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Timestamp: 2020-02-28 06:29:34+00:00

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Jurisprudencia 2012- Asociación Derechos Civiles c en PAMI | Libertad de expresión | Convenio europeo de derechos humanos
#SeguridadSocial #Acceso a la información pública, solicitud de información, Instituto nacional de servicios sociales para jubilados y pensionados #Jurisprudencia #Fallo Asociación Derechos Civiles c/ EN PAMI Dto. 1172/03 s/ amparo ley 16986
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A. 917. XLVI.
Asociación Derechos Civiles el EN - PAMI - (dto.
1172/03) si amparo ley 16.986.
Vistos los autos: "Asociación Derechos Civiles cl EN - PAMI
- (dto. 1172/03) si amparo ley 16.986".
l°) Que la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) ,
en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional,
promovió acción de amparo contra el Instituto Nacional de Servi­
cios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) con el objeto
de que se hiciera entrega de " ... la información relativa al presu­
puesto en concepto de publicidad oficial de dicho organismo para
el año 2009 y a la inversión publicitaria de dicha institución
correspondiente a los meses de mayo y junio de 2009 detallada
según el rubro (medios gráficos, radiales, televisivos, cinema­
tográficos, sitios de internet y vía pública) y medio de comuni­
cación, productora o programa al cuál fue asignada; el tipo de
campaña al cual corresponde la pauta asignada en cada caso y la
indicación de la agencia de publicidad o intermediario a través
de la cual se procedió a contratar espacios en los medios"
(confr. fs. 1/14).
Sostuvo que la negativa a brindar la información con­
figuraba una violación al derecho constitucional de acceso a la
información pública consagrado en los artículos l°, 14, 33 Y 75,
inciso 22, de la Carta Magna, que disponen la aplicación con je­
rarquía constitucional de los tratados internacionales (artículo
19, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículo
13, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo
19, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) .
Asimismo solicitó la aplicación en la especie del de­
creto nO 1172/03 de "Acceso a la Información Pública", dictado
por el Poder Ejecutivo Nacional (3/12/03), en virtud del cual se
aprobaron los "Reglamentos Generales de Audiencias Públicas para
el Poder Ejecutivo Nacional, para la Publicidad de la Gestión de
Intereses en el ámbito del Poder Ej ecuti vo Nacional, para la
Elaboración Participativa de Normas, del Acceso a la Información
Pública para el Poder Ejecutivo Nacional y de Reuniones Abiertas
de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos, formularios
de inscripciones, registro y presentación de opiniones y pro­
puestas. Establécese el acceso libre y gratuíto vía Internet a
la edición diaria del Boletín Oficial de la República Argenti-
2°) Que la juez Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal hizo lugar a la acción de am­
paro y, en consecuencia, condenó ante la negativa del PAMI (fs.
40) a hacer entrega de la información solicitada mediante nota
de fecha 29 de junio de 2009 dentro del plazo de 10 días. Para
ello hizo suya la conclusión del dictamen fiscal (fs. 98/99) en
punto a que dicha institución -contrariamente a lo sostenido en
su escrito de traslado- se encontraba comprendida en las dispo­
siciones del artículo 2°, Anexo VII, del decreto 1172/03 (confr.
fs. 92/97 vta.).
Contra esta decisión, el demandado interpuso el re­
curso de apelación de fs. 102/108 vta. con fundamento en que la
Asociación Derechos Civiles e/ EN - PAMI - (dto.
1172/03) s/ amparo ley 16.986.
acción de amparo no constituia la via idónea para el tratamiento
de la cuestión planteada y en la inaplicabilidad del decreto
1172/03, toda vez que no formaba parte del Estado Nacional y os­
tentaba personalidad juridica e individualidad financiera legal­
mente diferenciada de este último, de conformidad con las leyes
de su creación (confr. fs. 102/108 Y vta.) .
Con posterioridad y sin perjuicio de mantener el re­
medio procesal aludido, el Instituto acompañó documentación que
-según afirmó- daba cumplimiento a la sentencia (fs. 111/157).
La sociedad actora discrepó con el alcance dado a ese material
fáctico por considerar incompleta la información y por entender
que implicaba el desistimiento de la apelación (fs. 158/161;
167/169); incidencia que fue desestimada por el tribunal de al­
zada en los términos de fs. 172.
3°) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelacio­
nes en lo Contencioso Administrativo Federal rechazó el recurso
de apelación y confirmó el pronunciamiento apelado (confr. fs.
197/199) .
Para así decidir sostuvo que la pretensión no devenía
abstracta en tanto y en cuanto el demandado había omitido pre­
sentar la totalidad de los datos requeridos. Señaló que no había
informado el monto total presupuestado en concepto de publicidad
para el año 2009 ni brindado el detalle suficiente de la inver­
sión publicitaria de mayo y junio del mismo año.
Además reafirmó la idoneidad de la acción de amparo,
pues entendió que la vía ordinaria en el caso no revestía tal
carácter, ya que la información "es útil solo cuando es oportu­
Seguidamente refirió que la negativa al acceso a la
información completa por parte del PAMI configuraba una acción
arbitraria en forma manifiesta. Ello, porque el principio de pu­
blicidad de los actos de gobierno constituye uno de los pilares
de todo gobierno republicano y ese derecho, si bien no enumerado
expresamente en la Constitución Nacional, habia sido reconocido
por este Tribunal como un derecho de naturaleza social que ga­
rantiza a toda persona -pública o privada, fisica o juridica- el
conocimiento y la participación en todo cuanto se relaciona con
los procesos gubernamentales, poli ticos y administrativos y se
evidencia en la obtención de información de datos públicos.
