Source: https://www.ccrioja.es/index.php?id=70
Timestamp: 2019-02-16 03:10:00+00:00

Document:
-Servicio público de suministro de gas:
GESTIÓN DE NEGOCIOS SIN MANDATO
-Ver Cuasicontratos.
-Ver, en Responsabilidad administrativa, procedimiento, legitimación, activa,excepcional.
-Leyes municipales del s. XIX:
-Ver en Régimen Local, Entidades de ámbito inferior al municipal (antes, y aún en la CAR, menores).
-Ver, en Autorizaciones, Autorizaciones impropias, Actos de homologación.
-Confusión entre establecimientos hosteleros y turísticos:
-Ver, en Turismo, Establecimientos turísticos.
-Ver Derechos fundamentales.
-Sobrevenida:
-Existe el riesgo de que se produzca si se trata de un texto autonómico que integra normativa básica que luego es modificada por el Estado. D.33/02,F.J.5.
-Ver, en Binomio bases-desarrollo, técnicas de articulación.
-Ver Derecho Informático
-Ver Juegos.
-Informes previos:
-Ver, en Competencias del Estado, Interferencia de competencias autonómicas en las estatales: la técnica de los informes previos.
-Informes vinculantes:
-Ver, en Medio Ambiente, Impacto Ambiental, Competencias.
-Ver Procedimiento Administrativo.
-Ver Ordenamiento jurídico, Interpretación.
-?Cibercentros?:
-El Consejo Consultivo, en sus DD. 24/00 y 26/00, sin negar la aplicación de la Ley 5/1999 a las actividades de juego practicadas en los cibercentros, puso de manifiesto la imposibilidad de considerar a los ordenadores personales instalados en dichos establecimientos como máquinas recreativas de tipo A, vista la norma terminante contenida en el art. 14.5 de dicha ley. Sin embargo, una vez que -atendiendo a la sugerencia realizada, en tal sentido, por este Consejo- esta última norma fue modificada por la Ley 7/2000, de 19 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, que determinó que la explotación lucrativa de los videojuegos en el interior de establecimientos públicos se considera explotación de máquinas recreativas de tipo A, solo cabe concluir que el desarrollo reglamentario de este aspecto es conforme con la ley, en la medida en que, respetando la misma, se limita a adaptar las prescripciones genéricas del Decreto 41/2000, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas de Juego (que, por lo demás, no se modifica), a las inevitables peculiaridades que presenta el juego practicado en los denominados cibercentros. D.34/02,F.J.4.
-Ver, en Derecho informático, Competencias de la CAR.
JUICIO DE CONVENIENCIA
-En dictámenes del Consejo Consultivo:
-Supone analizar la adecuación de un contenido normativo a la norma de cabecera de nuestro ordenamiento, que es el Estatuto de Autonomía, y por ende, a la Constitución y al llamado ?bloque de la constitucionalidad?, en el que se encuentran también los Tratados internacionales y el Derecho comunitario europeo derivado. D.42/02,F.J.1.
-Supone examinar la adecuación del proyecto normativo al Estatuto de Autonomía y, por extensión, al bloque de constitucionalidad definido en el art. 28.1º de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en el que aquél se inserta, D.21/02,F.J.1.
En dictámenes del Consejo Consultivo:
-Supone examinar la adecuación de la norma reglamentaria proyectada a la Ley que le sirve de cobertura y del consiguiente respeto del principio de jerarquía normativa. D.21/02,F.J.1.
-El Consejo Consultivo, salvo que se le pida específicamente, no debe entrar en cuestiones de oportunidad y conveniencia. D.36/02,F.J.1.
-Debe advertirse, no obstante, que no siempre es fácil deslindar la frontera que separa las cuestiones de legalidad de las de estricta oportunidad. D.36/02,F.J.1; D.12/02,F.J.1.
-Litispendencia:
-Ver, en Responsabilidad administrativa, Procedimiento, Ejercicio sucesivo de acciones..
-Ver Comunidad Autónoma de La Rioja.
-Ver Rincón de Olivedo.
-Ver Procedimiento Administrativo común
-Ver, en Responsabilidad administrativa, Procedimiento.
-Competencia autonómica:
-La competencia de la Comunidad Autónoma constituye el primer y esencial presupuesto para la validez de cualquier clase de disposición proyectada ora sea de rango legal ora lo sea, reglamentaria. D.3/02,F.J.3.
-Presunción de validez:
-La Ley, una vez aprobada, está amparada por una general presunción de validez que sólo el Tribunal Constitucional, declarando su nulidad al conocer de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, puede destruir. D.21/02, F.J.4.
-Ver, en Responsabilidad administrativa, Procedimiento, Ejercicio sucesivo de acciones.
-Presunción de mancomunidad:
-Ver, en Obligaciones, Mancomunadas y solidarias.
-Ver Seguros
MEDICINA Y TÉRMINOS MÉDICOS
-Sanidad: Condiciones sanitarias del servicio:
-Asepsia: D.28/02,F.J.3.
-Esterilización: D.28/02,F.J.3.
-Etiología y conductas sociales de riesgo sanitario:
-Drogadicción: D.28/02,F.J.3.
-Tatuajes: D.28/02,F.J.3.
-Contactos sexuales sin asepsia: D.28/02,F.J.3.
-Incidencias en actos médicos:
-Pinchazo que causa hepatitis: D.28/02,F.J.3.
-Compresión del nervio radial a nivel del brazo, en relación con una postura anormal del mismo durante una cirugía de 4,20 h. de duración, en el contexto de la anestesia general y un torniquete mantenido durante cierto tiempo, que causa paresia de la mano izquierda: D.29/02,F.J.4,A).
-Obstrucción de uréter distal del pielón superior: D.30/02,F.J.4.
-Diagnóstico: medios e índices analíticos:
-Reactivo para detectar el virus de la hepatitis C: D.28/02,F.J.3.
-Transaminasas: D.28/02,F.J.3.
-Urograma: D.30/02,F.J.4.
-Patologías y enfermedades:
-Diabetes mellitus: D.29/02,F,J.4,A).
-Hepatitis C: D.28/02,F.J.3.
-Parálisis de una mano: D.29/02,F.J.4,A).
-Parexia del nervio radial. D.29/02,F.J.3.
-Fístula en ureter doble. D.30/02,F.J.4.
-Tratamientos médicos y quirúrgicos:
-Anestesia general: D.29/02,F.J.4,A); D.30/02,F.J.3.
-Nefrostomía: D.30/02,F.J.3.
-Operación oncológica de estómago. D.29/02,F.J.3.
-Profilaxis antitetánica: D.28/02,F.J.3.
-Transfusiones sanguíneas: D.28/02,F.J.3.
-Ureterostomía: D.30/02,F.J.4.
-Uretero-vesico-anastomosis: D.30/02,F.J.4.
-Medios e instrumentos quirúrgicos:
-Sonda de nesfrostomía: D.30/02,F.J.4.
-Catéter doble J: D.30/02,F.J.4.
-Fármacos y medicamentos:
-Toxoide y gammaglobulina antitetánica: D.28/02,F.J.3.
-La C.A.R. tiene competencia de desarrollo legislativo y de ejecución ex art. 9.1 E.A.R.?99 en materia de «protección del medio ambiente, normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje. Espacios naturales protegidos. Protección de ecosistemas». D.12/02,F.J.3,A).
-El título competencial ?medio ambiente? tiene una naturaleza transversal u horizontal que, para regulaciones generales, es título competencial específico que permite obviar y hace innecesarios otros títulos verticales o sectoriales que operan desde sus respectivas parcelas concretas, como los de los arts. art. 8.1., apartados 4; 11; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 22; 26 y 28; y. 9.5 y 8 E.A.R.?99. D.12/02,F.J.3,A).
-Este título tiene una potencialidad o vis expansiva extraordinaria por lo que ha sido delimitado por una clarificadora doctrina del TC en SS. 102/95 y 38/02. D.12/02,F.J.3,A).
-La singularidad de esta competencia es que debe ejercerse «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca». D.12/02,F.J.3,A).
-Ver el epígrafe siguiente para las competencias en materia de actividades clasificadas.
-Ver también, en este mismo apartado, infra sobre las competencias en la submateria de declaración de impacto ambiental
-Actividades clasificadas M.I.N.P. (molestas, insalubres, nocivas y peligrosas):
-Lo determinante para la declaración de una actividad como clasificada no es que esté incluida en el Nomenclator del Reglamento estatal de 1961, que tiene carácter ejemplificativo, sino si la actividad o instalación entra en las definiciones del art. 3 del mismo como molesta, insalubre, nociva o peligrosa. .D.39/02,F.J.4.
-Virtualidad actual de su Reglamento estatal de 1961:
-La vinculación originaria del régimen de las actividades clasificadas a las competencias administrativas en materia de sanidad, con el objeto de proteger la salubridad del ambiente y la salud de las personas (razón por la que no ha de extrañar que el traspaso de las competencias del Estado a La Rioja sobre tales actividades se haga por el R.D. 19/1984, de 24 de mayo, de asunción y distribución de competencias transferidas en materia de sanidad, si bien concibiéndolas como competencias diferenciadas de ésta), ha evolucionado, sobre todo tras la Constitución de 1978, hacia su vinculación definitiva a la materia de medio ambiente, como acertadamente han señalado los más cualificados especialistas en la materia. D.12/02,F.J.3,B).
-Las actividades clasificadas, como submateria del medio ambiente, se articulan, desde el punto de vista de la distribución competencial Estado y CC.AA., con arreglo al criterio bases (Estado) más desarrollo y normas adicionales de protección (CCAA). D.12/02,F.J.3,B).
-Con independencia de otras normas sectoriales posteriores que inciden en esas actividades y que son complementarias de la misma (la de protección del ambiente atmosférico de 1972; la de impacto ambiental de 1985; la de espacios naturales de 1989; la de residuos de 1998, entre las más importantes), la normativa estatal es preconstitucional y de rango meramente reglamentario (el RAMINP de 1961 y normas de desarrollo), lo que no empece a que deba seguir considerándose legislación básica en la materia (así lo señala la STS de 8 de mayo de 2001, Arz. 4396, F.J.7º). D.12/02,F.J.3,B).
-Están reguladas por una norma preventiva estatal y preconstitucional, el Reglamento M.I.M.P. aprobado por Decreto 2441/1961, de 30 de noviembre, que puede ser desplazada por una Ley autonómica que regule su contenido normando in extenso la licencia ambiental municipal. D.12/02,FF.JJ.2, A) y 4,B).
-Pero dicho desplazamiento no se produce si dicha normación no ha tenido lugar, en cuyo caso existe una laguna legal que no puede ser cubierta mediante normas reglamentarias dictadas por el Gobierno autonómico pues afectan a competencias locales, ámbito reservado a la ley de acuerdo con el art. 25.3 de la Ley reguladora de las bases de régimen Local, cuestión que hemos abordado en DD. 23/00 y 3/02. D.12/02, F.J. 2,A).
-El régimen de las actividades clasificadas es un claro precedente del procedimiento de evaluación de impacto ambiental y esta normativa es complementaria de aquél. D.12/02, F.J.3,B).
-Ambas técnicas (actividades clasificadas y evaluación de impacto ambiental) responden a idéntica finalidad protectora del medio ambiente. D.39/02,F.J.4.
-El contenido nuclear de esta normativa estatal es regular la intervención de los órganos municipales en estas actividades clasificadas (ordenanzas municipales, licencia municipal de actividades, competencia del Alcalde) y el contenido de las mismas (clases de actividades sujetas a licencia). D.12/02, F.J.3,B)
-Una norma de las características sustantivas del RAMINP que colme sus lagunas, corrija sus imperfecciones y habilite la intervención general de los órganos municipales, con indicación expresa de las actividades sujetas, sigue siendo todavía necesaria en el ordenamiento jurídico español. D.12/02, F.J.3,B).
-La normativa estatal básica de actividades clasificadas (el RAMINP) es aplicable en las CAR, por más que se trate de un reglamento preconstitucional, hasta tanto se apruebe el Proyecto de Ley de Protección del Medio Ambiente (publicado en el B.O.P.L.R. de 7 de junio de 2002).D.39/02,F.J.1.
-El RAMINP o la normativa que dicte en el futuro el Estado ?pues, éste ha renunciado, hasta el presente, a regular la materia? es susceptible de ser desarrollada por las CCAA mediante los instrumentos normativos adecuados, siempre que se respeten los niveles de protección mínimos establecidos en dicho Reglamento. D.12/02, F.J.3,B)
-Esta exigencia o garantía de mínimos no supone, necesariamente, reproducir o mantener los requisitos o exigencias concretas establecidos en dicho Reglamento si el nivel de protección adicional se logra mediante el establecimiento de otros requisitos o medidas que comporten un nivel de protección medioambiental superior (STS 8-5-01, F.J.7). Así lo han hecho algunas CCAA cuyas normas, por consiguiente, han desplazado al viejo RAMINP en su respectivo ámbito territorial. No es, como queda señalado, el caso de La Rioja, que no ha procedido a desarrollo normativo alguno y carece de normas propias.. D.12/02, F.J.3,B).
-Con independencia de si finalmente el Estado decide regular legítimamente los aspectos básicos de la materia (que habrá de ser mediante ley formal, por exigencia de la garantía formal de lo básico, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, SSTC 69/88, F.J. 5º y 80/88, FJ 5º), concurren razones materiales para que la regulación de esta materia por las CCAA (y en particular, La Rioja) se haga mediante norma con rango de ley. En primer lugar, por afectar a la delimitación de las competencias locales (de acuerdo con la reserva de ley establecida en el art. 25.3 LRL en relación con el principio constitucional de autonomía local, cuestión a la que nos hemos referido en anteriores DD. 23/00 y 3/02. En segundo lugar, por afectar a la esfera jurídica de los particulares (la libertad, la igualdad, la propiedad, régimen sancionador) estableciendo limitaciones y sujeciones administrativas; y así lo ha señalado abundante jurisprudencia contencioso-administrativa (SSTS 24 -10-96, Arz. 7594; 10-197, Arz. 656;16-6-00, Arz. 2649; 4-5-01, Arz. 4250, entre otras). D.12/02, F.J. 3,B).
