abs. 1 lit. c betreffe Gemeinden in der Gr�sse zwischen 501 und 6999 Einwohnern, also die meisten Gemeinden im Kanton Luzern. Der Regierungsrat k�nne hier in einer im Gesetz nicht weiter definierten Abstufung innerhalb einer Bandbreite von 70-95 Prozentpunkten die Mindestausstattung festlegen, was erhebliche Auswirkungen auf die zu empfangenden oder zu leistenden Zahlungen habe. Hinzu komme, dass nach � 5 Abs. 2 ein Zuschlag f�r Gemeinden mit zentral�rtlichen Funktionen vorgesehen sei; dies wiederum in einer Bandbreite von 5-25 Prozentpunkten. Wie und nach welchen Kriterien der Zuschlag erfolge, werde ebenfalls nicht gesagt. � 5 Abs. 3 enthalte eine weitere unzul�ssige Kompetenzdelegation, indem zwar festgelegt werde, dass bei Unterschreiten des Steuerfusses einer Gemeinde um 20% unter den mittleren kantonalen Steuerfuss der Ressourcenausgleich gek�rzt werde. Allerdings werde nirgends gesagt, um welchen Betrag die K�rzung erfolge und nach welchen Kriterien sich diese bemesse.
2.5.2 � 5 des Gesetzes �ber den Finanzausgleich lautet:
1) Den Gemeinden wird folgende Mindestausstattung an Ressourcen garantiert:
"1) -:-
a. Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern erhalten die Differenz zu 95 Prozent des kantonalen Mittels verg�tet,
b. Gemeinden mit mehr als 7000 Einwohnern erhalten die Differenz zu 70 Prozent des kantonalen Mittels verg�tet,
c. den �brigen Gemeinden wird eine Mindestausstattung zwischen 70 und 95 Prozent des kantonalen Mittels nach einer abgestuften Skala verg�tet.
2) F�r Gemeinden mit zentral�rtlichen Funktionen wird bei der Berechnung der garantierten Mindestausstattung ein Zuschlag von 5 bis 25 Prozentpunkten ber�cksichtigt, wobei die Mindestausstattung 95 Prozent des kantonalen Mittels nicht �berschreiten darf.
3) Wenn der Steuerfuss einer Gemeinde, die Ressourcenausgleich erh�lt, in den f�r die Berechnung massgebenden Jahren mehr als 20 Prozent unter dem mittleren Steuerfuss lag, wird der Ressourcenausgleich gek�rzt. Der Regierungsrat regelt das N�here.
4) Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten der Festlegung der Mindestausstattung."
2.5.3 Die Zuordnung einer Gemeinde zu jenen mit zentral�rtlichen Funktionen bietet, wie dargelegt (E. 2.4), entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer keine Schwierigkeiten. Klarzustellen ist sodann, dass Abs. 1 lit. c nicht Gemeinden zwischen 501 und 6999 Einwohnern umfasst, sondern solche zwischen 500 und 7000.
� 5 Abs. 1 lit. c nennt f�r Gemeinden zwischen 500 und 7000 Einwohnern eine Bandbreite von 70 bis 95 Prozent des kantonalen Mittels. Innerhalb dieser Bandbreite werden nach dem Wortlaut des Gesetzes Verg�tungen "nach einer abgestuften Skala" ausgerichtet. � 5 Abs. 1 stellt f�r die Mindestausstattung auf die Einwohnerzahl ab. Demzufolge hat auch der Regierungsrat bei der Abstufung der Skala nach Abs. 1 lit. c die Einwohnerzahl zu ber�cksichtigen. Dies ergibt sich auch aus � 3 Abs. 2 des Gesetzes, wonach der Ressourcenausgleich aufgrund des Ressourcenpotentials der einzelnen Gemeinden, ihrer Einwohnerzahl sowie ihrer zentral�rtlichen Funktionen festgelegt wird. Mit � 5 Abs. 2 wird bei Gemeinden mit zentral�rtlichen Funktionen die Bandbreite zus�tzlich auf 75 bis 95 Prozentpunkte eingeengt. Derartige Bandbreiten sind vertretbar. Bei den Gemeinden mit zentral�rtlichen Funktionen hat der Regierungsrat zudem der in � 3 Abs. 3 vorgenommenen Unterteilung in Haupt-, Regional-, Sub- und Kleinzentren Rechnung zu tragen. Welche Gemeinde zu welcher Kategorie geh�rt, ergibt sich aus dem kantonalen Richtplan. Der Zuschlag f�r Gemeinden mit zentral�rtlichen Funktionen ist im Weiteren f�r das Jahr 2003 bereits in � 25 Abs. 2 des Gesetzes festgelegt. Danach gelten f�r die Mindestausstattung von Gemeinden, die im Sinne von � 5 Abs. 2 zentral�rtliche Funktionen wahrnehmen, f�r das Jahr 2003 folgende Zuschl�ge:
a. Sub- und Kleinzentren 6 Prozentpunkte,
b. Regionalzentren 12,5 Prozentpunkte,
c. Hauptzentrum 25 Prozentpunkte.
