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Timestamp: 2017-06-23 08:42:57+00:00

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VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Oktober 1998 - Az. 1 S 2272/97 x
VGH Baden-WürttembergRechtsprechungBeschluss vom 6. Oktober 1998 - Az. 1 S 2272/97
VGH Baden-Württemberg · Beschluss vom 6. Oktober 1998 · Az. 1 S 2272/97
1 S 2272/97
openJur 2013, 10894
1. Die Regelung in einer Polizeiverordnung, die auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen das Niederlassen außerhalb von Freiausschankflächen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses untersagt, ist nichtig.Tatbestand Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Änderung des § 11 der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung der Stadt Ravensburg.
Am 15.7.1996 beschloß der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den bisherigen § 11 der am 1.6.1993 in Kraft getretenen Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung, der lediglich das Nächtigen und das Verrichten der Notdurft auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen untersagte, um zwei weitere Verbote zu ergänzen. Die Vorschrift hat nunmehr folgenden Wortlaut:
§ 11 Belästigung der Allgemeinheit (1) Auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen ist untersagt 1. Das Nächtigen 2. Das Betteln 3. Das Verrichten der Notdurft 4. Das Niederlassen außerhalb von Freiausschankflächen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses.
(2) § 118 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten bleibt unberührt.
Die Änderung der Polizeiverordnung wurde am 25.7.1996 in der Schwäbischen Zeitung amtlich bekannt gemacht. Es fehlte allerdings ein Hinweis darauf, daß der Gemeinderat der Änderung der Polizeiverordnung zugestimmt hatte. Um einen entsprechenden Hinweis ergänzt wurde die amtliche Bekanntmachung daraufhin am 25.9.1996 wiederholt. Eine Bestimmung über das Inkrafttreten dieser Änderung ist in der Verordnung selbst nicht enthalten.
Am 3.5.1997 wurde der Antragsteller zusammen mit anderen Personen um 14.30 Uhr auf dem Marienplatz in Ravensburg mit einem Kasten Bier, 20 Flaschen Leergut und einer fast vollen Bierflasche angetroffen. Die Polizei beschlagnahmte diese Gegenstände. Dagegen legte der Antragsteller Widerspruch ein. Die Beschlagnahme wurde zwischenzeitlich aufgehoben, eine weitere Entscheidung erging nicht.
Am 19.9.1997 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet; er beantragt,
§ 11 Abs. 1 Nrn. 2 und 4 der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung der Stadt Ravensburg vom 15.7.1996 für nichtig zu erklären.
Zur Begründung trägt er vor: Seine Antragsbefugnis ergebe sich daraus, daß er sich regelmäßig mit seinen Freunden auf dem Marienplatz treffe, um ein Bier zu trinken; er habe auch schon gebettelt und werde dies auch zukünftig tun, wenn seine finanzielle Lage ihn dazu zwinge. § 10 Abs. 1 PolG bilde keine ausreichende Grundlage für die angegriffenen Regelungen, weil das Betteln, jedenfalls sofern dies nicht mittels Nötigungselementen geschieht, weder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung noch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstelle. Das gleiche gelte für das Niederlassen außerhalb von Freiausschankflächen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses. Der Alkoholgenuß sei in Deutschland grundsätzlich erlaubt und führe auch nicht zwingend oder typischerweise zu Gefahren. Bloße Belästigungen stellten regelmäßig keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung dar. Die Regelung verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz; es sei in keiner Weise ersichtlich, warum das Trinken auf einer öffentlichen Bank eher eine Störung der öffentlichen Ordnung sein solle als der Alkoholgenuß in einer Gartenwirtschaft. Darüber hinaus verstoße die Regelung gegen das Bestimmtheitsgebot. Ob sich eine Person ausschließlich oder überwiegend zum Genuß von alkoholischen Getränken niederlasse, könne nach objektiven Kriterien nicht bestimmt werden. Den Vollzugsbeamten würde hierdurch eine Abwägung auferlegt, die sie überfordere.
Zur Begründung trägt sie vor: Soweit der Antragsteller das Bettelverbot angreife, sei er nicht antragsbefugt. Im übrigen sei der Antrag unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen der Polizeiverordnung seien durch die Ermächtigungsgrundlage des Polizeigesetzes (§ 10 Abs. 1, § 1 Abs. 1) gedeckt. Der Alkoholgenuß führe zu einer Enthemmung, in deren Verlauf es regelmäßig zu Sachbeschädigungen (Verrichtung der Notdurft an Gebäuden), zu Verunreinigungen sowie zu Belästigungen von Passanten und Blockaden von Zugängen komme, was eine Störung sowohl der öffentlichen Sicherheit als auch der öffentlichen Ordnung darstelle. Die Regelung sei auch hinreichend bestimmt. Wer gelegentlich eines Treffens mit Freunden eine Dose Bier trinke, sei von der Verordnung nicht betroffen. Wer aber zum "Punker-Frühstück" oder mit "üppigem Getränkeangebot" einlade und kistenweise Bier mitbringe, sei unzweifelhaft Normadressat. Sofern im Einzelfall Grenzfälle aufträten, sei dies normimmanent und stelle keine mangelnde Bestimmtheit der angegriffenen Bestimmung dar, da die große Mehrzahl der Fälle ohne weiteres eingeordnet werden könne. Schließlich bedeute die Differenzierung zum zulässigen Alkoholgenuß in Freischankflächen auch keine willkürliche Ungleichbehandlung, da es in diesem Rahmen regelmäßig nicht zu derart negativen Begleiterscheinungen komme.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.
