Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2011/05/rs20110531_1bvr085707.html
Timestamp: 2018-11-20 06:09:01+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Eingeschränkte gerichtliche Kontrolle einer Verwaltungsentscheidung - hier durch eine Behörde vorgenommene steuerrechtlich relevante Zuordnung eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe – mit Art 19 Abs 4 GG nicht vereinbar – zur gesetzlichen Grundlage für die Heranziehung der Klassifikation der Wirtschaftszweige durch das Statistischen Bundesamtes zur Qualifikation eines Betriebes iSd InvZulG 1999 – Verbot, die in Art 19 Abs 4 GG garantierte Wirksamkeit des Rechtsschutzes durch die Gewährung einer behördlichen Letztentscheidungsbefugnis aufzugeben
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07
zum Beschluss des Ersten Senats vom 31. Mai 2011
- 1 BvR 857/07 -
a) Es beeinträchtigt weder die Gesetzesbindung der Gerichte noch den Anspruch des Einzelnen auf wirksame gerichtliche Kontrolle nach Art. 19 Abs. 4 GG, wenn die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe durch gesetzliche Verweisung auf bestimmte Verwaltungsvorschriften oder sonstige untergesetzliche Regelwerke erfolgt oder wenn die konkretisierende Heranziehung solcher Vorschriften oder Regelwerke in vergleichbarer Weise auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht.
Von Gerichten nicht oder nur eingeschränkt überprüfbare Letztentscheidungsbefugnisse über Rechte des Einzelnen dürfen der vollziehenden Gewalt nur aufgrund eines Gesetzes eingeräumt werden. Dabei hat es der Gesetzgeber in der Hand, den Umfang und Gehalt der subjektiven Rechte der Bürger zu definieren und damit mit entsprechenden Folgen für den Umfang der gerichtlichen Kontrolle auch deren Rechtsstellung gegenüber der Verwaltung differenziert auszugestalten.
Will der Gesetzgeber gegenüber von ihm anerkannten subjektiven Rechten die gerichtliche Kontrolle zurücknehmen, hat er zu berücksichtigen, dass die letztverbindliche Normauslegung und die Kontrolle der Rechtsanwendung im Einzelfall grundsätzlich den Gerichten vorbehalten ist. Die in Art. 19 Abs. 4 GG garantierte Wirksamkeit gerichtlichen Rechtsschutzes darf der Gesetzgeber nicht durch die Gewährung behördlicher Letztentscheidungsbefugnisse für ganze Rechtsgebiete oder Sachbereiche aufgeben. Die Freistellung der Rechtsanwendung von gerichtlicher Kontrolle bedarf stets eines hinreichend gewichtigen, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteten Sachgrundes.
Nehmen Gerichte eine gesetzlich nicht vorgesehene Bindung an behördliche Entscheidungen an, verstößt dies gegen Art. 19 Abs. 4 GG.
Mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar sind Verfahrensstufungen in Form bindender Vorentscheidungen, die durch den Angriff gegen die Endentscheidung nicht mehr oder nur eingeschränkt einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden können, nur, sofern - erstens - die Bindung einer Behörde an vorangehende Feststellungen oder Entscheidungen einer anderen Behörde sich hinreichend klar aus dem Gesetz ergibt, - zweitens - gegen die mit Bindungswirkung ausgestattete Teil- oder Vorentscheidung ihrerseits effektiver Rechtsschutz zur Verfügung steht und - drittens - die Aufspaltung des Rechtsschutzes mit einer etwaigen Anfechtungslast gegenüber der Vorentscheidung für den Bürger deutlich erkennbar und nicht mit unzumutbaren Risiken und Lasten verbunden ist.
der Firma C… GmbH,
gegen a) das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 25. Januar 2007 - III R 69/06 -,
b) den Bescheid des Finanzamts Görlitz vom 6. April 2005 - ... -
am 31. Mai 2011 beschlossen:
Das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 25. Januar 2007 - III R 69/06 - verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil wird aufgehoben. Die Sache wird an den Bundesfinanzhof zurückverwiesen.
1. Ausgehend von der staatlichen Förderung West-Berlins in den 1950er Jahren wurde die wirtschaftliche Entwicklung in bestimmten Regionen Deutschlands und zunehmend auch in bestimmten wirtschaftlichen Sektoren durch Gewährung von Erleichterungen der auf einem Unternehmen ruhenden Abgabenlast, später zudem durch staatliche Zuschüsse für die Vornahme von Investitionen gefördert. So kam mit dem Gesetz zur Förderung der Wirtschaft von Berlin (West) in der Fassung vom 26. Juli 1962 (BGBl I S. 492) - Berlinhilfegesetz - zu den bereits gewährten steuerlichen Verschonungsmöglichkeiten durch erhöhte Abzüge bei der Gewinnermittlung und verminderte Steuertarife die Investitionszulage hinzu. Durch sie wird bis heute ein staatlicher Zuschuss für die im Gesetz als förderungswürdig erachteten Anschaffungen des Investors gewährt, ohne dass es auf seine Ertragssituation ankäme.