Dem hat der Regierungsrat in der Verordnung Rechnung zu tragen.
Schliesslich ist bei der Festlegung der Mindestausstattung die in � 3 Abs. 1 des Gesetzes umschriebene Zielsetzung zu ber�cksichtigen, wonach durch den Ressourcenausgleich die Unterschiede in der finanziellen Leistungsf�higkeit und in der Steuerbelastung verringert werden sollen.
Der Handlungsspielraum des Regierungsrates ist durch all dies erheblich eingeschr�nkt.
� 5 Abs. 3 umschreibt die Voraussetzung f�r die K�rzung des Ressourcenausgleichs klar. Daraus kann jede Gemeinde ersehen, ob sie von einer K�rzung betroffen ist oder nicht. F�r den Umfang der K�rzung ist von Bedeutung, in welchem Ausmass eine Gemeinde den Wert von 20 Prozent unterschreitet. Bereits � 13 des Gesetzes des Kantons Luzern �ber den direkten Finanzausgleich vom 22. Juni 1987 (SRL Nr. 610) kannte im �brigen eine derartige K�rzungsm�glichkeit. Auch jenes Gesetz �bertrug dabei die n�here Regelung dem Regierungsrat, der sie in � 6 der Verordnung �ber den direkten Finanzausgleich vom 29. September 1987 getroffen hat (SRL Nr. 611).
Das Grundlegende zur Mindestausstattung wird danach in � 5 gesagt. Eine Verletzung der Delegationsgrunds�tze ist zu verneinen.
2.6.1 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, gem�ss � 9 Abs. 2 des Gesetzes bemesse sich der topografische Lastenausgleich insbesondere anhand der Faktoren H�henmedian und Anteil der Wohnbev�lkerung im Landwirtschaftsgebiet. Nach � 9 Abs. 3 berechne der Regierungsrat aufgrund der Faktoren gem�ss Absatz 2 f�r jede Gemeinde einen Index. Das Gesetz sage nicht, wie das Verh�ltnis zwischen H�henmedian und Anteil der Wohnbev�lkerung im Landwirtschaftsgebiet zu bestimmen sei und wie sich das im Index niederschlage. Im Weiteren werde dem Regierungsrat in � 9 Abs. 3 die Befugnis �bertragen, den Schwellenwert f�r den Anspruch auf den topografischen Lastenausgleich festzulegen. Nur die Gemeinden, deren Index einen vom Regierungsrat bestimmten Wert �berschritten, h�tten Anspruch auf den Ausgleich. Hinzu komme, dass dabei als weitere Gesichtspunkte die landwirtschaftliche Nutzfl�che, die bestockte Fl�che und die Wohnbev�lkerung der Gemeinden zu ber�cksichtigen seien. Auch das Verh�ltnis dieser Gesichtspunkte zu Absatz 2 sei unklar. Offen sei, ob diese sich auf den Anspruch selbst oder auf die H�he der ausgerichteten Betr�ge auswirkten. Insgesamt �berlasse die Regelung wichtige Elemente dem Ermessen des Regierungsrates, ohne die wichtigsten Rahmenbedingungen festzulegen.
2.6.2 � 9 des Gesetzes lautet:
1) Der topografische Lastenausgleich hat zum Ziel, die Zusatzkosten zu vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle topografische Verh�ltnisse entstehen.
2) Der topografische Lastenausgleich bemisst sich insbesondre anhand der Faktoren
a. H�henmedian,
b. Anteil der Wohnbev�lkerung im Landwirtschaftsgebiet.