Además agregó con cita de los tratados internacionales relacio­
nados con la materia, que, en el sub lite, el demandado no habia
acreditado la existencia de restricciones legales a fin de jus­
tificar su omisión.
En tal sentido, y sin desconocer la naturaleza no es­
tatal del Instituto y que sus decisiones no constituyen actos
administrativos, consideró indudable el carácter público de los
intereses que gestiona (articulo 2° de la ley 19.032), razón que
determinó su creación como persona de derecho público (articulo
10, ley cit.) 1 así como la injerencia estatal en su gobierno
(articulas 5° y 6°), control (articulas 1°, 15 Y 15 ter.) y
eventual financiación (articulo 8°, inc. k).
Sentado ello, determinó que la información solicitada
por la actora era pública y si bien el instituto demandado no se
Asociación Derechos Civiles el EN PAMI - (dto.
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encontraba expresamente incluido en el ámbito de aplicación del
decreto 1172/03, le era alcanzable en forma supletoria hasta
tanto dicho organismo reglamentare el derecho de acceso a la in­
formación pública establecido por las normas de orden superior
antes señaladas, " ... tal como lo hizo con otros aspectos regulados
por el decreto 1172/03, como el Registro de Audiencias de Ges­
tión de Intereses (Resolución INSSJP n° 189/04)".
Finalmente refirió " ... que el decreto 1172/03 se aplica
en forma directa a las organizaciones privadas a las que se
hayan otorgado subsidios o aportes provenientes del sector
público nacional (art. 2 del anexo VII), por lo que a fortiori,
no resulta posible excluir de su ámbito de aplicación, al menos
supletoriamente, a un órgano de la envergadura pública del
INSSJP, cuya efectiva financiación reciproca con el Estado Na­
cional -amén de lo dispuesto por el articulo 8, inciso k, de la
ley 19.032- ha sido debidamente expuesta ... " (confr. fs. 198 vta.
y 199) .
4 O) Que contra ese pronunciamiento el Instituto Na­
cional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados inter­
puso el recurso extraordinario de fs. 204/225 que fue concedido
a fs. 263.
El remedio federal del PAMI se apoya en dos líneas de
argumentación. Por un lado, sostiene que el decreto 1172/03 que
regula el "Acceso a la Información Pública" no le es aplicable
pues se refiere específicamente a las instituciones que forman
parte del Estado, lo que no es su caso, en función de su natura­
leza jurídica. Por el otro, destaca que no fue mencionado expre-
- --- ------------------------------------
samente en la disposición como uno de los sujetos obligados. En
consecuencia, no se encuentra obligado a brindar la información
5°) Que planteada la controversia en estos términos,
el recurso extraordinario resulta procedente pues la recurrente
funda su derecho en la interpretación de una norma de carácter
federal -decreto 1172/03- por la que no se encontraría obligado
a brindar la información solicitada, y la decisión recurrida, ha
sido contraria tanto a esa interpretación de la ley como al de­
recho que en ella se apoya (artículo 14, inciso 3°, de la ley
48) •
Asímísmo y habída cuenta de que el caso trata de la
procedencia de extender las obligaciones legales contempladas en
la norma aludída al PAMI para satisfacer el derecho de acceso a
la información pública, en este aspecto, el remedio tambíén de­
víene admísíble pues se relacíona con lo previsto en los artícu­
los 14, 16, 32 y 33 de la Consti tución Nacional, y en los artí­
culos 13 de la Convencíón Amerícana sobre Derechos Humanos y 19
Y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
íncorporados a la Ley Superíor en los términos establecidos por
el ar-tículo 75, ínciso 22.
6°) Que sobre el fondo de la cuestíón traída a cono­
cimiento de este Tribunal, corresponde resolver en sentido ad­
verso a la parte recurrente. En efecto, el alcance dado a la le­
gislacíón federal que menciona el fallo apelado para exigir al
Insti tuto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pen­
sionados que brinde la ínformación solicítada por la asociación
actora relativa al presupuesto en concepto de publicidad oficial
de dicho organismo resulta razonable y deriva del derecho de ac­
ceso a la información pública que tiene todo ciudadano de con­
formidad con los articulos 10, 14, 16, 31, 32, 33 Y 75, inciso
Asimismo idéntico razonamiento merece el alcance su­
pletorio que el tribunal de alzada le otorgó al decreto 1172/03
respecto del PAMI con fundamento en la importancia y relevancia
de los intereses públicos gestionados y en la indudable interre­
lación de este último con el Estado Nacional.
En la especie el deber de información exigido por los
jueces de la causa no tiene fundamento en la naturaleza juridica
de la institución, pues la decisión impugnada con cita de prece­
dentes de este Tribunal no discute la calidad no estatal del PA­
MI. El a quo consideró aplicable el decreto 1172/03 en forma su­
pletoria porque la información solicitada es pública así como
son públicos los intereses que el demandado desarrolla. Todo
ello dentro del marco de la Constitución Nacional que garantiza
el principio de publicidad de los actos de gobierno y el derecho
de acceso a la información pública a través del artículo l°; de
los artículos 33, 41, 42 Y concordantes del Capítulo Segundo
-que establece nuevos Derechos y Garantias- y del artículo 75
inciso 22, que incorpora con jerarquia constitucional diversos
tratados internacionales (confr. considerandos del decreto
Por lo que, en lo que aquí interesa, el debate cons­
titucional consiste en dilucidar si en función del derecho de
acceso a la información pública, el PAMI se halla obligado a
brindar la información acerca de la publicidad oficial que desa­
rrolla el instituto, y si con ese alcance, le es aplicable el
decreto 1172/03.
