Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf18ce01debcc004af893ca7328e81e2522nf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 03:08:36+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-92 DE OCTUBRE 3 DE 2018
SENTENCIA C-92 DE 03 DE OCTUBRE DE 2018
CONTENIDO:MULTAS QUE IMPONE UNA SUPERINTENDENCIA EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES RESULTA VIOLATORIA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 359 DE LA CONSTITUCIÓN. SE EXPLICA QUE LAS NORMAS CON CONTENIDOS SANCIONATORIOS REQUIEREN DE UNA DELIBERACIÓN DEMOCRÁTICA CON UN GRADO DE TRASPARENCIA MAYOR QUE SU NUDA INSERCIÓN AISLADA Y COYUNTURAL EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, PUES LA RELACIÓN ENTRE ESTAS Y EL PLAN ES PRECARIO E IMPERCEPTIBLE. LAS NORMAS SANCIONATORIAS, POR SU NATURALEZA DE ULTIMA RATIO E INMEDIATA INJERENCIA EN EL ÁMBITO DE LA LIBRE DETERMINACIÓN HUMANA, NO PUEDEN SER CONFIGURADAS SIN UN ESTUDIO EN EL QUE SE INCLUYA LA DETERMINACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL TIPO (SUJETOS, OBJETOS DE PROTECCIÓN, CONDUCTA, ETC.), YA QUE ESTOS SE ERIGEN EN EXIGENCIAS ESTRICTAS, QUE EN ESTE CASO NO FUERON PREVISTAS EN LA LEY Y SE DELEGARON POR COMPLETO EN EL EJECUTIVO. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 208 DE LA LEY 1753 DE 2015.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia C-92 de octubre 3 de 2018
Ref.: Exp. D-11729
Bogotá D.C., tres de octubre de dos mil dieciocho.
‘ART. 208.—Sanciones de la Superservicios. Modifíquese el numeral 81.2 y adiciónense dos parágrafos al artículo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales quedarán así:
“PAR. 1º—Sobre las multas a las que hace referencia el numeral 81.2 del presente artículo, el Gobierno nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los criterios y la metodología para graduar y calcular las multas. En todo caso la reglamentación del Gobierno nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se hubiere obtenido producto de la infracción.
‘PAR. 2º—La facultad que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer una sanción por la violación del régimen de prestación de los servicios públicos caducará transcurridos cinco (5) años de haberse ejecutado la conducta violatoria o del último hecho constitutivo de la misma en los casos de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto administrativo sancionatorio haya sido notificado”.
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
3. La Intervención del Estado en la Economía - Facultad Sancionadora.
3.1. La jurisprudencia constitucional ha sido constante al señalar que el modelo económico que consagra la Constitución es el denominado de “Economía Social de Mercado”(15). A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad de empresa, a partir del cual la intensidad de la intervención del Estado se fundamenta en la afectación potencial de otros principios y valores constitucionales. En ese contexto, la intervención estatal lejos de ser una característica de una economía planeada o centralizada, se justifica para permitir que el mercado funcione, regulándolo en aquellos aspectos en los que no es capaz de maximizar los beneficios para los consumidores, bien por la existencia de fallas estructurales o debido a posiciones dominantes. En esas circunstancias, uno de los elementos que definen la capacidad de intervención del Estado en la economía es la facultad sancionadora. Al ejercerla, la administración opera en la doble perspectiva de castigar las conductas que afectan a los consumidores, al mismo tiempo que desincentiva la ocurrencia de hechos similares a los que dieron lugar a la sanción. Por eso la intervención en la economía es tanto una facultad reglada del Estado como una obligación que debe desplegarse para evitar una afectación del interés colectivo materializada en una pérdida de derechos de los consumidores.
3.2. El principio de libertad económica contenido en la Constitución tiene varias aristas que han sido reconocidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Frente al caso particular de la prestación de servicios públicos domiciliarios, el principio de libertad de empresa debe ser leído en dos esferas diferentes. La primera, más amplia, que establece que cualquier persona jurídica, independientemente de la nacionalidad de procedencia de su capital, puede iniciar una empresa que preste servicios públicos domiciliarios. La segunda, más restrictiva, en razón del interés general que está involucrado en este tipo de actividades y sus afectaciones potenciales sobre los derechos fundamentales, que lo somete a unos principios generales de prestación cuyo correcto ejercicio está sujeto a la inspección, vigilancia y control. Igualmente, en el diseño de esa segunda esfera, tanto el legislador como el constituyente hicieron énfasis en la necesidad de asegurar que la prestación de los servicios públicos domiciliarios estuviera siempre sujeta al cumplimiento de unos principios que procuran el disfrute eficiente y efectivo del servicio prestado(16).
“El ejercicio de ciertas actividades económicas puede aparejar un grave riesgo social o afectar arbitrariamente derechos de terceras personas. En consecuencia, el artículo 26 de la Carta autoriza al legislador para exigir determinados títulos de idoneidad a quienes quieran desempeñar actividades que impliquen riesgo social y también, para establecer mecanismos de inspección y vigilancia con el fin de evitar que resulten lesionados derechos de terceras personas. Adicionalmente, el principio de solidaridad social —que se encuentra reconocido, por ejemplo, en la función social de la empresa (C.P. art. 58 y 333)—, permite que la ley establezca ciertas cargas especiales a quienes, por desempeñar determinadas actividades económicas o profesionales, se encuentran directamente comprometidos en la realización efectiva de los derechos de los demás.
Sobre las libertades económicas baste recordar aquí que la jurisprudencia constitucional ha señalado que (i) se encuentran reconocidas y garantizadas por la Constitución, dentro de los límites del bien común y del interés social; (ii) la libertad económica comprende los conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad económica es expresión de valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones; (vi) las libertades económicas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez constitucional aplica un test débil de proporcionalidad para efectos de determinar la conformidad de una intervención del legislador en las libertades económicas”(17).
En consonancia con la consideración transcrita y refiriéndose a los límites constitucionales, la Corte ha precisado que la garantía del cumplimiento de los fines de la Constitución, permite la imposición de medidas restrictivas de esas libertades (ejemplo de las cuales son las multas por prestación deficiente de los servicios públicos domiciliarios) sujetas a que se impongan “en virtud de la ley y [deben] obedecer a importantes propósitos constitucionales y a los principios de proporcionalidad y razonabilidad”(18).