3) Der Regierungsrat berechnet aufgrund der Faktoren gem�ss Absatz 2 f�r jede Gemeinde einen Index. Er verteilt die gem�ss � 11 f�r den topografischen Lastenausgleich zur Verf�gung gestellten Mittel auf jene Gemeinden, deren Index einen von ihm bestimmten Wert �berschreitet. Dabei ber�cksichtigt er insbesondere die landwirtschaftliche Nutzfl�che und die bestockte Fl�che sowie die Wohnbev�lkerung der Gemeinden."
2.6.3 � 9 Abs. 1 umschreibt die Zielsetzung des topografischen Lastenausgleichs. Dieser soll die Zusatzkosten vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle topografische Verh�ltnisse entstehen. Diese Zielsetzung hat der Regierungsrat zu beachten. Das Gesetz nennt sodann in � 9 Abs. 2 die Faktoren, anhand derer sich der topografische Lastenausgleich insbesondere bemisst. Unter H�henmedian versteht man die durchschnittliche H�he �ber Meer einer Gemeinde. Massgebend daf�r sind die Erhebungen des Bundesamtes f�r Statistik. Es handelt sich um eine feste Gr�sse (vgl. die Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 25. September 2001, S. 8). Ebenso ist beim Anteil der Wohnbev�lkerung im Landwirtschaftsgebiet auf statistische Erhebungen abzustellen. Der Regierungsrat ist bei der Berechnung des Indexes nach Abs. 3 also an klare Vorgaben gebunden. Welche Kriterien er bei der Verteilung der f�r den topografischen Lastenausgleich zur Verf�gung gestellten Mittel zu ber�cksichtigen hat, wird in � 9 Abs. 3 Satz 3 gesagt. � 25 Abs. 4 des Gesetzes legt den Betrag f�r den topografischen Lastenausgleich im Jahr 2003 im �brigen bereits fest. Er bel�uft sich auf 18,36 Millionen Franken.
Der Handlungsspielraum des Regierungsrates ist somit auch beim topografischen Lastenausgleich begrenzt. Das Grundlegende ergibt sich aus dem Gesetz.
2.7.1 Die Beschwerdef�hrer wenden ein, auf den ersten Blick erhalte man den Eindruck, � 10 des Gesetzes sage alles Wichtige zum soziodemografischen Lastenausgleich. Bei n�herem Hinsehen zeige sich jedoch, dass das Verh�ltnis der zahlreichen Regelungselemente unklar sei. Genannt w�rden in Absatz 2 als wesentliche Faktoren h�here Bildungslasten, h�here Lasten aus der Bev�lkerungszusammensetzung und h�here Lasten aus der Infrastruktur. Nach Absatz 3 bemesse sich der soziodemografische Lastenausgleich insbesondere anhand des Anteils der Sch�lerinnen und Sch�ler an der Wohnbev�lkerung; des Anteils der Wohnbev�lkerung, welche das 80. Altersjahr �berschritten habe; des Anteils der ausl�ndischen Wohnbev�lkerung; des Verh�ltnisses der Besch�ftigten zur Wohnbev�lkerung; des Anteils der Zupendlerinnen und Zupendler an der Wohnbev�lkerung sowie des Anteils der Wegpendlerinnen und Wegpendler an der Wohnbev�lkerung. F�r jeden der in Absatz 2 genannten Bereiche (Bildungslasten, Lasten aus der Bev�lkerungszusammensetzung und Lasten aus der Infrastruktur) solle der soziodemografische Lastenausgleich getrennt errechnet werden. Unklar bleibe, in welchem Verh�ltnis diese drei Bereiche untereinander st�nden. Es stelle sich die Frage, ob sie gleichwertig seien oder ob ein bestimmtes Gewichtungsverh�ltnis bestehe. Ebenso sei unklar, wie die einzelnen Faktoren nach Absatz 3 zu gewichten seien. So ergebe sich aus dem Gesetz nicht, ob man gewisse Faktoren, z.B. den Anteil der ausl�ndischen Wohnbev�lkerung und den Anteil der Sch�lerinnen und Sch�ler, beim Ausgleich f�r h�here Bildungslasten kumulativ ber�cksichtigen k�nne. All dies seien Fragen, die es zu l�sen gelte. Die L�sung m�sse der formelle Gesetzgeber treffen, da es sich hier um die grundlegenden Regelungen f�r die Ermittlung des soziodemografischen Lastenausgleichs handle.
