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Timestamp: 2019-10-16 16:44:11+00:00

Document:
Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008, Az.: 10 CS 08.2069
Aktenzeichen: 10 CS 08.2069
I. Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Juli 2008 wird die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich des in Ziffer I des Bescheids der Regierung von Mittelfranken vom 26. Juni 2008 angeordneten Werbeverbots insoweit angeordnet, als es sich auf Gebiete außerhalb des Freistaats Bayern erstreckt.
Ferner wird die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich des angedrohten Zwangsgelds € Ziffer III des Bescheids der Regierung von Mittelfranken vom 26. Juni 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 14. Juli 2008 € angeordnet.
1. Der Antragsteller betreibt einen Sportnachrichtendienst im Internet und bietet damit Dienste nach dem Telemediengesetz an. Er finanziert diesen Sportnachrichtendienst durch Werbeeinnahmen und hat insbesondere einen Werbevertrag mit einem in den neuen Bundesländern zugelassenen Sportwettenanbieter. Bei den entsprechenden Werbeanzeigen, die mit einer automatischen Weiterleitung an das Wettangebot des Sportwettenanbieters ausgestattet sind (sog. €Hyperlinks€), blendet der Antragsteller rechtliche Hinweise (sog. €disclaimer€) mit dem Text ein: €ab 18 Jahren. Wettabgabe derzeit nur in der ehemaligen DDR€.
2. Mit Bescheid vom 26. Juni 2008 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller, auf seiner Internetseite für öffentliche Glücksspiele im Sinne von § 3 GlüStV zu werben. Für die Umsetzung der Anordnung wurde ihm eine Frist bis zum Ablauf des 14. Juli 2008 gesetzt. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ihm mit Änderungsbescheid vom 14. Juli 2008 ein Zwangsgeld von 20.000 Euro angedroht.
Der Antragsteller erhob dagegen Klage und beantragte vorläufigen Rechtsschutz. Diesen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz lehnte das Verwaltungsgericht Regensburg mit Beschluss vom 31. Juli 2008 ab. Bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage habe die Klage voraussichtlich keinen Erfolg. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV könne die Regierung von Mittelfranken als zuständige Behörde Werbung für Glücksspiele im Internet untersagen. Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV sei Werbung im Internet für Glücksspiele ohne Rücksicht darauf verboten, ob sie erlaubt oder unerlaubt ausgeübt würde. Der Begriff der Werbung sei in § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV definiert und erfasse jedwede entgeltliche Absatzhilfe, was der Antragsteller augenscheinlich betreibe. Das von der Antragsgegnerin angeordnete uneingeschränkte Werbeverbot sei auch nicht unverhältnismäßig, weil die Internetwerbung für Glücksspiele in ganz Deutschland verboten sei. Das Werbeverbot begegne auch keinen verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken. Es greife zwar insbesondere in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG ein; dies sei aber zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und damit zur Verfolgung eines überragend wichtigen Gemeinwohlzieles gerechtfertigt. Die Anonymität der Spieler und das Fehlen jedweder sozialen Kontrolle lasse es unter dem Aspekt der Bekämpfung der Glücksspielsucht notwendig erscheinen, das Internet als Vertriebsweg zu verbieten. Mit dem Verbot des Glücksspiels im Internet und mit dem Verbot der Internetwerbung werde auch der Ermessensspielraum, den der Europäische Gerichtshof den Mitgliedsstaaten bei der Bekämpfung der Spielsucht eingeräumt habe, nicht überschritten. Das Glücksspiel- und Werbeverbot sei auch grundsätzlich zur Bekämpfung der Spielsucht und zum Schutz der Jugend vor den Gefahren des Glücksspiels geeignet. Auch wenn dieses Verbot bei den zur Verfügung stehenden Kommunikationsbedingungen nicht vollständig durchsetzbar sei, stelle die beabsichtigte Maßnahme ein praktikables Mittel dar, das die verfolgten Ziele in gewissem Umfang fördern könne. Im Übrigen stelle der Glücksspielstaatsvertrag bestimmte Maßnahmen wie die Sperrung von Zahlungswegen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 GlüStV) zur Verfügung.
3. Mit der fristgerecht eingegangenen Beschwerde wird im wesentlichen vorgetragen, dass das Verwaltungsgericht im Eilverfahren rechtsstaatliche Mindestanforderungen nicht beachtet habe. Es habe den Sachvortrag zur Frage der Unvereinbarkeit des § 9 Abs. 2 GlüStV mit der europarechtlichen Garantie effektiven Rechtsschutzes nicht berücksichtigt. Die Ausführungen zur Verbandskompetenz ließen die einschlägige obergerichtliche Rechtsprechung außer Acht. Das Verwaltungsgericht habe sich mit den vom Antragsteller zitierten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Freiburg (Urt. v. 9.7.2008 1 K 2153/06), des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschl. v. 7.5.2007 24 CS 07.10), des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschl. vom 29.10.2007 7 CG 53/07) nicht befasst. Ergänzend nimmt der Antragsteller Bezug auf einen Beschwerdeschriftsatz in einem Parallelverfahren (10 CS 08.2399), auf das Mahnschreiben der Europäischen Kommission vom 31. Januar 2008 zum Internetglücksspiel (Bl. 111 ff. d.A.) sowie auf Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 11. August 2008 (Bl. 152 ff. d.A.), des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 2. Oktober 2008 (Bl. 274 ff. d.A.) und des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 14. Oktober 2008 (Bl. 288 ff.d.A.).
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Juli 2008 kostenpflichtig zu ändern und festzustellen, dass die Klage des Antragstellers vom 28. Juni 2008 aufschiebende Wirkung hat,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Ziff. I. und III. der Untersagungsverfügung vom 26. Juni 2008 anzuordnen,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Nr. I. und III. der Untersagungsverfügung insoweit anzuordnen, als auch die Werbung für den Sportwettenvermittler €bwin€ untersagt wird.
Die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sei nach § 4 Abs. 4 GlüStV ebenso verboten wie die Werbung hierfür im Internet nach § 5 Abs. 3 GlüStV und zwar unabhängig davon, ob es sich um erlaubtes Glücksspiel handle oder nicht. Insoweit seien die vor dem 1. Januar 2008 ergangenen Entscheidungen überholt. Die Problematik der technischen Realisierbarkeit einer auf bestimmte Bundesländer beschränkten Sperrung von Internetseiten stelle sich hier nicht. Der Untersagungsverfügung stehe auch nicht entgegen, dass eine Einschränkung nach Ländern nicht ausdrücklich enthalten sei. Wie mehrfach klargestellt, sei die Regierung von Mittelfranken im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV nicht für andere Länder tätig geworden. Die beantragte Anordnung der aufschiebenden Wirkung würde der gesetzlichen Grundentscheidung des § 9 Abs. 2 GlüStV widersprechen und entgegen dem Willen des Gesetzgebers und des Bundesverfassungsgerichts der Verbreitung der Wett- und Spielsucht Vorschub leisten. Auch der Bundesgerichtshof habe erst am 14. August 2008 entschieden, dass bis zu einer anderslautenden Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs von der Wirksamkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV auszugehen sei. Ergänzend nimmt die Landesanwaltschaft Bayern Bezug auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts München vom 11. August 2008 (Bl. 192 ff. d.A.), auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 (Bl. 311 ff. d.A) sowie auf die Schlussanträge des Generalanwalts Bot vom 14. Oktober 2008 in dem beim Europäischen Gerichtshof anhängigen Vorlageverfahren zum portugiesischen Wettmonopol (C-42/07).