3.4. El concepto de regulación económica tiene concepciones variadas. Selznick(19) se refiere al control enfocado y sostenido que ejerce una agencia pública sobre actividades que por su naturaleza son especialmente valoradas por la comunidad. Esta concepción en jurisdicciones influenciadas por el derecho continental ha sido más complejo, debido a las diferencias existentes, por ejemplo, en cuanto a las particularidades de la estructura del Estado(20).
3.5. La regulación económica de un sector cuya actividad industrial consiste en la prestación de servicios públicos domiciliarios, parte de la creación de unos incentivos económicos que tengan por objeto promover la prestación adecuada y eficiente de esos servicios. La doctrina en materia regulatoria reconoce que la facultad reguladora pasa por lo menos por asegurar el cumplimiento de cinco diversos aspectos, a saber (i) hacer cumplir un mandato del legislador en cuanto a la prestación del servicio. Ese mandato sirve como fundamento democrático de la facultad regulatoria y opera, por lo tanto, como limitación al ejercicio puramente libre de la autonomía de mercado por parte de un actor; (ii) la puesta en marcha de un sistema de control sobre el regulador, en el cual éste asuma la responsabilidad por sus acciones u omisiones; (iii) la generación de criterios equitativos, justos y consistentes entre los actores del mercado regulado, de manera que se asegure el respeto por el debido proceso de los sujetos de regulación; (iv) la experticia del regulador en el mercado objetivo, y (v) la primacía de la prestación eficiente de los servicios como criterio orientador de todo el ejercicio regulatorio(21). A la luz de dichos criterios, la intervención del Estado en la economía no solamente está plenamente justificada, sino que además responde a una verdadera necesidad constitucional de proteger los derechos fundamentales de los usuarios.
“[L]a libertad económica permite también canalizar recursos privados, por la vía del incentivo económico, hacia la promoción de concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos. En esa posibilidad se aprecia una opción, acogida por el constituyente, para hacer compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas.
Por ello, el constituyente expresamente dispuso la posibilidad de la libre concurrencia en los servicios públicos, los cuales pueden prestarse por el Estado o por los particulares, cada uno en el ámbito que le es propio, el cual, tratándose de estos últimos, no es otro que el de la libertad de empresa y la libre competencia. Sin embargo la Constitución ha previsto, para la preservación de valores superiores, las posibilidad y la necesidad de que el Estado ejerza labores de regulación, vigilancia y control, a través de una serie de instrumentos de intervención con los cuales se controlan y limitan los abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos concurran los particulares”(22).
Para que el Estado pueda alcanzar los fines constitucionales que se persiguen por medio de la regulación, es necesario que esta función sea ejercida por órganos que tengan características institucionales adecuadas para dar respuesta oportuna a los diversos problemas que se presentan en los sectores regulados, de acuerdo con los parámetros fijados por el legislador”(23).
3.9. Los servicios públicos domiciliarios están directamente relacionados con la vida y la dignidad humana en varias esferas. Por un lado, tienen relación directa con la salubridad pública y con el derecho a gozar de un ambiente sano del que son titulares todos los ciudadanos. Es decir, la prestación de servicios
públicos domiciliarios hoy en día está inherentemente vinculada con la existencia misma de la vida y la dignidad humana al permitir a los usuarios, por ejemplo, cocinar en condiciones de seguridad y salubridad y gozar de un espacio público limpio y ordenado, así como disfrutar de adelantos tecnológicos que facilitan la vida.
3.11. En múltiples oportunidades, la Corte Constitucional ha señalado que el Congreso tiene un margen amplio de configuración legislativa en materia de la determinación del valor de las multas que pueden ser impuestas por el Estado a los particulares en ejercicio de la potestad administrativa sancionadora(24). Ese valor tiene una relación directa e intrínseca con las prioridades de política pública que está llamado a establecer el legislador. Adicionalmente, la Corte encuentra que esa potestad es todavía más amplia cuando la sanción se ejerce sobre actores que operan en sectores intensivos de capital(25), pues es lesivo para la economía, que una empresa viole la ley, lucrándose de esa vulneración y, que como consecuencia, el valor de la sanción sea tan bajo que pueda simplemente incorporarse como un costo operativo, defraudándose con ello todo el sentido de tener una potestad sancionadora.
4. Sobre la creación de una renta de destinación específica.
4.1. La demandante pone de presente la diferencia que existe entre la redacción original del numeral 2º del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y la norma demandada en cuanto a la destinación de los recursos que se obtengan del cobro de las multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Al respecto, la norma original establecía que “Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11”, mientras que la norma modificada dispone que “Los recursos producto de las multas que imponga esta Superintendencia ingresarán al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003”.
En lo concerniente a esa modificación, la actora afirma que crea una renta de destinación específica por considerar que los ingresos no tributarios “pertenecen a los ingresos corrientes de la Nación, con destino al presupuesto nacional en virtud de los principios presupuestales de universalidad, legalidad, anualidad y unidad de caja”(26).
4.2. Sobre este aspecto, la Corte coincide con el concepto del Ministerio Público en el sentido que de conformidad con la jurisprudencia consolidada de esta corporación (sentencias C-1515 de 2000 y C-561 de 2015(27)), la prohibición del artículo 359 de la Constitución, debe ser leída e interpretada de manera restrictiva, de forma tal que solamente cobija las rentas nacionales de carácter tributario, excluyendo con ello las multas y las contribuciones parafiscales, cuya destinación específica no está prohibida por la Constitución(28).
Teniendo en cuenta que en el presente caso se trata de multas, la Corte reitera la regla de derecho fijada por la jurisprudencia de esta corporación, según la cual “el artículo 359 de la Carta se refiere, exclusivamente, a rentas nacionales de carácter tributario”(29). Por consiguiente, el cargo de inconstitucionalidad basado en la supuesta infracción de la prohibición de establecer rentas de destinación específica contenida en el artículo 359 de la Constitución no está llamado a prosperar.
5. La unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo.
5.1. El criterio de corroboración para evaluar una eventual infracción al principio de unidad de materia parte siempre de identificar el objeto transversal de la norma que se revisa. Sobre este aspecto normativo, la Corte Constitucional ha entendido que “para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador”(30).