-Esta constatación nos permite afirmar que la regulación de la intervención municipal en las actividades clasificadas y el contenido de las mismas (actividades sujetas a licencia municipal) no puede hacerse por simple reglamento puesto que éste no respetaría el principio de reserva de ley y, por lo tanto, el bloque de la constitucionalidad. No puede argumentarse en contrario la naturaleza reglamentaria de la normativa estatal, puesto que el principio de reserva de ley no es aplicable retroactivamente a las normas preconstitucionales, pero si a las posteriores a nuestra Carta Magna. D.12/02, F.J.3,B).
-Ver, en Comunicaciones, Instalaciones radioeléctricas, Clasificación de las mismas como actividad ?insalubre?.
-Evaluación de impacto ambiental:
-Origen de esta técnica de prevención:
-Esta técnica tiene su origen en la National Environmental Policy Act de EE.UU.(1969) y se acoge en los años setenta en Francia para ser incorporada al acervo europeo en 1985. Las Directivas europeas son causa mediata de la normativa estatal y autonómica sobre la materia. D.12/02,F.J.3,B).
-Distinción con figuras afines:
-No debe confundirse la exigencia de evaluación de impacto ambiental en sentido estricto con el de un estudio de los efectos ambientales. D.39/02,F.J.4.
-De Planes y Programas:
-Esta exigida por la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, exigencia anteriormente contemplada en relación con los planes de desarrollo regional en el marco de la Agenda 2000. D.12/02,F.J.2,A).
-Esta Directiva 2001/42/CE todavía no ha sido transpuesta por el Reino de España (el plazo límite para ello finaliza el 21 de julio de 2004), aunque distintas CCAA (Castilla y León, Andalucía, Murcia, País Vasco, Castilla-La Mancha), han regulado ya la evaluación ambiental de planes y programas. D.12/02, F.J.2,A).
-La exige también el Reglamento (CE) nº 1269/99, del Consejo, de 21 de junio de 1999, en aplicación del cual se ha elaborado en España el documento «Evaluación Ambiental estratégica de los Planes de Desarrollo Regional 2000-2006» por la Red de Autoridades Ambientales. D.12/02,F.J.2,A).
-Es una específica técnica de evaluación ?adviértase esta peculiaridad? distinta de la general prevista para los proyectos de obras, instalaciones o cualquier otra actividad, objeto de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la 97/11/CEE. D.12/02,F.J.2,A).
-La Ley autonómica (como han hecho las CC.AA. de ambas Castillas y Andalucía) puede legítimamente sujetar los planes y programas a una evaluación de impacto específica, en aplicación de la Directiva 2001/42/CE, pero constituye un error sujetarlos al procedimiento de evaluación general previsto en la legislación básica estatal (RDLeg. 1302/1986), que no los incluye. D.12/02, F.J. 4,A).
-También es posible remitir a un reglamento autonómico la sujeción de los planes y programas de la Administración regional a evaluación estratégica de impacto ambiental ya que este supuesto no constituiría una deslegalización prohibida por afectar a una reserva material de ley sino una simple auto-limitación de la Administración, operativa sin necesidad de cobertura legal previa. D.12/02, F.J.4,A).
-Distinta es la sujeción de planes y programas estatales. En general es dudoso constitucionalmente que una Comunidad Autónoma pueda sujetarlos al trámite de evaluación de impacto, cuando la normativa sectorial de dichos planes o programas suele establecer mecanismos de coordinación e integración con las políticas de las CCAA., por ello es admisible que la ley autonómica excluya de dicho trámite a planes, programas y proyectos aprobados por el Estado en ejercicio de sus competencias. D.12/02, F.J.4,A).
-De Proyectos, obras, instalaciones o actividades:
-Naturaleza y finalidad:
-Es técnica general, no específica:
-No debe confundirse esta técnica general de evaluación del impacto ambiental de obras, instalaciones o cualquier otra actividad, con la específica para la evaluación del impacto de planes y programas. D.12/02,F.J.3,2.
-Se integra en otro procedimiento:
-Merece destacarse que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental finaliza con un acto previo e instrumental que se integra en otro procedimiento ?el llamado principal o sustantivo? de autorización del proyecto de la obra, instalación o actividad. D.12/02,F.J.3, 2,C).
-La declaración determinará las «condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección de medio ambiente y los recursos naturales» (art. 4.1 RDLeg. y 18.1 Reglamento). Se trata, por tanto, de integrar la variable ambiental, a través de un procedimiento específico, en el procedimiento «sustantivo» que concluye con las autorizaciones administrativas necesarias para ejecutar el proyecto. D.12/02,F.J.3,2,C).
-Tiene carácter preventivo, sectorial y de acto de trámite previo:
-El carácter preventivo para la protección del medio ambiente inherente a aquél justifica que la declaración de impacto se produzca, «a los solos efectos ambientales», como señala el art. 18 del Reglamento 1131/1988, con carácter previo a la autorización o autorizaciones necesarias para la ejecución del proyecto, razón que explica la naturaleza de «acto de trámite» que le atribuye la STS de 30-11-1998. D.12/02,F.J.3,2,C).
-Se considera, pero no es propiamente, vinculante:
-Entre los medioambientalistas y en la práxis administrativa se atribuye carácter vinculante a la declaración de impacto en el art. 18 del Reglamento del RDLeg., pero ni el art. 4 RDLeg. ni el citado art. 18 del Reglamento utilizan esa expresión. Dice literalmente el apartado 1 de este artículo que «la declaración de impacto ambiental determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto y, en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse». Adviértase que la declaración es «a los solos efectos ambientales», pues no se olvide que el procedimiento de evaluación de impacto se inserta en el procedimiento «sustantivo» o principal de autorización del proyecto. La declaración de impacto debe preceder, por obvias razones, a la autorización del proyecto, y ésta debe integrar normalmente las condiciones establecidas por el órgano ambiental para proteger el medio ambiente. Su finalidad es introducir la variable ambiental en la toma de decisiones públicas. De ahí a afirmar el carácter vinculante, va un largo trecho. D.12/02,F.J.3,d)
-La mejor prueba es que el art. 4.2 RDLº y, en idéntico sentido, el 20 del Reglamento han previsto un sistema para resolver las discrepancias que puedan surgir entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental (el Consejo de Ministros o el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma según la Administración que haya tramitado el expediente). Si fuera vinculante no sería necesario acudir a este mecanismo de composición de intereses. D.12/02,F.J.3,d).
-Es una técnica de evaluación general prevista para los proyectos de obras, instalaciones o cualquier otra actividad, objeto de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la 97/11/CEE. Estas dos Directivas han sido transpuestas, la primera, por el R.D.Leg 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental (desarrollado por el R.D. 1131/1988, de 30 de septiembre); la segunda, por el RDL 9/2000, de 6 de octubre, que, una vez ratificado, ha sido tramitado como Ley por el procedimiento de urgencia y convertido en la Ley 6/2001, de 8 de mayo, que no lo ha derogado pero sí ha modificado algunos aspectos del referido RDL. D.12/02, F.J. 3,2,A).
-Además, la mayor parte de las CC.AA. ha dictado normas propias en la materia, bien de carácter sustantivo (incluidas normas de mayor protección que las estatales, incluido ?como hacen algunas? la evaluación de planes y programas) o de carácter orgánico o procedimental (siendo, en este caso, aplicables las normas sustantivas estatales). D.12/02,F.J.3,2,A).
-Objeto y ámbito de aplicación:
-Los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad, incluidos en el Anexo I del R.D.Leg 1302/86, deberán someterse al procedimiento de evaluación ambiental, en todo caso. D.12/02, FF.JJ.3.2,b) y 4,A).
-Las del Anexo II también lo están cuando así lo decida el órgano ambiental, caso a caso, mediante resolución motivada y pública ajustada a los criterios establecidos en el Anexo III (en función de sus características, localización y potencial de impacto, criterios literalmente transpuestos del Anexo III de la Directiva 85/337/CEE). D.12/02,FF.JJ.3,2,b) y 4,A).
-No obstante, las CCAA pueden sujetar los proyectos del Anexo II bien a evaluación, en todo caso, o bien establecer umbrales de acuerdo con los referidos criterios del Anexo III, para determinar cuándo los proyectos deben someterse a evaluación de impacto ambiental (párrafo segundo del mismo art. 1.2). D.12/02,FF.JJ.3.2,b) y 4,A).
-Como puede constatarse, el legislador básico establece la posibilidad de que las CCAA opten por un determinado sistema de sujeción de los proyectos del Anexo II, y caso de que no lo hagan, se aplica el sistema general, esto es, dichos proyectos se sujetan a evaluación cuando así lo decida el órgano ambiental caso a caso. D.12/02, F.J.3 2,b).
-Esta facultad de las CC.AA. resulta amparada por su competencia para dictar normas adicionales de protección medio-ambiental. D.12/02, F.J.4,A).
-Las actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental requieren cobertura legal suficiente, debiendo estar expresamente previstas en los listados de la legislación básica en la materia o en los de la Comunidad Autónoma. D.39/02,F.J.4.
-Esta facultad de las CC.AA debe ejercitarse, en su caso, mediante norma con rango de ley pues un reglamento autonómico no podría sujetar ninguna actividad que no esté ya incluida en la relación contenida en los Anexos I y II del RDLeg. 1302/1986 (o, como admite la doctrina, en los Anexos de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la 97/11/CEEE, si bien este segundo supuesto es actualmente imposible dado que el Anexo II de la normativa estatal se ha limitado a transcribir el Anexo II de la Directiva), otorgando así al Reglamento la necesaria cobertura legal para dicha operación. D.12/02, F.J. 4,A).
-La remisión a un reglamento autonómico en esta materia debe entenderse limitada a cuestiones procedimentales y competenciales, ya que entenderla como una habilitación para regular ex novo actividades sujetas a evaluación constituiría una deslegalización prohibida por afectar a una reserva material de ley , salvo respecto de los planes de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja en cuyo caso cabría hacerlo mediante simples normas reglamentarias, pues, éstas constituirían una simple autolimitación de la Administración, operativa sin necesidad de cobertura legal previa. D.12/02, F.J 4,A).
-Este sistema de lista ofrece un alto nivel de seguridad jurídica, pues, basta comprobar si un proyecto u obra está incluido en dicho listado normativo. Debe tenerse en cuenta, a los efectos de la aplicación del sistema resultante, que el listado del Anexo I puede ser ampliado por las CC.AA., al amparo de su potestad de dictar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente (criterio de diversidad territorial). Asimismo, el listado puede ser ampliado vía normativa sectorial, tanto por el Estado como por las CCAA (criterio de ampliación sectorial). D.12/02, F.J.3,2,b).
-El sistema de delimitación diseñado se cierra con dos excepciones: una genérica (los proyectos que afecten a la defensa nacional o aquellos que sean aprobados por ley del Estado); y otra individualizada, referida a supuestos excepcionales cuando así lo decide motivadamente el Gobierno (DD.AA. 1ª y 2ª RDLeg. 1302/86). D.12/02, F.J.3,2,b).
-Determinación del ?órgano ambiental?:
-El de evaluación de impacto ambiental se inserta en otro procedimiento «sustantivo» que conduce a la autorización del proyecto. De ahí que se hable de dos órganos competentes: el que tiene la competencia «sustantiva» para autorizar el proyecto y el órgano ambiental que dicta la declaración de impacto ambiental. D.12/03, F.J.3,2,d).
-El R.D.Leg señala que la declaración de impacto corresponde al órgano ambiental, y si surgen discrepancias entre ambos órganos, resolverá el Consejo de Ministros o el Gobierno de la Comunidad autónoma, según sea la Administración que tramite el expediente (art. 4). D.12/03, F.J.3,2,b).
? El R.D.Leg establece que el Ministerio de Medio Ambiente será órgano ambiental en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado (art. 5.1) y, en los demás supuestos, será órgano ambiental el que determine cada Comunidad Autónoma (art. 5.2). D.12/03, F.J.3,2,b).
-El art. 4.2 RDLeg. y, en idéntico sentido, el 20 del Reglamento han previsto un sistema para resolver las discrepancias que puedan surgir entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental (el Consejo de Ministros o el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma según la Administración que haya tramitado el expediente). D.12/02,F.J.3,d).
-El sistema de resolución de discrepancias diseñado por el legislador básico estatal funciona, sin embargo, como dos compartimentos estancos: por un lado, las que se susciten entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental, ambos pertenecientes a la Administración General del Estado; por otro, las que se susciten entre uno y otro, si bien, en este caso, de la Comunidad Autónoma. D.12/02,F.J.3,d).
-Pero, al haber desapoderado la STC 13/98 a las CCAA de sus competencias de gestión ambiental en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado (al ser órgano ambiental el Ministerio de Medio Ambiente), el legislador, tanto en la versión originaria del art. 5 del RDLeg. 1302/1986, como tras la reciente reforma, niega la hipótesis más respetuosa con el sistema constitucional de distribución de competencias: que la discrepancia se produzca entre el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma y el órgano sustantivo del Estado. Esta hipótesis no puede darse jurídicamente, porque el legislador estatal lo impide, extremo que resulta cuando menos paradójico. D.12/02,F.J.3,d).
-Por ello, la misma STC 13/98 que justifica ese desapoderamiento competencial y la constitucionalidad del modelo, se ve obligada, sin embargo, a imponer a la Administración General del Estado, el deber de consultar a la Comunidad Autónoma afectada por el proyecto antes de emitir la declaración de impacto y la autorización del proyecto (FF.JJ. 9 y 10). En cumplimiento de esa exigencia así lo establece ahora el art. 5.3 RDLeg: «será consultado preceptivamente el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto». Se trata de un informe preceptivo, pero no vinculante. D.12/02,F.J.3,d).
-Es discutible la utilización de la expresión «órgano sustantivo», terminología que introdujo la versión originaria del art. 5 del RDLeg. 1302/1986, pero que ha desaparecido tras la reforma de 2000. La crítica del empleo de este calificativo puede encontrarse en el segundo voto particular suscrito por el magistrado D. Pablo García Manzano al que se adhieren cuatro magistrados a la STC 13/98. Es preferible emplear la nueva fórmula «órgano competente para autorizar o aprobar el proyecto o actividad». D.12/02,F.J.5.