7°) Que, sentadas las bases de la discusión, el tra­
tamiento de este tema constitucional exige algunas aclaraciones
sobre el significado y amplitud del referido derecho de "acceso
a la información", a efectos de demostrar que, aun cuando el re­
currente no posea naturaleza estatal, dadas sus especiales ca­
racteristicas y los importantes y trascendentes intereses públi­
cos involucrados, la negativa a brindar la información requerida
constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los
principios de una sociedad democrática e implica, en consecuen­
cia, una acción que recorta en forma severa derechos que son re­
servados -como se verá- a cualquier ciudadano, en tanto se trate
de datos de indudable interés público y que hagan a la transpa­
rencia y a la publicidad de gestión de gobierno, pilares funda­
mentales de una sociedad que se precie de ser democrática.
8 0) Que con este alcance es menester recordar que el
derecho de buscar y recibir información ha sido consagrado ex­
presamente por la Declaración Americana de Derechos y Deberes
del Hombre (artículo IV) y por el articulo 13.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y la Corte Interamericana ha
dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento
y de expresión, a través de la descripción de sus dimensiones
En este sentido, desde el año 2003 la Asamblea Gene­
ral ha emitido cuatro resoluciones especificas sobre el acceso a
la información en las que resalta su relación con el derecho a
la libertad de pensamiento y expresión (párr. 22, 23, 24 Y 25 Y
sus citas del "Estudio Especial Sobre el Derecho de Acceso a la
Información, Organización de los Estados Americanos, Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, Relatoría Especial para la
Libertad de Expresión, agosto de 2007). Asimismo en la Resolu­
ción AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06) del 6 de junio de 2006 sobre "Ac-
ceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democra-
cia", la Asamblea General de la OEA instó a los Estados a que
respeten el acceso de dicha información a todas las personas y a
promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro
carácter que fueran necesarias para asegurar su reconocimiento y
aplicación efectiva. Por su parte, en octubre de 2000 la Comi­
sión Interamericana aprobó la "Declaración de Principios sobre
la Libertad de Expresión" elaborada por la Relatoría Especial,
cuyo principio 4 reconoce que "el acceso a la información en po­
der del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los
Estados están obligados a garantizar el ejercicio de ese derecho
(CIDH, "Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión",
Principio 4, también "Principios de Lima", Principio 1, "El ac­
ceso a la información como derecho humano"; confr. párr. 26, ci­
ta 20, pág. 15 del Estudio especial antes señalado).
En tal sentido, la Comisión ha interpretado consis­
tentemente que el articulo 13 de la Convención incluye un dere­
cho al acceso a información en poder del Estado y " ... la Relatoría
manifestó que, dado que la libertad de recibir información debe
impedir que las autoridades interrumpan el flujo de información
hacia los ciudadanos, la palabra buscar lógicamente implicaria
un derecho adicional" (CIDH, Informe Anual de la Relatoria para
la Libertad de Expresión, 2003, Vol. 111, Cap. IV, párr. 28, ci­
tado en el párr. 27, del Estudio citado). Ha resaltado que
" ... todas las personas tienen el derecho de solicitar, entre
otros, documentación e información mantenida en los archivos
públicos o procesada por el Estado y, en general, cualquier tipo
de información que se considera que es de fuente pública o que
proviene de documentación gubernamental oficial" (CIDH, Informe
sobre Terrorismo y Derechos Humanos de 2002, párr. 281, cita del
párrafo 27, del Estudio mencionado)
En el mismo sentido, la Asamblea General de la Orga­
nización de las Naciones Unidas ha determinado el concepto de
libertad de información y en su Resolución 59 (1) afirmó que "la
libertad de información es un derecho humano fundamental y ( ... )
la piedra angular de todas las libertades a las que están consa­
gradas las Naciones Unidas" y que abarca "el derecho a juntar,
transmitir y publicar noticias" (en idéntico sentido, el articu­
lo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos de
Naciones Unidas adoptado en su resolución 2200A (XXI), de 16 de
diciembre de 1996; párr. 32, 33, 34, 35, 36 Y 37 del capítulo 2,
"Sistema de la Organización de Naciones Unidasu, del Estudio ci-
tado) .
9°) Que el reconocimiento del acceso a la información
como derecho humano ha evolucionado progresivamente en el marco
del derecho internacional de los derechos humanos. El sistema
interamericano de derechos humanos ha cumplido en ello un rol
fundamental. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
Relatoria Especial para la Libertad de Expresión ya señalados
venian impulsando avances en la materia a través de sus diferen­
tes mecanismos de trabajo (Entre otros antecedentes internacio­
nales que reconocen el derecho se pueden señalar "La Declaración
de ChapultepecH, los "Principios de JohannesburgoH, los "Princi­
pios de LimaH ya invocados y la "Declaración de SOCIUSH, Perú
2003, los cuales fueron explícitamente tomados en cuenta por la
Asamblea General de la OEA al emitir las resoluciones vinculadas
con este tema (AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06) del 6 de junio de 2006
ya citada sobre "Acceso a la Información Pública: Fortalecimien­
to de la DemocraciaH; Principio 3 de la Declaración de Chapulte­
pec adoptada por la Conferencia Hemisférica sobre Libertad de
Expresión celebrada en México, D. F. el 11 de marzo de 1994;
Principios de Lima del 16 de noviembre de 2000. Declaración con­
junta de 2004 y Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad
Nacional, la Libertad de Expresión y Acceso a la InformaciónH;
confr. parro 79, del Estudio de la Relatoria, punto 8. "Otros
antecedentes internacionales que reconocen el derecho de acce­
so"] .