“[L]os planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales. Así, la Constitución establece que la ley del plan debe contener no sólo los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse sino también “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (CP, art. 150, ord. 4º). En ese mismo sentido, la Ley 152 1994 o Ley Orgánica del Plan señala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no sólo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5º, lit. c), y añade que el plan de inversiones debe incluir “la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución” (art. 6º, lit. d).
Por consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programación de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta, “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución” (CP, art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo”(31).
“[E]l principio de identidad temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan y de la función de planeación en sí misma considerada. En efecto, aunque la iniciativa para la presentación del respectivo proyecto es gubernamental, por diseño constitucional la función de planeación involucra no solamente al Congreso de la República, sino también a diversas instancias administrativas nacionales y territoriales y a la rama judicial”(32).
5.4. Como regla general, la Corte ha señalado que la relación de unidad temática entre el plan de desarrollo como un todo y una disposición específica, se desprende de la conexidad lógica que puede existir entre los postulados de la parte general del plan con las normas que desarrollan esos postulados procurando llevarlos a la realidad. En ese sentido, esta corporación ha señalado que las “disposiciones de carácter instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia”(33).
En consonancia con lo anterior, la Corte ha dicho que “las disposiciones contenidas en la Ley del Plan que tengan un carácter simplemente normativo, no presupuestal, no son por esa sola razón inconstitucionales; empero, en virtud de los principios de coherencia y de unidad de materia, deben estar en una relación de conexidad teleológica directa e inmediata con la Parte General y programática de la Ley del Plan. Por lo tanto, dicha Ley no puede contener cualquier norma jurídica, ni su expedición es el momento de ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación”(34).
“a) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos.
b) El principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene.
En primer lugar, seguir los estándares de juzgamiento previstos para otro tipo de leyes privaría —por el carácter multitemático de la Ley del Plan— de todo efecto útil al artículo 158, quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que persigue(35). Adicionalmente, teniendo en cuenta que el carácter dúctil que usualmente caracteriza este juicio se explica por la importancia de proteger el principio democrático que se concreta en la libertad de configuración del Congreso de la Republica, incrementar la intensidad del control cuando se trata de la ley del Plan se justifica debido a que dicho principio “se encuentra notoriamente mermado”(36) en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan es reducido.
e) El control judicial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo se ha encontrado orientado por las pautas antes descritas. En su aplicación, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que violaban el principio de unidad de materia normas incluidas en ese tipo de leyes (i) que definían “la estructura y el funcionamiento de ciertas corporaciones regionales”, en tanto no tenían como propósito “planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, sino definir aspectos de elección y configuración de esas corporaciones que no están inescindiblemente ligados al espíritu de la ley y a los planes y programas propuestos”(37) (C-795 de 2004)(38); (ii) que regulaban el contrato de condiciones uniformes en servicios públicos y le conferían facultades sancionatorias a las empresas de esa naturaleza dado que ninguno de los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan hacían referencia a tal materia(39) (C-539 de 2008); (iii) y que preveían la adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República en tanto la parte general del Plan no aludía al mejoramiento de la planta física del Congreso(40) (C-539 de 2008)”(41).
5.6. Juicio de conexidad directa e inmediata entre la norma acusada y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.
“El Plan Nacional de Desarrollo, regulado constitucionalmente en los artículos 339 y siguientes de la Carta, constituye el mecanismo más importante de planeación nacional tendiente al logro de los fines del Estado social de derecho, por cuanto propende por el cumplimiento de los deberes sociales y, con ello, por la vigencia y aplicación de la Constitución Política. En su elaboración participan la rama ejecutiva y legislativa, puesto que el proyecto de ley se presenta por iniciativa del Gobierno nacional(42) y es aprobado por el Congreso, conforme con “la Constitución Política (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno nacional (C.P. art. 200-3), “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”(43).
La vigencia de los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la Carta Política(44) y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada y progresiva, en beneficio de las políticas públicas del Estado. Ejemplo de ello son los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010”, mediante los cuales se dispuso la creación de Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), disposiciones analizadas por esta Corporación y declaradas exequibles mediante la Sentencia C-376 de 2008. Así como el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, por medio del cual se dispuso la creación de una Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), disposición también declarada exequible en el pronunciamiento de la Sentencia C-453 de 2016”.
El artículo 208 inserto en la Ley del Plan 1753 de 2015, es una norma instrumental de sanción, que se encuentra contenida en el Capítulo VII sobre “Estrategia Territorial: Ejes Articuladores del Desarrollo y Prioridades para la Gestión Territorial”. Este artículo contentivo de un enunciado general y dos parágrafos, en términos generales, modifica el numeral 81.2 y adiciona dos parágrafos al artículo 81 de la Ley 142 de 1994, disposición que prevé una elevación de las sanciones en materia de la prestación de servicios públicos domiciliarios. Las sanciones que ahora se establecen son multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. De otra parte finalizando el enunciado general, la norma establece la obligatoriedad de la acción de repetición cuando se trate de servidores públicos.
A partir del contenido desagregado del artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 —Plan Nacional de Desarrollo 2014— 2018, “Todos por un nuevo país”, así como los objetivos y metas del Plan, procede la Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre la norma acusada y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.
Al respecto, en reciente pronunciamiento (Sentencia C-008 de 2018), la Corte al resolver el problema jurídico consistente en determinar si los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, —ambos de contenido sancionatorio— desconocían el principio de unidad de materia, se pronunció en los siguientes términos:
“La Corte ha establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia” (subrayas y negrillas fuera de texto).
“Además del contenido multitemático, el Plan Nacional de Desarrollo transcurre en dimensiones temporales simultáneas, planteándose objetivos de largo plazo y metas de mediano y corto plazo. Por eso, al referirse a instrumentos específicos de acción, la jurisprudencia destaca los presupuestos plurianuales que permiten la realización de objetivos de mediano y largo plazo —trascendiendo la anualidad presupuestal— y las fuentes de financiación —plurianuales o permanentes— para la ejecución de los programas así presupuestados.
En tales términos, la Sala Plena en esta ocasión reitera su jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al estándar de análisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de materia cuando se analizan normas incorporadas en la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y, a la vez, revela que una medida de naturaleza permanente, —como lo son los valores de las sanciones a imponer por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaras—, en principio no debería ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como lo es la ley del plan de desarrollo. Esto por cuanto las disposiciones de tipo sancionatorio son por su propia naturaleza completamente ajenas a una norma general de planificación económica.