GründeDie Entscheidung ergeht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.d.F. vom 1.1.1997 (BGBl. I 1996, S. 1626) durch Beschluß. Die Sach- und Rechtslage läßt sich anhand der Akten und der gewechselten Schriftsätze abschließend beurteilen. Der Senat hält daher eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich zu einer solchen Verfahrensweise zu äußern.
Der Antrag ist zulässig und begründet.
1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung - PUV - der Antragsgegnerin unterliegt als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Vorschrift im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit der Normenkontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO). Als polizeirechtliche Verbotsvorschriften ermächtigen die Bestimmungen des § 11 Abs. 1 Nrn. 2 und 4 der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung vom 15.7.1996 (im folgenden: PUV) die zuständigen Polizeibehörden, gegenüber Störern Einzelmaßnahmen zu erlassen (sogenannte unselbständige Polizeiverfügungen), die auf dem Verwaltungsrechtsweg angefochten werden können (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.4.1983 - 1 S 1/83 -, NJW 1984, 507).
Der Antragsteller ist sowohl hinsichtlich der Nr. 2 als auch hinsichtlich der Nr. 4 der angegriffenen Bestimmung antragsbefugt. Er kann geltend machen, durch die Rechtsvorschriften oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er hat in der Vergangenheit bereits einmal gebettelt und hat vor, dies wieder zu tun, wenn er in eine finanzielle Notlage gerät, so daß es unter Berücksichtigung der von ihm dargelegten Lebensumstände in naher Zukunft durchaus möglich erscheint, daß er durch das Bettelverbot betroffen und in seinen Rechten verletzt wird.
Soweit der Antragsteller sich gegen das Verbot des Niederlassens zum Zwecke des Alkoholgenusses wendet, ist er ebenfalls antragsbefugt. Nach seinem Vortrag, der sich mit den Feststellungen der Polizei deckt, trifft er sich häufiger mit Freunden auf dem Marienplatz, um gemeinsam Bier zu trinken. Dies wird ihm durch die Neufassung des § 11 PUV nunmehr untersagt; auf Grund dieser Regelung wurden auch schon Alkoholika des Antragstellers beschlagnahmt.
Der Antragsteller hat die Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), die am 1.1.1997 zu laufen begann (Art. 10 Abs. 4 6. VwGOÄndG), eingehalten.
2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Formelle Bedenken gegen die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin bestehen allerdings nicht. Das Fehlen eines Datums für das Inkrafttreten ist, da es sich bei § 12 Abs. 2 Ziff. 3 PolG um eine Sollvorschrift handelt, unschädlich. In diesem Fall gilt die Regelung des § 12 Abs. 3 PolG, wonach die Polizeiverordnung mit dem 14. Tag nach Ablauf des Tages in Kraft tritt, an dem sie amtlich bekannt gemacht worden ist. Da die amtliche Bekanntmachung - unter Hinweis auf die erfolgte Zustimmung durch den Gemeinderat (§ 15 PolG) - am 25.9.1996 erfolgte, ist die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung der Antragsgegnerin in ihrer geänderten Fassung am 9.10.1996 in Kraft getreten.
Die angegriffenen Bestimmungen sind jedoch in sachlich-rechtlicher Hinsicht nichtig.
2.1 Die in § 11 Abs. 1 Nr. 4 PUV enthaltene Bestimmung, wonach auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen das Niederlassen außerhalb von Freiausschankflächen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses untersagt ist, hält sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung.