2. a) Die für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Bestimmungen des Investitionszulagengesetzes 1999 vom 18. August 1997 in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Oktober 2002 (BGBl I S. 4034) lauten:
(1) Steuerpflichtige im Sinne des Einkommensteuergesetzes und des Körperschaftsteuergesetzes, die im Fördergebiet begünstigte Investitionen im Sinne der §§ 2 bis 4 vornehmen, haben Anspruch auf eine Investitionszulage
Schon die Gesetzesmaterialien zum Berlinhilfegesetz des Jahres 1968 belegen jedoch den Willen des Gesetzgebers, das neu eingeführte Tatbestandsmerkmal des verarbeitenden Gewerbes anhand des durch das Statistische Bundesamt erstellten Systematischen Verzeichnisses der Wirtschaftszweige zu bestimmen (vgl. den Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP zur Änderung des Berlinhilfegesetzes vom 18. Juni 1968, BTDrucks V/3019, S. 7, 9). Bei Erlass des Investitionszulagengesetzes 1991 (InvZulG 1991) ging der Gesetzgeber nach der Herstellung der Deutschen Einheit im Hinblick auf die Gewährung von Investitionszulagen für das verarbeitende Gewerbe ebenfalls davon aus, dass die bei der Bestimmung der Zugehörigkeit eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe unter Geltung des Berlinförderungsgesetzes entstandene Verwaltungspraxis der Finanzbehörden zu Grunde zu legen sei (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags vom 30. November 1992 zu dem Entwurf des InvZulG 1991, BTDrucks 12/3893, S. 154). Danach sei entsprechend einem Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen (vgl. Rn. 191 bis 194 des Schreibens des Bundesministeriums der Finanzen vom 31. Dezember 1986, BStBl I 1987, S. 51 <75>) für die Zugehörigkeit eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe grundsätzlich dessen Eingruppierung in Abteilung 2 des Systematischen Verzeichnisses der Wirtschaftszweige durch das Statistische Landesamt maßgebend. Diese Eingruppierung begründe allerdings keinen Rechtsanspruch auf eine Investitionszulage. Die endgültige Entscheidung über die Zuordnung eines Betriebs zu dem verarbeitenden Gewerbe werde durch das Finanzamt getroffen.
Auch in dem Gesetzgebungsverfahren zum Investitionszulagengesetz 1999 wurde die besondere Förderung des verarbeitenden Gewerbes in den neuen Bundesländern mit der Bedeutung dieses Bereichs der Wirtschaft für den Aufbau einer international wettbewerbsfähigen Wirtschaft begründet. Bei der Abgrenzung bestimmter Wirtschaftszweige, die durch das Investitionszulagengesetz 1999 gefördert werden sollten, sei - wie schon bisher - auf die durch das Statistische Bundesamt herausgegebene „Klassifikation der Wirtschaftszweige“, dem Nachfolgeverzeichnis zum Systematischen Verzeichnis der Wirtschaftszweige, abzustellen (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP für das InvZulG 1999 vom 3. Juni 1997, BTDrucks 13/7792, S. 1 f., 12).
In der Folgezeit hielt der Bundesfinanzhof zwar daran fest, dass keine feste Bindung an die Klassifikation bestehe, sah die gerichtliche Prüfungsbefugnis insoweit jedoch letztlich auf eine Offensichtlichkeitskontrolle beschränkt. Die Zuordnung müsse aus Gründen der Rechtssicherheit, wegen des in den Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck kommenden Willens des Gesetzgebers und mit Rücksicht auf die bei Erstellung des Systematischen Verzeichnisses der Wirtschaftszweige durch das Statistische Bundesamt eingeholte Ansicht der beteiligten Wirtschaftskreise in engster Anlehnung an das Systematische Verzeichnis durchgeführt werden (vgl. BFHE 118, 516 <520>; 119, 334 <336>; 121, 120 <121>; 188, 169 <172>). Deshalb sei die durch die statistischen Verzeichnisse vorgegebene Zuordnung bei der Entscheidung über die Investitionszulage durch das Finanzamt in aller Regel zu übernehmen. Eine von den statistischen Verzeichnissen abweichende Zuordnung sei nur dann gerechtfertigt, wenn die Zuordnung ausnahmsweise zu einem „offensichtlich falschen Ergebnis“ führe (vgl. BFHE 187, 124 <134>; 201, 571 <573 f.>) und damit „offensichtlich und unzweifelhaft falsch“ sei (vgl. BFHE 229, 562 <565>). Die Eigenart der Klassifikation als einer sachverständigen, feingliedrigen Dokumentation, die auf eine weltweite Vergleichbarkeit von Unternehmensdaten hin angelegt sei, rechtfertige es, die dort vorhandenen, hierarchisch aufgebauten Definitionen nicht nur für statistische Zwecke zu verwerten (vgl. BFHE 209, 186 <190 ff.>). Dieser Standpunkt entspricht, über die angegriffene Entscheidung hinaus, nach wie vor der ständigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (vgl. BFHE 229, 562 <565>, bestätigt durch BFH, Beschluss vom 30. August 2010 - III B 2/09 -, BFH/NV 2010, S. 2306).
Auf der Ebene der Europäischen Union wird eine Systematik für alle Wirtschaftstätigkeiten verwendet, die im Jahr 1970 als Allgemeine Systematik der Wirtschaftszweige in den Europäischen Gemeinschaften (Nomenclature générale des activités économiques dans les Communautés Européennes - NACE -) entwickelt wurde. Sie wurde in der Folgezeit mehrfach an die ISIC und deren Änderungen angepasst. Die NACE enthält eine zum Teil tiefere Gliederung der Klassifikation, als dies bei der ISIC der Fall ist, um für die Europäische Union wichtige Wirtschaftsbereiche widerzuspiegeln, die in der ISIC nicht enthalten sind (vgl. Statistisches Bundesamt, Klassifikation der Wirtschaftszweige mit Erläuterungen, Ausgabe 2008, Vorbemerkungen S. 12). Die Geltung der NACE für Zwecke der statistischen Erfassung ist auf der Ebene der Europäischen Union durch die Verordnung Nr. 3037/90/EWG vom 9. Oktober 1990 festgeschrieben (ABl EG Nr. L 293 vom 24. Oktober 1990, S. 1). Die für den Streitzeitraum des Ausgangsverfahrens gültige Fassung entstand nach einer Revision durch die Verordnung Nr. 29/2002/EG vom 19. Dezember 2001 (ABl EG Nr. L 6 vom 10. Januar 2002, S. 3). Sie wird als NACE Rev. 1.1 bezeichnet.