4. Das Gericht hat dem Antragsteller das vom Antragsgegner in einem anderen Verfahren vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. Thomas Hoeren €Geolokalisation und Glücksspielrecht€ vom 24. April 2008 zur Kenntnis gegeben, wozu der Antragsteller mit Schriftsatz vom 19. September 2008 kritisch Stellung genommen hat. Der Antragsteller hat in einem Parallelverfahren (10 CS 08.2399) seine Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens durch Vorlage einer früheren, anders lautenden Stellungnahme von Prof. Dr. Hoeren sowie durch Vorlage eines Gutachtens des TÜV Rheinland vom 12. August 2008 untermauert. Der Antragsgegner ist dem unter Vorlage einer Erwiderung von Prof. Dr. Hoeren (Bl. 323 ff. d.A.) entgegengetreten. Für das weitere Vorbringen der Beteiligten wird auf den Inhalt der gerichtlichen Verfahrensakten und der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen.
Die fristgerecht erhobene Beschwerde ist zulässig. Die vom Antragsteller vorgetragenen Beschwerdegründe i.S. des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO geben Anlass zu einer näheren Überprüfung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Allerdings genügt es für den Erfolg der Beschwerde nicht, dass der Antragsteller die Begründung des Verwaltungsgerichts teilweise erschüttert. Dies führt nur dazu, dass das Beschwerdegericht berechtigt und verpflichtet ist, eine eigenständige Eilentscheidung unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles ohne die Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu treffen (vgl. Happ, in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 27 zu § 146). Bei einer solchen umfassenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage im Beschwerdeverfahren hat der erste Hilfsantrag des Antragstellers teilweise Erfolg.
Keinen Erfolg kann der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage haben. Zwar ist ein solcher Antrag zulässig und begründet, wenn die Behörde irrtümlich oder rechtsfehlerhaft von der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts ausgeht, obwohl es an den rechtlichen Voraussetzungen dafür fehlt (vgl. Jörg Schmidt in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr.109 zu § 80). Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor.
2. Entgegen der Ansicht der Beschwerde muss die Regelung des § 9 Abs. 2 GlüStV auch nicht deswegen unberücksichtigt bleiben, weil sie gegen das verfassungs- und europarechtlich verankerte Gebot effektiven Rechtsschutzes verstößt. Der Antragsteller hat zwar zutreffend ausgeführt, dass dem in § 80 Abs. 1 VwGO im allgemeinen vorgeschriebenen Suspensiveffekt der Klage insoweit verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, als er die in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Effektivität des Rechtsschutzes sicherstellt. Er dient dazu, irreparable Folgen, die durch eine sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, so weit als möglich auszuschließen. Der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung der Klage ist daher ein fundamentaler Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses (vgl. BVerfG vom 19.6.1973 BVerfGE 35, 263/272). Andererseits gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung verwaltungsgerichtlicher Klagen nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls in die Wege zu leiten (vgl. BVerfG vom 18.7.1973 BVerfGE 35, 382/398). Insbesondere kann es der Schutz verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter gebieten, eine hoheitliche Maßnahme € etwa bei Gefahr in Verzug € ohne gerichtliche Vorklärung oder aufgrund einer vorläufigen und damit notwendigerweise summarischen gerichtlichen Prüfung durchzuführen (vgl. Art. 13 Abs. 4 GG, 104 Abs. 2 und Abs. 3 GG).
Dabei obliegt es dem Gesetzgeber, das Rechtsschutzinteresse an einer umfassenden vorhergehenden gerichtlichen Prüfung mit dem gegenläufigen öffentlichen Interesse an einer umgehenden Vollziehung behördlicher Anordnungen abzuwägen und unter Beachtung des Art. 19 Abs. 4 GG die Fallkonstellationen festzulegen, in denen Verwaltungsakte ohne vorhergehende gerichtliche Kontrolle, auf Grund einer summarischen richterlichen Prüfung oder erst nach einer vollständigen gerichtlichen Klärung des Einzelfalls vollstreckt werden dürfen. Dabei kommt dem Gesetzgeber notwendigerweise ein gewisser Abwägungs- und Entscheidungsspielraum zu. Mit der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzuges glücksspielrechtlicher Verfügungen in § 9 Abs. 2 GlüStV hat der Landesgesetzgeber den ihm zustehenden Abwägungs- und Entscheidungsspielraum nicht überschritten. Soweit er dem öffentlichen Interesse an einem schnellen Einschreiten gegenüber Fehlentwicklungen im Glücksspielsektor ein höheres Gewicht beigemessen hat als dem Rechtsschutzinteresse an einer umfassenden gerichtlichen Vorprüfung, erscheint dies auch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG vertretbar.
Zwar hat der Antragsteller mit Recht ausgeführt, dass die dafür gegebene Begründung nicht in jedem Punkt überzeugt. Soweit in der Gesetzesbegründung ausgeführt wird, dass bereits in der Vergangenheit die Gerichte zumeist ein überwiegendes Allgemeininteresse an der sofortigen Vollziehung glücksspielrechtlicher Anordnungen bejaht hätten (LT-Drs. 15/8486 S. 16), dürfte diese Feststellung in tatsächlicher Hinsicht angreifbar sein. Denn die Verwaltungsgerichte haben zunächst im Gefolge der vom Antragsteller zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005 (NVwZ 2005, 1303) in einer großen Zahl von Fällen die aufschiebende Wirkung der Klagen wiederhergestellt und erst nach Erlass der Hauptsacheentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276) überwiegend die sofortige Vollziehung von glücksspielrechtlichen Anordnungen bestätigt. Dieser eher historisierende Hinweis in der Gesetzesbegründung ist für die gesetzliche Anordnung des Sofortvollzuges jedoch nicht tragend.
