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﻿ Sentencia 2004-00306 de marzo 25 de 2010
SENTENCIA 2004-00306 DE 25 DE MARZO DE 2010
CONTENIDO:ENTIDADES TERRITORIALES. SE DECLARA LA NULIDAD DEL DECRETO 1669 DE 17 DE JUNIO DE 2003, POR LA CUAL UN LÍMITE AL GASTO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES, DE LAS CORPORACIONES DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y DE LAS AUTORIDADES AMBIENTALES DE LOS GRANDES CENTROS URBANOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD PÚBLICA, FUNCIÓN PÚBLICA, INTERVINIENTES EN EL DERECHO AMBIENTAL, PATRIMONIO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, HACIENDA PÚBLICA
Sentencia 2004-00306 de marzo 25 de 2010
Ref.: Expediente 110010324000200400306 01
Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá
2.1. Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado.
La demandante solicitó se declare la nulidad del Decreto 1669 de 2003 del Gobierno Nacional que limitó los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, las corporaciones de desarrollo sostenible y las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos.
El decreto mencionado fue dictado al amparo de las facultades que el parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002(3) le confirió al Gobierno Nacional en los siguientes términos:
“ART 19. Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios, departamento administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
PAR.—Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de las funciones propias de dichas corporaciones”.
Con posterioridad a la presentación de la demanda que fue presentada el 13 de agosto de 2004, se produjo la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2004 mediante la Sentencia C-1048 de 29 de octubre del mismo, por lo que es procedente un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, pues el decaimiento del acto se produjo con posterioridad a la presentación de la misma.
Desafío ambiental relativo. Valor que representa el requerimiento de recursos para la gestión de cada corporación. Esta variable contempla los factores correspondientes al área de jurisdicción en Km2, población, importancia ambiental y conflicto ambiental. Frente a la restricción del gasto, esta variable tiene un comportamiento inverso en el sentido que a mayor responsabilidad menor nivel de restricción.
Calificación i = (Xi - valor mínimo) x 100
Calificación i = 100 - (Xi - valor mínimo) x 100
Grado de dependencia del aporte nacional L (aporte nacional/total presupuesto) 15
1. Categoría 1. Conformada por corporaciones autónomas regionales cuyos puntajes se encuentren entre 41 y 100 puntos.
Categoría especial El crecimiento anual tendrá como límite el 90% del índice de inflación. Los gastos generales tendrán como límite de crecimiento más el 1,5%.
Los cargos primero y segundo
En el primer cargo la demandante cuestiona el acto acusado por violación del principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales consagrado en el artículo 150-7 de la Constitución Política y en el segundo, por extralimitación del Gobierno Nacional en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes que el artículo 189-11 le otorga al Presidente de la República.
No obstante, la Sala procederá a estudiar conjuntamente ambas acusaciones porque ellas se fundan en un argumento común, según el cual el Gobierno Nacional no tenía competencia para limitar los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, porque dicha materia está sujeta a reserva de ley en virtud de los artículos 150-10, 351 y 352 de la Constitución Política(4), cuya violación también se alegó.
La Sala precisará la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales.
2.2.1. Naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales.
En la Sentencia C-593 de 1995(5) la Corte señaló:
“Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7º del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas” (Sent. C-593/95, M.P. Fabio Morón Díaz).
Sobre el mismo tema señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-262 de 1995 lo siguiente:
“Como se dejó en claro más arriba, en este asunto existen suficientes razones para fundamentar la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales y para entender que las corporaciones autónomas regionales son entidades que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y de la comunidad, que ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, y que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados públicos, según la definición que de su régimen haga la ley”.
Finalmente, en la Sentencia C-423 de 1994, se estableció:
”En virtud de lo anterior debe esta corporación señalar que, con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto específico dado el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó (C.P., art. 150-7), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales” (el destacado es de la Sala).
Así pues, las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos del orden nacional de carácter especial en virtud del objeto específico y la autonomía que les otorgó el artículo 150-7 constitucional.
El patrimonio de las corporaciones autónomas regionales está compuesto de la siguiente forma:
“Ley 99 de 1993:
PAR.—Los recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al Fondo Nacional Ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan organizado corporaciones autónomas regionales, hasta el momento en que estas se creen. Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que se ejecuten en las regiones respectivas”.
La Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, en su artículo 19 había consignado:
“ART. 19.—Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios, departamento administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
PAR.—Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos”.
El Decreto 2669 de 2003, objeto de estudio en el presente proceso fue expedido en virtud de las facultades conferidas al Presidente de la República por el numeral 11 del articulo 189 de la Constitución Política y del artículo 19 de la Ley 790 de 2002, el primero de ellos consagra la facultad reglamentaria en cabeza del Presidente “para la cumplida ejecución de las leyes”. Esta es una facultad propia del Presidente de la República que ejerce en forma directa sin necesidad de ninguna autorización previa.
La otra norma que sirvió de fundamento al decreto acusado fue precisamente el artículo 19 de la Ley 790 de 2002 cuyo parágrafo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1048 de 2004 por vicios de procedimiento en su formación, lo cual, como se ha dicho, constituiría razón suficiente para decretar el decaimiento de este decreto.