In der Bundesrepublik Deutschland wurde das in den 1950er Jahren ursprünglich für Zwecke der gewerblichen Betriebszählung entwickelte „Systematische Verzeichnis der Arbeitsstätten“ 1970 in „Systematik der Wirtschaftszweige“ umbenannt. Die im Jahr 1993 vom Statistischen Bundesamt herausgegebene Klassifikation der Wirtschaftszweige trug der internationalen Fortentwicklung der Statistiken für Wirtschaftszweige Rechnung. Diese Klassifikation war nicht mehr primär an nationalen Erfordernissen orientiert, sondern baute auf der Verordnung Nr. 3037/90/EWG auf. Durch das Hinzufügen einer weiteren Gliederungsebene im Bereich der Klassifikation der Wirtschaftszweige 1993 konnte das Statistische Bundesamt nationale Bedürfnisse berücksichtigen. Die auch für das Streitjahr 2004 einschlägige Klassifikation der Wirtschaftszweige, Ausgabe 2003, wurde auf Grundlage der auf Gemeinschaftsebene maßgeblichen NACE Rev. 1.1 erstellt. Ihr liegen dieselben Erwägungen zu Grunde, die auch die Revision auf der Gemeinschaftsebene angeleitet hatten (vgl. Statistisches Bundesamt, Klassifikation der Wirtschaftszweige mit Erläuterungen, Ausgabe 2008, Vorbemerkungen S. 15).
1. Die Beschwerdeführerin ist ein im Jahr 2004 gegründetes Unternehmen mit Sitz in Sachsen. Sie bearbeitet Altasphalte aus dem Straßenbau und Altbeton aus dem Hochbau; dabei zerkleinert sie mit ihren Maschinen das von ihren Auftraggebern bereit gelegte Material in die gewünschte Größe. Das zerkleinerte Material verbleibt bei den Auftraggebern, die darüber entscheiden, ob und in welchem Umfang es bei der Anlage neuer Straßen als Füllmaterial unter dem neuen Straßenbelag verwendet werden soll. Im September und Oktober 2004 erwarb die Beschwerdeführerin einen Lastkraftwagen, einen Radlader, eine mobile Siebanlage und eine Brechanlage.
Eine Anfrage der Beschwerdeführerin beantwortete das Statistische Bundesamt mit Schreiben vom 3. Februar 2005 dahin, dass ihr Betrieb nicht dem verarbeitenden Gewerbe nach Abschnitt D der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 zugeordnet werden könne. Nach der Klassifikation setze die Eingruppierung als verarbeitendes Gewerbe in Abteilung 37 „Recycling“ voraus, dass Altmaterialien und Reststoffe zu Sekundärrohstoffen verarbeitet würden. Im Fall der Beschwerdeführerin werde Straßenbruchmaterial vermutlich mittels einer Brecheranlage bearbeitet, um dann offensichtlich als Straßenfüllstoff für den Unterboden von Straßen zu dienen. Hierbei handele es sich nicht um einen Sekundärrohstoff, sondern um ein Enderzeugnis, welches hauptsächlich Schotter, Splitt, Kies und Brechsande enthalte. Für statistische Zwecke werde diese Art von Stoffen der Unterklasse 14.21.0 „Gewinnung von Kies und Sand“ der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 zugeordnet.
2. Die Beschwerdeführerin erhob hiergegen Sprungklage zum Sächsischen Finanzgericht. Mit Zwischenurteil vom 6. Juli 2006 (3 K 797/05, juris) stellte das Finanzgericht fest, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin im Jahr 2004 dem verarbeitenden Gewerbe im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Satz 1 InvZulG 1999 angehört habe. Der Zuordnung durch das Statistische Bundesamt könne aus steuerrechtlicher Sicht schon deshalb nicht gefolgt werden, weil sie offenkundig unzutreffend sei. Die bestehenden Bedenken, ob der Zuordnung durch die Statistikbehörde bei Überzeugung von deren schlichter Rechtswidrigkeit zu folgen wäre, ließ das Finanzgericht deshalb dahinstehen.
Die durch das Statistische Bundesamt vorgenommene Einstufung des Betriebes der Beschwerdeführerin in den Unterabschnitt „Erzbergbau, Gewinnung von Steinen und Erden, sonstiger Bergbau“, Abteilung 14 „Gewinnung von Steinen und Erden, sonstiger Bergbau“ sei offenkundig unzutreffend. Bei diesem Unterabschnitt seien nur wirtschaftliche Tätigkeiten erfasst, die der Gewinnung von bestimmten Rohstoffen aus der Natur dienten. Bei der Tätigkeit der Beschwerdeführerin fehle dieser Aspekt der Urproduktion. Sie zerstoße lediglich eine Mischung aus verschiedenen, künstlich zusammengefügten Stoffen in kleinere Einheiten dieser nach wie vor verbundenen Stoffe. Da die vorgenommene Einstufung sich weder unter den Wortlaut der Überbegriffe der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 noch unter die dort zu der Abteilung 14 gegebenen Beispiele fassen lasse, sei sie offenkundig falsch.
Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin sei entweder als Recyclingbetrieb nach Unterklasse 37.20.5 oder als „Herstellung von sonstigen Erzeugnissen aus nicht metallischen Mineralien“ nach Unterklasse 26.82.0 der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 einzuordnen; diese beiden Zuordnungen unterfielen dem verarbeitenden Gewerbe.
Die vorliegende Beurteilung des Statistischen Bundesamts, den Betrieb der Beschwerdeführerin nicht dem Abschnitt D „verarbeitendes Gewerbe“, Unterklasse 37.20.5 „Recycling von sonstigen Altmaterialien und Reststoffen“ zuzuordnen, sondern unter den Abschnitt C „Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden“, Unterklasse 14.21.0 „Gewinnung von Kies und Sand“ zu fassen, sei nicht offenkundig unzutreffend. Da die Beschwerdeführerin keine Sekundärrohstoffe, sondern Baustoffe als Endprodukte herstelle, die zur Verarbeitung zu einem anderen Produkt bestimmt seien, liege kein Recycling nach der Klassifikation der Wirtschaftszweige vor.
Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Verfassungsbeschwerde die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium der Finanzen namens der Bundesregierung, das Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg, der Präsident des Bundesfinanzhofs und das Statistische Bundesamt Stellung genommen.
Die Zuordnung der Beschwerdeführerin zu dem Abschnitt der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 „Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden“ statt zum verarbeitenden Gewerbe sei nicht willkürlich gewesen. Die Klassifikation der Wirtschaftszweige stelle eine geeignete Auslegungshilfe dar. Zweck der Verweisung auf die Klassifikation sei die Vermeidung von Auslegungsschwierigkeiten und des Entstehens von Zuordnungslücken. Damit werde zugleich die Rechtssicherheit befördert und eine gleichheitsgerechte Anwendung des Investitionszulagengesetzes 1999 erreicht.
Der Bundesfinanzhof schränkt in dem angegriffenen Urteil die Kontrolle der Entscheidung, mit der das Finanzamt den Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung einer Investitionszulage abgelehnt hat, in zweifacher Hinsicht ein (1). Mit dem aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgenden Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle des angegriffenen Hoheitsakts (2) ist dies lediglich vereinbar, soweit der Bundesfinanzhof die Klassifikation der Wirtschaftszweige zur Bestimmung des Begriffs des verarbeitenden Gewerbes heranzieht (3). Unvereinbar mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist jedoch, dass er die einbezogene Stellungnahme des Statistischen Bundesamts nur auf offensichtliche Fehler überprüft (4). Die ungenügende Kontrolle der Behördenentscheidung durch den Bundesfinanzhof verletzt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (4 a), unter anderem weil die Beschwerdeführerin insoweit auch nicht auf anderweitige Rechtsschutzmöglichkeiten verwiesen werden kann (4 b).
In seinem hierbei ausdrücklich in Bezug genommenen Urteil vom 23. März 2005 (BFHE 209, 186) erläutert der Bundesfinanzhof dieses „Heranziehen“ damit, dass er seit seiner Entscheidung vom 14. Januar 1975 (BFHE 115, 86) die Zuordnung eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe im Interesse der Rechtssicherheit „in engster Anlehnung“ an die Systematik der Wirtschaftszweige beziehungsweise die Folgeverzeichnisse vornehme, weil sie eine Grundsystematik aller Wirtschaftszweige darstellten, bei der die Erkenntnisse fachlich kompetenter Gremien über die Gruppierungen wirtschaftlicher Institutionen verwertet worden seien. Die Auslegung des Begriffs verarbeitendes Gewerbe „in engster Anlehnung an die Systematik der Wirtschaftszweige“ bedeutet nach Auffassung des Bundesfinanzhofs, dass die Klassifikation der Wirtschaftszweige grundsätzlich verbindlich in dem Sinne ist, dass nur dann von ihr abgesehen werden kann, wenn „die Eingruppierung durch die Klassifikation selbst offensichtlich und unzweifelhaft falsch wäre“ (so die Bestätigung der stRspr in BFHE 229, 562 <565>). In seiner im vorliegenden Verfahren abgegebenen Stellungnahme charakterisiert der III. Senat des Bundesfinanzhofs diese Verfahrensweise selbst dahingehend, dass die Klassifikation der Wirtschaftszweige mit ihren Erläuterungen „praktisch wie eine Rechtsnorm“ verwendet werde.
b) Wurde wie im Ausgangsverfahren eine Stellungnahme des Statistischen Bundesamts oder eines Statistischen Landesamts über die Einordnung des Betriebs in die Klassifikation der Wirtschaftszweige eingeholt, ist, wie der Bundesfinanzhof auch in dem angegriffenen Urteil betont, diese Einordnung nach seiner ständigen Rechtsprechung (auch insoweit unter Verweisung auf sein Urteil vom 23. März 2005, BFHE 209, 186 <189> m.w.N.) bei der Entscheidung über die Gewährung der Investitionszulage „in aller Regel … zu übernehmen, soweit sie nicht zu einem offensichtlich falschen Ergebnis führt“. Steuerverwaltung und Finanzgerichte können nach Auffassung des Bundesfinanzhofs danach zwar überprüfen, ob die statistische Eingruppierung aufgrund eines zutreffenden Sachverhalts ergangen ist, ob der Betrieb richtig abgegrenzt und ob bei Mischbetrieben richtig zugeordnet wurde; im Hinblick auf die „Auslegung“ der Klassifikation, das heißt auf die Zuordnung bestimmter betrieblicher Tätigkeiten zu einem Abschnitt, einer Abteilung, einer Gruppe, einer Klasse und einer Unterklasse sowie hinsichtlich des konkreten Ergebnisses bindet die Stellungnahme jedoch, soweit sie nicht offenkundig falsch ist (vgl. auch insoweit die Bestätigung der stRspr des Bundesfinanzhofs in BFHE 229, 562 <566>). Auf eine solche Offensichtlichkeitskontrolle hat der Bundesfinanzhof in dem angegriffenen Urteil die Überprüfung der vom Finanzamt übernommenen Einordnungsentscheidung des Statistischen Bundesamts ausdrücklich beschränkt.