2.7.2 � 10 des Gesetzes �ber den Finanzausgleich lautet:
1) Der soziodemografische Lastenausgleich hat zum Ziel, die Zusatzkosten zu vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle soziodemografische Verh�ltnisse oder Infrastrukturbed�rfnisse entstehen.
2) Der soziodemografische Lastenausgleich umfasst
a. einen Ausgleich f�r h�here Bildungslasten,
b. einen Ausgleich f�r h�here Lasten aus der Bev�lkerungszusammensetzung,
c. einen Ausgleich f�r h�here Lasten aus der Infrastruktur.
3) Der soziodemografische Lastenausgleich bemisst sich insbesondere anhand der Faktoren
a. Anteil der Sch�lerinnen und Sch�ler in der obligatorischen Schulpflicht an der Wohnbev�lkerung,
b. Anteil der Wohnbev�lkerung, die das 80. Altersjahr �berschritten hat,
c. Anteil der ausl�ndischen Wohnbev�lkerung,
d. Verh�ltnis der Besch�ftigten zur Wohnbev�lkerung (Arbeitsplatzdichte),
e. Anteil der Zupendlerinnen und Zupendler an der Wohnbev�lkerung,
f. Anteil der Wegpendlerinnen und Wegpendler an der Wohnbev�lkerung.
4) Der soziodemografische Lastenausgleich wird f�r jeden Bereich gem�ss Absatz 2 separat errechnet. Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten."
2.7.3 Auch das Wesentliche zum soziodemografischen Lastenausgleich ist im Gesetz enthalten. � 10 Abs. 1 nennt die Zielsetzung des soziodemografischen Lastenausgleichs, welche der Regierungsrat zu ber�cksichtigen hat. Absatz 2 nennt sodann die verschiedenen Arten des Lastenausgleichs, die nach Absatz 4 getrennt zu errechnen sind. Welche Faktoren dabei massgebend sind, sagt Absatz 3. Dabei liegt auf der Hand, dass die in Absatz 3 erw�hnten Faktoren bei den Arten von Lastenausgleich zu ber�cksichtigen sind, auf die sie zugeschnitten sind. So ist dem Anteil der Sch�lerinnen und Sch�ler in der obligatorischen Schulpflicht an der Wohnbev�lkerung beim Ausgleich f�r h�here Bildungslasten Rechnung zu tragen; dem Anteil der ausl�ndischen Wohnbev�lkerung beim Ausgleich f�r h�here Lasten aus der Bev�lkerungszusammensetzung usw. Auch die Mittel, die f�r den Ausgleich f�r h�here Bildungslasten, den Ausgleich f�r h�here Lasten aus der Bev�lkerungszusammensetzung und den Ausgleich f�r h�here Lasten aus der Infrastruktur zu erbringen sind, sind f�r das Jahr 2003 bereits in � 25 Abs. 4 festgesetzt. Danach werden f�r den soziodemografischen Lastenausgleich 45,64 Millionen Franken aufgewendet. Diese Mittel werden zu 22,44 Millionen Franken auf den Bildungslastenausgleich, zu 11,6 Millionen Franken auf den Ausgleich f�r Soziales und zu weiteren 11,6 Millionen Franken auf den Ausgleich f�r Infrastruktur verteilt.
Der Regierungsrat ist auch beim soziodemografischen Lastenausgleich auf die Regelung der Details beschr�nkt. Die Delegationsgrunds�tze sind deshalb auch im vorliegenden Punkt nicht verletzt.
2.8 Die Beschwerdef�hrer erheben in ihrer Stellungnahme zur Vernehmlassung erstmals die R�ge, � 7 Abs. 4 des Gesetzes sei zu unbestimmt. Sie h�tten dies bereits in der Beschwerde vorbringen k�nnen. Die R�ge ist deshalb unzul�ssig (BGE 118 Ia 305 E. 1c mit Hinweisen).