Allerdings genügt die Regelung entgegen der Auffassung des Antragstellers dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Das Rechtsstaatsprinzip und die aus ihm folgenden Gebote der Normklarheit und Justiziabilität fordern von der Polizeibehörde, daß sie abstrakt-generelle Verbote so klar und bestimmt faßt, daß der Betroffene die Rechtslage, das heißt Inhalt und Grenzen des Verbots, erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Das schließt nicht aus, daß der Verordnungsgeber den Verbotstatbestand, wenn deskriptive Merkmale hierfür nicht ausreichen, mit Hilfe unbestimmter Rechtsbegriffe umschreibt. Dabei darf allerdings die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen nicht wesentlich eingeschränkt werden, und die zuständigen Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren (Beschl. des Senats v. 29.4.1983 -, a.a.O.; Wolf/Stephan, PolG Bad.-Württ., 4. Aufl., 1995, § 10 RdNr. 18, Belz/Mußmann, PolG Bad.-Württ., 5. Aufl., 1996, § 10 RdNr. 16). Diesen Anforderungen wird die Bestimmung des § 11 Abs. 1 Nr. 4 der Polizeiverordnung gerecht. Dies gilt sowohl für den Begriff "Sichniederlassen" als auch für die in der Bestimmung enthaltene Umschreibung "ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses" (vgl. auch BayVGH, Beschl. v. 27.10.1982 - 8 N 82 A. 277 -, zitiert bei Fahl, DÖV 1996, 958).
Als Ermächtigungsgrundlage der angegriffenen Regelung ist ausschließlich die in der Präambel der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung in der Fassung vom 1.6.1993 als Grundlage genannte gesetzliche Bestimmung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG maßgebend. Darauf, ob eine inhaltsgleiche Regelung auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte, kommt es nicht an. Denn eine Rechtsverordnung muß das Gesetz, also die Rechtsgrundlage angeben, die zu ihrem Erlaß ermächtigt (§ 61 Abs. 1 Satz 3 LV). Diese Formvorschrift hat dergestalt zwingenden Charakter, daß die Verordnung in ihrer Gültigkeit - auch - davon abhängig ist, ob die in ihr selbst bezeichneten Rechtsgrundlagen eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für ihren Erlaß sind (VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluß v. 24.3.1997 - 1 S 892/95 -, ESVGH 47, 184 = DVBl. 1997, 856).
Der Regelungsgegenstand in § 11 Abs. 1 Nr. 4 PUV unterliegt dem Polizeirecht. Zweck der Satzungsregelung ist, die Allgemeinheit vor polizeilich relevanten Störungen und Gefahren zu schützen. Nicht hingegen soll - ausschließlich - einer möglichen Beeinträchtigung des Verkehrs durch andere Benutzungen entgegengewirkt werden, so daß die polizeigesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht durch straßenrechtliche Vorschriften verdrängt wird.
§ 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG bildet indes deswegen keine ausreichende Grundlage für die angegriffene Regelung des § 11 Abs. 1 Nr. 4 PUV, weil das Niederlassen auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen außerhalb von Freiausschankflächen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses weder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (a), noch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (b) darstellt.
a) Das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfaßt nach allgemeiner Ansicht die Unversehrtheit von Leben, Ehre, Freiheit und Vermögen der Bürger, weiter die Unverletzlichkeit des Staates, seiner Einrichtungen und Veranstaltungen sowie der objektiven Rechtsordnung allgemein (Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl., 1996, RdNr. 75ff.). Eine Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 10 Abs. 1, § 1 Abs. 1 PolG liegt vor, wenn ein bestimmtes Verhalten regelmäßig und typischerweise zu einer Verletzung eines der genannten Rechtsgüter führt. Dies trifft bei dem durch die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin untersagten Niederlassen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses nicht zu.
Der Alkoholgenuß auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen als solcher ist weder strafbewehrt noch führt er regelmäßig und typischerweise zu einer Verletzung strafrechtlicher Vorschriften. Ebensowenig führt das in § 11 Abs. 1 Nr. 4 PUV untersagte Niederlassen zum Zwecke des Alkoholgenusses regelmäßig und typischerweise zu einem Verstoß gegen die ordnungswidrigkeitsrechtliche Norm des § 118 OWiG. Danach handelt ordnungswidrig, wer eine grob ungehörige Handlung vornimmt, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen. Die Handlung muß im deutlichen Widerspruch zur Gemeinschaftsordnung stehen und als eine Mißachtung der durch die Gemeinschaftsordnung geschützten Interessen erscheinen (Göhler, Ordnungswidrigkeitengesetz, 11. Aufl., 1995, § 118 RdNr. 4). Davon, daß das Niederlassen zum Zwecke des Alkoholgenusses auf öffentlichen Straßen und Plätzen in diesem Sinne eine grob ungehörige Handlung darstellt, kann angesichts der allgemeinen Akzeptanz von Alkoholgenuß in der Öffentlichkeit keine Rede sein.