Vielmehr hat sich der Gesetzgeber im Wesentlichen auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. September 2006 (1 BvR 2399/06) berufen, in der es um die vorläufige Schließung eines Wettbüros ging. Der Gesetzgeber hat sich damit die Abwägungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die dem Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des unerlaubten Glücksspiels den Vorrang gegenüber dem privaten Interesse an der Fortführung einer auf ungesicherter rechtlicher Grundlage begonnenen wirtschaftlichen Betätigung einräumt, generalisierend zu eigen gemacht. Es erscheint auch durchaus vertretbar, aus Gründen des Jugend- und Spielerschutzes ein hohes öffentliches Interesse an einem schnellen Einschreiten gegenüber Fehlentwicklungen im Glücksspielsektor anzuerkennen. Da insbesondere in den Zeiten, in denen die Verwaltungsgerichte in einer großen Zahl von Fällen die aufschiebende Wirkung von Klagen hergestellt haben, sehr viele Wettbüros ohne die erforderliche Genehmigung eröffnet worden sind und die aufschiebende Wirkung der Klage als €Ersatzlizenz€ missbraucht worden ist, erscheint das vom Gesetzgeber generalisierend unterstellte besondere öffentliche Interesse an einer möglichst schnellen Korrektur von Fehlentwicklungen im Glücksspielbereich nachvollziehbar. Da auch bei Anordnung des gesetzlichen Sofortvollzuges dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG dadurch Rechnung getragen werden kann, dass die Verwaltungsgerichte im Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO eine möglichst umfassende Sach- und Rechtsprüfung durchführen, ist die gesetzliche Anordnung des Sofortvollzuges in § 9 Abs. 2 GlüStV mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar.
3. Entgegen der Ansicht des Antragstellers folgt auch aus dem europarechtlich anerkannten Prinzip effektiven Rechtsschutzes nichts anderes. Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes ist im Europarecht seit langem allgemein anerkannt. Aus diesem Grundsatz hat der Europäische Gerichtshof insbesondere die Forderung abgeleitet, dass die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorsehen muss, zum Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte während des Gerichtsverfahrens vorläufige Maßnahme zu erlassen. Soweit € wie hier € spezielle europarechtliche Vorschriften in Bezug auf den einstweiligen Rechtsschutz fehlen, gelten jedoch für den Erlass vorläufiger Anordnungen die generellen Bestimmungen der nationalen Rechtsordnung. Die dabei durch das nationale Recht festgelegten Kriterien dürfen beim Schutz gemeinschaftsrechtlicher Positionen jedoch nicht weniger günstig ausgestaltet sein als beim Schutz nationaler Rechte (Grundsatz der Gleichwertigkeit) und sie dürfen die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Positionen nicht praktisch unmöglich machen oder erschweren (Grundsatz der Effektivität).
Diese im sog. Unibet-Urteil (EuGH vom 13.3.2007 C 432/05 NJW 2007, 3555 RdNr. 77, 80-82) aufgestellten Kriterien lassen nicht den Schluss zu, dass der im deutschen Verwaltungsprozessrecht niederlegte Suspensiveffekt von Klagen aus europarechtlichen Gründen generell nicht angetastet werden dürfe. Vielmehr stehen europarechtliche Grundsätze dem gesetzlichen Sofortvollzug grundsätzlich nicht entgegen, wenn € wie hier € beim vorläufigen Rechtsschutz keine Unterschiede zwischen nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Positionen gemacht werden und wenn die Gerichte zum vorläufigen Schutz gemeinschaftsrechtlicher Positionen effektive Maßnahmen ergreifen können. lm vorliegenden Fall ist jedoch gerichtlicher Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO möglich und im Rahmen des Hilfsantrags in Anspruch genommen worden. Hinzu kommt, dass der Antragsgegner von der Vollstreckung der angeordneten Maßnahme im Hinblick auf das gerichtliche Eilverfahren abgesehen und auch während des Beschwerdeverfahrens Vollstreckungsmaßnahmen nicht betrieben hat, so dass von der Schaffung vollendeter Tatsachen vor einer gerichtlichen Kontrolle der Verwaltungsmaßnahme keine Rede sein kann. Da auch aus dem europarechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes keine weitergehenden Anforderungen abgeleitet werden können, ist für die vom Antragsteller geforderte Außerachtlassung des § 9 Abs. 2 GlüStV kein Raum.
Der hilfsweise gestellte Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat teilweise Erfolg. Bei der in einem verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist festzustellen, dass die vom Antragsteller erhobene Anfechtungsklage voraussichtlich zulässig und teilweise begründet ist. Daher ergibt die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche Interessenabwägung, dass die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit anzuordnen ist.
1. Gegenstand der Anfechtungsklage ist der Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 26. Juni 2008, der dem Antragsteller die Werbung für öffentliche Glücksspiele im Sinne von § 3 GlüStV untersagt. Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des Bescheids ist in entsprechender Anwendung des § 133 BGB von dem Inhalt der Untersagungsanordnung auszugehen, wie er vom Adressaten der Regelung nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstanden werden muss (vgl. BVerwG vom 18.4.2007 NVwZ-RR 2007, 615). Maßgeblich ist insofern der (objektive) Empfängerhorizont eines verständigen Antragstellers, nicht der subjektive Wille der Behörde, wie er sich aus späteren Prozessschriftsätzen oder Klarstellungsschreiben ergibt.
Aus der Sicht des juristisch nicht vorgebildeten Antragstellers enthält die Ziffer I des Bescheides eine Untersagungsverfügung für Glücksspielwerbung ohne räumliche Beschränkung auf Bayern. Weder aus dem Tenor des Bescheides noch aus den Bescheidsgründen ergibt sich eine ausdrückliche räumliche Beschränkung. Die Ausführungen in dem Bescheid, dass das Unternehmen des Antragsteller seinen Sitz in Bayern habe und dass die Regierung von Mittelfranken eine bayernweite Zuständigkeit besitze, enthalten keine Aussage zum räumlichen Geltungsbereich der Untersagung. Eine solche Einschränkung ist auch ansonsten nicht zwischen den Zeilen herauszulesen. Zwar lässt der Vollzug von Landesrecht in der Regel auf eine nur landesweite Geltung der Anordnung schließen (vgl. BVerwG vom 30.1.2002 BVerwGE 115, 375/384). Im vorliegenden Fall wird der Bescheid jedoch auch auf eine Befugnisnorm aus dem Rundfunkstaatsvertrag gestützt, die zu einer bundesweiten Untersagung ermächtigt. Eine Beschränkung des Werbeverbots auf die Internetnutzer, die vom Boden des Freistaats Bayern aus das Internetangebot des Antragstellers wahrnehmen, ergibt sich auch nicht gleichsam aus der Natur der Sache. Denn die meisten Telemediendienste, die im Internet eine Dienstleistung anbieten, eröffnen damit gleichsam ein weltweites Angebot. Eine Begrenzung des Angebots auf bestimmte Staaten, Bundesländer oder Regionen ist gegenwärtig nur mit einem weitgehend unüblichen technischen Aufwand möglich. Insofern drängte sich eine räumliche Beschränkung des angeordneten Werbeverbots aus der Sicht des Antragstellers als Internetanbieter auch nicht auf. Mangels erkennbarer Einschränkung im Bescheid muss somit von einem räumlich nicht auf Bayern beschränkten, sondern bundesweiten Werbeverbot ausgegangen werden.