No obstante, la Sala considera necesaria hacer algunas precisiones de fondo en relación con el acto demandado.
En primer lugar se observa que corresponde al Congreso de la República, entre otras, la función de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración”, expedir la ley orgánica del presupuesto que establece los reglamentos sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, expedir el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones, pudiendo eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341.
En este sentido, resulta claro que no es función del Presidente de la República el disminuir partidas del presupuesto de ninguna entidad puesto que las funciones relacionadas con el presupuesto general de la nación están en cabeza del Congreso de la República. Para que el Presidente pudiera expedir un acto como el que es objeto del presente proceso, hubiera sido necesario que el Congreso de la República hubiera revestido al Presidente de precisas facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, mecanismo constitucional mediante el cual, funciones que están en cabeza del Congreso de la República, se trasladan en forma temporal, al Presidente de la República en las condiciones previstas en la citada norma.
Una autorización como la contenida en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002, en ningún caso habilitaba al Presidente para la expedición de la norma cuestionada puesto que no se cumplió con los requisitos constitucionales para ello. El Congreso de limitó a señalar que el Gobierno Nacional “podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales”. En conclusión, no era viable la autorización “informal”, contenida en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002 para que el Presidente de la República asumiera una función que no le correspondía puesto que, en tratándose de una función que corresponde al Congreso de la República, era necesario cumplir con los requisitos señalados en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política a fin de investir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias.
De otro lado, cabe señalar, que, conforme se ha visto, el patrimonio de las corporaciones autónomas regionales (L. 99/93, art. 46) está compuesto por unos recursos propios y otros provenientes de la Nación. En cualquier caso, la limitación en los gastos de funcionamiento tenía que circunscribirse a los recursos provenientes de la Nación a fin de no soslayar la independencia y autonomía que la propia Constitución Política ha reconocido a estas entidades.
Así lo consignó la Corte Constitucional en la Sentencia C-275 de 1998 cuando al declarar la exequibilidad del artículo 4º del Decreto 111 de 1996 señaló:
“De acuerdo con el artículo transcrito, el patrimonio con el cual fueron creadas las corporaciones, ya que son desmembraciones del patrimonio público, según la ley 151 de 1959, las sumas de dinero y especies que a cualquier título les transfiera la Nación, los bienes muebles e inmuebles y los que les sean transferidos a cualquier título, están sometidos a la Ley Orgánica del Presupuesto. No así los que corresponden a los numerales, 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 11 del artículo 46, que se acaba de transcribir, que no se someten a las normas presupuestales de la Nación.
Atendiendo, pues, a las distintas clases de recursos que tienen las corporaciones la Corte debe hacer la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de entidades: en relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta procedente la aplicación de las normas del estatuto orgánico de presupuesto, de conformidad con el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende la manejo de los recursos propios de las corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución”.
En suma, el Gobierno Nacional violó también el artículo 189-11 que le confiere la potestad reglamentaria de las leyes porque en vez de reglamentar las limitaciones al gasto público de las entidades a las que se refiere, estableció directamente dichas limitaciones.
2.3. Tercer cargo. La demandante afirmó que el decreto acusado violó el artículo 366 de la Constitución que establece que el saneamiento ambiental es una finalidad social del Estado y que la inversión en este campo constituye gasto público social, porque al limitar los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales restringió la posibilidad de que ellas cumplan sus funciones de preservación del medio ambiente.
El cargo no prospera por las siguientes razones:
La Constitución Política se refiere al gasto público social en el artículo 350 en los siguientes términos:
El artículo 17 de la Ley 179 de 1994 (orgánica del presupuesto) definió el gasto público social así:
“ART. 17.—Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población programados tanto en funcionamiento como en inversión.
PAR.—El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial; estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación”.
La disminución en los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas no hubieran afectado el saneamiento ambiental, puesto que este corresponde al denominado gasto público social, que en los términos de las normas transcritas, no hubiera podido ser disminuido con respecto al año anterior. Además, la disminución prevista en el acto acusado hacía referencia exclusivamente a los gastos de funcionamiento y en ningún caso a la inversión o al gasto público social, razón por la cual se negará la prosperidad al cargo.
1. Declárase la nulidad del Decreto 1669 de 17 de junio de 2003 proferido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se establece un límite al gasto del funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos”.
(3) Ley 790 de 2002, (dic. 27). Diario Oficial 45.046 de 27 de diciembre de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
(4) Aunque el primer cargo cuestiona la legalidad del decreto demandado en defensa de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales; el segundo cargo aduce la reserva de ley de las normas relacionadas con el manejo presupuestal, tanto de las corporaciones autónomas, como de las corporaciones de desarrollo sostenible y las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. Cuestiona, en consecuencia, la totalidad del decreto.
(5) En la sentencia comentada la Corte Constitucional estudio la demanda de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 161 de 3 de agosto de 1994 “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”.

References: artículo 19
 artículo 19
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 313
 artículo 339
 artículo 313
 artículo 150
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 341
 artículo 150
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 46
 artículo 4
 artículo 317
 artículo 189
 artículo 366
 artículo 350
 artículo 17