En gracia de discusión se podría aducir que lo que se pretende con la elevación de las multas y demás sanciones establecidas en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 es que los servicios públicos domiciliarios se presten de manera eficiente, sin embargo, ello no sólo es propio de una ley con vocación de permanencia, como lo es por ejemplo, la Ley 142 de 1994, sino que, adicionalmente, ninguno de los pilares básicos del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país” se relaciona de manera directa e inmediata con la elevación en el canon de estas sanciones de carácter administrativo. Sobre este último aspecto, la Sala Plena estima que las normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberación democrática con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el Plan es precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de ultima ratio e inmediata injerencia en el ámbito de las libertades (incluida la libertad de empresa) —con mayor o menor rigor invasivo—, no deberían configurarse sin un estudio en el que se incluya su relación con la norma general de planificación.
En atención a que la norma demandada no cumple con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre la unidad de materia, y en consideración a que el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del Plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos legislativos —o realizar reformas— que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte declarará la inexequibilidad de la disposición acusada.
6. Principio de legalidad
Como es sabido el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma —lex scripta— con anterioridad a los hechos materia de la investigación —lex previa—. Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2º del artículo 29 de la Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que determine la legalidad de dicha actuación.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional(45) en materia de derecho administrativo sancionatorio, el legislador debe establecer unos criterios generales para la graduación de la sanción, pero no tiene que hacer una regulación exhaustiva al nivel de detalle, ya que para ello hay un marco general legislativo que debe atender. Por eso, cuando se delega parte de la regulación, el legislador le impone al Gobierno unas directrices suficientemente claras que posteriormente puedan desarrollarse mediante actos administrativos(46). Es decir, una cosa es crear una norma que cumpla con los parámetros mínimos para hacer parte del sistema jurídico y otra es que, precisamente por haber sido diseñada en forma general y sin regular el detalle de su aplicación, esa norma no pueda ser aplicada hasta tanto esas especificaciones no se produzcan. Precisamente en razón de esa distinción, la inexistencia normativa del detalle no impone la inconstitucionalidad de la facultad sancionatoria como un todo, pero al momento en que se aplique, tendrá que hacerse a partir de unos criterios definidos que permitan evaluar, ya no para la norma sino para el caso del sujeto que es objeto del proceso sancionatorio, si la multa se le impuso a partir de una norma clara, expresa y preexistente. Al respecto, en Sentencia C-699 de 2015 la Corte se pronunció en los siguientes términos:
“La reserva de ley consagrada en el artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición”.
6.4. De manera específica con respecto a la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, esta Corporación al revisar el texto original del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, —posteriormente modificado por la norma que hoy se examina—, pese a que el tema central de la discusión constitucional fue la obligación de iniciar la acción de repetición en los casos en que las multas fueren impuestas a una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios de carácter público, esta corporación realizó consideraciones relevantes sobre los fundamentos constitucionales de la potestad sancionatoria de la Superintendencia. Al respecto sostuvo la Corte:
“En lo concerniente al control y vigilancia en materia de servicios públicos, la Constitución fijó un reparto de competencias, entre el Congreso y el Presidente de la República, que le permite al primero, según el artículo 150 numerales 8º y 23, “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución” y específicamente “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.|| Por su parte, el artículo 189-22 de la Carta, señala que le corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Mientras que el artículo 370 de la Constitución, para el caso de los servicios públicos domiciliarios, establece que le compete al Primer Mandatario con sujeción a la ley, ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, precisamente, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”(47).
Entre las atribuciones que consagra el artículo 79 de la mencionada ley en materia sancionatoria en favor de la SSPD, se encuentran entre otras: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y sancionar sus violaciones; (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y sancionar sus violaciones; (iii) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios. Incluso el artículo 80-4 de esa misma ley, habilita a la SSPD también, para (iv) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios”.
En el artículo 79-12 de la Ley 142 de 1994, se le conceden atribuciones a la Superintendencia para adjudicar a las personas que iniciaron, impulsaron o colaboraron en un procedimiento administrativo, tendiente a corregir violaciones de las normas relacionadas especialmente con los servicios públicos, una parte de las multas a la que se refiere el numeral 81.2 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, para resarcirlos por el tiempo, el esfuerzo y los gastos y costos en que hayan incurrido o por los perjuicios que se les hayan ocasionado. Esta adjudicación será obligatoria cuando la violación haya consistido en el uso indebido o negligente de las facturas de servicios públicos, y la persona que inició o colaboró en el procedimiento haya sido el perjudicado”(48).
Al respecto, cabe señalar que la Corte difiere de lo planteado en su concepto por el señor Procurador General de la Nación al afirmar que el legislador sí incluyó en el régimen general de los servicios públicos domiciliarios las características mínimas que son constitucionalmente exigibles para que se pueda establecer una medida sancionatoria(49).
6.7. En ese sentido, torna evidente que el contenido del parágrafo 1º de la norma demandada(50), es un concepto indeterminado en el esquema sancionatorio, por lo que corresponde a la Corte analizar si tal habilitación constituye una violación del principio de legalidad en materia sancionatoria.
6.8. Precisados estos aspectos, la Sala Plena observa que la norma existente antes de la modificación realizada en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, establecía criterios de graduación de las sanciones impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los siguientes términos “El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al infractor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén”(51).
Sobre el particular, el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 establece: “En todo caso la reglamentación del Gobierno nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se hubiere obtenido producto de la infracción. || La reglamentación también incorporará circunstancias de agravación y atenuación como el factor de reincidencia, la existencia de antecedentes en relación con incumplimiento de compromisos adquiridos o de órdenes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la colaboración con las autoridades en el conocimiento o en la investigación de la conducta”(52).
6.10. Como se puede observar entonces, la modificación de la norma preexistente sí implicó un cambio en la estructura de la facultad sancionatoria. Ese cambio se hace evidente en la eliminación de los factores de graduación que en términos generales se incorporaban en la ley. Sin embargo, es evidente que el legislador renunció completamente a su facultad de establecer las condiciones generales de definición del régimen, con lo cual la habilitación que realizó el legislador implica un vaciamiento de su competencia y, por ende, comporta una violación del principio de legalidad en materia sancionatoria.