2. Der so verstandene Untersagungsbescheid ist überwiegend rechtmäßig. Entgegen der Ansicht des Antragstellers weist der Bescheid keine entscheidungserheblichen formellen Rechtsfehler auf.
b) Insofern kommt als Rechtsgrundlage für die Untersagung der Internetwerbung nur § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV in Betracht. Auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist die Untersagung nicht gestützt worden, weil diese Vorschrift nur bei Werbung für unerlaubte Glücksspielangebote gilt. Die Untersagung der Werbung für Internetwetten ist auch von der zuständigen Behörde ausgesprochen worden. Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AGGlüStV ist die Regierung von Mittelfranken als Glücksspielaufsichtsbehörde für den Bereich der Telemedien in ganz Bayern örtlich und sachlich zuständig. Ob die Regierung von Mittelfranken in dem konkret zu entscheidenden Fall beim räumlichen Bereich der Anordnung inhaltlich die ihr gezogenen Grenzen überschritten hat, ist keine formelle Frage der sachlichen oder örtlichen Zuständigkeit, sondern eine materielle Frage der Übereinstimmung der Anordnung mit den von der Befugnisnorm des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV gezogenen Grenzen. Schließlich hat die Regierung von Mittelfranken den Antragsteller auch im Sinne von Art. 28 Abs. 1 VwVfG vor Erlass des Bescheides Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Soweit sie dem Antragsteller nur zu einem Vorgehen nach dem Glücksspielstaatsvertrag und nicht zu einem Vorgehen nach dem Rundfunkstaatsvertrag angehört hat, ist dieser Mangel € soweit er überhaupt rechtliche Relevanz besitzt € jedenfalls nach Art. 45 Abs. 2 VwVfG heilbar. Schließlich ist der Untersagungsbescheid auch hinreichend bestimmt. Wird das Unterlassen einer Handlung angeordnet, muss die Behörde dem Einzelnen grundsätzlich nicht aufzeigen, auf welche Weise er dem Verbot Rechnung tragen kann (vgl. BVerwG vom 5.11.1968 BVerwGE 31,15/18). Es schadet daher nicht, dass der Untersagungsbescheid des Antragsgegners insoweit keine näheren Konkretisierungen enthält. Nach dem derzeitigen Sach- und Rechtsstand kann somit davon ausgegangen werden, dass die Untersagungsanordnung nicht aus formellen Gründen aufzuheben ist.
3. In materieller Hinsicht ist das von der Regierung von Mittelfranken ausgesprochene, räumlich uneingeschränkte Werbeverbot allerdings nicht in vollem Umfang vom Glücksspielstaatsvertrag gedeckt.
a) Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV überwacht die Glücksspielaufsicht die Einhaltung der im Staatsvertrag begründeten Pflichten und kann die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Dies setzt in tatbestandlicher Hinsicht eine zumindest drohende Verletzung der öffentlich-rechtlichen Pflichten aus dem Glücksspielstaatsvertrag voraus. Im vorliegenden Fall hat der Antragsteller gegen das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot der Werbung für Glücksspiele im Internet verstoßen. Dieses Werbeverbot erfasst nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift jedwede Werbung für öffentliche Glücksspiele. Es kommt auch nach dem Willen des Gesetzgebers nicht darauf an, ob das Glücksspiel erlaubt oder unerlaubt betrieben wird. Verboten ist vielmehr jedwede Form der Internet-Werbung im Inland (vgl. LTDrs. 15/8486 S. 16). Daher ist auch die vom Antragsteller betriebene Internet-Werbung für einen im Bereich der neuen Bundesländer lizenzierten Sportwettenanbieter unzulässig. Dieser private Sportwettenanbieter darf ebenso wenig wie ein staatlicher Sportwettenanbieter im Internet werben. Das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV richtet sich auch nicht ausschließlich an Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele. Da das Werbeverbot im Internet der Eindämmung der Spiel- und Wettsucht dient, ist die Werbung für öffentliche Glücksspiele im Internet im Hoheitsbereich aller Bundesländer grundsätzlich jedermann untersagt. Demzufolge ist auch der Antragsteller als Betreiber eines Online-Sportnachrichtendienstes in Bayern verpflichtet, Werbung für öffentliche Glücksspiele im Rahmen seines Internetauftrittes zu unterlassen. Gegen diese öffentlich-rechtliche Verpflichtung aus § 5 Abs. 3 GlüStV hat er verstoßen.
b) Das angeordnete Verbot der Glücksspielwerbung im Internet ist auch ermessensgerecht. Wie aus der Formulierung €kann€ in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV hervorgeht, steht es im pflichtgemäßen Ermessen der Glücksspielaufsicht, ob und in welcher Weise sie bei Verstößen gegen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages einschreitet. Es gilt das im Sicherheitsrecht allgemein anzutreffende Opportunitätsprinzip. Das Ermessen erstreckt sich auf das €ob€ des Einschreitens (sog. Entschließungsermessen) und auf das €wie€ und das €gegen wen€ (sog. Auswahlermessen). Soweit sich die Regierung von Mittelfranken im vorliegenden Fall für ein Einschreiten gegen die unzulässige Werbung entschieden hat, entspricht dies im Sinne von Art. 40 VwVfG dem Zweck des in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eingeräumten Ermessens und einer einheitlichen Verwaltungspraxis. Soweit ersichtlich schreitet die Glücksspielaufsicht in gleicher Weise auch in anderen Fällen von Glücksspielwerbung ein. Wie das Verwaltungsgericht Regensburg zutreffend ausgeführt hat, ist auch die Inanspruchnahme des Antragstellers als Handlungsstörer ermessensgerecht. Da der Antragsteller als Betreiber eines Telemediendienstes für die von ihm verbreitete Werbung verantwortlich ist und da er am schnellsten und sichersten die Einstellung der Werbung veranlassen kann, liegt auch bei der Betätigung des Auswahlermessens kein Fehlgebrauch vor. Schließlich stellt auch der Erlass eines Untersagungsbescheides grundsätzlich eine ermessensgerechte Maßnahme dar.