2.9 Die Beschwerdef�hrer legen ihrer Stellungnahme den Entwurf einer Verordnung des Regierungsrates �ber den Finanzausgleich bei. Die Verordnung ist, wie gesagt, inzwischen am 1. Januar 2003 in Kraft getreten. Sie ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Insbesondere ist nicht zu pr�fen, ob die Verordnung inhaltlich dem Gesetz entspricht und von diesem abgedeckt ist. Gegen Verordnungen der Regierung ist die Stimmrechtsbeschwerde im �brigen auch nicht zul�ssig (BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361/2). Anfechtungsobjekt ist hier allein das Gesetz �ber den Finanzausgleich.
2.10 Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Das angefochtene Gesetz enth�lt die Grundz�ge der Regelung des Finanzausgleichs. Soweit dem Regierungsrat Handlungsspielraum zukommt, ist dieser durch die gesetzlich vorgegebenen Ziele, Zahlen, Bandbreiten und Faktoren begrenzt. Was der Regierungsrat in der Verordnung zu regeln hat, betrifft die Details. Das angefochtene Gesetz schr�nkt keine Grundrechte von Privaten ein und auferlegt ihnen unmittelbar keine �ffentlichrechtlichen Pflichten. Es betrifft den Kanton und die Gemeinden. Aus der Sicht der letzteren geht es �berwiegend um Subventionen. Eine stark in die Einzelheiten gehende gesetzliche Regelung kann daher nicht verlangt werden. Eine solche w�rde auch dem Flexibilit�tsbed�rfnis widersprechen, das bei sich �ndernden wirtschaftlichen Verh�ltnissen besteht. Dass ein Finanzausgleichsgesetz alles bis in die Einzelheiten regelt, ist denn auch nicht �blich. Bereits das Gesetz des Kantons Luzern �ber den direkten Finanzausgleich vom 22. Juni 1987 �bertrug dem Regierungsrat verschiedene Details zur n�heren Regelung (vgl. insbesondere � 6, 13 und 21). Auch das Bundesgesetz �ber den Finanzausgleich unter den Kantonen vom 19. Juni 1959 (SR 613.1) erm�chtigt den Bundesrat in weiten Bereichen zur Regelung der Einzelheiten. So stellt gem�ss Art. 2 der Bundesrat nach Anh�ren der Kantonsregierungen einen Schl�ssel f�r die Bemessung der Finanzkraft der Kantone auf. Darin sind namentlich die Steuerkraft und ihre Aussch�pfung durch Kantone, Bezirke und Gemeinden sowie ihre anderen Finanzquellen zu ber�cksichtigen (Abs. 1). Auf Grund dieses Schl�ssels ermittelt der Bundesrat f�r die Finanzkraft jedes Kantons eine Indexzahl (Abs. 2). Gem�ss Art. 3 erfolgt die Abstufung der Bundesbeitr�ge nach der Finanzkraft grunds�tzlich nach einer gleitenden Skala entsprechend den Indexzahlen. Dabei kann am Kopf und am Schluss der Indexreihe je eine Gruppe von Kantonen gebildet werden, f�r die Mindest- bzw. H�chsts�tze gelten (Abs. 1). In besonderen F�llen k�nnen die Bundesbeitr�ge gem�ss der Gruppeneinteilung der Kantone nach ihrer Finanzkraft abgestuft werden (Abs. 2). Der Bundesrat ordnet die Einzelheiten der Ausgestaltung und Anwendung der gleitenden Skala sowie die Einteilung der Kantone nach der Finanzkraft in Gruppen. Er bestimmt die S�tze der Bundesbeitr�ge f�r Aufgaben und Werke, die mehreren Kantonen dienen (Abs. 3). Nach Art. 7 Abs. 2 bestimmt der Bundesrat nach Anh�rung der Kantonsregierungen, welche Landesteile als Berggebiete zu bezeichnen sind. Gem�ss Art. 9 Abs. 2 ordnet der Bundesrat nach Anh�ren der Kantone im Rahmen der Vorgaben nach Absatz 1 die Einzelheiten zur Verteilung der f�r den Finanzausgleich bestimmten Anteile an den j�hrlichen Eing�ngen aus der direkten Bundessteuer. Ebenso enth�lt der Entwurf vom 14. November 2001 des Bundesgesetzes �ber den Finanzausgleich (BBl 2002 S. 2566 ff.) verschiedene Bereiche, in denen er dem Bundesrat Rechtsetzungsbefugnisse �bertr�gt. So legt der Bundesrat bei der Berechnung des Ressourcenpotentials einen einheitlichen Abzug (Freibetrag) von den steuerbaren Einkommen der nat�rlichen Personen fest (Art. 3 Abs. 3). Er legt die Verteilung der Mittel des Ressourcenausgleichs auf die ressourcenschwachen Kantone j�hrlich auf Grund des Ressourcenpotentials und der Zahl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner fest; dabei beg�nstigt er die besonders ressourcenschwachen Kantone �berdurchschnittlich (Art. 6 Abs. 1). Er legt die Kriterien zur Verteilung der Mittel f�r den Lastenausgleich nach Anh�rung der Kantone fest (Art. 9 Abs. 3). Die Botschaft vom 14. November 2001 begr�ndet diese Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen insbesondere damit, eine detailliertere Regelung bereits auf Gesetzesstufe w�re zu starr; ver�nderten Verh�ltnissen m�sse Rechnung getragen werden k�nnen (BBl 2002 S. 2541 f.).
Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer k�nnen die Gemeinden aufgrund des angefochtenen Gesetzes voraussehen, nach welchen Gesichtspunkten sie belastet oder beg�nstigt werden. Das H�chstmass ihrer Belastung im horizontalen Finanzausgleich ist in � 7 Abs. 5 ausdr�cklich festgelegt. Danach ist der Betrag, den eine Gemeinde an den Disparit�tenabbau zu bezahlen hat, im Maximum begrenzt auf 40 Prozent des Ertrags einer Einheit der Gemeindesteuern in den f�r die Berechnung des Beitrags massgebenden Jahren. Damit erhalten die finanzstarken Gemeinden - insbesondere die Gemeinde Meggen, wo die Beschwerdef�hrer ihren Wohnsitz haben - die Gew�hr, dass ihre Zahlungen an die finanzschw�cheren Gemeinden begrenzt sind. Der Regierungsrat ver�ffentlichte zudem in seinem Bericht an die Stimmberechtigten vom 27. M�rz 2002 (S. 14 ff.) eine Tabelle, aus der sich die f�r jede Gemeinde errechneten Ver�nderungen in den Jahren 2003 (Inkrafttreten des neuen Gesetzes) und 2009 (Abschluss der Einf�hrungsphase) gegen�ber dem Jahr 2000 zahlenm�ssig ersehen lassen. Die Einzelheiten dazu machte der Regierungsrat im Internet der �ffentlichkeit zug�nglich. Damit wurde die Transparenz zus�tzlich erh�ht. Die Gemeinden wirken gem�ss � 14 im �brigen bei der Planung und Grundlagenerarbeitung nach diesem Gesetz mit, insbesondere in jenen Angelegenheiten, welche das Gesetz in die Kompetenz des Regierungsrates legt. Die Gemeinden konnten somit bei Erlass der Verordnung mitwirken. Von Bedeutung ist sodann � 1 Abs. 2 des Gesetzes. Danach unterbreitet der Regierungsrat dem Grossen Rat alle vier Jahre einen Bericht �ber die Wirkungen und die Zielerreichung des Finanzausgleichs und schl�gt allenfalls Massnahmen vor. Dieser Bericht wird es dem Grossen Rat - aber auch den Gemeinden und dem Volk - erm�glichen, den Vollzug des Finanzausgleichs und die Zielkonformit�t der getroffenen Massnahmen zu �berpr�fen.
Anzumerken bleibt, dass die Verordnung des Regierungsrates gem�ss � 188 ff. des Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 der abstrakten Normenkontrolle durch das kantonale Verwaltungsgericht unterliegt und somit gerichtlich angefochten werden kann. Dass Verf�gungen des Departements gem�ss � 18 des Finanzausgleichsgesetzes bloss der Verwaltungsbeschwerde und nicht auch der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen, ist f�r die Zul�ssigkeit der einzelnen Delegationsnormen ohne wesentliche Bedeutung.
Den Beschwerdef�hrern sind nach der bei Stimmrechtsbeschwerden �blichen Praxis keine Kosten zu auferlegen (BGE 113 Ia 43 E. 3 S. 46). Eine Parteientsch�digung steht ihnen nicht zu (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern sowie dem Regierungsrat und dem Grossen Rat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 85
 Art. 84
 Art. 86
 Art. 86
 Art. 89
 BGE 
 Art. 164
 Art. 69
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 7
 Art. 9