6.11. En la Sentencia C-412 de 2015, mediante la cual se efectuó control de constitucionalidad a otra disposición de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte declaró exequible la expresión “el Gobierno nacional reglamentará la materia” del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 que se refiere a la imposición de multas derivadas de la explotación ilícita de minerales(53). En esa oportunidad, la Corte consideró que:
Lo anterior, quiere decir que cuando el legislador establece que el Gobierno nacional reglamentará la materia, lo está facultando para que bajo los parámetros previstos en la ley objeto de estudio, determine la aplicación de las sanciones, a las personas que incurran en la comisión de las conductas prohibidas y no para que de manera aislada y descontextualizada como lo insinúa el actor, esto es, sin observancia del ordenamiento jurídico preestablecido regule la materia contenida en la norma objeto de demanda”(54).
6.13. Es forzoso notar que el nuevo artículo trasciende por muchos los límites en que estaba confinada la disposición precedente. Para ser más preciso, el texto del numeral 2º del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo 1º del mismo artículo 81, ambos tal como fueron modificados por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, incorporan una delegación in genere al Gobierno nacional para que reglamente las modalidades de graduación de las sanciones que impone la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Esa delegación, advierte la Sala es absoluta y permite que la potestad reglamentaria se ejerza de manera absolutamente discrecional. En esas condiciones, la Corte Constitucional no encuentra motivos para variar su jurisprudencia con respecto a la razonabilidad constitucional de hacer delegaciones al Gobierno nacional para que reglamente aspectos puntuales de las facultades administrativas sancionatorias, siempre y cuando esa habilitación se haga estableciendo en la ley los parámetros generales para su realización. Es decir, no se puede otorgar a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas, pues se trata de una disposición de carácter sancionatorio que por su naturaleza, en principio, tiene reserva de ley ordinaria, y debe en todo caso respetar el debido proceso en punto a la legalidad y tipicidad, prevista en el inciso 2º del artículo 29 de la Carta Política. Por la garantía del debido proceso la determinación de los elementos del tipo, esto es: sujetos, objetos de protección, conducta, etc.), se erigen en exigencias estrictas, que en este caso no fueron previstos en la ley y se delegaron por completo en el ejecutivo.
7. Del principio de libertad de empresa.
En este orden de consideraciones, la Sala Plena concluye que si bien la norma demandada quebranta los principios de legalidad y tipicidad que integran el debido proceso (art. 29, C.P.), no ocurre lo mismo con la libertad de empresa (art. 333, C.P.).
8. Repetición de normas previamente declaradas inexequibles.
8.1. El principio de cosa juzgada constitucional está consagrado en el artículo 243 de la Constitución, como una institución conforme a la cual: “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”(55). Esta norma se fundamenta: (i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que se sujeta a la condición de Colombia como Estado social de derecho, (ii) en la obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las decisiones judiciales, (iii) en el deber de garantizar la autonomía judicial, impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate, y (iv) en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución(56).
8.2. La cosa juzgada tiene unos propósitos esenciales, de una parte, otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional, pues evita que una vez que se ha adoptado una decisión por la Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda regresar al orden jurídico. Y, de otra, desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos constitucionales, dotándolos de precisión, a la vez que previene sobre interpretaciones abiertamente incompatibles con la Carta, evitando que sean asumidas por el Legislador al momento de concretar los mandatos superiores. De esta manera, se garantiza la seguridad jurídica, toda vez que las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos (efectos erga omnes), y su sentido no puede ser alterado por sentencias posteriores(57).
De allí que sus efectos impiden a los operadores judiciales pronunciarse nuevamente sobre lo ya decidido o resuelto en providencias constitucionales anteriores(58), o que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas que ya han sido sometidas a decisiones constitucionales definitivas(59). Dicho efecto protege la estabilidad de las sentencias judiciales y la seguridad jurídica(60), al prohibir a otras autoridades públicas la reproducción o aplicación del contenido material de las disposiciones declaradas inexequibles, por razones de fondo, como expresamente lo dispone el inciso 2º del artículo 243 constitucional(61).
8.3. Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el fenómeno de cosa juzgada tiene dos requisitos generales: (i) que se proponga evaluar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), estudiados en una sentencia anterior(62).
La cosa juzgada constitucional se predica tanto de las sentencias que declaran la exequibilidad de la norma objeto de estudio, como de las que resuelven su inexequibilidad. En estos casos sus efectos no son iguales(63). A partir de esta distinción la Corte ha precisado que cuando se declara la inexequibilidad de una norma, siempre se configura la cosa juzgada constitucional absoluta, dado que el efecto de dicho pronunciamiento es expulsar del ordenamiento jurídico los contenidos normativos contrarios a la Carta y, por ende, no puede volver a ventilarse discusión alguna sobre su conformidad con el Texto Superior. No obstante, en casos de inexequibilidad parcial o de exequibilidad puede haber lugar al fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa, en los eventos en los cuales la Corte hubiese limitado o restringido su pronunciamiento al análisis de ciertos cargos, admitiendo la posibilidad de nuevos juicios de constitucionalidad frente al mismo enunciado normativo, por cargos diversos de los ya estudiados(64).
En palabras de la Corte la cosa juzgada tiene las siguientes consecuencias: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales”(65).
8.4. La cosa juzgada reviste diversas formas, cada una de las cuales tiene a su vez efectos diversos: (i) existe cosa juzgada constitucional absoluta cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional(66), (ii) la cosa juzgada constitucional relativa se configura cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado(67). La cosa juzgada constitucional relativa es explícita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, y es implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en la parte resolutiva(68), (iii) la cosa juzgada aparente, se presenta en aquellos eventos en que pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales,(69) (iv) la cosa juzgada formal se presenta cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio(70), y (iv) la cosa juzgada material se produce cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos(71).
8.5. En cuanto a la cosa juzgada material, la jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: (i) La cosa juzgada material en sentido estricto, que se presenta cuando existe un pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad; (ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al atacado. Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia que no se obliga a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige justificar las razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben ser vigorosas, en los términos que ha señalado la jurisprudencia(72).
8.6. Pues bien, mediante la Sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, prevista en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994(73). Como fundamento para esa declaratoria de inexequibilidad, la Corte se pronunció en los siguientes términos:
“[E]ntiende la Corte que es competencia del Legislador, de acuerdo con los parámetros que determine la Carta Política, el fijar las formas para la solución de los conflictos y de los mecanismos alternativos correspondientes, —incluso que puedan no implicar el ejercicio de la administración de justicia(74)—, sobre la base de que aseguren las garantías y expectativas sustanciales que esos procesos representan.