2. a) Das Grundrecht des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert jedem den Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Damit wird sowohl der Zugang zu den Gerichten als auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Der Bürger hat einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle in allen ihm von der Prozessordnung zur Verfügung gestellten Instanzen (vgl. BVerfGE 40, 272 <275>; 113, 273 <310>), wobei es keinen Unterschied macht, ob es sich um Eingriffe in geschützte Rechtspositionen oder die Versagung gesetzlich eingeräumter Leistungsansprüche handelt (vgl. BVerfGE 31, 33 <39 f.>; 46, 166 <177 ff.>; 60, 253 <297 f.>; 79, 69 <74>; 116, 1 <11 f.>). Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Das schließt eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen und Wertungen seitens anderer Gewalten hinsichtlich dessen, was im Einzelfall rechtens ist, im Grundsatz aus (vgl. BVerfGE 15, 275 <282>; 61, 82 <110 f.>; 84, 34 <49>; 84, 59 <77>; 101, 106 <123>; 103, 142 <156>).
Ob dies der Fall ist, muss sich ausdrücklich aus dem Gesetz ergeben oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln sein. Demgegenüber kann es weder der Verwaltung noch den Gerichten überlassen werden, ohne gesetzliche Grundlage durch die Annahme behördlicher Letztentscheidungsrechte die Grenzen zwischen Gesetzesbindung und grundsätzlich umfassender Rechtskontrolle der Verwaltung zu verschieben. Andernfalls könnten diese „in eigener Sache“ die grundgesetzliche Rollenverteilung zwischen Exekutive und Judikative verändern. Nimmt ein Gericht ein behördliches Letztentscheidungsrecht an, das mangels gesetzlicher Grundlage nicht besteht, und unterlässt es deshalb die vollständige Prüfung der Behördenentscheidung auf ihre Gesetzmäßigkeit, steht dies nicht nur in Widerspruch zur Gesetzesbindung der Gerichte (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 Abs. 1 GG), sondern verletzt vor allem auch das Versprechen wirksamen Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
a) Der Bundesfinanzhof entscheidet die Frage, ob die Investitionen der Beschwerdeführerin in einem Betrieb des verarbeitenden Gewerbes getätigt worden sind, nicht unmittelbar durch eine eigene Bestimmung des Begriffs „verarbeitendes Gewerbe“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 InvZulG 1999. Vielmehr zieht er für diese Auslegung die vom Statistischen Bundesamt herausgegebene Klassifikation der Wirtschaftszweige in der für den Ausgangsfall maßgeblichen Fassung heran. Dabei sieht er in dem Regelwerk der Klassifikation keine gutachterliche Äußerung überlegenen Sachverstands oder das Ergebnis zwingender Gesetzesauslegung, der er sich aus eigener Überzeugung mit Rücksicht auf die darin zum Ausdruck kommende sachliche und fachliche Expertise anschließt. Die Übernahme auch allgemeiner, also nicht zu einem konkreten Verfahren eingeholter sachverständiger Stellungnahmen und sachkundiger Äußerungen steht einem Gericht im Rahmen seiner Überzeugungsbildung stets offen, ohne dass dies in Konflikt zu den Verfassungsprinzipien der Gesetzesbindung der Gerichte und der Rechtsschutzgarantie geriete (vgl. BVerfGE 78, 214 <229 f.>). Der Bundesfinanzhof hält sich - so auch hier - bei der Zuordnung eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe im Rahmen der Anwendung des Investitionszulagengesetzes jedoch im Grundsatz für gebunden an die Klassifikation der Wirtschaftszweige mit der Folge, dass er sie weitgehend gleich einem Gesetz auslegt und auf den konkreten Fall anwendet.
Es handelt sich um eine statistische Klassifikation. Sie knüpft an die von der Statistischen Kommission der Vereinten Nationen vorgeschlagene, auf Wirtschaftszweigklassifikationen abstellende ISIC an, die im Jahre 2002 in Abstimmung mit der Europäischen Union einer Revision zur „ISIC Rev. 3.1“ unterzogen wurde. Mit einer tieferen Gliederung wurde diese Klassifikation mit Wirkung zum 1. Januar 2003 auf europäischer Ebene unter der Bezeichnung Nomenclature générale des activités économiques dans les Communautés Européennes „NACE Rev. 1.1“ in der Rechtsform einer Verordnung (Verordnung [EG] Nr. 29/2002 der Kommission vom 19. Dezember 2001 zur Änderung der Verordnung [EWG] Nr. 3037/90 des Rates betreffend die statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft, ABl EG Nr. L 6 vom 10. Januar 2002, S. 3) eingeführt (vgl. Statistisches Bundesamt, Klassifikation der Wirtschaftszweige mit Erläuterungen, Ausgabe 2008, Vorbemerkungen S. 12). Die derzeit letzte Änderung der NACE („NACE Rev. 2“) wurde - erneut im Gleichklang mit einer Überarbeitung der durch die Vereinten Nationen aufgestellten ISIC - durch Verordnung vom 20. Dezember 2006 in Kraft gesetzt und ist seit 1. Januar 2008 anzuwenden (Verordnung [EG] Nr. 1893/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Aufstellung der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige NACE Revision 2 und zur Änderung der Verordnung [EWG] Nr. 3037/90 des Rates sowie einiger Verordnungen der EG über bestimmte Bereiche der Statistik, ABl EU Nr. L 393 vom 30. Dezember 2006, S. 1).