-Dudas constitucionales al respecto: Crítica de la STC 13/98:
-En principio parece que, como quiera que las competencias de gestión del medio ambiente corresponden a las CCAA, órgano ambiental ?a estos efectos?, será el de la Comunidad Autónoma donde se ubique territorialmente el proyecto, salvo supuestos excepcionales de supraterritorialidad, en cuyo caso la competencia puede corresponder al Estado. D.12/03, F.J.3,2,d).
-Pero, en contra de esta lógica constitucional, el art. 5 del RDLeg. 1302/1986, en su versión original, estableció que «se considera órgano ambiental el que ejerza estas funciones en la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto». En la Administración General del Estado, ese órgano es la D.G. del Medio Ambiente del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (hoy Medio Ambiente), de acuerdo con el art. 4.2 del Reglamento de desarrollo. D.12/03, F.J.3,2,d).
-Por ello no han de extrañar las dudas de constitucionalidad que suscitó esta previsión en la doctrina y en algunas CCAA y que llevaron al Gobierno Vasco a interponer un recurso de inconstitucionalidad contra dicho precepto legal. La STC 13/1998 ratificó la constitucionalidad del precepto, pero con la discutible argumentación de que la evaluación de impacto no es gestión o ejecución de medio ambiente. La discusión y división en el seno del TCl queda patente pues la mitad de los magistrados se sumaron a los dos votos particulares presentados al fallo de la sentencia, resuelto por el voto de calidad del Presidente. D.12/03, F.J.3,2,d).
-La reforma del art. 5 y en especial la referida D.A. 3ª sigue suscitando idénticas dudas de constitucionalidad como pone de manifiesto el D. 169/2000, de 20 de diciembre, del Consejo Consultivo de Andalucía, que, tras discrepar abiertamente de la argumentación mayoritaria de la STC 13/98, ha informado favorablemente la presentación de un recurso de inconstitucionalidad contra dichos preceptos tal como resultan de la redacción dada por el RDL 9/2000, de 6 de octubre, y así lo ha hecho la Junta de Andalucía. D.12/03, F.J.3,2,d).
-La nueva redacción del art. 5 R.D.Leg 1302/1986-que acoge explícitamente esta discutible doctrina- hay que ponerlo en relación con la nueva D.A. 3ª -introducida por el RDL 9/00, de 6 de octubre-que, si bien fue eliminada en el trámite de su conversión en Ley (al admitir el Informe de la Ponencia del Congreso las enmiendas núms 14 (el G.P. Mixto) y 49( del G.P. de CiU) de supresión de la misma al considerarla no respetuosa con las competencias de las CCAA), razón por la que la resultante Ley 6/2000 no la recoge, si embargo debe reputarse vigente puesto que dicha Ley no deroga expresamente el RDL. D.12/02,F.J.3,2,d).
-La forzada argumentación del TC al negar lo evidente (que la evaluación de impacto ambiental es gestión y, por tanto, que la declaración de impacto debiera corresponder, en todos los casos, al órgano ambiental de las CCAA) puede explicarse por la naturaleza vinculante atribuida en la práctica a la declaración de impacto en el art. 18 del Reglamento del RDLeg. que acarrea el que una declaración negativa de impacto dictada por la Comunidad Autónoma pueda bloquear el ejercicio de las competencias estatales, en especial, los proyectos públicos promovidos por la Administración General del Estado, interferencia autonómica en el ejercicio de competencias estatales que debe ser rechazada, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (véanse, entre otras, las SSTC 15/98, 40/98, 110/98, 149/98, 166/00 y la reciente STC 38/2002). D.12/02,F.J.3,2,d).
-La misma STC 13/98 que justifica ese desapoderamiento competencial y la constitucionalidad del modelo, se ve obligada, sin embargo, a imponer (cfr. FF.JJ. 9 y 10) a la Administración General del Estado, el deber de consultar a la Comunidad Autónoma afectada por el proyecto antes de emitir la declaración de impacto y la autorización del proyecto. En cumplimiento de esa exigencia, establece ahora el art. 5.3 RDLeg. que: «será consultado preceptivamente el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto». Se trata de un informe preceptivo, pero no vinculante. D.12/02,F.J.3,2,d).
-Si el legislador básico hubiera partido de esta premisa en relación con los proyectos públicos promovidos por la Administración General del Estado, no hubiera sido necesaria la «manipulación» conceptual hecha por el TCl del orden constitucional de distribución de competencias en la submateria de evaluación de impacto ambiental. D.12/02,F.J.3,2,d).
-La doctrina de la STC 13/98 es abiertamente contradictoria con otras SS.dictadas ese mismo año (15/98, 40/98, 65/98, 110/98, 149/98 y, en idéntico sentido las posteriores 166/2000 y 38/2002), referidas a las técnicas de articulación e integración de competencias concurrentes sobre un mismo espacio físico que requieren mecanismos de coordinación y cooperación inter-administrativa. Es el caso, de los informes previos preceptivos de las CCAA que, en principio y salvo que una ley estatal (no, por tanto, una ley autonómica) así lo establezca, no pueden ser vinculantes para la Administración General del Estado. D.12/02,F.J.3,2,d).
-A la vista de lo expuesto puede, pues, afirmarse que existen razones suficientes para dudar ?como lo hace el Consejo Consultivo de Andalucía? de la corrección constitucional de la reforma del art. 5 y de la D.A. 3ª del RDLeg. 1302/1986, introducida por el RDL 9/2000, de 6 de octubre. D.12/02,F.J.3,2,d).
-La solución más respetuosa con el orden constitucional de distribución de competencias en materia de medio ambiente pasaría por atribuir las declaraciones de impacto ambiental, en todo caso, a los órganos ambientales de las CCAA. Cuando la autorización del proyecto sea competencia de la Administración General del Estado, la declaración de impacto autonómica será preceptiva, pero no vinculante. En realidad este es el sistema ordinario resultante del nuevo art. 5.3 RDLeg. 1302/1986, establecido reglamentariamente por el Estado, que excepciona la D.A. 3ª, cuando sujeta a un procedimiento abreviado, las obras o actividades no sujetas a E.I.A en la legislación básica del Estado, pero sí sujetas según la normativa de las CCAA. D.12/02,F.J.3,2,d).
-Nada se ha previsto, sin embargo, caso de existir discrepancias entre el órgano ambiental y el órgano «sustantivo» estatal. Caben dos posibilidades: primera, la decisión final corresponde, en todo caso, al órgano competente estatal que, además de la variable ambiental podrá tomar en consideración otros bienes jurídicos (opción implícita en el cit. art. 5.3). Segunda, crear un órgano mixto en el que participen ambas Administraciones para resolverlas consensuadamente. D.12/02,F.J.3,2,d).
-El R.D.Leg: i) regula el contenido del estudio de impacto ambiental (art.2); ii) determina el trámite de información pública del estudio de impacto bien de manera separada o conjunta dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización del proyecto (art. 3); y iii) señala que la declaración de impacto incluirá las condiciones de protección del medio ambiente y que debe realizarse con carácter previo a la autorización de la obra, instalación o actividad por el órgano competente (art.4). D.12/03, F.J. 3,2,b).
-La vigente D.A. 3ª del R.D.Leg 1302/1986 introducida por el RDL 9/00, de 6 de octubre señala que aquellos proyectos que deba autorizar o aprobar la Administración General del Estado y no estén sujetos a evaluación de impacto ambiental conforme a la normativa estatal, pero que deban estarlo de acuerdo con la normativa de la Comunidad Autónoma donde deban ejecutarse, se llevarán a cabo de conformidad con el procedimiento abreviado que al efecto se establezca reglamentariamente por el Estado. D. 12/03, F.J. 3,2,d).
-Régimen sancionador:
-El R.D.Leg establece el régimen de infracciones (art. 8.bis) y sanciones (8.ter), sin perjuicio de las que puedan establecer las CC.AA. D.12/03, F.J.3,2,b).
-Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja (P.E.P.M.A.N):
-El P.E.P.M.A.N de 1988 es una singular figura que contempla diversos supuestos de actividades, obras y proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental, si bien no regula el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. D.12/02, F.J.2,C).
-El P.E.P.M.A.N. es una figura autonómica de discutible rango para añadir a las listas estatales supuestos de sujeción a evaluación de impacto ambiental. D.39/02,F.J.4.
-Autorizaciones integradas para su prevención y control:
-Ámbito objetivo:
-La Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y control integrados de la contaminación (IPPC)está pensada, en principio, para las grandes industrias más potencialmente contaminantes, como se deduce de la lista de actividades industriales recogidas en el Anexo I de la Directiva IPPC y sin perjuicio de que sus técnicas están llamadas a extenderse en el futuro al resto de los sectores industriales. D.12/02, F.J.4,C).
-Al igual que en las declaraciones de impacto ambiental, la misma finalidad integradora de la protección del medio ambiente en sus elementos básicos (aire, agua, suelo) es la que persigue la Directiva IPPC, que contempla la licencia o autorización integrada en la que deberán coordinarse las competencias de todas las Administraciones competentes (art. 7 de la Directiva). D.12/02, F.J.3,2,C).
-La Directiva IPPC obliga a las autoridades competentes de los Estados a expedir permisos o autorizaciones integradas para las actividades industriales referidas, que deben tener en cuenta necesariamente las emisiones a la atmósfera, al agua y al suelo en las que se fijarán los valores límite de emisión para las sustancias contaminantes basados en las «mejores tecnologías disponibles, sin imponer la utilización de una técnica o tecnología específica y tomando en consideración las características técnicas de la instalación, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente» (arts. 7, 8 y 9).
-La Directiva IPPC persigue que las distintas intervenciones administrativas que respondan a una finalidad preventiva de protección del medio ambiente se integren en una única autorización, sin perjuicio de aquellas otras que respondan a la protección de otros intereses o bienes jurídicos. D.12/02, F.J.4,C).
-Competencias del Estado, las CC.AA. y los entes locales en esta materia:
-La complejidad jurídica que conlleva articular e integrar estas autorizaciones en un mismo procedimiento en los Estados compuestos como España, tal vez sea la explicación de que no haya sido transpuesta esta Directiva en nuestro país, cuando debía haberlo sido antes del 31 de noviembre de 1999. D.12/02, F.J.3, 2,C).
-Parece evidente que existen, en esta materia, aspectos básicos, cuya regulación debe corresponder al Estado, pero ello no es óbice para que una Comunidad Autónoma pueda incorporar a su normativa propia las exigencias de la Directiva IPPC siempre y cuando respete las competencias de otras Administraciones Públicas. D.12/02, F.J.4,C).
-De las autorizaciones sectoriales que se integran en la autorización única, algunas son competencia de la Administración regional, otras de la Administración municipal y otras de la Administración estatal (sólo el vertido directo de aguas residuales ?pues, el vertido indirecto a través del alcantarillado, incluido, de los vertidos no domésticos, es de competencia municipal de acuerdo con la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de saneamiento y depuración de aguas residuales de La Rioja?; pueden serlo también algunas autorizaciones industriales o las declaraciones de impacto ambiental cuando el órgano competente para aprobar el proyecto sea la Administración General del Estado). D.12/02, F.J.4,C).
-Ningún inconveniente existe para integrar todas las autorizaciones sectoriales de titularidad regional en una sola. Antes al contrario. Tampoco puede haberlo respecto de las municipales, siempre y cuando, si concurren intereses supra-municipales, se garantice la intervención municipal a través de la técnica del informe previo. D.12/02, F.J.4,C).
-Lo que resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias es integrar las autorizaciones sectoriales estatales (por ejemplo, la autorización de vertidos directos de aguas, competencia de la Confederación Hidrográfica del Ebro). Y ello no es tanto por razones materiales (pues, la integración procedimental es una exigencia de los principios de coordinación y cooperación inter-administrativa, como ha dicho reiteradamente el TC), cuanto por razones formales. Una ley autonómica no puede imponer la integración procedimental del ejercicio de las competencias estatales, atribuyéndose la resolución final al órgano regional ?ni siquiera en el supuesto hipotético de que la norma regional atribuyese carácter vinculante a la intervención estatal?, pues, el ejercicio de la competencia regional puede interferir o menoscabar las que correspondan al Estado. Esa integración procedimental «forzada» sólo puede establecerla válidamente una norma básica estatal. Mientras no se aprueba esta normativa estatal, la integración de autorizaciones debe limitarse a las autonómicas y a las municipales que tengan por finalidad la protección ambiental, no, por tanto, otras autorizaciones, como la licencia urbanística municipal. D.12/02, F.J.4,C).
-Instrumentos de gestión económico-financiera del medio ambiente:
-Seguros obligatorios:
-La ley autonómica puede exigir la concertación de seguros de responsabilidad en garantía de la protección del medio ambiente. D.12/02, F.J.4,D).
-La ley autonómica puede eximir de la obligación de suscribir seguros para las actividades declaradas de interés autonómico pues no mengua las garantías de protección del medio ambiente en cuanto que se trata de actividades de iniciativa pública en las que la Administración regional sera responsable en todo caso, incluida la institución de la responsabilidad patrimonial. Cuestión distinta es que deba valorarse la conveniencia de asegurar esa responsabilidad mediante la técnica aseguradora. D.12/02, F.J. 4,D).
-Fianzas obligatorias:
-La ley autonómica puede exigir la constitución de fianzas para garantizar la ejecución de las medidas correctoras necesarias caso de que se incumplan las condiciones establecidas para la protección del medio-ambiente. D.12/02, F.J.4,D).
-Tributación medio-ambiental:
-La STC 289/00, F.J.5 reconoce que los más modernos planteamientos en política ambiental incorporan instrumentos económicos y, más concretamente, figuras tributarias (impuestos medioambientales que gravan la contaminación producida en el medio ambiente por determinadas actividades) con la finalidad de disuadir o estimular la realización de conductas dañinas o protectoras del entorno ecológico. D.12/02, F.J.4,D).
-Algunas CCAA han apostado por esas políticas con desigual suerte: la inicia Baleares con la Ley 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente (ley declarada inconstitucional por la STC 289/00, si bien por razones estrictas de técnica tributaria); Galicia, Ley 12/1995, de 29 de diciembre, del impuesto sobre la contaminación atmosférica; Extremadura, la Ley 7/1997, de 29 de mayo, de medidas fiscales sobre la producción y transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente (recurrida ante el TC); Castilla-La Mancha, Ley 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente; Baleares, Ley 7/2001, de 23 de abril, del Impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del Fondo para la Mejora de la Actividad Turística y la Preservación del Medio Ambiente (también recurrida ante el TC). D.12/02, F.J.4,D).