Con todo, dado que el Congreso no puede configurar a su arbitrio o de manera caprichosa tampoco los procesos, cuando existen determinaciones constitucionales específicas como ocurre en el caso de la responsabilidad patrimonial de la administración(75), deberá la Corte en esta oportunidad declarar inexequible la expresión ‘La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución’, por desconocer precisamente la naturaleza de la acción de repetición y su dependencia de la responsabilidad patrimonial del Estado en los términos del artículo 90, que garantizan la acción frente a los daños antijurídicos imputables al Estado.
Esta decisión en esta oportunidad, no busca impedir que el Congreso defina formas de responsabilidad para los servidores públicos conforme a sus competencias o que incluso genere otros mecanismos procesales para lograr las expectativas que tiene frente a actuaciones dolosas o gravemente culposas de sus autoridades. Lo importante por lo pronto es que se ajuste a las opciones del artículo 90 superior en el proceso correspondiente o se desligue del todo de ellas, cuando le sea imposible regular aspectos limitados por la Constitución bajo ciertos ejes sustantivos. En consecuencia, hacia futuro, podrá regular las formas en que los funcionarios responsables podrán compensar a la Administración ante reconocimientos patrimoniales que ellas deban sortear”(76).
“La acción de repetición, es una acción que para su prosperidad, según la jurisprudencia de ésta Corte, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular. (b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia, ya que es a partir de ese momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado. Ahora bien, nótese que la primera de estas exigencias, puede encontrarse reseñada en diversas providencias de esta Corporación que han revisado el tema, y en la jurisprudencia reiterada de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, ya que frente a este aspecto la Sentencia C-338 de 2006 antes mencionada se pronunció, incluyendo la conciliación y las demás formas de terminación de un conflicto establecidas por el Legislador como materialización de ese requisito, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos deben ser entendidos como supuestos válidos para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la primera exigencia que aquí se propone. A este respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado también, que como en la acción de repetición la Administración obra en calidad de demandante, le incumbe acreditar oportuna y debidamente los siguientes hechos: (i) que surgió para el Estado la obligación de reparar un daño antijurídico, bien sea por condena judicial debidamente ejecutoriada, por conciliación o por otra forma de terminación de un conflicto, originada en el actuar de uno de sus servidores, ex funcionarios o agente en ejercicio de funciones públicas; (ii) que el Estado pagó totalmente la obligación, con el consecuente detrimento patrimonial; (iii) que el demandado, a quien debe identificar de manera precisa, es o fue agente del Estado, para lo cual debe acreditar tal calidad o el cargo desempeñado; (v) que el funcionario que dio origen al pago actuó con dolo o con culpa grave; (vi) que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado”.
Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
“ART. 81.—SANCIONES.
La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
“ART. 208.—SANCIONES DE LA SUPERSERVICIOS.
Modifíquese el numeral 81.2 y adiciónense dos parágrafos al artículo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales quedarán así:
‘PAR. 1º—Sobre las multas a las que hace referencia el numeral 81.2 del presente artículo, el Gobierno nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los criterios y la metodología para graduar y calcular las multas. En todo caso la reglamentación del Gobierno nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se hubiere obtenido producto de la infracción.
La reglamentación también incorporará circunstancias de agravación y atenuación como el factor de reincidencia, la
existencia de antecedentes en relación con incumplimiento de compromisos adquiridos o de órdenes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la colaboración con las autoridades en el conocimiento o en la investigación de la conducta.
“De la comparación de las dos normas se deduce que la segunda reproduce el contenido material de la primera, que fue declarada inexequible. Se está, en consecuencia, ante la violación de la prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución, pues subsisten en la Constitución, las disposiciones que sirvieron de fundamento para declarar la inexequibilidad. La declaración de inexequibilidad se hizo antes de la sanción de la ley, ya no existía cuando se dijo modificarlo”.
Idéntico fenómeno se presenta en este caso en el que el Congreso de la República reprodujo materialmente un contenido normativo que ya había sido expulsado del ordenamiento, desconociendo con ello el mandato del inciso segundo del artículo 243 de la Carta Política conforme al cual: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
8.8. En este caso la Corte encuentra que es inadmisible constitucionalmente que se revivan los efectos jurídicos de una norma cuya contradicción con la Constitución ha sido determinada por esta Corporación. Por esa razón, frente a la expresión “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, la Corte declarará la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta, por declaratoria de inexequibilidad previa.
9.2. A partir de dichos cargos, la Corte formuló los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La determinación del uso de los recursos derivados del cobro de las multas que impone una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control implica el establecimiento de una renta de destinación específica y, por lo tanto, resulta violatoria de la prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución?; (ii) ¿Se vulnera el principio de unidad de materia (art. 158, C.P.) en una ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la elevación de las sanciones que hacen de la facultad sancionatoria de una Superintendencia?; (iii) ¿Se infringen los derechos al debido proceso —legalidad y tipicidad— (art. 29, C.P.) y a la libertad de empresa (art. 333, C.P.), con la delegación efectuada a favor del titular de la potestad reglamentaria para la definición de los criterios exactos de tasación de las multas que puede imponer una Superintendencia, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control?; y, (iv) ¿cuando el legislador replica de manera idéntica un texto normativo previamente declarado inexequible por vicios de fondo, sin que haya ocurrido un cambio en las condiciones de hecho o de derecho que dieron lugar a la decisión, desconoce el artículo 243 de la Constitución?
En esa misma orientación, la Sala Plena expresó que las normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberación democrática con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el Plan es precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de ultima ratio e inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación humana —con mayor o menor rigor invasivo—, no pueden ser configuradas sin un estudio en el que se incluya la determinación de los elementos del tipo (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.), ya que estos se erigen en exigencias estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se delegaron por completo en el ejecutivo.
9.5. Con respecto al parágrafo 1º del artículo 208 demandado, la Corte encontró que incorpora una delegación al Gobierno nacional para que reglamente las modalidades de graduación de las sanciones que impone la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Esa delegación, advirtió la Sala, es absoluta y permite que la potestad reglamentaria se ejerza de manera discrecional. Es decir, la norma demandada en este caso no estableció un marco general de graduación de las sanciones, limitándose a facultar en el Gobierno nacional la emisión de una norma reglamentaria que estableciera las características puntuales de la graduación de tales sanciones.
