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Secuestrando a las “Leyes de Ocupación” – Por Embajador Alan Baker (Jerusalem Center for Public Affairs) | Hatzad Hasheni
Secuestrando a las “Leyes de Ocupación” – Por Embajador Alan Baker (Jerusalem Center for Public Affairs)
septiembre 9, 2017 Noticias 106
Existen 40 o más situaciones de conflicto y ocupaciones alrededor del mundo, incluso en Irak, Afganistán, Sáhara Occidental, Timor Oriental, el Congo Oriental, Nagorno Karabaj, Chipre Septentrional y Crimea. Curiosamente, estas situaciones, que involucran una gran transferencia de personas con el propósito de establecerse dentro de los territorios ocupados rara vez son vistas por la comunidad internacional como “ocupaciones”. Tampoco las partes involucradas son llamadas “ocupantes beligerantes”, “potencias ocupantes” o “colonos”.
Del alcance y volumen de la atención internacional dirigida hacia Israel y el número excesivo de resoluciones de la ONU, uno pudiera ser inducido a asumir que Israel es considerado dentro de la comunidad internacional como el único “poder de ocupación”.
Las reglas de ocupación aceptadas son demasiado generales y no toman en consideración el estatus político, legal e histórico a menudo único del territorio en disputa, tal como es el caso de Israel.
El lenguaje de una ley de ocupación ha sido politizado y expresiones políticas partidistas tales como “los Territorios Palestinos Ocupados” se han convertido en un lenguaje común por parte de las Naciones Unidas y por organizaciones humanitarias tales como la Cruz Roja Internacional.
Esta terminología no posee ninguna base legal y prejuzga los temas de negociación en curso, acordados y aprobados internacionalmente entre Israel y los palestinos. Su utilización por las organizaciones humanitarias tales como la Cruz Roja Internacional es incompatible con sus propios principios constitucionales de neutralidad e imparcialidad.
El hecho que existan 40 o más situaciones de conflicto y ocupación a nivel mundial, incluyendo lugares en Irak, Afganistán, Sáhara Occidental, Timor Oriental, el Congo Oriental, Nagorno Karabaj, Chipre Septentrional y Crimea, no es ampliamente conocido.
La comunidad internacional no parece estar muy preocupada por estas situaciones de ocupación. De hecho y curiosamente, estas situaciones son raramente vistas por la comunidad internacional como “ocupaciones”. Tampoco se describe a las partes involucradas como “ocupantes beligerantes” o “potencias ocupantes”.
Es raro encontrar resoluciones o agendas en el altamente politizado y partidista Consejo de Derechos Humanos de la ONU que se ocupen de tales situaciones de ocupación y transferencia de personas para de esta manera establecer asentamientos en el territorio que estos están ocupando.
Sin embargo, los criterios objetivos de tales ocupaciones son evidentes para todos y están claramente comprendidos en las definiciones autenticas sobre las ocupaciones, establecidas por las leyes internacionales a los conflictos armados y específicamente en las Regulaciones de La Haya de 1907 y el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949.
Además, parece ser que la mayoría de estas situaciones de ocupación implican grandes movimientos de personas desde el territorio del ocupante hacia el territorio ocupado con propósitos de lograr tales asentamientos.
Pero existe poca o ninguna discusión en el ámbito internacional sobre si tales acciones y tales situaciones violan el derecho internacional humanitario y las leyes de ocupación.
Pero este no es el caso respecto a Israel.
De hecho, del alcance y el volumen de la atención internacional dirigida hacia Israel y el número excesivo de resoluciones de las Naciones Unidas y declaraciones internacionales, cualquier observador objetivo pudiera ser guiado a asumir que Israel es considerado en la comunidad internacional como el único “poder de ocupación”.
Esta singularidad en señalar a Israel para ser escrutada y criticada internacionalmente es especialmente indicativa de un doble discurso diferente, de tal manera que uno no puede sino concluir que las leyes de ocupación han sido “secuestradas” con un propósito político en mente.
Situaciones Continuas de Ocupación
Es instructivo examinar algunos ejemplos de ocupaciones militares recientes y actuales en todo el mundo, que implican situaciones significativas de invasión, ocupación, movimiento y asentamiento de personas.
La ocupación turca de 1974 del norte de Chipre se ha visto acompañada de una amplia actividad de asentamientos por parte de más de 200.000 colonos en tierras pertenecientes a antiguos residentes grecochipriotas. De hecho, son la mayoría de la población del norte de Chipre. La comunidad internacional nunca ha reconocido las afirmaciones de Turquía respecto al norte de Chipre. Aparte de una importante resolución de la Asamblea General de 1983, en la que se pedía el fin de la “ocupación”, la comunidad internacional permanecía en silencio respecto de la ocupación y las actividades de asentamiento relacionadas con el norte de Chipre y las otras resoluciones eran escasas y muy separadas una de otras.