Como ya se adelantó, la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos -al igual que la Declaración
Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Dere­
chos Civiles y Políticos- ha desprendido del derecho a la liber­
tad de pensamiento y de expresión consagrado en el artículo 13
de la Convención, el derecho al acceso a la información.
En este sentido la Corte Interamericana en el caso
Claude Reyes y otros señaló que " ... la Corte estima que el articu­
lo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a
"buscar" y a "recibir" "informaciones", protege el derecho que
tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo
el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el
régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, di­
cho articulo ampara el derecho de las personas a recibir dicha
información y la obligación positiva del Estado de suministrar­
la, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa
información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún
moti vo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el
acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe
ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para
su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en
que se aplique una legitima restricción. Su entrega a una perso­
na puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de
manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta
forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión
contempla la protección del derecho de acceso a la información
bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera
clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la
libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser ga­
rantizadas por el Estado de forma simultánea" (CIDH, Caso Claude
Reyes y otros vs. Chile, sentencia del 19 de septiembre de 2006,
Serie C, 151, párr. 77).
10) Que la importancia de esta decisión internacional
consiste en que se reconoce el carácter fundamental de dicho de-
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recho en su doble vertiente, como derecho individual de toda
persona descrito en la palabra "buscarH y como obligación posi­
tiva del Estado para garantizar el derecho a "recibirH la infor­
mación solicitada (confr. párr. 75 a 77, del precedente antes
citado). La sentencia de la Corte fortalece como estándar inter­
nacional la idea de que este derecho corresponde a toda persona;
es decir que la legitimidad activa es amplia y se la otorga a la
persona como titular del derecho, salvo los casos de restricción
(conf. párrafos 88, 89, 93, 94, 121, 122).
El fundamento central del acceso a la información en
poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona
de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios
públicos se desempeñan, mediante el acceso a la información. En
tal sentido se observa que la Corte Internacional impuso la
obligación de suministrar la información solicitada y de dar
respuesta fundamentada a la solicitud en caso de negativa de
conformidad con las excepciones dispuestas; toda vez ( ... ) que "la
información pertenece a las personas, la información no es pro­
piedad del Estado y el acceso a ella no se debe a una gracia o
favor del gobierno. Este tiene la información solo en cuanto re­
presentante de los individuos. El Estado y las instituciones
públicas están comprometidos a respetar y garantizar el acceso a
la información a todas las personas. El Estado debe adoptar las
disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesa­
rias para promover el respeto a ese derecho y asegurar su reco­
nocimiento y aplicación efectivos. El Estado está en la obliga­
ción de promover una cultura de transparencia en la sociedad y
en el sector público, de actuar con la debida diligencia en la
promoción del acceso a la información, de identificar a quienes
deben proveer la información, y de prevenir los actos que lo
nieguen y sancionar a sus infractores ... " (CIDH, Informe sobre Te­
rrorismo y Derechos Humanos, párr. 282; Principios de Lima.
Principio 4 "Obligación de las autoridades"; Declaración de SO­
CIUS Perú 2003, Estudio Especial citado, párr. 96).
En cuanto a la legitimación pasiva cabe señalar que
para que los Estados cumplan con su obligación general de ade­
cuar su ordenamiento interno con la Convención Americana en este
sentido, no solo deben garantizar este derecho en el ámbito pu­
ramente administrativo o de instituciones ligadas al Poder Eje­
cutivo, sino a todos los órganos del poder público. En este sen­
tido, la jurisprudencia de la Corte permitiria afirmar que, al
regular y fiscalizar las instituciones que ejercen funciones
públicas, los Estados deben tener en cuenta tanto a las entida­
des públicas corno privadas que ej ercen dichas funciones (Corte
IDH, Caso Ximenes López, sentencia del 4 de julio de 2006. Serie
C. N° 149, párrafos 141, 80 Y 90). Lo importante es que se cen­
tre en el servicio que dichos sujetos proveen o las funciones
que ejercen. Dicha amplitud supone incluir corno sujetos obliga­
dos no solamente a los órganos públicos estatales, en todas sus
ramas y niveles, locales o nacionales, sino también a empresas
del Estado, hospitales, las instituciones privadas o de otra
indole que actúan con capacidad estatal o ejercen funciones
públicas (párr. 102 del Estudio de la Relatoria citado en los
considerandos anteriores)
Uno de los puntos a destacar en la sentencia Reyes es
el reconocimiento del "principio de máxima divulgación". La Cor-
«ftw<te Q'1'¿ ¿ la C2/V)
te Interamericana, luego de destacar la relación existente entre
el carácter representativo del sistema democrático enfatizó que:
"( ... ) En una sociedad democrática es indispensable que las auto­
ridades estatales se rijan por el principio de máxima divulga­
accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones (párr.
92, del caso Claude Reyes y otros, citado), pues "( ... ) El actuar
del Estado debe encontrarse regido por los principios de publi­
cidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible
que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan
el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal
que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un
adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la
información bajo el control del Estado, que sea de interés
público, puede permitir la participación de la gestión pública a
través del control social que se puede ejercer con dicho acceso"
(confr. párr. 86, sentencia mencionada)
Por su parte, en materia de protección judicial del
derecho al acceso a la información en poder del Estado, la CIOH
ha enfatizado " ... la necesidad de que exista un recurso sencillo,
rápido y efectivo para determinar si se produjo una violación al
derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al
órgano correspondiente la entrega de la información. Para ello
se debe tomar en cuenta que es práctica corriente la negativa a
suministrar la información que se solicita a las instituciones o
el silencio ante un pedido y que la celeridad en la entrega de
la información es indispensable en esta materia" ( ... ) " ... Oe acuer­
do a lo dispuesto en los artículos 2 y 25.2.b de la Convención
si el Estado Parte en la Convención no tiene un recurso judicial
para proteger efectivamente el derecho se encuentra obligado a
crearlo" (confr. CIDH párr. 128, Estudio especial citado y Corte
IDH, párr. 137, sentencia de mención) y dentro de las obligacio­
nes estatales, afirmó que " ... si el ejercicio de los derechos y
libertades protegidos por dicho tratado no estuviese ya garanti­
zado, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas le­
gislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos tales derechos y libertades" (confr. CIDH párr. 130,
estudio especializado citado y Corte IDH, pronunciamiento men­
cionado, párrs. 162, 163).