Die vom Statistischen Bundesamt herausgegebene deutsche Fassung der Klassifikation ist demgegenüber weder dem Verfahren noch der Form nach als Gesetz oder als Rechtsverordnung ergangen. Sie erschöpft sich in der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Ausgabe 2003 auch nicht in einer bloßen Wiederholung des Inhalts der Verordnung „NACE Rev. 1.1“, berücksichtigt vielmehr durch das Hinzufügen einer weiteren Gliederungsebene nationale Bedürfnisse (vgl. Statistisches Bundesamt, Klassifikation der Wirtschaftszweige mit Erläuterungen, Ausgabe 2003, Vorbemerkungen S. 12). Damit hat die Klassifikation der Wirtschaftszweige nicht Teil am normativen Charakter der Verordnung. Sie erfüllt vielmehr im Ausgangspunkt eine rein statistische Ordnungsfunktion. Zudem weist sie weder nach ihrem Inhalt noch nach ihrer normativen Einbindung einen Bezug zur Förderwürdigkeit von Investitionen auf.
Bereits die Gesetzesmaterialien zu den Vorgängerregelungen enthielten entsprechende Hinweise auf die Maßgeblichkeit der statistischen Klassifikation. So ging der Änderung des Investitionszulagengesetzes 1991 durch das Verbrauchsteuer-Binnenmarktgesetz vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2150) eine Beschlussempfehlung mit Bericht des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags vom 30. November 1992 voraus, in der eine Erhöhung des Zulagensatzes für Investitionen in Betriebe des verarbeitenden Gewerbes vorgeschlagen wurde. Der Ausschuss stellte fest, dass die Zuordnung eines Betriebs zum Handwerk grundsätzlich einfach gehandhabt werden könne. Abgrenzungsschwierigkeiten könnten jedoch bei der Frage nach der Zugehörigkeit eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe auftreten. Hier sei die Verwaltungspraxis zu Grunde zu legen, die bei dem Berlinförderungsgesetz entstanden sei (vgl. BTDrucks 12/3893, S. 154). In diesem Zusammenhang verwies der Ausschuss auf eine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums der Finanzen zur „Gewährung von Investitionszulagen nach dem Investitionszulagengesetz und nach § 19 des Berlinförderungsgesetzes“ vom 31. Dezember 1986 (vgl. BStBl I 1987, S. 51 <75>).
Die in Bezug genommene Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums der Finanzen wies die Finanzverwaltung an, die Abgrenzung des verarbeitenden Gewerbes „in engster Anlehnung an das vom Statistischen Bundesamt herausgegebene Systematische Verzeichnis der Wirtschaftszweige durchzuführen“. Sie verwies hierzu auf Entscheidungen des Bundesfinanzhofs aus den Jahren 1975, 1976 und 1980 (vgl. Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 31. Dezember 1986, a.a.O., Rn. 191 unter Bezugnahme auf BFHE 115, 86; 118, 516; 119, 334; 121, 120; 131, 261).
Schließlich findet sich bereits in der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des Berlinhilfegesetzes vom 18. Juni 1968, die zu einer erhöhten Investitionszulage für Investitionen in Berliner Betrieben des verarbeitenden Gewerbes nach § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Berlinhilfegesetz (BGBl I S. 1049 <1058>) führte, der Hinweis, dass die Abgrenzung des verarbeitenden Gewerbes sich aus dem Systematischen Verzeichnis der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamts ergebe (vgl. BTDrucks V/3019, S. 9).
d) Die Auslegung des Bundesfinanzhofs, nach der die Zuordnung eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe im Investitionszulagenrecht nach Maßgabe der statistischen Nomenklatur zunächst im Systematischen Verzeichnis, später in der Klassifikation der Wirtschaftszweige erfolgen solle, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass die Anknüpfung an das Statistikrecht grundsätzlich sachwidrig und damit mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist, ist nicht ersichtlich. Die Klassifikationen des Statistikrechts gewährleisten allen am Investitionszulageverfahren Beteiligten, Behörden wie Antragstellern, ein weitaus höheres Maß an Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (hierauf weisen ausdrücklich hin BFHE 118, 516 <519 f.>; 209, 186 <189>) als es ein vom Statistikrecht abgelöstes, eigenes Verständnis des Gesetzesbegriffs „verarbeitendes Gewerbe“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 InvZulG 1999 vermöchte. Zwar wohnt der vom Gesetzgeber intendierten Bindung eine gewisse Dynamik inne, weil die statistischen Klassifikationen vor und nach Erlass des Investitionszulagengesetzes 1999 wiederholt überarbeitet wurden. Der Gesetzgeber hat, dies sehend, offenbar eine Bindung an den jeweils aktuellen Stand angestrebt. Dieser Rückgriff auf die Klassifikationen ist jedoch verfassungsrechtlich ausreichend, weil es sich um Subventionen handelt. Hinzu kommt, dass die Zuordnung eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe auch bei der nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs hierbei gebotenen Bindung an die Klassifikation der Wirtschaftszweige keineswegs völlig der gerichtlichen Kontrolle entzogen wird. Die Einteilung der betrieblichen Tätigkeiten nach der Klassifikation der Wirtschaftszweige selbst bleibt einer Evidenzprüfung daraufhin unterworfen, ob sie in Blick auf das Investitionszulagenrecht zu einem offensichtlich falschen Ergebnis führt (vgl. BFHE 201, 571 <573 f.>; 229, 562 <565>; BFH, Beschluss vom 30. August 2010 - III B 2/09 -, BFH/NV 2010, S. 2306; stRspr). Die Kontrolle, ob die Behörde bei ihrer Zuordnungsentscheidung von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, bleibt den Gerichten im Übrigen ohnehin unbenommen.