-Las tasas o precios públicos no tienen «por finalidad la protección y control del medio ambiente» de manera directa. Son figuras tributarias recaudatorias o, más estrictamente, «remuneratorias» por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios administrativos o la realización de actividades en régimen de Derecho Público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo.Todo lo más es que puedan existir tasas derivadas de actuaciones administrativas exigidas para el control de actividades privadas susceptibles de contaminar el medio ambiente. Pero, la tasa en ese caso no tiene por fin directo proteger el medio ambiente sino recuperar el coste del servicio prestado. D.12/02,F.J.4,D).
-La finalidad fiscal medioambiental directa es exclusiva de los impuestos, en sentido estricto y esa naturaleza corresponde a los llamados «cánones», denominación ciertamente equívoca, por más que en el ámbito de la gestión del agua se haya consolidado esa denominación (el «canon de control de vertidos» estatal del Texto Refundido de la Ley de Aguas o el «canon de saneamiento» establecido en la Ley 5/2000, de 25 de octubre de Saneamiento y depuración de aguas residuales de La Rioja). Por esa razón sería preferible denominarlos simplemente «impuestos». D.12/02,F.J.4,D).
-La Rioja puede establecer impuestos ambientales o ecológicos al amparo de su autonomía financiera (en su doble vertiente de gasto e ingreso). Ello es absolutamente ajustado al bloque de constitucionalidad. En el F.J.5 de la STC 289/00 pueden encontrarse los criterios a tener en cuenta para la creación de impuestos regionales propios de naturaleza extrafiscal (así lo ha admitido en las SSTC 37/87 y 186/93, referidas a sendas leyes de Andalucía y Extremadura, respectivamente y así lo admite, en la 289/00, respecto de fines medioambientales) para disuadir o estimular la realización de conductas dañinas o protectoras de entorno ecológico en el que se desenvuelve la actividad y cuya recaudación esté afectada a la finalidad pretendida. D.12/02,F.J.4,D).
-La previsión legal de que la Administración grave con un canon «todas las formas de contaminación ambiental» es más propia de un «anuncio de intenciones» -?inoperante, en la práctica? que la exigida a un impuesto cuyos elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho imponible, base imponible, cuota, exenciones y bonificaciones) están reservados a la ley. D.12/02,F.J.4,D).
-De utilidad pública:
-Suspensión de su declaración como tal:
-La constancia de una doble inmatriculación registral y de una anotación preventiva de demanda de dominio sobre el monte, son razones suficientes para suspender la efectividad del acto administrativo por el que se le declara de utilidad pública. D.19/02,F.J.3.
-Como quiera que la inclusión de todo monte declarado de utilidad pública en el Catálogo de Montes otorga la presunción de su posesión por la entidad pública a cuyo nombre figure y, por otra parte, establece restricciones importantes al dominio sobre dichos bienes, la solicitud de suspensión de la efectividad de la orden autonómica por la que se le declara de utilidad pública parece una medida totalmente justificada y conveniente en evitación de los perjuicios que, para las facultades dominicales suponía su entrada en vigor. D.19/02,F.J.3.
-Solo los municipios constituyen pieza básica y obligatoria de la ordenación territorial de La Rioja. Las comarcas han perdido ese carácter. D.33/02,F.J.3.
-El territorio es elemento esencial del municipio, soporte físico del ejercicio de las competencias, base de la riqueza impositiva que nutrirá la hacienda municipal, etc. D.53/02, F.J.6.
-No es preceptiva (actualmente) para la constitución de Entidades Locales Menores, pero sí para la de Municipios, para la alteración de términos municipales, para disolución de Municipios y para la modificación y disolución de Entidades Locales Menores:
-En el art. 11 de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja, no está expresamente prevista la constitución de Entidades Locales Menores [y, en idéntico sentido, el art. 13.b) del Decreto 8/2002, de 24 enero, por el que se aprueba nuestro Reglamento Orgánico y Funcional], como un supuesto de dictamen preceptivo. D.36/02.F.J.1.
-La posibilidad de que el dictamen sea preceptivo no queda, sin embargo, excluida, en virtud de la cláusula abierta a la que se refiere el apartado 2.J) («cualquier otro asunto en que, por disposición expresa de una ley, haya de ser consultado el Consejo Consultivo»). D.36/02.F.J.1.
-Ni la legislación general de régimen local (salvo para la modificación y disolución de entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal), ni la particular de La Rioja exigen en los procedimientos de constitución de Entidades Locales Menores el trámite de nuestro dictamen. D.36/02.F.J.1.
-La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) nada señala en el art. 45, relativo a las entidades locales de ámbito inferior al municipal,y únicamente lo exige, en el art. 13, en relación con «la creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales». D.36/02.F.J.1.
-Nada establece, asimismo, el R.D. Leg. 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el T.R. de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local ( TRRL), en los arts. 38 a 45, relativos a las entidades locales de ámbito inferior al municipal, aunque sí lo exige el art. 9 en relación con «los procedimientos para la alteración de términos municipales». D.36/02.F.J.1.
-Finalmente, el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, aprobado por R.D. 690/1986, de 11 de julio ( RPD), sólo lo exige para la modificación y disolución de las entidades locales de ámbito inferior al municipal [art. 48.1.a)], pero no para la constitución, criterio que debe ser interpretado restrictivamente, pues, si fuera exigible en todo caso, la norma lo hubiera previsto expresamente (en tal sentido se ha pronunciado la STS de 30 de abril de 1999, Arz. 3307). Esta previsión reglamentaria no es aplicable, por lo demás, al establecer nuestra Ley constitutiva una reserva legal expresa. D.36/02.F.J.1.
-No está previsto en los arts. 39 a 52 de la Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de Régimen Local de La Rioja (LRLR), relativos a las Entidades Locales Menores, aunque sí lo está en el art. 22.4º (dictamen del Consejo de Estado que, en la actualidad, debe entenderse sustituido por el de éste Consejo Consultivo), en relación con «los expedientes de alteración de términos municipales». D.36/02.F.J.1.
-La constitución de una Entidad Local Menor no puede considerarse un procedimiento de «alteración de términos municipales», pues en la LRLR de 1993 ambas materias están reguladas en títulos diferentes: en el I, «Las alteraciones de términos municipales» y en el II, «Las Entidades Locales Menores». Por esa razón, hemos de concluir que, en el momento presente, este dictamen tiene carácter facultativo. D.36/02.F.J.1.
-Cuestión distinta es que, en el futuro, la legislación aplicable pueda establecer el carácter preceptivo de este trámite, como así lo establece el art. 78 del Anteproyecto de Ley de Administración Local, objeto de nuestro 33/02. D.36/02.F.J.1.
-A la vista de los expedientes sometidos a este Consejo Consultivo en materia de constitución de entidades locales, se sugiere la necesidad de acompañar a la solicitud de una Memoria justificativa referida a las circunstancias que la fundamentan. D.33/02,F.J.8,12.
-Acreditación de la capacidad de gestión:
-Tal vez fuera aconsejable establecer algún criterio general para poder concretar la «capacidad de gestión» de los municipios, cuestión ciertamente problemática por la diversidad de situaciones que deban considerarse derivadas de la naturaleza de la actividad pública de que se trate en relación con la capacidad de gestión de los municipios. D.33/02,F.J.8,13.
-Alteraciones:
-La constitución de una Entidad Local Menor no puede considerarse un procedimiento de «alteración de términos municipales», pues en la LRLR de 1993 ambas materias están reguladas en títulos diferentes: en el I, «Las alteraciones de términos municipales» y en el II, «Las Entidades Locales Menores». D.36/02,F.J.1.
-Es preceptiva: D.36/02,F.J.1.
-Fusión de municipios:
-En especial:
-Capacidad financiera y de gestión:
-Parece obvio que, en el caso de fusiones de municipios, que la Comunidad Autónoma puede iniciar de oficio, sea un factor decisivo el incremento de la capacidad de gestión [7.3.b) LRLR], criterio que además sirve de elemento objetivo de control de la potestad administrativa ejercida. D.53/02,F.J.6.
-Segregación de parte del término municipal para crear uno nuevo:
-Régimen jurídico aplicable:
-Esta contenido en los arts.: i) 149.1.18 y 148.1.2 CE; ii) 9.8. EAR?99, con el alcance señalado en nuestro D.33/02; iii) 13.1 LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local); iv). 3.1. c), 6, 8 y 9 TRRL (R.D. Leg. 781/1986, de 18 de abril, Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local); y v) 2 a 38 de la Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de Régimen local de La Rioja. D.53/02, F.J.1.
-El art. 13.1 LBRL es la única disposición estatal que tiene formalmente naturaleza básica en materia de alteración de términos municipales y, en particular, de creación de nuevos municipios. D.53/02, F.J.2.
-El TRRL dedica algunos preceptos a la segregación de municipios (arts. 3.1.c); 6; 8 y 9), ninguno de los cuales tiene naturaleza básica, de acuerdo con lo dispuesto en la F. 7ª.1.a) TRRL. D.53/02, F.J.2.
-El Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, aprobado por el R.D. 1690/1986, de 11 de junio (RPDT), que regula con detalle el procedimiento y los requisitos en materia de segregación de términos municipales, carece, igualmente, de naturaleza básica. D.53/02, F.J.2.
-No obstante, el TRRL y el RPDT serán aplicables, con carácter supletorio, cuando no exista regulación autonómica en la materia. D.53/02, F.J.2.
-La C.A.R., en el ejercicio de sus competencias (art. 9,1 EAR?82, que se corresponde con el art. 148.1.2ª CE), aprobó la Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de Régimen Local de La Rioja (LRLR), cuyo Título I está dedicado a los ?municipios? (arts. 2 a 38), con disposiciones especificas aplicables a la segregación de parte del término municipal para creación de nuevos municipios. D.53/02, F.J.2.
-En la CAR hemos de tener en cuenta la LRLR para dictaminar el procedimiento tramitado para la segregación de parte de un término municipal y la constitución de un nuevo municipio, sin perjuicio de la aplicación supletoria, en su caso, de la legislación estatal no básica (TTRL y RPDT) cuando existan lagunas no previstas en la LRLR que requieran de complemento normativo. D,53/02, F.J.2.
-Fundamento y finalidad:
-Como señalan las SS. T.S. de 15-6-1984, (Ar. 4629) y 22-12-1986 (Ar. 1553, de 1987): ?la natural vocación y aspiración de un grupo humano a constituir un municipio propio por estar arraigado en un determinado territorio y hallarse vinculado entre sí con vigorosos nexos surgidos y mantenidos con ocasión y como consecuencia de comunes y trascendentales circunstancias, es una inclinación que el Derecho, rector por antonomasia y esencia de las relaciones sociales, no puede ignorar ni negar ?. D.53/02, F.J.6.
-Ahora bien, en coherencia con esa misma función de ordenación jurídica de la sociedad que al Derecho corresponde, la legislación aplicable, exige para ello que concurran ciertos requisitos sustantivos para garantizar la viabilidad tanto del nuevo ente como del matriz del que se segrega. D.53/02, F.J.6.
-Nuestro ordenamiento jurídico permite que los núcleos de población que no constituyen municipios, si cumplen determinados requisitos, puedan llegar a constituirse en municipios independientes ?con personalidad jurídica propia y diferenciada? en plasmación del principio de autogobierno ciudadano, aplicado a la administración del territorio. Esa es la funcionalidad que tienen los procedimientos de alteración de términos municipales y, en particular el de segregación de parte de un término municipal para crear uno nuevo. D.53/02, F.J. 2.
-La segregación es expresión del autogobierno ciudadano reconocido a una colectividad, manifestación del principio democrático aplicado a la gobernación del territorio, con lo que se satisfacen las legítimas aspiraciones de auto-administración. D.53/02, F.J.6.
-Requisitos mínimos y documentación necesaria:
-Determinación de los requisitos:
-La legislación básica del Estado, para garantizar un común denominador normativo establece los requisitos procedimentales y sustantivos mínimos que debe respetar la legislación regional. D. 53/02, F.J.2.
-Entre los procedimentales se encuentran: la audiencia de los municipios interesados, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de las CCAA, comunicación a la Administración del Estado (art. 13.1 LBRL). D.53/02, F.J.2.
- En cuanto a los requisitos sustantivos mínimos para la creación de nuevos municipios, el art. 13.1 LBRL dispone que ?solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados?. D.53/02, F.J.2.
-Es preciso recordar también que la segregación, en cuanto procedimiento de alteración de términos municipales, debe cumplir las finalidades comunes a dichos procedimientos: mejorar la prestación de los servicios de competencia municipal; incrementar la capacidad de gestión de las entidades locales afectadas (art. 7.3 a) y b) LRLR). D.53/02,F.J.6.
-Es preciso tener en cuenta, además, un límite que opera con carácter general: ambos municipios (el matriz y el nuevo) deben disponer de recursos suficientes para prestar los servicios obligatorios establecidos por la legislación de régimen local, art. 8.3 LRLR. D.53/02,F.J.6.
-Determinación de la documentación necesaria:
-Deben aportarse los documentos exigidos por los arts. 14 y 20 LRLR que, respetando los aspectos básicos establecidos en el art. 13 LBRL, ha desplazado la legislación estatal no básica (TRRL y RPDT), que no es ya de aplicación directa, sino supletoria. D.53/02, F.J.4.
-No obstante, es admisible formalmente presentar la documentación exigida por el (estatal) art. 14 RPDT pues, con independencia del ropaje formal que se les haya dado a los documentos justificativos incorporados al expediente, lo relevante es que el conjunto de la documentación presentada cubra las exigencias materiales de los documentos requeridos por la LRLR. D.53/02, F.J.4.
-Se establecen muy rigurosas exigencias con la finalidad de impedir el problema de la atomización municipal. No debe olvidarse que uno de los problemas endémicos de la planta de nuestra Administración Local es el excesivo número de municipios, carentes de medios y capacidad, para gestionar los servicios que los ciudadanos demandan . D.53/02, F.J.2.