Asimismo el tribunal internacional observó en cuanto
al sistema de restricciones "que ( ... ) establece la presunción de
que toda información es accesible, sujeto a un sistema restrin­
gido de excepciones ( ... ) y que corresponde al Estado demostrar
que al establecer restricciones al acceso a la información bajo
su control ha cumplido con los anteriores requisitos" ( ... ) "res­
tricciones que deben estar orientadas a satisfacer un interés
público imperativo, escogiendo aquel que restrinja en menor es­
cala el derecho protegido, proporcional al interés que la justi­
fica y conducente para el logro del objetivo, interfiriendo en
la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho"
(CIDH Estudio especial citado, párrs. 92 y 93).
11) Que en el ámbito local, no es ocioso recordar que
esta Corte ha tenido oportunidad de señalar en torno a la liber­
tad de prensa que " ... ésta confiere al derecho de dar y recibir
información una especial relevancia que se hace aún más evidente
para con la difusión de asuntos atinentes a la cosa pública o
clI'".......,,¡.,¡. z,
que tenga trascendencia para el interés generalH (Fallos:
316:1623, considerando 6° del voto de la mayoria, el subrayado
no pertenece al texto); "Que el alcance de la garantia constitu­
cional de la libertad de prensa reconocido desde antiguo por es­
ta Corte coincide con el contenido de los tratados internaciona-
les -posteriores- que regulan el ámbito y que hoy integran
nuestros textos constitucionales. La Convención Americana sobre
Derechos Humanos expresa al respecto que "Toda persona tiene de­
recho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informacio-
nes . 11 (Fallos: 321: 2558, considerando 7o voto de la mayoría;
confr. en cuanto al derecho a la información y los datos perso­
na 1 e s , Fa 11 o s: 321: 2767; 324: 975) .
Asimismo recientemente, y en lo que a publicidad ofi­
cial se refiere, en "Editorial Rio Negro SA cl Neuquén, Provin­
cia delH (Fallos: 330:3908), este Tribunal destacó la correla­
ción directa e inmediata entre el derecho de acceso a la infor-
mación y la publicidad oficial con el derecho a la libertad de
prensa. Señaló " ...que es deber de los tribunales proteger los me­
dios para que exista un debate plural sobre los asuntos públi­
cos, 10 que constituye un presupuesto esencial para el gobierno
democráticoH (confr. considerando 10, voto de la mayoria), dando
cuenta de que "la expresión y la difusión del pensamiento y de
la información son indivisibles, de modo que una restricción a
las posibilidades de divulgación representa directamente, y en
la misma medida, un limite al derecho de expresarse librementeH•
Asimismo recordó que "la dimensión social de la libertad de ex­
presiónH ( ... ) implica ( ... ) un derecho colectivo a recibir cual-
quier información y a conocer la expresión del pensamiento aje­
no ... " (confr. segundo párrafo del considerando 10 Y sus ci tas, y
en el mismo sentido confr. Fallos: 334:109 y causa E.84.XLV
"Editorial Perfil S.A. y otro c/ E. N. -Jefatura de Gabinete de
Ministros- SMC", sentencia del 2 de marzo de 2011) .
12) Que sobre la base de todos los antecedentes ju­
risprudenciales citados se puede señalar, que dadas las circuns­
tancias fácticas de la causa, no resulta razonable la negativa
del recurrente a brindar la información o a brindarla en forma
incompleta, pues la petición de la asociación actora cumple con
las pautas internacionales antes señaladas y con el alcance dado
al decreto 1172/03 por el tribunal de alzada.
En efecto, el Anexo VII, específicamente controverti­
do en el caso, regula el mecanismo de acceso a la información
pública (artículo 1 0), que es de aplicación en el ámbito de los
organismos, entidades, empresas, socíedades, dependencías y todo
otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo
Nacional, ( ... ) como así también a las organizaciones privadas a
las que se le hayan otorgado subsidios o aportes provenientes
del sector público nacional (artículo 2°); que se defíne como
una instancia de partícípacíón cíudadana por la cual toda perso­
na ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir informa­
ción de cualquiera de los sujetos mencionados en el artículo 2°
(artículo 3°); definiendo a la información como "toda constancia
( ... ) haya sído creada u obtenida por los sujetos mencionados en
el artículo 2° o que obre en su poder o bajo su control, o cuya
producción haya sido financiada total o parcialmente por el era­
rio público ... " (artículo 5°); que toda persona físíca o jurídica,
<M'k d7'¿¿---=-\_
pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir
información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo,
interés legítimo (artículo 6°); que debe garantizarse el respeto
de los principios de igualdad, publicidad, celeridad, informali­
dad y gratuidad (artículo 7°); presumiéndose pública toda la in­
formación obtenida por o para los sujetos mencionados en el arto
2° (artículo 8 0) y el sujeto requerido solo puede negarse a
brindar la información objeto de la solicitud, por acto fundado,
si se verifica que la misma no existe o que está incluida dentro
de alguna de las excepciones previstas en el presente (artículo
13). Máxime cuando el instituto demandado no alegó la existencia
de restricción legal que le impida acceder al pedido, ello en
tanto y en cuanto el fundamento único radica en que no se en­
cuentra alcanzado por la norma por no ser un organismo que per­
tenezca al Estado. Por lo demás, el recurrente nada alega acerca
del derecho constitucional de acceso a la información pública;
habida cuenta de que la inclusión supletoria del instituto en el
decreto 1172/03 por parte del tribunal de alzada se basa en las
normas constitucionales e internacionales acerca de ese derecho.