La ocupación marroquí de 1975 y la anexión del Sahara Occidental no han sido reconocidas por la comunidad internacional. Varias resoluciones de la Asamblea General han deplorado la continua ocupación del territorio por parte de Marruecos. Marruecos ha asentado y establecido a cientos de miles de colonos en la zona, doblando en números a la población local. Pero ninguna resolución internacional ha hecho referencia a esta política de asentamientos. Durante una visita del 2016 a los campamentos de refugiados saharauis al sur de Argelia, el ex Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon, describió la presencia de Marruecos en el Sahara Occidental como una “ocupación”, lo que resultó en la expulsión por Marruecos del componente civil de la Misión de las Naciones Unidas para el Referendo en el Sáhara Occidental (MINURSO). Sólo después que el Secretario General de la ONU expresara su pesar por un “malentendido” en su uso de la palabra “ocupación” para describir la anexión por parte de Marruecos del Sáhara Occidental, fue que se remedió la situación.
Imagen: El Sáhara Occidental se separó entre Marruecos y la Polisaria – (Seguridad Global)
Imagen: Muro de defensa de 2.700 kilómetros de largo en Marruecos que divide el Sáhara Occidental. Decenas de miles de soldados marroquíes tienen su base en este con millones de minas terrestres. (Foto de la AFP/Patrick Hertzog)
La ocupación por parte de Indonesia y anexión de Timor Oriental en 1975 fue condenada por la resolución 3485 (XXX) de 1975 de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la resolución 384 (1975) del Consejo de Seguridad, que deploraban profundamente la intervención militar de las fuerzas armadas de Indonesia en Timor y que pedían al Gobierno de Indonesia que desistiera de nuevas violaciones a la integridad territorial y a retirar sus fuerzas armadas del territorio. Sin embargo, estas resoluciones no hacían mención a ninguna “ocupación”. Tampoco hubo ninguna referencia internacional a la transferencia de más de 100.000 colonos indonesios (20% de la población) hacia el territorio.
La ocupación vietnamita de Camboya en 1978 duró 10 años, durante la cual cientos de miles de personas fueron trasladadas al territorio. Si bien la Asamblea General, en resoluciones aprobadas entre 1979 y 1989, deploró “la intervención y ocupación armada extranjera”, no se hizo mención respecto a la transferencia de colonos.
La ocupación siria del territorio libanés en el 2004 fue tratada dentro de la resolución 1559 (2004) del Consejo de Seguridad, en la que pedía “que todas las demás fuerzas extranjeras se retiraran del Líbano”. Esta resolución y otras relativas a la presencia siria en el Líbano no mencionaban la ocupación o el asentamiento de miles de sirios en el territorio.
La ocupación armenia 1992-1994 y anexión de la zona de Azerbaiyán de Nagorno-Karabaj implicó un extenso movimiento de colonos armenios al territorio. Si bien la resolución 62/243 de la Asamblea General del 2008 titulada “La situación en los territorios ocupados de Azerbaiyán” y varias resoluciones del Consejo de Seguridad reconocieron el hecho de que es una ocupación sin mencionar las actividades de asentamientos.
La incautación por parte de Rusia de Abjasia y Osetia del Sur de Georgia en el 2002 y la consiguiente migración organizada de colonos hacia Abjasia, que representan alrededor del 4% de su población, no ha dado lugar a ninguna resolución internacional significativa respecto a las acciones de tomadas por Rusia.
La toma, ocupación y anexión rusa de Crimea por parte de Ucrania en el 2014 fue condenada por la Resolución 68/262 (2014) de la Asamblea General, pero sin mencionar ni a la ocupación ni el extenso asentamiento de más de 100.000 rusos en la zona.
“Ocupación”, “Ocupación Beligerante” y “Territorio Ocupado”
Las normas clásicas de ocupación son establecidas en el derecho internacional de los conflictos armados y específicamente en los Reglamentos de La Haya de 1907 y en el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949.
Estos abordan una situación de ocupación de manera simplista y directa, de modo que los Reglamentos de La Haya definen la existencia de una ocupación cuando el territorio “se encuentra bajo control de un ejército hostil” (Reglamento de La Haya, artículo 42). La Cuarta Convención de Ginebra va más allá y exige que el territorio de una “Alta Parte Contratante esté sometido a ocupación parcial o total” (Cuarto Convenio de Ginebra, artículo 2).