9.6. La Sala Plena recordó que en Sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, prevista en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. La expresión declarada inexequible fue replicada de manera idéntica por el Congreso en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, sin que mediara ninguna explicación para restablecer un texto que ya había sido hallado contrario a la Constitución. Esta decisión no tuvo por fundamento un vicio de procedimiento en la formación del texto previo, sino su incompatibilidad con el artículo 90 de la Constitución. En ese sentido, la Sala Plena observó que el Congreso revivió un texto que había sido declarado inexequible previamente, volviendo a dotar de efectos jurídicos una norma cuya incompatibilidad con la Constitución había sido declarada por esta Corporación, lo cual es constitucionalmente inadmisible.
1. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Auto 305 del 21 de junio de 2017, en relación con el expediente radicado bajo el número D-11729.
2. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo ‘Todos por un nuevo país”.
15 La primera vez que la Corte Constitucional utilizó ese término fue en la Sentencia T-533 de 1992. La misma ha seguido siendo utilizada, por ejemplo en las Sentencias C-074 de 1993, C-613de 1996, C-010 de 2000, C-616 de 2001, T-583 de 2003, C-041 de 2006, C-228 de 2010, C-830 de 2010, C-263 de 2013, T-035 de 2017, y T-073 de 2017.
16 Así consta, por ejemplo en la obligación del Presidente de la República de ejercer la inspección y vigilancia de los Servicios Públicos contenida en el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución, y al cuerpo de principios y competencias fijados en los artículos 365 y subsiguientes. Esas disposiciones fueron desarrolladas en la Ley 142 de 1994 y las normas que la modifican y adicionan.
17 Corte Constitucional – Sentencia C-186 de 2011 citando la Sentencia C-624 de 1998. Al respecto, se pueden ver entre otras las sentencias C-087 de 1998 C-251 de 1998, C-031 de 1999, C-530 de 2000, C-697 de 2000, y C-1213 de 2001.
18 C-352 de 2009 citando la Sentencia C-865 de 2004. Reiteradas ambas en la Sentencia C-228 de 2010.
19 Selznick P. “Focusing Organizational Research on Regulation” en R. Noll (ed.) Regulatory Policy and the Social Sciences – Berkley 1985 P. 363.
20 Black, Julia, Critical Reflections on Regulation P.1 – London School of Economics. Disponible electrónicamente en http://eprints.lse.ac.uk/35985/1/Disspaper4-1.pdf
21 Baldwin, Robert, Cave, Martin y Lodge, Martin – Understanding Regulation – Theory, Strategy and Practice, Oxford 2011
22 Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 2001.
24 Corte Constitucional, sentencias: C-564 de 2000, C-406 de 2004, C-860 de 200, C-242 de 2010, C-412 de 2015, C-491 de 2016 y C-032 de 2017, en las que la Corte se refirió al carácter flexible del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio.
25 Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016, en la que se declaró exequible el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: ‘Todos por un nuevo país’.” La norma demandada modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, relativo a las sanciones en materia TIC y, particularmente, aumentó el valor de las multas para personas jurídicas. Sobre este punto la providencia indicó la siguiente: “La incorporación de los contenidos del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo implicó también el incremento del valor de las multas que pueden ser impuestas a las personas jurídicas, pasando de un monto máximo de 2000 SMLMV a uno de 15.000 SMLMV. Se trata de un incremento significativo que permite, con estricta sujeción al principio de proporcionalidad reconocido en el artículo 66 de la referida Ley, desestimular la violación de los mandatos o prohibiciones que prevé la Ley, en tanto su valor reduce el riesgo de que el incumplimiento resulte mejor que su acatamiento. Esa disposición, además, tiene como destinatarios a agentes del mercado constituidos como personas jurídicas y que, presumiblemente, cuentan con mayor capacidad financiera”.
26 Folio 23 de la demanda.
27 Al respecto, la Sentencia C-561 de 2015, al analizar la existencia de precedentes contradictorios afirmó que:
En este caso se presenta una situación muy particular, al momento de interpretar y aplicar los precedentes.
Existe, de una parte, una sentencia reciente, C-748 de 2011, en la que se declaró la inexequibilidad de una norma casi idéntica a las que analiza la Sala en este trámite. En ese falló consideró la Corte, en síntesis, que aunque las multas no son tributos, sí se encuentran cobijadas por la prohibición del artículo 359 Superior, dado que constituyen ingresos corrientes no tributarios de la Nación. Por el contrario, en la Sentencia C-280 de 1996 la corporación fue enfática en señalar que la norma superior (art. 359 CP) exclusivamente cobija a los ingresos provenientes de tributos del orden nacional. En principio, la existencia de precedentes incompatibles modifica las cargas que debe asumir el juez. No se trata de que los precedentes se anulen entre sí y el juez adopte una solución en el vacío, sino del deber de buscar en sus razones, o en otros motivos de orden constitucional, cuál es la respuesta que mejor responde al problema jurídico objeto de control. La Sala observa que uno de los dos precedentes mencionados obedece, de mejor manera, a la jurisprudencia constitucional en la que se ha desarrollado el artículo 359 Superior. En ese orden de ideas, la Sala considera obligatorio rectificar el precedente del año 2011 para, en su lugar, y con el propósito de armonizar la jurisprudencia constitucional, retomar las reglas planteadas desde el año 1996, y que encuentran respaldo en la doctrina general de la Corte acerca de la prohibición de rentas de destinación específica.
28 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias C-280 de 1996; C-1515 de 2000 y C-561 de 2015
29 Corte Constitucional, Sentencia C-1515 de 2000.
30 Corte Constitucional, Sentencia C-245 de 2004, reiterada en las Sentencias C-188 de 2006 y C-016 de 2016.
31 Corte Constitucional, Sentencia C-191 de 1996.
32 Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 2004.
33 Corte Constitucional, Sentencia C-539 de 2008.
34 Corte Constitucional, Sentencia C-376 de 2008.
35 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Sobre el particular la Sentencia C-573 de 2004 indicó: ‘(…) Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). (…)’ En igual sentido está la Sentencia C-795 de 2004”.
36 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Sentencia C-394 de 2012.