13) Que en función de todo lo hasta aquí dicho, el
objeto del reclamo trata de la solicitud de una información
pública a una institución que gestiona intereses públicos y que
detenta una función delegada del Estado, siendo indiscutible la
interacción entre el ente demandado y la administración estatal
(confr. dictamen fiscal de fs. 92/97). Por lo que, con ese al­
cance, la asociación actora posee el derecho a que le brinden la
información solicitada en forma completa y la demandada tiene la
obligación de brindarlo, siempre que no demuestre -circunstancia
que no se ha dado en la especie- que le cabe alguna restricción
A mayor abundamiento, es menester señalar que la Re­
solución 189/04, invocada por el tribunal de alzada y estudiada
en el dictamen del Señor Procurador General de la Nación, dicta­
da por el instituto, que dispone la aplicabilidad parcial del
decreto 1172/03 atendiendo a "la intangibilidad de sus recursos,
el interés público de los servicios que brinda y la cuantia de
su presupuesto ... " resulta relevante, pues más allá de la inter­
pretación que se le otorgue a esta norma, lo cierto es que de­
muestra la implementación parcial dentro del organismo de las
pautas del decreto que tienden al acceso a la información públi­
Con este entendimiento, el instituto en dicha resolu­
ción hace suyos los considerandos de dicha norma, entre las que
importa una vez más reiterar "Que la Constitución Nacional ga­
rantiza el principio de publicidad de los actos de Gobierno y el
derecho de acceso a la información pública a través del articulo
1", de los articulos 33, 41, 42 Y concordantes del Capitulo Se­
gundo -que establece nuevos Derechos y Garantias- y del articulo
75 inciso 22, que incorpora con jerarquia constitucional diver­
sos Tratados Internacionalesll (considerando primero); " ... debe
darse un lugar primordial a los mecanismos que incrementan la
transparencia de los actos de gobierno, a los que permiten un
igualitario acceso a la información de la sociedad en los proce­
sos decisorios de la administración" (considerando tercero);
"que el derecho de Acceso a la Información Pública es un prerre­
quisito de la participación que permite controlar la corrupción,
optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y me­
jorar la calidad de vida de las personas al darle a éstas la po­
sibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se to­
man día a día para ayudar a definir y sustentar los propósitos
para una mejor comunidad" (considerando séptimo).
14) Que en el mismo sentido cabe mencionar que "Se ha
descrito a la información como 'oxígeno de la democracia', cuya
importancia se vislumbra en diferentes niveles. Fundamentalmente
la democracia consiste en la habilidad de los individuos de par­
ticipar efectivamente en la toma de decisiones que los afecten.
Esta participación depende de la información con que se cuente".
Asimismo, es menester recordar que " ... De lo expuesto ( ... ) se des­
prende la importancia de la existencia de un régimen jurídico
claro, completo y coherente que establezca las pautas del dere­
cho de acceso a la información para que se adopten las medidas
que garanticen su ejercicio. El acceso a la información promueve
la rendición de cuentas y la transparencia dentro del Estado y
permite contar con un debate público sólido e informado. De esta
manera, un apropiado régimen jurídico de acceso a la información
habilita a las personas a asumir un papel activo en el gobierno,
condición necesaria para el mantenimiento de una democracia sa­
na" (confr. Punto 9, "Relación entre el derecho de acceso a la
información en poder del Estado y el derecho a la participación
política consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana
CIDH, párrs. 138 y 140 del Estudio Especial ya citado) .
15) Que finalmente y en las condiciones expuestas co­
rresponde señalar que la decisión de los jueces de la causa de
hacer lugar a la acción de amparo y ordenar al Instituto de Ser­
vicios Sociales para Jubilados y Pensionados a hacer entrega de
la información solicitada se ajusta razonablemente a lo previsto
en los articulos 14, 16 Y 33, 41, 42 Y 43 de la Constitución Na­
cional y a la jurisprudencia internacional reseñada y la actitud
del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados al negar la información requerida o entregarla en
forma parcial sobre la base de que el decreto 1172/03 no le re­
sulta aplicable, resulta un acto arbitrario e ilegal susceptible
de ser subsanado mediante la acción de amparo intentada.
Por ello, y oido el señor Procurador General de la Nación,
se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la
devuélvase .
-//-TO CONCURRENTE DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE
Que el recurso extraordinario no refuta todos y cada
uno de los fundamentos de la sentencia apelada.
Por ello, se lo declara inadmisible. Con costas. Notifique­
se y, oportunamente, devuélvase.
Recurso extraordinario interpuesto por el Instituto Naciona1 de Servicios So­
ciales para Jubilados y Pensionados, demandado en autos, representado por el
Dr. Eduardo Baldi, con el patrocinio letrado del Dr. Marcelo Hugo Depierro.
Traslado contestado por la Asociación por los Derechos civiles, actores en
autos, representada por su presidente Dr. Al.ejandro Carrió, con el patrocinio
de las Oras. Mariela Belski y Felicitas Rossi.
Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adminis­
trativo Federal.
Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal nO 7.
