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Timestamp: 2019-11-14 01:47:52+00:00

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BVerwG v. 24.06.2004 - 4 C 11.03 - NWB Urteile
BVerwG v. 24.06.2004 - 4 C 11.03
Gesetze: LuftVG § 9 Abs. 2; LuftVG § 29 Abs. 1; LuftVG § 29 b Abs. 2; LuftVO § 6; LuftVO § 36; LuftVO § 27 a Abs. 2 Satz 1; BImSchG § 3 Abs. 1
Instanzenzug: VGH Kassel VGH 2 A 1062/01 vom 11.02.2003
Die neuen Flugrouten bilden den Regelungsgegenstand der 5. Änderungsverordnung des Luftfahrt-Bundesamts zu der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung - 5. ÄndVO - vom 18. Mai 2004 , die sich insoweit inhaltlich nicht von der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Verordnung - 212. DVO-LuftVO - vom 13. November 2002 (BAnz S. 25 489) unterscheidet. Beide Verordnungen bauen auf der 11. Änderungsverordnung des Luftfahrt-Bundesamts zu der 177. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 26. Juli 2000 auf, durch die eine Erprobungsphase eingeleitet wurde. Die Neuerung, die diese Verordnung mit sich brachte, bestand in Folgendem: Bis dahin wurde der Abflugverkehr vom Flughafen Frankfurt/Main in nördliche Richtungen im Wesentlichen so abgewickelt, dass die Flugzeuge nach Starts in Richtung West (Startbahn 25) im Bereich Wicker/Massenheim/Wiesbaden-Delkenheim nach Norden in Richtung Funkfeuer Taunus (TAU) bei Hünstetten geleitet wurden. Durch die 11. ÄndVO wurde ein Abflugverfahren eingeführt, das einen festen mit variablen Drehpunkten kombinierte. Luftfahrzeuge mit ausreichender Steigrate (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorien "Medium" und "Light"), die an dem Punkt R (Radial) 260 FFM eine Mindestflughöhe von 3 500 ft (ca. 1 070 m) über NN erreicht hatten, mussten dort nach Norden abdrehen und im Wesentlichen parallel zur Autobahn A 3 einen Kurs in Richtung des Navigationspunktes TAU aufnehmen (F-Routen). Luftfahrzeuge, die am Punkt R unter dieser Höhe blieben, im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorie "Heavy", mussten dagegen wie bisher den Kurs beibehalten. Sie durften abhängig davon, wo sie die Höhe von 3 500 ft erreichten, erst in dem Bereich zwischen der Ortschaft Wicker und der Stadt Mainz abdrehen, um den Punkt TAU anzusteuern (G- und J-Routen). Während für die Zeit vor In-Kraft-Treten der 11. ÄndVO eine breite Streuung des Hauptverkehrsstroms zu verzeichnen gewesen war, führte das neue Verfahren dazu, dass die Mehrzahl der Flugbewegungen in Richtung Norden fortan auf die F-Routen verlagert wurde.