-Forma de presentación:
-La Ley 3/1993 establece la necesidad de acreditar fehacientemente todos los requisitos exigidos para la segregación (art. 14) o de incorporar determinados documentos (art. 20). D.53/02, F.J.3.
-Sujetos que deben presentarlos:
-La Ley 3/1993 no indica expresamente quién debe aportarlos al procedimiento. Ante tal laguna, no podemos aplicar como criterio interpretativo el de aportación por los vecinos promotores introducido en el art. 42 de dicha Ley tras su reforma en 1995, para el caso de constitución de entidades locales menores, extremo al que hemos hecho referencia en el D.36/02. Ello es innecesario, pues, por aplicación supletoria del art. 11.2 RPDT, la aportación de la documentación justificativa corresponde a la Comisión Promotora. D.53/02, F.J.3.
-Naturaleza de la potestad administrativa para apreciar su concurrencia:
-La actividad del Gobierno en estos procedimientos es reglada, como entiende la jurisprudencia, y deberá pronunciarse favorablemente cuando concurran los requisitos legales para ello. D.53/02,F.J.3, i.f.
-Este Consejo Consultivo no puede sino reconocer que la interpretación de estos conceptos jurídicos indeterminados (mejora de la prestación de los servicios, disminución de la calidad de los servicios, recursos suficientes) deja un margen de apreciación a la Consejería que ha de emitir el informe y la propuesta correspondiente, y al Consejo de Gobierno y al Parlamento a los que corresponde la aprobación, si procede, de la segregación. Pero se trata de un margen de apreciación objetivado dirigido a la constatación con criterios jurídicos de la concurrencia de los requisitos establecidos por la ley, de modo que no podrá denegarse la constitución del nuevo municipio si éstos concurren. No es, como correctamente señala el Servicio de Asesoramiento y Apoyo a las Corporaciones Locales, una facultad discrecional de la Comunidad Autónoma aprobar o denegar la segregación, sino que, como viene señalando la jurisprudencia, si concurren los presupuestos objetivos legalmente exigibles, debe resolver favorablemente. Y ello con independencia de que constituya un lugar común el excesivo número de municipios y la necesidad de potenciar otras fórmulas descentralizadas (entidades locales menores) o desconcentradas (Alcaldes y Juntas de Barrio) como alternativa a los movimientos segregacionistas. D.53/02, F.J.6.
-Acreditación de los requisitos:
-La Comisión Promotora debe justificar convenientemente la concurrencia de todos los requisitos en la documentación que presente, correspondiendo al ?órgano competente en materia de Administración local? constatar si se han acreditado fehacientemente, para proponer lo que proceda. D.53/02, F.J.6.
-Características geográficas y poblacionales del núcleo de población y del municipio matriz:
-El núcleo a segregar debe estar territorialmente diferenciado, sin que en ningún caso se trate de polígonos industriales, urbanizaciones o núcleos de población similares (art. 15 LRLR); que tenga más de 350 habitantes y que el municipio del que se segrega no baje de ese límite. D.53/02, F.J.6.
-Cumple este requisito un núcleo de 672 habitantes separado 10 Kms de la capitalidad del municipio según distancias oficiales de los mapas de carreteras. D.53/02, F.J.6.
-Delimitación o división territorial:
-La división territorial es cuestión cuya importancia no podemos negar, pero es estrictamente instrumental y adjetiva de la principal que no es otra que la concurrencia o no de los requisitos establecidos para poder constituirse como nuevo municipio. D.53/02, F.J.6.
-El territorio es elemento esencial del municipio, pero la discrepancia al respecto cuando se trata de constituir uno nuevo tiene un alcance estrictamente cuantitativo. Por esa razón debemos abordar la cuestión de la delimitación territorial con arreglo a criterios estrictamente jurídicos. D.53/02, F.J.6.
-La LRLR no ha establecido ningún criterio de reparto del territorio, salvo el genérico de que no procederá la alteración de términos si los municipios no disponen de recursos suficientes (art. 8.3). Ante esta laguna y a falta de desarrollo reglamentario propio, hemos de acudir a la legislación estatal supletoria. D.53/02, F.J.6.
-Pudiera discutirse, desde un punto de vista gramatical, si el criterio de la población se aplica sólo a los bienes, derechos y acciones o también a la división del territorio. En el art. 8.2 TRRL ( ?En los supuestos de segregación parcial de un término municipal, conjuntamente con la división del territorio, se hará la de los bienes, derechos y acciones, así como la de las deudas y cargas, en función del número de habitantes y de la riqueza imponible del núcleo que se trate de segregar?) y, con mayor claridad, en el art. 8.1 RPDT ( ?La segregación parcial llevará consigo, además de la división del territorio, la de los bienes, derechos y acciones, deudas y cargas, en función del número de habitantes y de la riqueza imponible correspondientes al núcleo que se trate de segregar, que se practicarán conjuntamente?) parece que ese criterio sirve para practicar conjuntamente la división del territorio y la de los bienes derechos y acciones deudas y cargas. Así lo ha interpretado la STS de 30 de enero de 1990 Arz. 566). D.53/02, F.J.6.
-Así pues, el criterio de la legislación estatal supletoriamente aplicable es el tomar como base la población, por ello es admisible, como punto de partida, calcular el territorio del nuevo municipio tomando como criterio el de la población actual del núcleo de población que pretende independizarse en relación con el total del municipio y aplicarle como índice corrector el de la media de población del ultimo siglo. D.53/02, F.J.6.
-Ahora bien, el de la población no es el único criterio legal, pues dicha legislación admite también el de la ?riqueza imponible del núcleo que se trate de segregar? y, en último extremo, la garantía de los ?recursos suficientes?. D.53/02, F.J. 6.
-Así pues, la conexión entre división territorial y los bienes, derechos y acciones que vayan a pasar al nuevo municipio es evidente y se plasma en las estipulaciones jurídicas y económicas y en los planos descriptivos correspondientes. Es por tanto, necesario, resolver simultáneamente sobre la división territorial que conlleva la de los bienes municipales situados en la misma. D.53/02, F.J.6.
-El órgano competente para resolver las disputas que pudiera haber en este punto es la Consejería competente en materia de Administración local pues a ella le corresponde, de acuerdo con el art. 20.2 LRLR ?formular y resolver las estipulaciones, previa audiencia de las partes?. D.53/02, F.J.6.
-No debe ignorar ese centro directivo: i) que la división territorial, a falta de mejor criterio que zanje la disputa, debe efectuarse en función de la población y de la riqueza imponible como criterios establecidos en la legislación estatal de aplicación supletoria, dado que no existe previsión alguna en la LRLR; ii) que esta es una cuestión instrumental que no debe interferir en la resolución de la cuestión de fondo, salvo que la división territorial propuesta dejara sin recursos suficientes a alguno de los dos municipios; y iii) que la disputa sobre la división del territorio debe resolverse con los criterios legales señalados, población y riqueza imponible, que la Administración deberá ponderar adecuada y justificadamente. D.53/02, F.J.6.
-Voluntad mayoritaria de los vecinos:
-La segregación debe ser apoyada por las dos terceras partes de los vecinos del núcleo a segregar, expresada con las garantías establecidas por la legislación. D.53/02, F.J.6.
-Capacidad financiera y de gestión de los dos municipios (el nuevo y el matriz):
-Como exigencia mínima ineludible establecida como básica en el art. 13.2 LBRL y recogido por el art. 8.3 LRLR, deben tener recursos suficientes para prestar los servicios obligatorios establecidos por la legislación de régimen local. D.53/02, F.J.6.
-Junto a esa exigencia mínima, la finalidad de la alteración debe garantizar que no disminuya la calidad de los servicios públicos prestados, al tiempo que se mejora su prestación e incremente la capacidad de gestión. D.53/02, F.J.6.
-Se trata de una valoración sobre la que pueden existir pareceres divergentes, por ello debe recordarse que la oposición municipal a esta clase de segregaciones, suele ser bastante habitual (el Consejo de Estado se ha referido a la ?voluntad municipal frecuentemente impulsada por una defensa desaforada de los propios intereses?, D. de 12-2-70, citado por la STS de 13 de julio de 1983, Arz. 4050). Por esa razón, el acuerdo municipal es preceptivo pero no vinculante, pues la valoración última de la concurrencia de los requisitos corresponde al Parlamento. D.53/02,F.J.6.
-La acreditación fehaciente del Anteproyecto de presupuesto para el nuevo municipio debe tomarse con relatividad, dado su carácter meramente estimatorio , pues la certeza absoluta únicamente puede alcanzarse una vez constituido el nuevo municipio. Para valorar este extremo cabe un juicio de verosimilitud de datos y suficiencia de recursos y el cotejo con otros municipios de similares características. D.53/02,F.J.6.
-Para apreciar el cumplimiento de este requisito debe tenerse en cuenta que el art. 7.3.a) y b) se refiere, con carácter general, a todas las alteraciones de términos (fusión, incorporación, segregaciones para constituir nuevo municipio y para agregarlo a otro), previstas en el art. 8.1 LRLR, por lo que la operatividad de estos criterios en la resolución de esta clase de expedientes debe graduarse en función del supuesto de alteración de que se trate.D.53/02,F.J.6.
-Tratándose de una segregación, parece suficiente exigir -como establece el art. 13.c) LRLR-, que no disminuya la capacidad de gestión, pues, de no ser así, estaríamos ante exigencias contradictorias. D.53/02, F.J.6.
-Mejora de la prestación de los servicios:
-Respecto a la finalidad establecida en el art. 7.3.a) LRLR (?mejorar la prestación de los servicios?), la mejora tiene una dimensión subjetiva e institucional: si el núcleo poblacional logra convertirse en municipio propio, los servicios administrativos y el gobierno y administración de los servicios se hará en el propio núcleo y por representantes de los vecinos. Es evidente que esa gestión directa mejora la prestación de los servicios. D.53/02, F.J.6.
-La mejora objetiva de los servicios no puede ser acreditada, sin embargo, de forma absoluta en tanto no se constituya el nuevo municipio, sino sólo de manera relativa. Así, no parece razonable presumir que un nuevo municipio tenga menos capacidad de gestión que los demás de menor población. D.53/02, F.J.6.
-La nueva Corporación, legitimada democráticamente, debe gestionar los asuntos municipales apoyados por personal técnico, sin olvidar que algunos de los servicios (recogida de basuras, aguas residuales, servicios sociales, etc.) pueden prestarse por organizaciones consorciadas o mancomunadas. D.53/02, F.J.6.
-Planos parcelarios:
-El requerimiento relativo a que los planos parcelarios se presenten en una escala determinada (1:2.000), no está exigido con ese detalle en la normativa aplicable, por más que su reclamación tenga por finalidad permitir la más correcta identificación de las fincas que quedarán comprendidas en uno u otro término. D.53/02, F.J. 3,2,B).
-Bienes comunales:
-En la Resolución de la controversia, debe prestarse especial atención al problema de los bienes comunales, reconociendo a los vecinos de ambos núcleos los derechos que tuvieren sobre el aprovechamiento de los mismos. D.53/02, Conc. 1ª.
-Carácter complejo:
-La Ley 3/1993, de Régimen Local de La Rioja, regula el procedimiento común para las alteraciones de términos municipales en los arts. 22 y 23, al que han de incorporarse las especialidades derivadas del caso concreto, como es la, segregación parcial de un término municipal para la creación de un nuevo municipio. Se trata de un procedimiento complejo, en cuanto intervienen tres instancias diferentes: la municipal, la regional y el Parlamento que aprueba, en su caso, la ley de creación del nuevo municipio. D.53/02, F.J.3.
-Los arts. 42.2 y 3 LPAC establecen que las normas sectoriales deben fijar su plazo máximo de duración-, que no podrá exceder de seis meses, salvo previsión legal contraria, siendo aplicable el plazo de tres meses si no se establece uno específico. Ahora bien, la LRLR no fija plazo alguno y el que se haya sobrepasado el subsidiario no es inconveniente absoluto pues una larga duración es inevitable en procedimientos administrativos complejos -como es este- en los que intervienen una pluralidad de ciudadanos; salvo que se hubiera acreditado en el procedimiento que ya no concurren los requisitos subjetivos determinantes de la iniciación. D.53/02, F.J.3.
-Trámites concretos (extracto para su mejor aplicación):
-Puede corresponder a las dos terceras partes de los vecinos del núcleo afectado (art. 22.1.c), cuya voluntad se plasmará ante fedatario público, ante el que designarán los representantes integrantes de la Comisión Promotora (art. 19). Esta Comisión aportará los documentos justificativos de la concurrencia de los requisitos para la segregación. D.53/02, F.J.3.
-Para la acreditación de la vecindad, junto a la garantía que otorga la intervención del fedatario público (art. 19 de la Ley 3/93), son admisibles las pertinentes certificaciones del Secretario municipal que acreditan la condición de vecinos residentes en el núcleo que pretende segregarse de los firmantes de la solicitud. D.53/02, F.J.3.
-La exigencia de una certificación de la Secretaría municipal respecto de la condición de vecinos residentes en el barrio cuya segregación se pretende de los firmantes acreditados notarialmente como promotores, tiene pleno sentido en el sistema del RPDT, pero es redundante en la LRLR cuando se exige su comparecencia ante un fedatario público y así se ha hecho. D.53/02, F.J. 3,2,B).
-Audiencia e información pública:
?El art. 22.2 instaura una audiencia de las partes interesadas por el plazo común de un mes, previa publicación en el BOR (art. 22.2º). El art. 11.3 RPDT habla de un trámite de información pública, por plazo no inferior a treinta días. D.53/02, F.J.3.
- No constituye irregularidad invalidante alguna que el plazo haya sido de cuarenta días, más amplio -y, por tanto, más favorable para los interesados- que el de un mes establecido en el art. 22.2º LRLR. Debe recordarse que el art. 11.3 RPDT -de aplicación supletoria-, establece para la información pública un ?plazo no inferior a treinta días?, esto es, una garantía de mínimos. D.53/02, F.J.3.