"Asociación Derechos Civiles c/ EN- PAMI (dto. 1172/03) s/ amparo"
S.e. A.917; L.XLVI.-
A fs. 197/199, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal (Sala IV) confirmó la sentencia de la instancia anterior, en
cuanto hizo lugar a la acción de amparo que promovió la Asociación por los
Derechos Civiles (ADC) contra el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (en adelante INSSJP) y, en consecuencia, ordenó a este
último entregar a la actora la información solicitada por ella relativa al presupuesto
en concepto de publicidad oficial de dicho organismo para el año 2009, a la inversión
publicitaria de dicha institución correspondiente a los meses de mayo y junio del
mismo año, e! tipo de campaña al cual corresponde la pauta asignada en cada caso y
la indicación sobre la agencia de publicidad o intermediario a través de! cual se
procedió a contratar espacios en los medios.
Para resolver del modo indicado, el tribunal apelado consideró que, si
bien con posterioridad al dictado de la sentencia de primera instancia el INSSJP
presentó documentación alegando el cumplimiento de aquélla, la cuestión no devino
abstracta en tanto e! demandado onritió acompañar la totalidad de la información
solicitada y manifestó su voluntad de continuar con el recurso interpuesto contra
Agregó que el amparo resulta la vía idónea para el tratamiento de la
pretensión, "ya que la información es útil cuando es oportuna" (v. fs. 198).
Sostuvo que la denegación al acceso de la información por parte de la
demanda fue manifiestamente arbitraria, en tanto la publicidad de sus actos
constituye uno de los pilares de todo gobierno republicano.
Indicó que sin desconocer la naturaleza de ente no estatal del INSSJP, y
que sus decisiones no revisten el carácter de actos administrativos, es indudable el
carácter público de los intereses que gestiona el Instituto, razón que determinó su
creación como persona de derecho público así como la injerencia estatal en su
gobierno, control y eventual [mancíación.
Señaló que la información solicitada por la actora es tan pública como los
intereses que gestiona el ente demandado y agregó que sí bien el INSSJP no se
encuentra expresamente incluido en el ámbito de aplicación del decreto 1172/03,
dicha nonna le resulta aplicable supletoria mente hasta tanto el Instituto reglamente
Contra dicho pronunciamiento, el INSSJP dedujo el recurso
extraordinario de fs. 204/225, que fue concedido por la cámara en orden a la
cuestión federal involucrada en la causa y rechazado en lo atinente a las causales de
arbitrariedad y gravedad institucional, sin que dedujera la correspondiente queja (v.
fs.263).
Sostiene que las condiciones de admisibilidad del amparo no se
encuentran reunidas, pues la ley 16.986 requiere para la procedencia o admisión de
la vía mencionada que el acto lesione o restrinja con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidos por la
Constitución Nacional, por lo tanto, al resultar controvertida la aplicación al caso del
decreto 1172/03 no es válido concluir que la negativa a brindar la información
solicitada resulte un acto arbitrario o manifiestamente ilegal.
Indica que el amparo constituye una vía excepcional que no comporta
solución a todos los problemas que pueden suscitarse.
Aftrma que el art. 10 de la ley 19.032 crea al Instituto como una persona
de derecho público no estatal ajeno a la administración pública centralizada y
descentralizada, con individualidad financiera y administrativa, por 10 tanto no se
encuentra comprendido en los supuestos del decreto 1172/03.
Arguye que el pronunciamiento de la alzada resulta contradictorio y
carente de sustento legal, pues, por un lado, considera una arbitrariedad manifiesta la
denegación del Instituto de brindar la información requerida en los términos del
decreto 1172/03 y, por otro, reconoce que no se encuentra incluido en dicha norma
y establece su aplicación subsidiaria hasta tanto el INSSJP no reglamente el derecho
a la infonnación pública.
A mi modo de ver el recurso extraordinario interpuesto es fonnaImente
admisible, toda vez que se halla en juego la aplicación e interpretación de nonnas de
de carácter federal (decreto 1172/03) Y la decisión defInitiva del superior tribunal de
la causa a las pretensiones que el apelante fundó en ellas (art. 14 inc. 3° de la ley 48).
"Asociación Derechos Civiles el EN- PAMI (dto. 11721 03) si amparo"
S.e. A.917; L..XLVI.-
Además, es precIso resaltar que, encontrándose en discusión el alcance que cabe
asignar a una norma de derecho federa~ la Corte no está limitada en su decisión por
los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le incumbe realizar una
declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553; 314:529; 321:861, entre
Ante todo, creo oportuno resaltar que, si bien a fs. 156/157 el
demandado presentó el informe de gastos requerido por la actora, éste resultó
incompleto, por lo tanto estimo que la cuestión aquí debatida no ha devenido
Entiendo que de acuerdo con los términos en que ha sido planteado el
recurso extraordinario el thema deddendum del presente litigio estriba en determinar si
el demandado INSSJP se encuentra comprendido en las previsiones del deereto
1172/03, anexo VII y, en consecuencia, obligado a brindar la información solicitada
por la Asociación po.r los Derechos Civiles.
En lo que es materia de discusión corresponde señalar que el decreto
1172/03 en su art. 4° apl'Obó el "Reglamento General del Acceso a la InformacÍón
Pública para el poder Ejecutivo Nacional", que tiene por objeto regnlar el
mecanismo de Acceso a la Información Pública, estableciendo el marco general para
su cumplimiento. Así el art. 2° del mencionado reglamento establece que es aplicable
" ... en el ámbito de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y
todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional".