Die Beigeladene legt dar: Die Feststellungsklage sei unzulässig. Die angegriffenen Rechtsverordnungen bedürften des Vollzugs durch Einzelakte. Die Klägerinnen hätten die Möglichkeit gehabt, einzelne Flugfreigaben anzufechten. Im Rahmen eines solchen Anfechtungsverfahrens hätte sich die Rechtmäßigkeit der Verordnungen inzident überprüfen lassen. Den Klägerinnen fehle jedenfalls mangels Schutznorm, auf die sie sich berufen könnten, die Klagebefugnis. Die Lärmbelastungen hielten sich in den Grenzen des rechtlich Zumutbaren. Die Klägerinnen hätten keinen Anspruch darauf, vor Lärm unterhalb der Erheblichkeitsschwelle verschont zu bleiben. Auch auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums und der kommunalen Planungshoheit könnten sie sich nicht berufen. Ebenso wenig bestehe ein allgemeines Recht auf gerechte Abwägung, denn die Festlegung von Flugverfahren habe keinen Planungscharakter. Flugrouten seien dreidimensional definierte Luftlinien ohne unmittelbare Inanspruchnahme des Bodens. Sie unterlägen einem ständigen Wandel, da sie jederzeit an veränderte Verkehrs-, Sicherheits- und Technikanforderungen anzupassen seien. Sie seien abhängig von dem durch die luftseitige Flughafenkapazität definierten Lärmpotential, auf dessen Umfang sie keinen Einfluss hätten. Ihrem eigentlichen Kern nach sei die Flugroutenbestimmung eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Sie habe die Funktion einer Verkehrsregelung zur Gewährleistung einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Instrumentenflugverkehrs. Die Luftverkehrssicherheit müsse stets Vorrang haben. Das Lärmschutzinteresse könne nur nach Maßgabe des sicherheitstechnisch Möglichen berücksichtigt werden. Bloß belästigender Lärm unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle dürfe außer Betracht bleiben. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Die Neuordnung der Flugrouten beruhe auf sachlichen Erwägungen. Dem Interesse der Klägerinnen, vor unzumutbarem Lärm bewahrt zu bleiben, sei Rechnung getragen worden. Die Topografie des überflogenen Geländes sei insofern berücksichtigt worden, als die Mindestflughöhe über Grund in das NIROS-Programm als Berechnungsparameter eingegangen sei. Detailierterer Höhenangaben habe es nicht bedurft. Im Übrigen liege auf der Hand, dass auch eine eingehendere Untersuchung der örtlichen Verhältnisse zu keinem anderen Ergebnis geführt hätte.
2.2.1 Die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO, gegen die sich die Klägerinnen zur Wehr setzen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG. Danach ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einschluss von Start und Landung zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten über die Durchführung dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das Luftfahrt-Bundesamt zu übertragen.
2.2.3 Das bedeutet allerdings nicht, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Entscheidung ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen darf. Der Gesetzgeber bringt zum Ausdruck, dass es bei der Festlegung von Flugverfahren eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch anderen Belangen Rechnung zu tragen ist. Wie aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erhellt, dürfen die Luftfahrtbehörden bei der Abwehr von "Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs" nicht aus den Augen verlieren, dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch "durch die Luftfahrt" drohen können. In § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG geht der Gesetzgeber noch einen Schritt weiter. Danach gehört nicht bloß die Abwehr von Gefahren "durch die Luftfahrt", sondern darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen zu den Aufgaben der Luftaufsicht. In diesem Zusammenhang spricht der Gesetzgeber als Quelle etwaiger Beeinträchtigungen ausdrücklich den "durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen" hervorgerufenen "Fluglärm" an. Freilich ermächtigt § 29 Abs. 1 LuftVG nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen. Als allgemeine Vorschrift der Luftaufsicht hat er den Charakter einer Generalklausel, die eingreift, sofern nicht Spezialvorschriften eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche Sonderbestimmung kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch im Rahmen der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren nach § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO Geltung beimisst. Danach haben die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Flugplan hinzuwirken.
2.2.3.1 Soweit § 29 b Abs. 2 LuftVG auf "unzumutbare" Belastungen abstellt, ist er entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen nicht lediglich auf die Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder die Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter zugeschnitten. Zwar besteht eine Pflicht aller staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen, und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird ( BVerwG, Urteile vom 23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 19.90 - BVerwGE 88, 210 und vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350; vgl. auch Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1). Das Luftfahrt-Bundesamt würde diese Pflicht verletzen, wenn es an der Herstellung oder Fortsetzung solcher rechtswidrigen Eingriffe mitwirken würde. Es hat verfassungsmäßige Zustände zu gewährleisten und darf sich nicht damit begnügen, auf dieses Ziel bloß hinzuwirken. § 29 b Abs. 2 LuftVG setzt jedoch im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze an.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren bis zur Rücknahme der Anschlussrevision auf 120 000 € und für die Zeit danach auf 60 000 € festgesetzt.
[PAAAC-12668]
BVerwG v. 24.06.2004 - 4 C 11.03 ablegen in?

References: § 9
 § 29
 § 29
 § 6
 § 36
 § 27
 § 3
 § 27
 § 32
 § 32
 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
 § 27
 § 29
 Art. 2
 Art. 14
 § 29