c) Die Glücksspielaufsicht konnte den Erlass eines förmlichen Untersagungsbescheides auch als verhältnismäßige Maßnahme ansehen. Die Untersagungsverfügung ist grundsätzlich geeignet, das Ziel der Einhaltung des Werbeverbots des § 5 Abs. 3 GlüStV zu erreichen. Der Erlass eines förmlichen Bescheids ist erforderlich gewesen, da der der Antragsteller nicht bereits auf die formlose Aufforderung zur Einstellung der illegalen Werbung reagiert hat. Ein milderes und gleich wirksames Mittel ist nicht ersichtlich. Die Werbung kann nicht unter Auflagen zugelassen werden, da jedwede Form der Glücksspielwerbung gesetzlich verboten ist. Die Untersagung musste sich auch nicht inhaltlich auf die vom Antragsteller tatsächlich durchgeführte Sportwettenwerbung beschränken. Denn es bestand im Hinblick auf die vom Antragsteller ebenfalls vertriebene Werbung für Online-Pokerspiele Anlass, dem Antragsteller auch das Ausweichen auf andere Glücksspielwerbung zu untersagen. Schließlich stellt der Erlass des Untersagungsbescheides in Bezug auf Internet-Werbung für öffentliches Glückspiel im Sinne des § 3 GlüStV auch eine angemessene Maßnahme dar. Auch wenn das Werbeverbot den Antragsteller wirtschaftlich betrachtet hart trifft, weil 40 % seiner Werbeeinnahmen von dem Sportwettenvermittler stammen, ist ihm die Untersagung mit der eingeräumten Frist bis zum 14. Juli 2008 zumutbar. Angesichts der eindeutigen, auf Grund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276/315) absehbaren und seit 1. Januar 2008 gültigen Gesetzeslage konnte der Antragsteller kein schutzwürdiges Vertrauen darauf aufbauen, dass er auf Dauer in Deutschland für öffentliche Glücksspiele werben kann.
e) Dieser Fehler führt allerdings nicht € wie der Antragsteller meint € zur Nichtigkeit der Untersagungsanordnung. Nach Art. 44 Abs. 1 VwvfG ist ein Verwaltungsakt nur dann nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Eine Überschreitung der Verbandskompetenz kommt als Nichtigkeitsgrund nur dann in Frage, wenn die Behörde in keinem Fall eine vergleichbare Anordnung erlassen kann (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 586 f.). Die Regierung von Mittelfranken kann jedoch nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV und § 59 Abs. 6 RStV in bestimmten Fällen bundesweite Anordnungen erlassen, so dass eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung nicht vorliegt. Daher führt auch die vom Antragsteller zitierte €Ultra-Vires-Doktrin€ im vorliegenden Fall nicht zur Nichtigkeit, sondern nur zur teilweisen Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung. Da die Klage auf Grund dieser Ermessensüberschreitung nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich teilweise Erfolg haben wird, ist die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit anzuordnen, als sich die Anordnung auf Werbung gegenüber Internetnutzern außerhalb Bayerns bezieht.
4. Hingegen kann die von der Regierung von Mittelfranken ausgesprochene Untersagung der Glücksspielwerbung € beschränkt auf Bayern € aufrechterhalten werden. Eine solche räumlich beschränkte Untersagung ist als €minus€ in dem umfassenden, räumlich unbeschränkten Werbeverbot enthalten und ist auch ansonsten rechtmäßig. Aus diesem Grund bedarf es € entgegen der Ansicht des Antragstellers - keiner Umdeutung der Ziffer I des angegriffenen Bescheids, sondern nur einer inhaltlichen Beschränkung. Ein auf Bayern beschränktes Werbeverbot ist aber aller Voraussicht nach rechtmäßig.
a) Entgegen der Ansicht des Antragstellers stellt ein räumlich auf das Gebiet des Freistaats Bayern beschränktes Internet-Werbeverbot eine grundsätzlich geeignete Maßnahme dar. Zwar ist eine behördliche Anordnung zur Bekämpfung der Spielsucht ungeeignet und damit unverhältnismäßig, wenn sie vom Betroffenen etwas Unmögliches oder technisch nicht Umsetzbares verlangt (vgl. Drews/ Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 417 ff.). Auch hält der Senat an dem im Beschluss vom 7. Mai 2007 (GewArch 2007, 338) aufgestellten Grundsatz fest, dass im Zweifel die anordnende Behörde die materielle Beweislast für die technische Umsetzbarkeit ihrer Anordnung trifft. Dem ist auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof (vgl. Beschluss vom 29.10 2007 7 GT 53/07) gefolgt.
Allerdings stellt sich dieses Unmöglichkeitsproblem bei der räumlich beschränkten Untersagung eines Internetinhalts nicht. Es liegt weder ein Fall rechtlicher noch ein Fall tatsächlicher Unmöglichkeit vor. In rechtlicher Hinsicht ist der Antragsteller durch keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehindert, dem Internet-Werbeverbot zu folgen. Er hat auch die privatrechtliche Verfügungsbefugnis über den Internetauftritt und kann daher Medieninhalte löschen oder beschränken. Soweit er sich schuldrechtlich gegenüber dem Sportwettenvermittler zu bestimmten Werbeleistungen im Internet verpflichtet hat, stehen solche rein obligatorischen Verpflichtungen der Befolgungspflicht nicht entgegen, weil sie die rechtliche Verfügungsmacht über den Internetauftritt nicht berühren. Auch der vom Antragsteller erwähnte Grundsatz, dass durch Vollstreckungsmaßnahmen über die Anordnung nicht hinausgegangen werden darf, steht nicht inmitten, weil es vorliegend um die rechtliche Prüfung des Ausgangsverwaltungsakts geht.
Das behördliche Unterlassungsgebot überlässt es der Entscheidungsfreiheit des Betroffenen, ob er den einfachen Weg der vollständigen Löschung der Werbung unter Verzicht auf die gesamten Werbeeinnahmen wählt oder den komplizierten und mit Mehrkosten verbundenen Weg der Geolokalisationstechnik einschlägt. Sollte dieser technische Weg € wie der Antragsteller meint € beim derzeitigen Stand der Technik nicht mit hinreichender Genauigkeit möglich sein, führt dies allerdings nicht zur technisch bedingten Unmöglichkeit der Gebotsbefolgung. Denn dem Betroffenen bleibt in diesem Fall stets der zuerst genannte Weg der vollständigen Löschung des untersagten Internetinhalts. Der Bayer. Verwaltungsgerichtshof schließt sich der Rechtsauffassung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts (Beschl. vom 22.2.2008 13 B 1215/07 ZfWG 2008, 122) an, dass es vielmehr eine Frage der Verhältnismäßigkeit ist, ob von dem Verpflichteten im Einzelfall wegen eines Verstoßes gegen eine landesrechtliche Vorschrift auch das völlige Löschen des Internetinhalts verlangt werden kann.
Ob es allerdings nach dem gegenwärtigen Stand der Technik möglich ist, dieses Ziel zu erreichen, kann nach summarischer Prüfung der Sachlage und Durchsicht der im vorliegenden Verfahren vorgelegten Gutachten nicht eindeutig festgestellt werden. Zwar folgt aus dem ins Verfahren einbezogenen Gutachten von Prof. Dr. Thomas Hoeren €Geolokalisation und Glücksspielrecht€ vom 24. April 2008 (ZfWG 2008, 229), dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege (€routing€ / €tracing€) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten (€pings€) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer aus bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese €geo targeting€ € Technologie wird etwa von der Fa. Google verwendet, um ihren Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich. Nach übereinstimmender Ansicht der Prozessbeteiligten kann entsprechend dem von Prof. Dr. Hoeren vorgelegten Gutachten mit 99%iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden, ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht.