La naturaleza de las ocupaciones, su duración y elementos componentes han sido objeto de varias reuniones y estudios recientes de expertos del CICR. Estos señalan una dificultad – especialmente en una era de conflictos no internacionales cada vez mayores y de complejas situaciones históricas y jurídicas, así como también prolongadas o duraderas ocupaciones – para de esta manera concluir cualquier fórmula clara y global.
En su sección introductoria al Informe sobre las Reuniones de Expertos al Tema de la Ocupación del CICR 2012 El Dr. Knut Dormann, Jefe de la División Jurídica del CICR, destacó:
… Las referencias a una “ocupación ilícita” pueden estar mal orientadas, ya que confunden el tema de la legalidad del recurso al uso de la fuerza con la de las normas de conducta aplicables una vez se haya utilizado la fuerza armada y, por lo tanto, también empaña la distinción fundamental entre ‘jus ad bellum’ y ‘jus in bello’.
Este continúa en su declaración:
– Las recientes acciones de ocupación han demostrado que incluso cuando existen estados que consienten en estar atados a las leyes de ocupación en el curso de sus operaciones militares en el extranjero, estos a veces adoptan un enfoque autosuficiente a su aplicación. Algunos estados incluso han considerado que las leyes de ocupación no pueden hacerle frente a los desafíos políticos, humanitarios y legales creados por la ocupación contemporánea; ellos argumentan que estas situaciones son muy diferentes a una ocupación clásica y deben regirse por normas más específicas que las contenidas en las presentes leyes de ocupación.
Resumiendo la discusión de los expertos sobre el tema del fin a una ocupación, se abordó el tema de la connotación política dada al término “ocupación”. El informe subraya la necesidad de distinguir entre la terminología políticamente influenciada y la protección verdadera exigida por las normas internacionales:
– Finalmente, la mayoría de los expertos declaró que las dificultades asociadas a evaluar una ocupación se debían en gran medida a la connotación peyorativa de la palabra “ocupación”. Algunos participantes consideraron que era necesario reemplazar el término por uno menos “ofensivo” con miras a que las normas del DIH sean más aceptables para los estados interesados ​​en las consecuencias políticas de ser percibidos como ocupantes de un territorio extranjero. A este respecto, se subrayó la necesidad de disociar la etiqueta del marco jurídico conexo. De hecho, algunos de los estados que parecían sentirse con más temor a estar asociados con el concepto de ocupación ‘per se’ expresaban mucho menos preocupación por las disposiciones sustanciales a las leyes de ocupación. En este aspecto, algunos expertos (aunque no todos) consideraron de suma importancia cambiar la terminología existente para asegurarse de que la protección conferida por las leyes de ocupación no se vería afectada por la connotación peyorativa de la ocupación. Conceptos como el control efectivo o responsabilidades administrativas extraterritoriales fueron propuestos como alternativas potenciales.
Ante la evidente politización del concepto de ocupación, pareciera ser urgente establecer una distinción clara entre dos elementos básicos inherentes a las ocupaciones:
Por un lado, las necesidades humanitarias sustantivas inherentes a las leyes de ocupación, que tratan la forma en que un poder cumple con sus obligaciones internacionales en controlar el territorio. Estos requisitos son aplicables independientemente de los puntos de vista contradictorios sobre la situación política del territorio.
La tarea de monitorear esto debería ser la única tarea del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), sin juicios políticos de valor.
Por otra parte, el estatus político, jurídico e histórico del territorio en disputa debe ser tratado a través del foro de negociaciones apropiado. Esto no puede ni debe ser un factor para supervisar la implementación humanitaria de las obligaciones internacionales.
Los temas políticos relativos a la situación del territorio, incluyendo el resultado de las controversias relativas a la determinación de su soberanía, deben quedar fuera del ámbito de aplicación de las obligaciones humanitarias internacionales respecto al territorio y a su población.
Desafío y Dilema de Israel
Israel ha afirmado constantemente que las definiciones simplistas y directas de la palabra ocupación en las Regulaciones de La Haya de 1907 y en la Cuarta Convención de Ginebra de 1949 no son necesariamente apropiadas respecto a las áreas de Judea y Samaria y el área de la Franja de Gaza que no encajan dentro de las rúbricas establecidas en las convenciones anteriores.