a) aa) Indem der Bundesfinanzhof im Ausgangsverfahren die Stellungnahme des Statistischen Bundesamts, derzufolge die vom Betrieb der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit nicht zum verarbeitenden Gewerbe zählt, für die Entscheidungen des Finanzamts und nachfolgend des Finanzgerichts über die Gewährung der Investitionszulage als grundsätzlich verbindlich erklärt und nur darauf überprüft, ob sie zu einem offensichtlich falschen Ergebnis führt (vgl. auch BFHE 209, 186 <189>), bleibt er hinter der nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG im Regelfall gebotenen vollständigen Prüfung des angegriffenen Hoheitsakts zurück und beschränkt sich stattdessen auf eine bloße Offensichtlichkeitskontrolle. Anders als bei der Einbindung der Klassifikation der Wirtschaftszweige in die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs „verarbeitendes Gewerbe“ als ersten konkretisierenden Schritt der Rechtsanwendung auf den Einzelfall geht es hier um den zweiten Schritt, die konkrete Subsumtion unter den so präzisierten Gesetzesbegriff.
(1) Für eine solche Beschränkung der richterlichen Kontrolle fehlt es bereits an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage (s.o. 2 c).
Anders als bei der Bezugnahme auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige (s.o. I 3 c) finden sich auch in den Gesetzesmaterialien keine tragfähigen Hinweise auf eine Finanzbehörden und Finanzgerichte bindende Einbeziehung der Statistikbehörden in die Investitionszulagenentscheidung oder auch nur auf ein insoweit dem Finanzamt selbst einzuräumendes Letztentscheidungsrecht. Einen entfernten Anhalt für die Bedeutung einer Stellungnahme des Statistischen Bundesamts oder eines Statistischen Landesamts im Rahmen des Investitionszulagenverfahrens bietet lediglich die Entstehungsgeschichte zur Änderung des Investitionszulagengesetzes 1991 durch das Verbrauchsteuer-Binnenmarktgesetz vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2150). Dort hat der Finanzausschuss des Deutschen Bundestags, wie bereits im Zusammenhang mit der Klassifikation der Wirtschaftszweige ausgeführt (s.o. I 3 c), im Hinblick auf befürchtete Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Frage nach der Zugehörigkeit eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe vorgeschlagen, die Verwaltungspraxis zu Grunde zu legen, die sich zum Berlinförderungsgesetz entwickelt hatte (vgl. BTDrucks 12/3893, S. 154). Nach der schon erwähnten Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums der Finanzen zur „Gewährung von Investitionszulagen nach dem Investitionszulagengesetz und nach § 19 des Berlinförderungsgesetzes“ (vgl. BStBl I 1987, S. 51 <75>), auf die der Ausschuss hierzu verwies, sollte für die Zugehörigkeit eines Betriebs zum verarbeitenden Gewerbe grundsätzlich dessen Eingruppierung in „Abteilung 2 des Systematischen Verzeichnisses der Wirtschaftszweige durch das Statistische Landesamt“ maßgebend sein. Aus einer solchen Eingruppierung könne allerdings kein Rechtsanspruch auf Gewährung einer erhöhten Investitionszulage abgeleitet werden. Die endgültige Entscheidung, ob ein Betrieb dem verarbeitenden Gewerbe zugerechnet werden könne, werde vom Finanzamt getroffen (vgl. BTDrucks 12/3893, S. 154).
(2) Es fehlt im Übrigen auch, ohne dass es darauf mangels der erforderlichen gesetzlichen Regelung noch entscheidend ankäme, an einem tragfähigen Sachgrund für das hier beanspruchte behördliche Letztentscheidungsrecht. Jedenfalls gelangt die Rechtsprechung bei der Überprüfung einer behördlichen Zuordnungsentscheidung zur Klassifikation der Wirtschaftszweige nicht an die Grenzen ihrer Funktionsfähigkeit (zu diesem Kriterium vgl. BVerfGE 54, 173 <197>; 83, 130 <148>; 84, 34 <50>; 88, 40 <56>; 103, 142 <156 f.> sowie BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 10. Dezember 2009 - 1 BvR 3151/07 -, juris, Rn. 52 ff. m.w.N.). Dafür spricht im Übrigen auch, dass der Bundesfinanzhof uneingeschränkten Rechtsschutz bei der insoweit gleich gelagerten Frage der Zugehörigkeit eines Betriebs zu dem produzierenden Gewerbe nach Maßgabe der Klassifikation der Wirtschaftszweige bei Anwendung des § 2 Nr. 3 StromStG gewährt (vgl. BFHE 223, 287 <291> und BFH, Urteil vom 27. Mai 2009 - VII R 5/09 -, juris, Rn. 12 ff.) ebenso wie neuerdings die Verwaltungsgerichte unmittelbar gegen die Zuordnungsentscheidungen der Statistikbehörden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. September 2009 - 2 L 228/08 -, juris, Rn. 42 ff.; nachgehend BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - BVerwG 8 B 114.09 -, juris, Rn. 7 ff.).