?Acuerdo del Ayuntamiento Pleno:
-Carácter preceptivo:
-La LRLR no establece en el art. 22 que el Ayuntamiento deba pronunciarse sobre la solicitud y las alegaciones presentadas. Su exigencia debe deducirse de la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico (art. 47.2.a) LBRL, que establece un quórum reforzado para la alteración de los términos municipales] y por aplicación supletoria del art. 11.3 RPDT. D.53/02, F.J.3,B).
-Puede entenderse cumplido este trámite si el Pleno municipal acepta la segregación en abstracto aunque discrepe de la delimitación territorial propuesta. D.53/02, F.J.3,B).
-Debe pronunciarse sobre las alegaciones presentadas y sobre la segregación propuesta (art. 11.3 RDPT), que requiere su adopción con el quorum especial del art. 47.2.a) LBRL (dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros) y el informe previo del Secretario, en aplicación del art. 54.1 b) TRRL. D.53/02, F.J.3.
-Carácter no vinculante:
-Ahora bien, la necesidad de que el Ayuntamiento adopte el acuerdo pertinente dentro de un plazo, debe matizarse, pues, cabe imaginar que por razones dilatorias no lo haga, en cuyo caso, el art. 11.4 RPDT permite que la Comisión Promotora pueda elevar el expediente a la Comunidad Autónoma. En conclusión, el acuerdo municipal es necesario, pero su contenido ?que puede ser desfavorable? no es vinculante para los órganos e instituciones que deben resolver la segregación. D.53/02, F.J. 3 B).
-Remisión del expediente instruido a la Dirección General de Administración Local:
-Aunque este trámite de remisión no está contemplado expresamente en la LRLR, está implícito en la misma (arts. 13 d) y 22.3) LRLR) al establecer que debe ser informado por el órgano competente en materia de Administración Local. D.53/02, FF.JJ. 3,1,B) y 3,2, B).
-Al margen de la imprecisión técnica de la ley, esta remisión está prevista en el art. 11.4 RPDT, de aplicación supletoria. D. 53/02, F.J.3,B).
-En aplicación del art. 13.d) LRLR, puede considerarse que este informe de la D.G. de Administración Local es previo e independiente al ?informe y propuesta? que debe emitir la Consejería. D.53/02, F.J.3,2,B).
?Informe y propuesta de la Consejería de Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas:
-La LRLR parece regular por duplicado este trámite. A él se refiere el art. 22.3º, y también -aunque con una dicción diferente- el art. 13.d). Puede que la ubicación en este último precepto, relativo a los requisitos sustantivos de la segregación, resulte inadecuada sistemáticamente, pues, el informe se trata de un requisito procedimental y no sustantivo de la segregación, esto es, a dicho órgano le corresponde valorar e informar si se han acreditado fehacientemente todos los requisitos de fondo exigidos. D.53/02, F.J.3,2,B).
-Se entiende cumplido este trámite si recae informe del Servicio de Asesoramiento y Apoyo a las Corporaciones Locales de esta Consejería: D.53/02, F.J.3,2,B).
-La Consejería debe formular y resolver, previa audiencia de las partes, las estipulaciones jurídicas y económicas relativas a la división de bienes, derechos y aprovechamientos y, en su caso, la liquidación de deudas o créditos que tuvieran contraído el municipio (art. 20 LRLR). D.53/02, F.J.3.
-La ?resolución? de dichos extremos no debe interpretarse en sentido literal, esto es, como un acto definitivo, pues, no debe olvidarse, que la resolución final de este procedimiento complejo corresponde al Parlamento, previa la presentación del Proyecto de Ley por el Gobierno de La Rioja. Debe, pues, entenderse, en el sentido, de que al Gobierno debe llegar resuelta y solucionada la posible contraposición de intereses, entre el municipio matriz y el de nueva creación. Esto es, una única propuesta concreta y precisa, donde se hayan resuelto las discrepancias existentes sobre las estipulaciones jurídicas y económicas. D.53/02,F.J.3,2,B).
-A la Consejería le corresponde resolver, conforme a Derecho y previa audiencia de las partes, el contenido de las estipulaciones jurídicas y económicas. Por ello, el ?non liquet? de la Consejería en este particular, so pretexto de que las partes no se ponen de acuerdo, no se ajusta a lo exigido por el art. 20.2 LRLR. D.53/02, F.J. 3,2,B).
-Cuestión distinta sería que en el procedimiento no concurriesen los requisitos para la segregación, en cuyo caso, obviamente, sería innecesario resolver sobre las estipulaciones. D.53/02, F.J.3,2,B).
-El Consejo Consultivo de La Rioja ha sustituido en estas funciones al Consejo de Estado cuya intervención exige el art. 13.1 LBRL). D.53/02, F.J.3.
-Es preceptiva y así lo ha entendido la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de La Rioja en S. 10-5-02, en aplicación de lo dispuesto en el art. 22.4º LRLR, en relación con el art. 11.j) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja. La competencia atribuida en el primero de los artículos al Consejo de Estado debe entenderse hoy referida, en exclusiva, tras nuestra nueva Ley reguladora de 2001, a este Consejo: D.53/02, F.J.1.
-El dictamen del Consejo Consultivo es necesario sea la propuesta de alteración favorable o desfavorable. D.53/02, F.J.1.
-La solicitud de dictamen debe hacerse una vez que exista una propuesta de la Consejería sobre la alteración de términos. D.53/02, F.J.1.
-Nuestro examen debe limitarse, por obvias razones temporales, al cumplimiento de los trámites que han debido realizarse antes de las fases de resolución y ejecución, por lo que no podemos pronunciarnos sobre los trámites siguientes relativos a la resolución de la segregación solicitada que corresponde al Parlamento, previa aprobación del pertinente Proyecto de Ley por el Gobierno de La Rioja. D.53/02, FF.JJ. 1 y 3 i.f.
-La falta inicial de petición de dictamen queda subsanada por su petición posterior: D.53/02, F.J.3,3.
?Comunicación a la Administración del Estado:
-Está exigida por los arts. 13.1 LBRL y 24.4 LRLR. D.53/02, F.J.3.
-Tiene por objeto que dicha Administración formule las observaciones que considere pertinentes en defensa de los intereses generales que puedan verse afectados (entre otros, los cambios catastrales y censales derivados de la nueva delimitación de términos, etc.). D.53/02, F.J.3.
-Lo que debe comunicarse a la Administración General del Estado la propuesta formulada por la Consejería competente y ello antes de que el Gobierno de la Rioja resuelva conforme a Derecho el procedimiento de segregación. D.53/02, F.J.3.
C) Resolución:.
-Intervención del Gobierno de La Rioja:
-Compete al Gobierno de La Rioja la aprobación, si procede, del Proyecto de Ley de segregación y creación del nuevo municipio. art. 22.5. D.53/02, F.J.3.
-Intervención del Parlamento de La Rioja:
-Constituye una auténtica singularidad en el Derecho Autonómico comparado el corresponder la aprobación final de los procedimientos de alteración de términos municipales al Parlamento de La Rioja, mediante ley (art. 9 de la Ley 3/1993). D.53/02, F.J.3; D.36/02,F.J.4.
?Compete al Parlamento de La Rioja la aprobación, si procede, de la Ley correspondiente, por mayoría cualificada de dos tercios, art. 22.5 LRL. D.53/02, F.J.3; D.36/02,F.J.4.
-Sin embargo, al remitirse el art. 19.g) al 27, ambos del EAR?99, y no establecerse en éste último mención alguna a la «alteración de los términos municipales existentes en La Rioja, sus denominaciones y capitalidad», hay que entender que la reserva de Ley se refiere sólo a la ordenación de las comarcas y demás aspectos contenidos en el art. 27'EAR?99 y que, en las alteraciones de términos municipales, sus denominaciones y capitalidad, la intervención del Parlamento (mediante la aprobación) solo será necesaria en la medida en que la alteración de términos municipales, sus denominaciones y capitalidad afecte a las comarcas, a las agrupaciones de municipios con fines específicos y a las áreas metropolitanas creadas, esto es, en las alteraciones y cambios que podemos considerar especiales. D.33/02,F.J.3,B).
-Cuando se trate de alteraciones y cambios ordinarios no será necesaria siquiera la intervención del Parlamento, correspondiendo la competencia para resolver al Consejo de Gobierno de La Rioja, al igual que ocurre en el resto de CC.AA., criterio que, por lo demás, ha sido tradicional en nuestra legislación histórica de régimen local, atendida la naturaleza estrictamente ejecutiva de tales competencias. D.33/02,F.J.3,B).
-Frente a esta interpretación sistemática no puede alegarse el precedente de la actual Ley 3/1993, de 22 de septiembre, que exige reserva de ley para las alteraciones de términos municipales, sus denominaciones y capitalidad, pues, esa opción de política legislativa ?discutible, por lo demás? se adoptó en un marco estatutario diferente del actual. D.33/02,F.J.3,B).
-La atribución al Ejecutivo de la competencia para resolver estas alteraciones ordinarias, no sólo se sitúa en línea con el Derecho Autonómico Comparado en la materia, sino que es respetuosa con la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses eventualmente afectados con la misma, en cuanto que permite residenciar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los correspondientes actos aprobatorios. D.33/02,F.J.3,B).
-Si se opta por continuar atribuyendo al Parlamento la aprobación de éstas alteraciones ordinarias, habrá que entender que la misma no deberá realizarse mediante una ley para posibilitar la impugnación de la decisión ante la jurisdicción ordinaria. D.33/02,F.J.3,B).
-El Gobierno ha acogido las consideraciones formuladas en nuestro D.33/02 (Ley Administración Local), y el Proyecto de LRLR presentado en el Parlamento (BO del Parlamento, Serie A, 6 de agosto de 2002) suprime con carácter general este trámite, bastando la aprobación por Decreto del Gobierno, con las salvedades establecidas en el art. 9.4. D.53/02,F.J.3, i.f; D.36/02,F.J.4.
?Publicación:.
-Finalmente, se exige la publicación de la Ley en el BOR y en el BOE (art. 23.1 y 13.2 RPDT). D.53/02, F.J.3.
?Comunicación de la aprobación de la segregación a la Administración General del Estado (Ministerio de Administraciones Públicas), a los efectos de su inclusión en el Registro de Entidades Locales, art. 23.1. D.53/02, F.J.3.
?Nombramiento de la Comisión gestora que ha de asumir el gobierno y administración del nuevo municipio hasta la celebración de las próximas elecciones, art. 23. En relación al procedimiento de nombramiento art. 16.1ª RPDT. D.53/02, F.J.3.
-Mancomunadas y solidarias:
-El art.1137 Cc, determina que la concurrencia de dos o más acreedores de una obligación no implica que cada uno tenga derecho a pedir íntegramente las cosas objeto de la obligación, salvo que la obligación expresamente lo determine, constituyéndose en ese caso con el carácter de solidaria. Así pues, en nuestro Derecho privado rige la presunción de mancomunidad, es decir, el crédito o la deuda se presume dividida en tantas partes iguales como acreedores o deudores haya. Y así la STS de19-9-97, manifiesta: ?El art. 1138 CC establece la presunción iuris tantum de estimar mancomunada toda obligación en la que concurran varios acreedores o varios deudores, desprendiéndose, además, de su redacción, que el crédito o la deuda han de estimarse divididos en tantas partes como acreedores o deudores existan?. D.19/02,F.J.2.
-Adecuada utilización del ocio:
-Es exclusiva según el art. 9.27 EAR?99. D.17/02,F.J.3; D.21/02,F.J. 3.
-Son exclusivas ex art. 8.1.4 EAR?99. D.10/02,F.J.3.
-Es exclusiva ex. arts. 148.1.3 CE y 8.1.16 EAR?99. D.3/02,F.J.3.
-El ordenamiento jurídico no puede dar la espalda a la realidad, que es viva y cambiante: D.53/02, F.J. 2.
-Caso de discrepancia entre voluntas legis y voluntas legislatoris:
-En caso de sucesión normativa, aunque la voluntas legislatoris parezca clara, debe prevalecer la voluntas legis. D.12/02, F.J. 3, 2 d).
-Se produce cuando el tenor literal del precepto, ?el sentido propio de sus términos?, en la terminología empleada por el art. 3.1 del Código Civil, no puede ser más claro (?in claris non fit interpretatio?). D.28/02,F.J.1,B); D.29/02,F.J.1,B); D.30/02,F.J.1,B).
-De vivienda:
-Adscripción:
-La «adscripción» a un Ministerio es el cauce ordinario por el que se articula la pertenencia de cualquier organismo o unidad administrativa singular a la estructura organizativa de la Administración General del Estado. D.4/02,F.J.5.
-Conceptos propios de la Teoría de la Organización administrativa:
-La normación organizativa ha de ser coherente con el sentido y significación que tienen las categorías jurídicas (órganos, centros, servicios, secciones, negociados, unidades administrativas) en otras leyes generales (la Ley 3/1995, de 8 de mayo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de La Rioja, así como, supletoriamente, la legislación estatal del procedimiento común y de organización de la Administración General del Estado), según resulta de la Teoría de la Organización administrativa. .D.4/02,F.J.5.
-Es tarea del Reglamento de desarrollo subsanar esta indeterminación legal, cuando la haya, de acuerdo con las categorías jurídicas asentadas en la Teoría de la Organización administrativa, plasmadas en la legislación general (regional o estatal) que resulte aplicable. D.4/02,F.J.5.
-Es confuso el aplicar a una misma figura conceptos que tienen un significado jurídico preciso en la Teoría de la Organización administrativa (órgano, servicio), junto a otros que son meramente descriptivos o funcionales (centro, núcleo, cabecera funcional y técnica). D.4/02,F.J.5.
-En caso contrario, existe el riesgo de configurar monstruos o engendros organizativos, seres fantásticos cuya realidad debiera quedar confinada a los relatos mitológicos y excluida del contenido de una norma jurídica. D.4/02,F.J.5.
-La normativa orgánica debe emplear los conceptos básicos de Teoría de la Organización administrativa en el sentido lo más unívoco posible que evite disfunciones y confusiones. D.4/02,F.J.5,D),b),b?).