37 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Artículo 109 de la Ley 812 de 2003 ‘Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario’”.
38 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “La Corte advirtió que el precedente fijado en la Sentencia C-305 de 2004 en la que se declaró exequible el artículo 119 de la Ley 812 de 2003 —similar al artículo 109 de la misma ley examinado en la C-795 de 2004— debía modificarse. Indicó: ‘En el presente caso, la variación del precedente se encuentra plenamente justificada, pues fue errada la tesis de la Sentencia C-305 de 2004 sobre la existencia de un vínculo directo entre la modificación de la forma de designación de los directores de las subsedes de las corporaciones regionales y los planes y programas del plan de desarrollo’. En lo demás, la doctrina constitucional relativa al alcance del principio de unidad de materia, referida en la Sentencia C-305 de 2004, fue reiterada sin variación alguna”.
39 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Artículo 105 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’”.
40 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Artículo 137 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’”.
41 Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
42 Sentencia C-557 de 2000. Lo que se debe a que “éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”.
43 Sentencia C-557 de 2000.
44 Ver Sentencia C-652 de 2015.
45 Corte Constitucional, sentencias: C-564 de 2000, C-406 de 2004, C-860 de 2006, C-242 de 2010, C-412 de 2015, C-491 de 2016 y C-032 de 2017, en las que la Corte se refirió al carácter flexible del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio.
46 Corte Constitucional, sentencias: C-827 de 2001, C-343 de 2006, C-860 de 2006, C-726 de 2009, C-699 de 2015, en las que esta Corporación se refirió a la potestad reglamentaria en el derecho administrativo sancionatorio.
47 Corte Constitucional, Sentencia C-957 de 2014.
48 Las decisiones respectivas podrán ser consultadas a la Comisión de Regulación del servicio público de que se trate, de acuerdo con el mismo artículo.
49 Concepto del Procurador General de la Nación. Folio 21. Folio 1542 del cuaderno principal del expediente.
50 “Sobre las multas a las que hace referencia el numeral 81.2 del presente artículo, el Gobierno nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los criterios y la metodología para graduar y calcular las multas. En todo caso la reglamentación del Gobierno nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se hubiere obtenido producto de la infracción”.
51 Ley 142 de 1994. Artículo 81 antes de la modificación realizada por la norma demandada.
52 Ley 142 de 1994. Artículo 81 modificado por la norma demandada.
53 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015.
54 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015.
55 Sobre el principio de cosa juzgada constitucional la Corte Constitucional se ha pronunciado en muchas ocasiones a lo largo de su historia. Al respecto pueden verse, por ejemplo, las Sentencias C-940 de 2010, C-211 de 2003, C-310 de 2002, C-088 de 2014, C-178 de 2014.
56 Corte Constitucional, sentencias C-852 de 2013 y C-960 de 2014.
57 Corte Constitucional, sentencias C-178 de 2014, C-279 de 2014 y C-389 de 2016.
58 Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2014.
59 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 2007 y C-287 de 2014.
60 Corte Constitucional, sentencias C-478 de 1998 y C-259 de 2015.
61 Art. 243, inc. 2º C.P.
62 Corte Constitucional, Sentencias C-228 de 2009, C-220 de 2011, C-255 de 2014, C-164 de 2015.
63 Corte Constitucional, Sentencias C-310 de 2002, C-211 de 2003, C-259 de 2008, C-489 de 2009, C-241 de 2012, C-538 de 2012.
64 Corte Constitucional, Sentencias C-287 de 2014; C-164 de 2015.
65 Corte Constitucional, Sentencias C-153 de 2002, C-720 de 2007, C-178 de 2014, C-279 de 2014, C-389 de 2016.
66 Corte Constitucional, Sentencias C-478 de 1998, C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-211 de 2003, C-783 de 2005, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-332 de 2013, C-279 de 2014, C-287 de 2014, C-880 de 2014, C-048 de 2015 y C-164 de 2015.
67 Corte Constitucional, Sentencias C-478 de 1998, C-310 de 2002, C-710 de 2005, C-850 de 2005, C-366 de 2006, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-406 de 2009, C-729 de 2009, C-061 de 2010, C-819 de 2010, C-978 de 2010, C-542 de 2011,C-332 de 2013, C-751 de 2013, C-287 de 2014, C-880 de 2014, C-048 de 2015, C-621 de 2015, C-221 de 2016, C-360 de 2016.
68 Corte Constitucional, Sentencia, C-478 de 1998, C-310 de 2002, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-729 de 2009, C-940 de 2010, C-287 de 2014, C-880 de 2014.
69 Corte Constitucional, Sentencias C-931 de 2008, C-729 de 2009, C-332 de 2013, C-334 de 2013, C-228 de
2015, C-221 de 2016.
70 Corte Constitucional, sentencias C-931 de 2008, C-729 de 2009, C-332 de 2013, C-334 de 2013, C-228 de 2015, C-221 de 2016.
71 Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992, C-427 de 1996, C-030 de 2003, C-783 de 2005, C-729 de 2009, C-393 de 2011, C-532 de 2013, C-090 de 2015, C-164 de 2015, C-228 de 2015, C-327 de 2016, C-541 de 2016.
72 Corte Constitucional, Sentencia C-349 de 2009.
73 Corte Constitucional, Sentencia C-957 de 2014.
74 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Sentencia C-037 de 1996”.
75 La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995”.
76 Corte Constitucional, Sentencia C-957 de 2014.

References: ARTÍCULO 359
 ARTÍCULO 208
 artículo 81
 artículo 208
 artículo 241
 artículo 26
 artículo 81
 artículo 359
 artículo 359
 artículo 359
 artículo 158
 artículo 66
 artículo 208
 artículo 81
 artículo 208
 artículo 208
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 81
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 370
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 79
 artículo 81
 artículo 81
 artículo 106
 artículo 81
 artículo 81
 artículo 29
 artículo 243
 artículo 243
 artículo 90
 artículo 81
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 resolución 
 artículo 81
 artículo 243
 artículo 243
 artículo 90
 artículo 359
 artículo 243
 artículo 208
 artículo 90
 artículo 81
 artículo 208
 artículo 90
 artículo 208
 artículo 189
 artículo 44
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 66
 artículo 359
 artículo 359
 artículo 119
 artículo 109
 Artículo 81
 Artículo 81