Esto es tanto más evidente en situaciones en las que se reconoce que el estatus soberano es jurídicamente incierto o inexistente y como tal no puede considerarse como “territorio de un Alto Partido Contratante” tal como se define en el Cuarto Convenio de Ginebra.
El cuestionamiento legal de la soberanía jordana antes de 1967, así como también la auto-aceptada administración militar no soberana de la Franja de Gaza, añaden pertinencia al tema de si el concepto clásico y simplista de la ocupación beligerante pudiera ser legalmente pertinente y aplicable a la situación única de Israel en los territorios.
Es bien sabido que antes de 1967, la anexión de Jordania y la pretensión de soberanía en Cisjordania no fueron aceptadas en la comunidad internacional, con excepción del Reino Unido y Pakistán. El reclamo de Jordania a Jerusalén Oriental tampoco fue aceptado por el Reino Unido.
Esto es especialmente cierto cuando el propio territorio tiene un trasfondo histórico y jurídico extenso y único que lo diferencia de la rúbrica simplista y generalmente aceptada con base en el concepto del “gobernante supremo derrocado”.
Sin embargo, los “intérpretes” de las convenciones, liderados en primer lugar por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), el principal depositario y árbitro de las convenciones, se han dado a sí mismos un margen excesivamente amplio y liberal para interpretar de esta manera las definiciones objetivas aceptadas en los instrumentos internacionales.
En pocas palabras, ignoran la situación real, única, política, jurídica e histórica del territorio que la distingue de las simplistas definiciones internacionales.
Por lo tanto, la utilización por parte de la comunidad internacional de los términos “ocupación beligerante” y “territorio ocupado” casi exclusivamente para referirse al estatus de Israel en los territorios ha adquirido una connotación politizada distinta que ignora la situación legal, histórica y política sobre el terreno. Los términos se extienden mucho más allá de las rúbricas simplistas previstas en las definiciones.
Incansables esfuerzos por parte de Israel a fin de establecer una distinción entre los temas políticos y jurídicos sobre el estatus del territorio, por una parte y los temas de aplicabilidad de las normas humanitarias internacionales por la otra, no han sido aceptados por la comunidad internacional. En cientos de resoluciones y determinaciones generadas políticamente, la comunidad internacional parece haber creado una terminología política específica aplicable sólo a la situación de Israel.
Práctica Israelí
Israel nunca ha negado el hecho de que tomó el control del territorio en 1967 y está obligado a gobernarlos de acuerdo con las normas aceptadas.
De hecho, en asociación al asumir control en junio, 1967, Israel se comprometió, a través de una serie de proclamas y órdenes militares, a comportarse de acuerdo con las normas pertinentes de las leyes internacionales. Se comprometió a observar las disposiciones del Cuarto Convenio de Ginebra en todos los temas, incluyendo la propiedad, respetando las leyes locales vigentes y otras disposiciones generales.
En el mismo contexto, Israel se comprometió a aplicar las disposiciones humanitarias del Cuarto Convenio de Ginebra a la población local, pero sin reconocer oficialmente la aplicabilidad formal de la Convención a los territorios.
Con este fin, Israel se ha esforzado por cooperar con el papel humanitario del CICR establecido en la Convención para restablecer y mejorar las condiciones de vida de la población palestina local con miras a asegurar el respeto de sus derechos básicos y ofrecer la perspectiva de una futura solución política al conflicto.
Sobre la base de las normas humanitarias aceptadas aplicables a Israel, la Corte Suprema de Israel mantiene una supervisión estricta de las acciones por parte de las autoridades militares israelíes y otras autoridades gubernamentales que funcionan en los territorios.
Claramente, si la gobernanza de Israel del territorio no va de acuerdo con sus obligaciones internacionales, entonces habrá lugar para un diálogo sustantivo y pragmático junto a las críticas. Sin embargo, tal diálogo y críticas no deben ser secuestrados y convertirse en un tema político partidista a través de resoluciones y determinaciones generadas políticamente por organismos políticos e incluso humanitarios tales como el CICR.
Politización del Lenguaje de las Leyes Internacionales de Ocupación
A lo largo de los años, la comunidad internacional ignoró las razones legales e históricas presentadas por Israel para distinguir la situación de los territorios y determinó que Israel es una entidad “ocupante beligerante”.
Esto se ha convertido en ‘lingua franca’ a través de todo el sistema político internacional, a pesar de la insistencia de Israel en usar la frase menos políticamente cargada de “territorios en disputa”, que carece de toda duda interpretativa o inclinación.