cc) Nach neuerer verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist die Entscheidung der Statistikbehörden über die Eingruppierung eines Betriebs in die Klassifikation der Wirtschaftszweige allerdings einer umfassenden Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte zugänglich (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. September 2009 - 2 L 228/08 -, juris, Rn. 42 ff.; nachgehend BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - BVerwG 8 B 114.09 -, juris, Rn. 3 ff.). Die eingeschränkte gerichtliche Überprüfung der Investitionszulagenentscheidung durch die Finanzbehörde kann gleichwohl nicht mit dieser Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Statistikbehörde gerechtfertigt werden. Da die fachliche Stellungnahme der Statistikbehörde nicht gesetzlich in das Verfahren über die Gewährung einer Investitionszulage einbezogen und damit auch keine Bindung für die Finanzbehörde nach Inhalt und Umfang festgelegt ist, muss sich der betroffene Unternehmer nicht auf eine isolierte Klage gegen die Stellungnahme der Statistikbehörde verweisen lassen. Er kann darauf vertrauen, uneingeschränkten Rechtsschutz gegen die Versagung der Investitionszulage durch das Finanzamt zu erhalten. Für die Beschwerdeführerin gilt dies umso mehr, da zur Zeit der Stellungnahme des Statistischen Bundesamts in ihrem Verfahren noch keine verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu den isolierten Rechtsschutzmöglichkeiten hiergegen vorlag.
Das angefochtene Urteil des Bundesfinanzhofs beruht auf seiner gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstoßenden Beschränkung auf eine Offensichtlichkeitskontrolle der vom Statistischen Bundesamt vorgenommenen Einordnung der betrieblichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin in die Klassifikation der Wirtschaftszweige. Es erscheint zumindest möglich, dass der Bundesfinanzhof, oder gegebenenfalls nach einer Zurückverweisung das Finanzgericht, den Betrieb der Beschwerdeführerin dem verarbeitenden Gewerbe zuordnet, wenn die verfassungsrechtlich gebotene vollständige Kontrolle erfolgt.
Unabhängig von der Frage der Auswirkungen der Korrektur der ISIC Rev. 3.1 auf die Prüfung des Tatbestandsmerkmals des verarbeitenden Gewerbes im Investitionszulagenrecht ist ferner nicht auszuschließen, dass die Fachgerichte im Rahmen einer Vollprüfung auch erwägen, die Güterklassifikationen als Hilfsmittel der Zuordnung in den Blick zu nehmen. Auch dies ließe ein der Beschwerdeführerin günstigeres Ergebnis möglich erscheinen. Für verarbeitendes Gewerbe in Gestalt des Recyclings könnte hier der Straßenaufbruch in der Meldenummer 3720 14 301 des Güterverzeichnisses für Produktionsstatistiken 2002 sprechen. Eine bisher vom Bundesfinanzhof noch nicht geprüfte Zuordnung zum verarbeitenden Gewerbe könnte zudem mit Blick auf die durch das Finanzgericht herangezogenen Unterklasse 26.82.0 der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 - der Herstellung sonstiger Erzeugnisse aus nicht metallischen Mineralien - zu erwägen sein. Das Güterverzeichnis enthält in den Meldenummern 2682 12 900, 2682 13 001 und 2682 13 003 Endprodukte wie „bituminöse Mischungen“, die für die vorzunehmende Prüfung von Bedeutung sein können. Auf der anderen Seite kann eine Zuordnung in die - bisher angenommene - Abteilung 14 der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 nicht ausgeschlossen werden. Unabhängig von der Frage, ob die Abgrenzungsmerkmale dieser Gruppe gegeben sind, enthält jedenfalls das möglicherweise als Hilfsmittel der Zuordnung heranziehbare Güterverzeichnis für Produktionsstatistiken 2002 in den Meldenummern 1421 13 300 und 1421 13 500 auch Erzeugnisse, die nicht von Natursteinen, sondern aus Industrieabfällen gewonnen werden können.
Da die Verfassungsbeschwerde bereits wegen des festgestellten Verstoßes gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG Erfolg hat und zur Aufhebung des angegriffenen Urteils des Bundesfinanzhofs und damit zur erneuten Überprüfung des Anspruchs auf Investitionszulage durch die Finanzgerichte führt, bedarf es keiner Entscheidung über die weiteren Rügen einer Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1 GG.
Nach § 95 Abs. 2 BVerfGG ist das Urteil des Bundesfinanzhofs, das auf der Grundrechtsverletzung beruht, aufzuheben und die Sache an dieses Gericht zurückzuverweisen.
ECLI:DE:BVerfG:2011:rs20110531.1bvr085707
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 31. Mai 2011
- 1 BvR 857/07 - Rn. (1-112),
http://www.bverfg.de/e/rs20110531_1bvr085707.html
Nr. 42/2011 vom 30. Juni 2011
BVerfGE 129, 1 - 37

References: Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 § 2
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 19
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 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 97
 Art. 19
 § 2
 § 19
 § 19
 Art. 3
 § 2
 Art. 19
 § 19
 § 2
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 2
 Art. 20
 Art. 3
 § 95