Mit welcher Exaktheit diese Programme den genauen Standort des Internet-Nutzers bestimmen können, ist allerdings umstritten. Das vom Antragsteller erwähnte Gutachten des TÜV Rheinland legt ebenso wie die von ihm zitierte wissenschaftliche Veröffentlichung von Prof. Dr. Hoeren (Zoning und Geolocation, MMR 2007, S. 4) die Annahme nahe, dass die Geolokalisationstechnologie nicht nur von professionellen Internet-Nutzern umgangen werden kann, sondern auch bei normalen Internet-Nutzern hinsichtlich der Zuordnung zum jeweiligen Bundesland erhebliche Fehlerquellen aufweist. So wurde beispielsweise dargelegt, dass eine größere Zahl von DSL- und ISDN-Kunden sich bei bestimmten Providern (sog. Reseller) oft über weit entfernte Server außerhalb ihres eigenen Bundeslands ins Internet einwählen. Ebenso gehen Besitzer mobiler Endgeräte, die sich über Handys, Smartphones oder sonstige Funkverbindungen ins Internet begeben, häufig über von ihrem Standort weit entfernte Knoten ins Netz. Soweit Nutzer über sog. Proxy-Server eines Unternehmens ins Netz gehen, ist nur der Standort des Unternehmens, nicht des Einzelnutzers ermittelbar. Diese Systemschwächen lassen eine Zuordnung der Internetnutzer zu einem bestimmten Bundesland entgegen der von Prof. Dr. Hoeren zitierten Angaben der einzelner Geolokalisationsunternehmen vermutlich nicht mit 99%iger Sicherheit zu. Vielmehr besteht bei Auswertung der vorliegenden Gutachten Anlass zu der Annahme, dass die Trefferwahrscheinlichkeit erheblich niedriger liegen dürfte. Bei kleinen Bundesländern, insbesondere bei Stadtstaaten dürfte nur die vom Antragsteller referierte 75%ige Trefferwahrscheinlichkeit erreichbar sein. Insofern muss es beim gegenwärtigen Erkenntnisstand als offen angesehen werden, ob der Betroffene einem landesweiten Verbot in hinreichend wirksamer Weise durch Einsatz eines allein auf dieses Bundesland eingestellten Geolokalisationsprogramms nachkommen kann.
c) Die Beachtung des auf Bayern beschränkten Werbeverbots ist dem Antragsteller gleichwohl aller Voraussicht nach zumutbar. Wie der Antragsgegner unter Verweis auf die Entscheidung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Februar 2008 (13 B 1215/07 ZfWG 2008, 122) zutreffend ausgeführt hat, wäre ein räumlich beschränktes Werbeverbot für den Antragsteller auch dann nicht unzumutbar, wenn er dieser Anordnung nur durch eine vollständige Entfernung der Sportwettenwerbung aus seinem Internetauftritt nachkommen könnte. Denn der Antragsteller ist € unabhängig von der Reichweite der bayerischen Untersagungsverfügung € kraft Gesetzes gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV verpflichtet, die Werbung für öffentliches Glücksspiel in ganz Deutschland zu unterlassen. Insofern ist bei dem auf deutsche Kunden zugeschnittenen Sportnachrichtendienst des Antragstellers ein schützenswertes Interesse daran, die Glücksspielwerbung nicht vollständig aus dem Netz zu nehmen, nicht erkennbar. Jedenfalls hat der Antragsteller für eine solche Unzumutbarkeit der vollständigen Löschung der verbotenen Werbung auch nichts vorgetragen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Antragsteller auch im deutschsprachigen Ausland über eine nennenswerte Zahl von Kunden verfügt und dass die Sportwettenwerbung ihnen gegenüber rechtlich zulässig ist, führt das auf Bayern beschränkte Werbeverbot nicht zu unverhältnismäßigen Folgen für den Antragsteller. Denn zur weiteren Erschließung dieses Kundenkreises stünde ihm jedenfalls der Einsatz von Geolokalisationstechnologie zur Verfügung. Wie oben ausgeführt, können nach den in diesem Verfahren ausgewerteten Gutachten leistungsfähige Geolokalisationsprogramme mit 99%iger Wahrscheinlichkeit den Standort des Nutzers zwischen den europäischen Ländern unterscheiden, so dass der Antragsteller durch die getroffene Anordnung weder rechtlich noch faktisch gehindert wird, im europäischen Ausland Werbung zu betreiben.
5. Schließlich ist auch die das behördliche Werbeverbot tragende Bestimmung des § 5 Abs. 3 GlüStV verfassungs- und europarechtlich unbedenklich. Das gesetzliche Werbeverbot für Sportwetten im Internet stellt eine verhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte von Sportwettenanbietern und der für sie werbenden Mediendienste dar.
a) Dabei kann der Ansicht der Beschwerde nicht gefolgt werden, dass die Untersagung der Internetwerbung für Glücksspiele auch am Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 GG zu messen ist. Wird bei einer Berufsgruppe die Möglichkeit der Wirtschaftswerbung generell beschränkt oder verboten, liegt darin grundsätzlich ein Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung. Zu prüfen ist daher ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG, der für den Bereich der Wirtschaftswerbung in der Regel das gegenüber Art. 5 Abs. 1 GG speziellere Grundrecht ist (vgl. BVerfG vom 10.12.1975 BVerfGE 40, 371/382). Dies bedeutet, dass ein Werbeverbot für Sportwetten grundsätzlich unmittelbar in die Berufsfreiheit der Sportwettenveranstalter und €vermittler eingreift und auch nicht deswegen am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 GG zu prüfen ist, weil damit mittelbar in Form eines reinen Nebeneffekts bestimmten Mediendiensten die Möglichkeit der Verbreitung der Werbung genommen wird. Etwas anderes kann allenfalls dann gelten, wenn eine bestimmte Werbeanzeige mit einem meinungsbildenden Inhalt verboten wird (vgl. BVerfG vom 19.11.1985 BVerfGE 71, 162/165; vom 12.12.2000 BVerfGE 102, 347/359; vom 11.3.2003 BVerfGE 107, 275/280). Denn dann wird zugleich in den von Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Prozess der freien Meinungsbildung eingegriffen. Im vorliegenden Fall richtet sich das Werbeverbot jedoch ganz allgemein gegen Glücksspielwerbung und nicht gegen eine bestimmte Werbeanzeige. Auch erschöpfen sich die vom Antragsteller verwendeten und ihm nunmehr untersagten Werbefenster (€Hyperlinks€) in einer reinen Unternehmenswerbung ohne meinungsbildenden Inhalt, so dass Art. 5 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab ausscheidet.