-Modelos de estructura orgánica (estática o ?por órganos? y funcional o ?por puestos de trabajo?):
-Conviene advertir que en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas tienen hoy acogida categorías y conceptos que proceden de dos modelos o enfoques diferentes de ordenar la estructura administrativa. En el primero ?característico del tradicional Derecho de la organización administrativa?, prima la consideración estática de la estructura administrativa entendida como un conjunto de órganos, integrados por Servicios, Secciones o Negociados. En el segundo ?fruto de las teorías no jurídicas de la organización administrativa? prima la consideración analítica de la estructura administrativa considerada como un conjunto de puestos de trabajo integrados en unidades administrativas (art. 7 LOFAGE), con el objeto de racionalizar los efectivos personales disponibles.
-Tipología de entidades públicas:
-Con independencia de los entes públicos primarios (las Administraciones territoriales), la tipología de entes públicos es muy rica (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, consorcios, mancomunidades, fundaciones). D.4/02,F.J.5,D),b),a?).
-Personificación jurídica:
-En el ámbito de las realidades organizativas administrativas existe una frontera o criterio diferenciador determinante: la atribución de personalidad jurídica; si se goza o no de personalidad jurídica propia e independiente. D.4/02,F.J.5, D),b),a?)
-Por esa razón, la creación de un nuevo ente público, con personalidad jurídica propia, está reservada a la Ley. D.4/02,F.J.5 D),b),a?).
-Es importante resaltar que la personalidad jurídica es atributo de la Administración, del ente público, no de sus órganos por muy complejos que sean, aunque la complejidad organizativa de una unidad o servicio administrativo puede ser un factor determinante de la decisión política de dotarlo de personalidad jurídica propia y separada del ente matriz. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).
-En la necesidad de dotar a las actuaciones administrativas de prestación de servicios de fórmulas de organización más dinámicas y flexibles está el origen del nacimiento y expansión extraordinaria de la descentralización funcional o por servicios, la llamada Administración institucional. D.4/02,F.J.5,D,c),d?).
-La descentralización funcional o por servicios (la llamada Administración institucional) culmina cuando se da el paso organizativo consistente en la creación de nuevos entes públicos, dotados de personalidad jurídica. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).
-Criterio organizativo ?staff and line?:
-En el Derecho de la Organización ha tenido hegemonía el criterio estructural ?staff and line? , que distingue las estructuras jerarquizadas «en línea», de las colaterales o de «estado mayor» con funciones de asesoramiento. D.4/02,F.J.5,D),b),b?).
-Este criterio arrastra el inconveniente de extender la idea de que todos los órganos o unidades administrativas podían reducirse a uno de los dos grupos, de línea o de staff, cuando existen muchos, como los centros educativos, sanitarios, asistenciales y culturales, que no se cohonestan bien con ninguna de ambas categorías. D.4/02,F.J.5,D),b),b?).
-Formas jerarquizadas (órganos de linea):
-La normativa sobre estructura orgánica de los Ministerios y, en el ámbito autonómico, de las Consejerías, suele centrarse en las líneas jerárquicas representadas por los altos órganos directivos (Ministros, Subsecretarias, Secretaría de Estado, Direcciones Generales; o ?en las CCAA? Consejerías, Secretarias Generales Técnicas y Direcciones Generales) y sus órganos jerárquicamente subordinados (Subdirecciones Generales, Servicios, Secciones y Negociados), con simple mención de los principales órganos de «staff» internos adscritos (Comités, Juntas, Consejos Asesores, etc.) así como en su caso, de los organismos jurídicos adscritos. D.4/02,F.J.5,D), b) b?).
-Puesto de trabajo y Relación de Puestos de Trabajo (R.P.T.):
-Puesto de trabajo es el concepto organizativo más elemental consistente en el conjunto de tareas o funciones previamente delimitadas y asignadas en virtud de un procedimiento objetivo de provisión, a una persona física. D.4/02,F.J.5,D),c),a?).
-Las tareas o funciones asignadas a un puesto de trabajo son desempañadas para el ente público correspondiente por el titular del puesto de trabajo, en virtud de un vinculo jurídico complejo trabado entre ambos (la relación orgánica y la relación de empleo o de servicios). D.4/02,F.J.5,D),c),a?).
-El conjunto de los puestos de trabajo que precisa un ente público para el desempeño de sus funciones constituye la ?Relación de puestos de trabajo?, instrumento técnico por el que se realiza la ordenación del personal (art. 15 Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma de la Función Pública). D.4/02,F.J.5,D),c),a?).
-Ver, Función pública.
-El concepto de unidades administrativas ha sido introducido por el art. 7 LOFAGE, entendiendo por tales «los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas (que)Œcomprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantillas vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas que agrupen dos o más unidades menores». D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo. D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Las unidades administrativas se integran en un determinado órgano. D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Su creación es manifestación típica de la potestad organizatoria de los entes públicos.. D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Debe advertirse que este concepto, de marcado sesgo funcional, se solapa con las clásicas categorías de Servicio, Sección, Negociado como unidades en las que se estructuran los órganos administrativos. D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Ver, en este mismo epígrafe, Servicios, Secciones y Negociados.
-Servicios, Secciones y Negociados:
-Son conceptos y categorías que tienen un significado jurídico preciso en la Teoría de la Organización administrativa, que fueron ya recogidas por la LPA de 1958 y ahora, por nuestra Ley 3/1995, de 8 de marzo cuyo art. 49.3 prevé también unidades asimiladas a ellos. D.4/02,F.J.5.
-Según el art. 55 de la Ley 3/99, Servicio es «la unidad orgánica de superior nivel funcionarial de las ConsejeríasŒque tienen atribuidas las funciones de planificación, coordinación, dirección y control de las Secciones o unidades asimiladas de ellos dependientes». D.4/02,F.J.5.
-Son figuras ya acogidos en la LPA de 1958 , que olvida, en cambio, la LRJ-PAC de 1992 y que ha mantenido nuestra Ley 3/1995, de 8 de marzo (arts. 55, 56 y 57). Se trata de elementos característicos de la estructura orgánica jerarquizada, en cuanto que, según el art. 49.3, los órganos se estructura en Servicios, Secciones y Negociados o unidades asimiladas y las Secciones son «órganos internos» (en sentido funcional) de los Servicios; y los Negociados, de las Secciones. D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Son unidades en las que se estructuran los órganos administrativos , si bien debe advertirse que el concepto de unidad administrativa es de marcado sesgo funcional y orgánicamente se solapa con las clásicas categorías de Servicio, Sección, Negociado . D.4/02,F.J.5,D),c),b?).
-Ver, en este mismo epígrafe, Unidades administrativas.
-El concepto de «Area» es propio de los nuevos enfoques funcionales organizativos. D.4/02,F.J.5,E).
-Órganos de ?staff?:
-Son órganos internos y colaterales de «estado mayor» con funciones de asesoramiento a los que las normas orgánicas suelen hacer una simple mención de adscripción como Comités, Juntas, Consejos Asesores, etc. D.4/02,F.J.5,D),b),b?).
-Órganos de Administración general y de Administración especial:
-Se impone partir de una clara distinción entre los viejos conceptos de Administración General y Especial -ya que es obvio que los conceptos acuñados para definir realidades jerárquicas propias de la primera no sirven para comprender la naturaleza de muchas realidades propias de la segunda. D.4/02,F.J.5,D),b),b?).
-Adviértase que las categorías orgánicas y funcionales de puesto de trabajo, unidad administrativa, órgano, son instrumentos de estructuración del modelo de Administración General, de configuración jerarquizada, caracterizada por el ejercicio de las funciones principalmente de limitación o policía administrativas. Sin embargo, el ejercicio de actividades de servicio público, característico de la Administración contemporánea, en cuanto manifestación del Estado Social, exige otras estructuras organizativas, integradas en la llamada Administración Especial. En efecto, lo determinante en ella es la prestación del servicio y las estructuras organizativas ?con ser importantes? son meramente instrumentales, configuradas con arreglo a criterios funcionales de eficacia y eficiencia. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).
-Servicios sin personalidad:
-El problema de qué son orgánicamente se plantea respecto de muy diversas entidades culturales y educativas (Centros educativos, Conservatorios de música, Institutos, Museos, Archivos, Academias e Instituciones de investigación o promoción cultural), sanitarias (hospitales, residencias, centros asistenciales) y otras instituciones administrativas prestadoras de servicios o que tienen encomendada la gestión de determinadas actividades. D.4/02,F.J.5,a),b?).
-Son realidades que existen en el ámbito de las muy diversas realidades organizativas sin personalidad jurídica encargadas de la prestación de ciertos servicios públicos y presentan ciertas especialidades funcionales que las singularizan de la línea jerárquica que tradicionalmente viene explicando las relaciones orgánicas en el seno de las Administraciones dotadas de una misma personalidad jurídica. D.4/02,F.J.5,D) b),b?).
-No se cohonestan bien ni con la categoría de órganos de línea jerárquica ni de sttaf pues un enfoque exclusivamente jerarquizado de la estructura administrativa es insuficiente para explicar su compleja realidad, integrada por múltiples centros decisionales y prestadores de servicios públicos que no siempre giran de forma necesaria en torno a un núcleo jerárquico y que, sin perjuicio de las funciones directivas que éste pueda cumplir, resultan claramente inhábiles para la prestación directa de los servicios especiales de que se trata. D.4/02,F.J.5,D) b),b?).
-Aparecen sobre todo en el ámbito de la Administración Especial prestadora de servicios públicos, donde lo orgánico no es tan relevante como el que el servicio se preste, por lo que, más que por fórmulas orgánicas rígidas y jerarquizadas, se opta por otras más dinámicas y funcionales con unidades que escapan a los modelos organizativos jerarquizados. D.4/02,F.J.5,D) c),d?).
-A estas realidades organizativas se ha referido la doctrina con la denominación de servicios sin personalidad, una terminología que puede resultar equívoca, pues, en este caso, el concepto de «servicio» no se utiliza en sentido orgánico (una de las unidades organizativas en que se estructuras los órganos administrativos) , sino funcional, por más que puedan tener una configuración organizativa compleja. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).
-La dificultad objetiva para calificar jurídicamente estos Servicios sin personalidad y explicar adecuadamente su posición en la compleja organización administrativa explica o bien que no se definan en modo alguno y que se mencionen por el nombre que reciben o que se acuda a denominaciones funcionales más o menos acertadas, pero, en todo caso, jurídicamente imprecisas, como institución, centro, núcleo, establecimiento u órgano, a veces con las calificaciones de central o gestor, entre otras. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).
-Reglamentos en materia de estructura orgánica:
-Cuando se dude de la naturaleza orgánica de una unidad administrativa debe aducirse en primer lugar a la normativa orgánica de la entidad en la que se encuadre para ver si en la misma existen elementos más precisos referidos a su configuración jurídica. D.4/02,F.J.5.
-Pero no podemos ignorar que las previsiones organizativas de mero rango reglamentario, si no se considerasen adecuadas, pueden ser modificadas por otro reglamento posterior de igual o superior rango. D.4/02,F.J.5.
-Órgano administrativo:
-El concepto de órgano administrativo, lo define el art. 5.2 LOFAGE, como la unidad administrativa a la que las normas atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. D.4/02,F.J.5,D),c),c?).
-La Administración Pública, en cuanto persona jurídica, actúa por sus órganos que son los que expresan su «voluntad». Ello permite explicar el fenómeno de la imputación jurídica, esto es, que la acciones de las personas físicas titulares de los órganos se consideran hechas por la Administración. De ahí que las competencias de la Administración como persona jurídica, las ejercen sus órganos. D.4/02,F.J.5,D),c),c?).
-La extraordinaria complejidad organizativa que caracteriza a la Administración moderna se vertebra en conjuntos orgánicos con bloques de funciones homogéneas. A ello responde la estructura departamental de la Administración General del Estado y el mismo modelo siguen las Consejerías de las Comunidades Autónomas. Las competencias atribuidas a las mismas se ejercen, en sentido estricto, por sus órganos (el Consejero, el Secretario General Técnico, el Director General, etc.). D.4/02,F.J.5,D),c),c?).
-Debe advertirse que el concepto de órgano suele utilizarse en el Derecho vigente seguido de adjetivaciones territoriales o funcionales. Así ocurre, con los conceptos de «órganos centrales», «órganos territoriales», «órganos directivos», «órganos superiores» (véanse, por ejemplo, los arts. 8 y ss. de la LOFAGE). Estas adjetivaciones serán correctas y precisas en la medida en que estemos ante órganos administrativos en sentido estricto, pues en caso contrario, responderán a enfoques meramente funcionales, como cuando se califica una Biblioteca como «órgano central». D.4/02,F.J.5,D),c),c?).
-El concepto de «órgano» se utiliza en ocasiones en sentido funcional y no orgánico, como sucede en el art. 70 RSCL relativo a la gestión directa de un servicio local por la Corporación sin o con órgano especial de administración. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).
-Órgano colegiado:
-De participación social:
-En general, deben precisarse en todos los casos los mecanismos de designación de los representantes de los distintos colectivos. D.9/02,F.J.5.
-A un órgano de este tipo puede atribuírsele facultades de autoorganización mediante un reglamento de funcionamiento interno, pero es incorrecto expresarlo diciendo que se le faculta para completar la regulación establecida en la propia norma, lo que sería tanto como reconocerle competencias reglamentarias generales, lo cual no es legalmente admisible. D.9/02,F.J.5.
-Ver, en Servicios públicos, formas de gestión.
ORGANIZACIÓN COMÚN DEL MERCADO (O.C.M.)
-Del Vino:
-Ver Organización.
-Ver, en Régimen local, Pacto local.
-Ver, en Tributos, Propios de la C.A., Impuestos, Extrafiscales.
-Competencias en asuntos de naturaleza materialmente ejecutiva:.
-Ver, en Derechos fundamentales, tutela judicial efectiva.
-Ver, en Régimen local, alteraciones de municipios, intervención del Parlamento.
-Patrimonio separado:
-El patrimonio separado está integrado por un conjunto inventariable de bienes muebles vinculados no sólo por sus características homogéneas, sino también por su común destino, que lo diferencia del resto de pertenencias de un sujeto. D.4/02,F.J.5,D).
-Relación de continencia (de los muebles sitos en un inmueble):
-Ver, en Cultura, Biblioteca, concepto objetivo.
-Ver Patrimonio.
-Perros guía acompañantes de personas con deficiencias visuales:
-Ver Actuación administrativa.