Así planteadas las cuestiones, corresponde examinar, en primer lugar, si la
demandada forma parte de la administración pública nacional, ya sea centralizada o
descentralizada. En este sentido, cabe tener en cuenta que el. art. 10 de la ley de
creación del Instituto N° 19.032, modificada por su similar N° 19.465, establece que
éste "funcionará como una persona de derecho público no estat.al, con
individualidad fmandera y administrativa, de acuerdo con las normas de la presente
ley". De acuerdo a lo prescripto por este artículo el INSJJP es un ente público no
estatal, es decir, no integra la estructura del Estado y no pertenéce a la
Cabe agregar que si bien el cumplimiento de un servicio público, cual es
la realización de ciertas prestaciones de la seguridad social, ha orientado la creación
del Instituto, resulta claro que el legislador ha separado nítidamente su personalidad
jurídica de la del Estado -que no ha provisto su patrímonio- otorgándole el carácter
de mero fiscalizador de recursos que provienen del sector privado y son destinados
al mismo sector (Fallos: 312:234).
En tales condiciones entiendo que cabe acoger los agrav10s de la
demandada y concluir que el INSSJP se encuentra excluido del decreto 1172/03
atento a su ajenidad respecto de la administración pública estatal, y a su
individualidad financiera y administrativa conforme a lo que resulta del art. 10 de la
ley 19.032, texto según e! att. 10 dela ley 19.465.
N o obsta a tal conclusión la circuns tancia de que el Instituto demandado
se encuentre intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional, pues ello no altera su
Ahora bien, descartada la aplicación al caso del decreto 1172/03 por ser
el INSSJP una entidad de derecho público no estatal, corresponde analizar la
injerencia que puede tener la resolución 189/04 emanada de la directora ejecutiva de
este último en la resolución del presente caso.
Cabe destacar que en sus considerandos dicha resolución dispone "[q]ue
no obstante que el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados es una persona jurídica de derecho público no estata~ con
individualidad administrativa, y que en tal sentido no integra la Administración
Pública Nacional respecto de la cual se ha dictado el Decretu N° 1172/03,
atendiendo a la intangibilidad de sus recursos, el interés público de los servicios que
brinda y la cuantía de su presupuesto, resultaría beneficiosa la implementación
dentro del Organismo de lo previsto en el artículo 2, anexos III y IV de la
mencionada norma".
Por su parte e! art. 10 determina "[a]pruébese la creación del registro de
Audiencias de Gestión de Intereses y su correspondiente reglamento, dentro de!
ámbito del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados ..."
"Asociación Derechos Civiles e/ EN- PAMI (dto. 1172/03) s/ amparo"
A su vez, el arto 10 del reglamento para la publicidad de la gestión de
intereses en el ámbito del Instituto Nacional de Servicios para Jubilados y
Pensionados señala "[e]l objeto del presente es la publicidad de la Gestión de
Intereses en el ámbito del INSSJP, que se regirá por el presente reglamento". El art
2° de dicho reglamento prescribe que "se entiende por Gestión de Intereses a los
fines del presente, toda actividad desarrollada, en modalidad de audiencia, por
personas flsícas o jurldicas, públicas o privadas, tanto por sí como por sus
representantes, cuyo objeto consista en influír en el ejercicio de cualquiera de las
funciones y/o decisiones de los funcionarios con nivel de decisión de este organismo
cualquiera fuera su categoría escalafonaria".
Sentado lo anterior, considero que el dictado de la .resolucÍón 189/04 Ysu
correspondiente reglamento demuestran que el INSSJP no está incluido en las
previsiones del decreto 1172/03, tal como se plasma en el considerando arriba
transcripto, en virtud de tratarse de una persona pública no estatal.
Por otra parte, entiendo que de los artículos citados surge que la
información que solicitó la Asociación por los Derechos Civiles al INSSJP relativa al
presupuesto en concepto de publicidad oficial de dicho, organismo para el año 2009
y a la inversión publicitaria de dicha institución correspondiente a los meses de mayo
y junio de 2009, el tipo de campaña al cual corresponde la pauta asignada en cada
caso y la indicación sobre la agencia de publicidad o intermediario a través de los
cuales se procedió a contratar espacios en los medios, no es de las contempladas o
previstas por esta resolución y su reglamento.
Ello es así pues esta última tuvo por objeto la implementación dentro del
organismo de lo previsto en el art. 2°, anexos nI y IV del decreto 1172/03, que se
refieren al Reglamento General para la Publicidad de la Gestión de Intereses en el
ámbito del Poder Ejecutivo Nacional y el Formulario de Registro de Audiencias de
Gestión de Intereses. En cambio, la info.rmación solicitada por la actora resulta
comprendida en el arto 2° del anexo VII de dicho decreto, cuyas previsiones no
fue.ron implementadas por la resolución arriba mencionada, resultando ajena a dicha'
normativa. Por ello, opino que el INSSJP tampoco. puede ser obligado a entregar los
informes requeridos en virtud de lo dispuesto por la resolución 189/04 y su
reglamento por no estar contemplada dicha información en sus normas y referirse a
otros aspectos regulados por el decreto 1172/03.
Finalmente, advierto que no hay ninguna norma en nuestro
ordenamiento jurídico por la cual el INSSJP resulte obligado a brindar la
información solicitada por la Asociación por los Derechos Civiles, por 10 que no es
posible concluir que el Instituto demandado haya actuado con arbitrariedad o
Por lo expuesto, corresponde admitir formalmente el recurso
extraordinario y revocar la sentencia apelada por los motivos aquí expuestos.
Buenos Aires, Dw de octubre de 2011.
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References: artículo 43
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13
 artículo
19
 artículo 2
 artículo 75
 Resolución 
 resolución 
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 23
 resolución 
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 resolución 
 artículo 2
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 resolución