b) Das angeordnete Verbot der Internetwerbung für Glücksspiele stellt auch eine verhältnismäßige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar. Zwar greift das Verbot der Internetwerbung für Glücksspiele nicht nur unmittelbar in die Gewerbefreiheit der Glücksspielvermittler oder €veranstalter, sondern auch mittelbar in die Berufsfreiheit der Telemediendienste ein. Denn auch Anbietern von Internetdiensten, die € wie der Antragsteller € einen Sportnachrichtendienst betreiben, wird mit dem Verbot der Glücksspielwerbung die Möglichkeit genommen, Einnahmen aus Werbeverträgen zu erzielen. In beiden Fällen ist damit aber kein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl, sondern nur ein Eingriff in die Berufsausübung verbunden. Nach der sog. Drei-Stufen-Lehre des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 11.6.1958 BVerfGE 7, 327/426 € Apothekenurteil) stellt dies den schwächsten Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar, der auch schon bei bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen im Interesse anderer legitimer Gemeinwohlziele verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann, wenn bei der gesetzlichen Regelung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird.
Der Gesetzgeber konnte dieses uneingeschränkte Werbeverbot in Bezug auf drei weit verbreitete Medien auch als geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme ansehen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein Werbeverbot für Glücksspiele im Internet die Verbreitung der Spiel- und Wettsuchtsucht eindämmen kann, erscheint naheliegend und könnte in verfassungsrechtlicher Hinsicht nur beanstandet werden, wenn diese Prognose offensichtlich fehlsam wäre (vgl. BVerfG vom 26.3.2006 BVerfGE 115, 276). Die Eignung dieses Werbeverbots kann nicht mit dem Argument in Frage gestellt werden, dass spiel- und wettsuchtgefährdete Personen durch Werbung in Radio, in Zeitungen und mit Plakaten weiterhin erreicht würden. Denn der Wegfall von drei bedeutsamen Werbewegen führt zwangsweise zu einer Reduzierung der auf den einzelnen einwirkenden Werbung. Dies gilt insbesondere deswegen, weil Werbemaßnahmen über Fernsehen, Internet und Telekommunikation ein sehr breites Publikum erreichen und weil diese Medien insbesondere von der Jugend stark genutzt werden. Den Wegfall dieser Werbewege können die Glücksspielanbieter auch nicht durch einen stärkeren Einsatz der weiterhin erlaubten Druck-, Hörfunk- und Plakatwerbung kompensieren. Denn diese Medien haben keine dem Fernsehen vergleichbare Breitenwirkung und vor allem nicht das interaktive Potential der Internet- und Telefonwerbung. Der umworbene Kunde kann nicht in gleicher Weise unmittelbar zum Glücksspiel übergehen. Desweiteren ziehen § 5 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 GlüStV auch dieser Werbung hinsichtlich Aufmachung und Gestaltung Schranken, so dass von dem Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV durchaus ein erheblicher Effekt zu erwarten ist.
Das Werbeverbot im Internet konnte der Gesetzgeber auch als erforderliche Maßnahme ansehen. Weniger einschneidende und gleich wirksame Mittel sind nicht erkennbar. Soweit Glücksspielanbieter und Internetdienste € wie der Antragsteller € mit Warnhinweisen (sog. €disclaimer€) arbeiten, sind diese Hinweise auf die Gefahren des Glücksspiels oder auf die bestehende Rechtslage nicht ebenso effektiv wie der völlige Werbeverzicht. Insbesondere wenn die Internetwerbung mit Hilfe von sog. €Hyperlinks€ direkt zum Online-Wettangebot weiterleitet, ist von solchen belehrenden Hinweisen nur eine sehr geringe abschreckende Wirkung zu erwarten. Findet hingegen Werbung für Glücksspiele im Internet nicht statt, wird von vornherein erst gar keine Versuchung zur Aufnahme des Glücksspiels geschaffen.
Schließlich stellt das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung auch eine angemessene Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar. Dies gilt sowohl gegenüber dem Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen als auch gegenüber den auf Werbeeinnahmen angewiesenen Telemediendiensten. Für die Glücksspielanbieter bewirkt das auf drei Medien beschränkte Werbeverbot zwar eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Absatzchancen und wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten. Im Gegensatz zu einem völligen Werbeverbot wird ihnen jedoch die Möglichkeit, ihre wirtschaftliche Existenz fortzuführen, nicht völlig genommen. Wettveranstalter und Wettvermittler können € soweit ihre Tätigkeit erlaubt ist € durch Hörfunk-, Presse- und Plakatwerbung weiterhin in gewissem Umfang auf ihre Angebote aufmerksam machen. Eine existentielle Gefährdung ist auch für die Telemediendienste nicht mit § 5 Abs. 3 GlüStV verbunden, auch wenn sie - wie der Antragsteller - ausschließlich von Werbeeinnahmen leben. Denn das Internet-Werbeverbot beschränkt sich inhaltlich auf ein Glücksspielwerbeverbot und lässt den Internetanbietern freien Raum für Werbung in Bezug auf nahezu alle anderen Dienstleistungen und Waren des öffentlichen Lebens.
6. Das gesetzliche Werbeverbot für Glücksspiele im Internet begegnet auch unabhängig davon keinen durchgreifenden europarechtlichen Bedenken, ob sich der Antragsteller im vorliegenden Fall auf die in Art. 49 EG garantierte Dienstleistungsfreiheit berufen kann. Jedenfalls ist der mit Art. 5 Abs. 3 GlüStV verbundene Eingriff in die von Art. 49 EG garantierte Dienstleistungsfreiheit europarechtlich gerechtfertigt.
a) Vorab ist festzustellen, dass das Glücksspielrecht gemeinschaftsrechtlich nicht harmonisiert ist. Es ist sowohl aus dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie (Erwägungsgrund 25 und Art. 2 Abs. 2 lit. h der Richtlinie 2006/123/EG vom 12.12.2006) als auch aus dem Anwendungsbereich der Fernsehrichtlinie (Erwägungsgrund 18 der Richtlinie 2007/65/EG vom 11.12.2007) ausgeklammert. Damit unterliegen Werbemaßnahmen für öffentliche Glücksspiele dem Ordnungsrecht der jeweiligen Mitgliedsstaaten. Werbemaßnahmen für öffentliche Glücksspiele aus anderen europäischen Staaten können im Hinblick auf Art. 55 i.V.m. Art. 46 EG untersagt werden; wenn zwingende Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen. Die Regelungen müssen allerdings geeignet, insbesondere in sich konsistent sein, sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist und sie müssen in nicht diskriminierender Weise angewandt werden.
c) Die Eignung des Werbeverbots kann auch nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden, dass das für Sportwetten geltende Staatsmonopol eine unverhältnismäßige und inkohärente Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstelle. Denn das Internet-Werbeverbot für Sportwetten ist eine vom Staatsmonopol unabhängige Maßnahme der Spiel- und Wettsuchtbekämpfung. Es gilt gegenüber den staatlichen Lotteriegesellschaften in gleicher Weise wie gegenüber privaten Wettanbietern, so dass es unabhängig von der Monopolregelung rechtlichen Bestand hat. Im Übrigen hat der Bayer. Verwaltungsgerichtshof bereits mehrfach entschieden, dass nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage aus seiner Sicht keine durchgreifenden europarechtlichen Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Staatsmonopols für Sportwetten mit Art. 49 EG bestehen (vgl. Beschluss vom 16.9.2008 10 CS 08.1909). Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden.