-Adquisición:
-El art. 441 del C.c. dispone que ?en ningún caso puede adquirirse violentamente la posesión mientras exista un poseedor que se oponga a ello. El que se crea con acción o derecho para privar a otro de la tenencia de una cosa, siempre que el tenedor resista la entrega, deberá solicitar el auxilio de la Autoridad competente?, autoridad competente que, tratandose de dirimir una cuestión entre particulares, no puede ser otra que la judicial (arts. 117.3 C.E. y 2.1 L.O.P.J.). D.56/02,V.P.
-De buena fe:
-Existe posesión de buena fe en el caso de ocupación por la Administración de una zona del tejado de un edificio en régimen de propiedad horizontal para la instalación en la misma de antenas (sistemas de recepción y emisión de sonido e imágenes consistentes en una estación de enlace de microondas y sus accesos), en virtud , primero, de un contrato celebrado con la Comunidad de propietarios, y, después, de un acto administrativo por el se declaró la urgente ocupación a los fines de expropiación de los bienes y derechos afectados para la imposición de la correspondiente servidumbre forzosa., situación que se mantuvo hasta la firmeza de la sentencia por la que se declaró la nulidad de dicho acto. D.1/02,F.J.4,A).
-Ver, en Vitivinicultura, derechos de plantación, titularidad.
-En concepto de dueño:
-Teorías de la vinculación positiva y negativa:
-Relaciones de sujeción especial:
-Ver, en Reglamentos, Reglamentos independientes.
-Potestad de auto-organización:
-Según resulta de la doctrina del TC (SS de 4 de mayo y 14 de junio de 1982), en su virtud las CC.AA. puede reglamentar exclusivamente aspectos organizativos en materias donde, en lo demás, carezcan de potestades de normación por ostentar sólo una competencia de ejecución o gestión. D.4/02,F.J.3.
-Potestad reguladora de servicios públicos no reservados:
-Potestad revocatoria:
-Ver, Actos administrativos.
-No contractual o sin título:
-Es la calificación que corresponde a quien, concluido el contrato en cuya virtud cultivaba una finca, ha continuado poseyendola por mera tolerancia del dueño. D.56/02,F.J.4.
-Es una situación posesoria que, por estar basada en la mera tolerancia del dueño, puede finalizar por la sola voluntad de éste, sin intervención de la del poseedor. D.56/02,V.P.
-El precario no contractual en que se encuentra quien continúa poseyendo y cultivando la finca que tuvo arrendada tras la extinción del contrato de arrendamiento por virtud de un requerimiento notarial que lo considera poseedor de mala fe a efectos de daños y perjuicios, no es un derecho subjetivo privado de cuyo contenido formen parte las facultades de cultivo que son esenciales para atribuir a un determinado sujeto la condición de titular en el Registro administrativo de plantaciones de viñedo, pues ha actuado sin el título jurídico capaz de amparar tales posesión y disfrute. D.56/02,F.J.4.
-Contractual:
-El precario contractual es equiparable, según consideración unánime de la doctrina y la jurisprudencia, a un comodato o préstamo de uso, al existir acuerdo de voluntades en cuanto a la posesión, por lo que no puede existir sin dicho acuerdo, aunque el propietario no haya ejercitado la acción de desahucio u otra tendente a recuperar la posesión. D.56/02,F.J.4.
-Ver, en Vitivinicultura, Titularidad.
-Civil en el procedimiento administrativo de revisión de oficio:
-Extintiva:
-Los plazos de ejercicio de las acciones son los que la ley establece y los interesados, asistidos, en su caso, por los profesionales del Derecho, deben conocer las consecuencias inapelables del juego de la prescripción extintiva. D.23/02,F.J.2; D.46/02,F.J.2.
-Ver, en Régimen local, Municipios y Núcleos de población que no constituyen municipios.
-En la actuación administrativa:
PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
-Ver, en Actos administrativos, Conservación.
-Ver Juicio de Legalidad.
-Ver Registro de la Propiedad.
-Ver, en Vitivinicultura, Titularidad (Registro administrativo de viñedos).
-Fundamento: garantía para el administrado:
-No puede olvidarse que el respeto al procedimiento administrativo establecido supone la canalización de la actividad de la Administración a través de unos cauces determinados, como requisito mínimo para que pueda ser calificada como actividad legítima. D.8/02,F.J.2.
-El respeto al procedimiento administrativo supone una garantía para el ciudadano y es evidente que en el presente caso ello no ha ocurrido. D.8/02,F.J.2.
-Distinción entre procedimiento y expediente:
-Debe reivindicarse la correcta utilización de los términos «expediente» y «procedimiento». Muy frecuentemente, siguiendo una práxis administrativa muy arraigada, se utilizan indistintamente ambas voces, cuando son realidades diferenciadas, a juicio de este Consejo Consultivo. D.33/02,F.J. 8.4.
-No es correcto denominar una institución administrativa (el procedimiento) por su materialización formalizada (el expediente) cuando la misma tiene una denominación propia perfectamente sustantivada. D.33/02,F.J.8,4.
-Paradójicamente no hay una definición de ambos conceptos en la LPAC ni en la legislación de la C.A.R. Resulta necesario acudir al art. 164 ROF para encontrar una definición de expediente como «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla». Y a la E.M.de la L.P.A. de 1958, para la que el procedimiento es el «cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin». D.33/02,F.J. 8,4.
-La doctrina habla de manera simplificada del iter o «camino» procedimental. El «expediente», por el contrario, no es otra cosa que la materialización del procedimiento ?hecho papel?, es el resultado que se obtiene de la llamada actividad de constancia. D.33/02,F.J.8,4.
-Procedimientos complejos que integran otros en su seno:
-Ver, en Medio Ambiente, Declaración de Impacto Ambiental, de Obras y proyectos, naturaleza.
-Informes previos de otras entidades competentes en la materia:
-Ver, en Competencias del Estado, Interferencia de las competencias autonómicas en las estatales.
-Instancias:
-Sujetas a modelo normalizado:
-Exigir modelos normalizados no contraría en sí el espíritu antiformalista que inspira a la LPAC, cuyo art. 70 se refiere a los elementos que han de contener las solicitudes que originan el inicio de un procedimiento administrativo a instancia de parte interesada, pues el art. 70.4º LPAC permite a las Administraciones Públicas que emitan modelos normalizados de solicitudes administrativas que han de poner a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. D.54/02,F.J.5.
-Interesados:
-Domicilio y lugar de trabajo: Acreditación:
-Ver Domicilio.
-Derechos procedimentales:
-A no ser perjudicados por los traspasos de competencias:
-Como ha recordado el Consejo Consultivo de Andalucía en su D.33/95 F.J.2:?...(el) proceso de asunción de las competencias y del traspaso de los servicios que arranca de la propia Constitución, puede ocasionar una importante distorsión en las situaciones y relaciones preexistentes que no debe perjudicar a los administrados. No es ésta, desde luego, la intención que se atisba en el texto constitucional, el cual, antes al contrario, se preocupa de ofrecer a los ciudadanos las máximas garantías en su relación con la actividad de los poderes públicos. La nueva estructura territorial del Estado no puede, por ello, ser lesiva para los administrados ni implicar un obstáculo para sus legítimas actuaciones. Desde esta perspectiva, no puede imponérseles la carga de discernir qué Administración es la titular en cada momento del servicio que les ha ocasionado un daño ni la de padecer, sin obtener una respuesta efectiva a sus demandas, la más que previsible contradicción de posturas entre las Administraciones transferente y receptora del servicio?. D.28/02,F.J.1,C); D.29/02,F.J.1,C); D.30/02,F.J.1,C).
-Términos y plazos:
-Los plazos para la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos gozan de un carácter preceptivo, sus normas han sido definidas como de ius cogens, indisponibles tanto por la Administración como por la voluntad de los interesados, de una forma genérica así lo proclama el art.o 47 LPAC bajo la rúbrica, ?de la obligatoriedad de términos y plazos?. D.28/02,F.J.1,C),b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C,b).
-La falta de resolución y notificación de la resolución expresa dentro del plazo máximo, -en la terminología introducida por la reforma que sobre la LPAC ha operado la Ley 4/1999, de 13 de enero-, además de la operatividad de la institución del silencio administrativo, se muestra en el nacimiento de determinadas responsabilidades administrativas por la tardanza o incumplimiento de los plazos, y así lo determina el art. 42.7 LPAC. D.28/02,F.J.1,C),b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C),b)..
-La tardanza en la tramitación y resolución del procedimiento implica, no sólo un incumplimiento de la norma por la que se preceptúa con carácter imperativo el plazo máximo de duración del mismo, sino también lo que la Jurisprudencia constitucional ha venido en denominar la vulneración de ?un plazo razonable?, que permite una valoración o ponderación del caso concreto (SS. TC 36/1984; 5/1985 y 26/1994, entre otras). D.28/02,F.J.1,C),b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C),b)..
-Principio de buena fe:
-Cuando las actuaciones practicadas por la Administración se han tramitado, considerando el standard de funcionamiento de los servicios en la clase de procedimientos d que se trate, en un plazo razonable y sin dilaciones injustificables; y sobre todo cuando consta en la propuesta de resolución que, ante el riesgo de que el derecho del perjudicado pueda prescribir si el procedimiento continúa con el trámite del preceptivo informe de este órgano consultivo, se comunica tal circunstancia al interesado para que ejercite su derecho ante la entidad competente para resolver el procedimiento, no cabe una más encomiable aplicación del principio de buena fe en la actuación seguida por la Administración. D.23/02,F.J.2.
-Para poder tener por correctamente formulada ante la Administración una reclamación de cualquier tipo, es necesario que la misma se formule por persona legitimada al efecto. Dicha legitimación recae: en primer lugar, en el propio perjudicado; en segundo lugar, en aquella persona que acredite obrar en nombre o representación de dicho perjudicado; y, también, en aquellas personas o entidades a las que la Ley excepcionalmente otorgue la pertinente legitimación extraordinaria. D.66/02,F.J.3.
-El art. 31 LPAC, reconoce la condición de interesados en el procedimiento administrativo a quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, añadiendo el art. 32 que los interesados podrán actuar por medio de representante. Sin embargo, el ap. 3 del citado art. establece que, para formular solicitudes será preciso acreditar la representación por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. D.19/02,F.J.2.
-Cómputo:
-Dies a quo:
-El art. 48 LPAC fija en la notificación o publicación del acto el dies a quo para el cómputo de plazos en beneficio del administrado, por lo que es dudoso que pueda aplicarse en su perjuicio. D.13/02,F.J.3.
-Los arts. 42.2 y 3 LPAC establecen que las normas sectoriales deben fijar su plazo máximo de duración-, que no podrá exceder de seis meses, salvo previsión legal contraria, siendo aplicable el plazo de tres meses si no se establece uno específico. D.53/02, F.J. 3.
-Esto es una garantía de mínimos, por lo que no constituye irregularidad invalidante alguna que el plazo haya sido más amplio y, por tanto, más favorable para los interesados.. D.53/02, F.J.3.
-Principio de conservación de los actos administrativos:
-En virtud del principio de conservación de los actos administrativos, actualmente contemplado de forma expresa en el art. 65 LPAC, procede retrotraer el expediente al momento inmediatamente anterior al en que se produjo el vicio. D.62/02, Conc. 2.
-Obligación administrativa de resolver:
-El tenor literal del art. 43.4 LPAC, tras la reforma operada por la Ley 4/1999, reza así:?La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del articulo 42 se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo; b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio?.
-Silencio administrativo:
-El art. 43.1 LPAC, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de noviembre, y para los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, dispone que: ? (...) el vencimiento del plazo máximo sin haber notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido su solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo?. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).
-La regla general que se establece en el art.43.2 LPAC es la del silencio positivo, ?salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario?: D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).
-El silencio administrativo negativo es una mera ficción legal ?por contraposición al positivo que equivale a un verdadero acto definitivo y resolutorio del procedimiento, aunque presunto-, que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos administrativos pertinentes, llegar a la vía judicial, superando los efectos de la inactividad de la Administración (STC 6/1986). D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).
-De una interpretación sistemática de los arts. 42, 43, 142.7 y 143.3 LPAC se infiere que sólo el silencio administrativo con efectos estimatorios o silencio positivo, configura un verdadero y propio acto administrativo. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).
-Vía de hecho:
-Ver, en Actos administrativos, Revisión de oficio, Prescindencia total y absoluta del procedimiento.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL PARA LA ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES GENERALES:
-Importancia de su cumplimiento:
-Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración sobre la importancia de observar las prescripciones establecidas en los arts. 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, en relación con el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales y en su normativa complementaria, no sólo como garantía de acierto en su elaboración, sino además, por cuanto su incumplimiento es susceptible de ser apreciado por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y, en caso de recurso, como causa de invalidez de las normas reglamentarias aprobadas. D.30/02,F.J.1,A). D.6/02,F.J.1; D.10/02,F.J.1; D.20/02,F.J.2; D.27/02,F.J.1; D.34/02,F.J.2; D.71/02,F.J.2.
-Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración en la necesidad de cumplir, no sólo formal sino sustantivamente, el procedimiento administrativo especial de elaboración de disposiciones generales que, tras su aprobación y publicación, pasan a integrarse en el ordenamiento jurídico. D.3/02,F.J.2; D.6/02,F.J.1; D.11/02,F.J.2; D.15/02,F.J.1; D.16/02,F.J.1; D.17/02,F.J.1; D.21/02,F.J.2; D.35/02,F.J.1; D.39/02,F.J.2.
-Ese procedimiento tiene por finalidad encauzar adecuadamente el ejercicio de una de las potestades más intensas de la Administración, cual es la reglamentaria. D.3/02,F.J.2; D.6/02,F.J.1; D.11/02,F.J.2; D.15/02,F.J.1; D.16/02,F.J.1; D.17/02,F.J.1; D.21/02,F.J.2; D.35/02,F.J.1; D.54/02,F.J.1.
-Normativa que lo contiene:
-Hemos de examinar, en primer lugar, si se han cumplido los trámites establecidos en los arts. 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, del Gobierno y Administración de la C.A.R., así como aquellos que resultan de otros preceptos legales o reglamentarios, especialmente por la propia normativa reguladora del Consejo Consultivo. D. 4/02,F.J.2;

References: resolución 
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