Esta terminología ha sido reforzada por las resoluciones anuales generadas políticamente en la Asamblea General de la ONU y el Consejo de Seguridad, así como también por las determinaciones del CICR, que carecen de autoridad legal y, sin embargo, declaran que los territorios son “ocupados” y “palestinos”.
Sin embargo, no ha habido acuerdos, resoluciones o declaraciones jurídicamente vinculantes que determinen que los territorios son de hecho palestinos, nunca ha existido un territorio soberano palestino, ni tampoco los territorios han pertenecido a ninguna entidad palestina.
Evidentemente, el uso repetido de una terminología claramente partidista y política no puede crear legitimidad. Este se nutre de la presión de los grupos regionales que llevan a cabo una agenda política distinta.
El resultado de tal manipulación ha sido una opinión internacional generalmente aceptada pero totalmente defectuosa de que Israel se robó el territorio que le pertenecía a los palestinos.
Sin embargo, lo sorprendente es que estas determinaciones figuran en las posturas oficiales y en las declaraciones de la Cruz Roja Internacional sobre el estatus de los territorios, incluyendo las del Presidente del CICR y las publicaciones oficiales del CICR como la Revista Internacional de la Cruz Roja del 2002, Vol. 84, No. 847, titulada “Aplicación del Cuarto Convenio de Ginebra en los territorios palestinos ocupados: historia de un proceso multilateral (1997-2001)”.
Como tales, estos parecen haberse convertido en términos aceptados en el propio CICR y no sólo en las Naciones Unidas y en la comunidad internacional.
Esto va en contra de los principios fundamentales de la “imparcialidad, neutralidad e independencia” del CICR tal y como se estipula en el Preámbulo de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y reafirmado en el Artículo 4 de los propios Estatutos y declaraciones del CICR.
El efecto acumulativo de tales presunciones jurídicamente defectuosas prejuzga en efecto el tema central de las negociaciones entre Israel y la OLP – el estatus permanente de los territorios. Ese tema constituye un asunto de negociación acordada de conformidad con los Acuerdos de Oslo de 1993 en los que los propios palestinos acordaron negociar el estatus permanente del territorio.
Si ellos mismos están comprometidos a negociar el estatus permanente de los territorios, no puede haber ni lógica ni justificación al suponer que los territorios son palestinos y por lo tanto el término “territorio palestino ocupado” es superfluo.
Por lo tanto, la expresión “territorio palestino ocupado” que aparece en la documentación del CICR y de la ONU, así como también en anuncios y declaraciones de líderes mundiales y de resoluciones internacionales e incluso en la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia del 9 de julio, 2014 respecto a la barrera de seguridad de Israel es de forma clara nada más que un término político de arte que nunca ha emanado de ningún análisis jurídico genuino.
Durante los 50 años transcurridos desde 1967, las complejidades objetivas y los acontecimientos jurídicos, políticos y militares en la región, así como también el desarrollo y el perfeccionamiento de las leyes internacionales humanitarias dentro del contexto internacional más amplio, han generado incertidumbre jurídica en la normativa contextual.
En el contexto específico israelí-palestino y a pesar de la compleja historia y de la única situación ‘sui generis’, cualquier evaluación de los principios fundamentales no puede ignorar el hecho de que existe un proceso en curso y en evolución cuyo objetivo final es determinar el destino final y permanente de los territorios. Este proceso queda pendiente, con esfuerzos internacionales considerables y continuos para restablecer el proceso de negociaciones.
La tendencia constante de la comunidad internacional a prejuzgar el resultado de este proceso de negociaciones a través de determinaciones políticamente generadas e influenciadas en cuanto a la atribución de soberanía, ya sea por parte de estados o de organismos internacionales, incluyendo el CICR, parecería contrarrestar cualquier necesidad constitucional de neutralidad, imparcialidad e independencia.
Cualquier reclamo o determinación, incluso por parte del CICR, de intentar designar y asignar el territorio a un bando o denegar los derechos y la condición de cualquiera de las partes sólo podría verse como una desviación de la estricta política de neutralidad dictada por los principios fundamentales del movimiento de la Cruz Roja.
Cualquier evaluación genuina del pasado, presente y futuro de la ley de ocupación beligerante no puede ignorar estas realidades.
El Embajador Alan Baker es Director del Instituto de Asuntos Contemporáneos del Centro Jerusalén y director del Foro de Derecho Mundial. Participó en la negociación y redacción de los Acuerdos de Oslo con los palestinos, así como también en los acuerdos y tratados de paz con Egipto, Jordania y el Líbano. Se desempeñó como asesor jurídico y subdirector general de la cancillería de Israel y como embajador de Israel en Canadá.
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