Nach allem teilt der Senat die vom Antragsteller und von der Europäischen Kommission in ihrem Schreiben vom 1. Februar 2008 vorgetragenen Bedenken gegenüber der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 GlüStV mit europäischem Recht nicht. Das Gericht schließt sich der Stellungnahme der Bundesregierung gegenüber der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 (Bl. 102 ff. d.A.) sowie den zutreffenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (Urteil vom 25.2.2008, ZfWG 2008, 136) und des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 22.2.2008, ZfWG 2008, 122) an.
7. Des Weiteren ist dem Antrag auf Herstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage auch hinsichtlich des angedrohten Zwangsgeldes stattzugeben. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage widerspricht die vom Antragsgegner im Ausgangsbescheid vom 26. Juni 2008 und mit Änderungsbescheid vom 14. Juli 2008 korrigierte Zwangsgeldandrohung Art. 36 Abs. 3 VwZVG. Nach dieser Vorschrift muss ein bestimmtes Zwangsmittel angedroht werden, insbesondere dürfen nicht mehrere Zwangsmittel gleichzeitig angedroht werden. Der Sinn und Zweck dieser Vorschrift besteht darin, dass einerseits der Betroffene die Folgen eines Verstoßes im Voraus absehen kann und dass andererseits die Behörde vor der Androhung eines weiteren Zwangsmittels € wie in Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VWZVG vorgesehen € eine erneute Ermessensentscheidung trifft (vgl. BVerwG vom 26.06.1997 NVwZ 1998, 393/394). Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner im ursprünglichen Bescheid gegen das in Art. 36 Abs. 3 Satz 2 VwZVG enthaltene Kumulationsverbot verstoßen, indem er €für jeden Fall der Zuwiderhandlung€ ein Zwangsgeld von 20.000 € angedroht hat. Diesen Rechtsfehler hat er dadurch zu heilen versucht, dass er am letzten Tag der Frist einen Änderungsbescheid erlassen und nunmehr für den Fall eines Verstoßes 20.000 € angedroht hat. Da der Änderungsbescheid den Antragsteller aber erst zwei Tage nach Ablauf der Frist erreicht hat, konnte der Antragsteller die Folgen eines Fehlverhaltens € nicht wie es der Zweck der Vorschrift ist € vorher erkennen. Daher spricht Einiges dafür, dass die Zwangsmittelandrohung rechtswidrig gewesen ist. Da der Antragsteller mit seinem Hilfsantrag ausdrücklich auch hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung einstweiligen Rechtsschutz beantragt und auch den Änderungsbescheid ins Verfahren einbezogen hat, ist die aufschiebende Wirkung der Klage auch bezüglich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Keinen Erfolg kann schließlich auch der äußerst hilfsweise gestellte Antrag haben, die aufschiebende Wirkung der Klage nur hinsichtlich der Werbung für den in den neuen Bundesländern lizenzierten Sportwettenvermittler herzustellen. Wie sich aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, gilt das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV seit dem 1. Januar 2008 für alle öffentlichen Glücksspiele in Deutschland. Der Glücksspielstaatsvertrag beschränkt staatliche und private, erlaubte und unerlaubte Sportwettenanbieter gleichermaßen. Im Bereich der Sportwetten ist Internet-Werbung nach dem Glücksspielstaatsvertrag ausnahmslos verboten.
Für den Vertragspartner des Antragstellers, der eine Lizenz nach dem Gewerberecht der ehemaligen DDR erhalten hat, gilt nichts anderes. Dabei muss die Frage nicht vertieft werden, ob der Glücksspielstaatsvertrag die dem Sportwettenvermittler erteilte Lizenz unberührt gelassen hat und in welchem räumlichen Umfang sie gegebenenfalls fortgilt. Denn mit der im Jahre 1990 erteilten Lizenz wurde nur der Zugang zur gewerblichen Tätigkeit als Sportwettenveranstalter und €vermittler im Bereich der ehemaligen DDR eröffnet, nicht aber die der Gewerbeausübung zuzurechnende Frage der Werbung abschließend geregelt. Die seinerzeit erteilte Erlaubnis kann ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Aus diesen Gründen ist die Beschwerde in weitem Umfang zurückzuweisen. Da der Antragsteller mit seinem Rechtsmittel jedoch teilweise Erfolg gehabt hat, entspricht es der Billigkeit, die Kosten gemäß § 155 Abs. 1 VwGO gegeneinander aufzuheben.
Az: 10 CS 08.2069
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LG Dortmund, Urteil vom 15. Januar 2016, Az.: 3 O 610/15 - BPatG, Beschluss vom 5. März 2009, Az.: 30 W (pat) 81/06 - OLG Hamm, Beschluss vom 16. Mai 2011, Az.: I-8 AktG 1/11 - SG Aachen, Urteil vom 13. Oktober 2006, Az.: S 8 R 67/06 - OLG Karlsruhe, Urteil vom 8. März 2006, Az.: 6 U 126/05 - VG München, Urteil vom 22. April 2010, Az.: M 12 K 09.3303 - OLG Frankfurt am Main, Urteil vom 7. November 2002, Az.: 6 U 12/00 - VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23. März 1992, Az.: A 14 S 1086/91 - VG Freiburg, Beschluss vom 14. Mai 2002, Az.: 7 K 553/02 - FG Hamburg, Urteil vom 2. Oktober 2014, Az.: 1 K 172/11

References: § 3
 § 9
 § 5
 § 2
 Art. 12
 § 9
 § 4
 § 5
 § 9
 § 9
 § 4
 § 146
 § 146
 § 146
 § 80
 § 9
 § 80
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 13
 Art. 19
 § 9
 Art. 19
 Art. 19
 § 80
 § 9
 § 80
 § 9
 § 80
 § 3
 § 133
 § 9
 § 9
 Art. 4
 § 9
 Art. 28
 Art. 45
 § 9
 § 5
 § 5
 § 5
 § 9
 Art. 40
 § 9
 § 5
 § 3
 Art. 44
 § 9
 § 59
 § 5
 § 5
 Art. 5
 Art. 12
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 Art. 49
 Art. 5
 Art. 49
 Art. 2
 Art. 55
 Art. 46
 Art. 49
 § 5
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 36
 § 5
 § 155