Das untersagte Verhalten kollidiert per se auch nicht mit dem Straßenrecht. Es hält sich in den Grenzen des kommunikativen Gemeingebrauchs (vgl. Kodal/Krämer, a.a.O., S. 544) und beeinträchtigt damit nicht unzumutbar den Gemeingebrauch anderer (vgl. Fahl, Zur Fragwürdigkeit bußgeldbewehrter Einschränkungen der Stadtstreicherei durch Sondernutzungssatzungen, DÖV 1996, S. 956; Götz, a.a.O., S. 656). Dies gilt insbesondere, soweit der Alkoholgenuß in Grün- und Erholungsanlagen in Rede steht. Denn diese Anlagen dienen allgemein dem Niederlassen zum Verweilen. Dabei kann es unter straßenrechtlichen Aspekten, die für die Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung allein maßgeblich sind, keinen Unterschied machen, ob in diesen Anlagen alkoholische oder sonstige Getränke verzehrt werden (vgl. auch Grupp, SKZ 6/95 - 128ff., 130).
Das gleiche gilt, soweit sich das untersagte Verhalten auch auf öffentliche Straßen und Gehwege erstreckt. Der mit dem Konsum alkoholischer Getränke verbundene Aufenthalt auf einer - den Fußgängern vorbehaltenen - öffentlichen Straße hält sich ebenfalls in den Grenzen des kommunikativen Gemeingebrauchs. Gerade der Marienplatz, der nach dem Vortrag der Antragsgegnerin in den letzten Jahren oftmals der bevorzugte Platz für Punkertreffen mit erheblichem Alkoholkonsum war, ist nicht nur Geschäfts- und Einkaufszentrum, sondern auch Treffpunkt der Bürger (vgl. das in den Akten befindliche Schreiben des Ersten Bürgermeisters v. 27.10.1995 an den Stadtrat E.). Der Senat zweifelt nicht daran, daß durch das Sichniederlassen zum Zwecke des Alkoholgenusses anläßlich solcher Treffen die Grenzen des zulässigen Gemeingebrauchs überschritten und zum Anlaß polizeilicher Einzelmaßnahmen gemacht werden können. Die Abgrenzung, wo dieser zulässige Gemeingebrauch endet, kann jedoch nur im Einzelfall getroffen werden. Daß durch das untersagte Verhalten abstrakt die gemeingebräuchliche Nutzbarkeit der öffentlichen Gehwege und Straßen sowie der Grün- und Erholungsanlagen beeinträchtigt wird, läßt sich jedenfalls nicht feststellen.
Durch das verbotene Verhalten als solches wird auch die öffentliche Ordnung nicht gestört. Die öffentliche Ordnung umfaßt die Gesamtheit der sozialen Normen über das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach - durch die grundrechtlichen Wertmaßstäbe geprägter - Anschauung der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung unerläßliche Voraussetzung eines gedeihlichen staatsbürgerlichen und menschlichen Zusammenlebens ist (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.4.1983, a.a.O.; Götz, a.a.O., RdNr. 93; Belz/Mußmann, a.a.O., § 1 RdNr. 29). Voraussetzung für das polizeiliche Einschreiten ist ein sozial abträgliches Verhalten, welches das menschliche Miteinander nicht unerheblich beeinträchtigt und Gegenmaßnahmen geradezu herausfordert.
Angesichts der Tatsache, daß Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit allgemein toleriert wird - und in Freiausschankflächen weit verbreitet ist -, kann nicht davon ausgegangen werden, daß eine Person, die sich in einer Grünanlage oder auf einer Bank in der Innenstadt niederläßt, um dort mitgebrachte alkoholische Getränke zu konsumieren, den herrschenden sozialen Anschauungen widerspricht; dieses Erscheinungsbild kann folglich nicht - generell - als ein sozial abträglicher und damit polizeiwidriger Zustand gewertet werden. Das gilt auch in Gemeinden, die wegen ihrer wirtschaftlichen Struktur besonderen Wert auf die Erhaltung ihrer Anziehungskraft für Besucher und Gäste legen (vgl. Normenkontrollbeschluß des Senats v. 29.4.1983, a.a.O.). Gruppen, die sich gerade an zentralen Plätzen des städtischen Lebens zum Alkoholgenuß niederlassen, mögen zwar für die Kommunen ein Ärgernis darstellen, weil hierdurch der gute Eindruck, den die Stadt auf Bürger, Touristen und Besucher aus dem Umland machen will, beeinträchtigt wird. Das Vermeiden bloßer Ärgernisse für die Kommunen stellt aber kein polizeiliches Schutzgut dar. Grundsätzlich kommt dem allgemeinen Ordnungsrecht nicht die Befugnis zu, die "äußere" Ordnung in einer der Gemeinde sinnvoll erscheinenden Weise zu gestalten (vgl. Götz, Die Entwicklung des allgemeinen Ordnungs- und Polizeirechts, a.a.O.).
Ob der auf Belästigung anderer angelegte Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit eine Störung der öffentlichen Ordnung darstellt und Gegenmaßnahmen zwingend erforderlich macht, um ein gedeihliches Zusammenleben zu gewährleisten (vgl. Deger, Platzverweise und Betretungsverbote gegen Mitglieder der Drogenszene und anderer offener Szenen, VBlBW 1996, 93), braucht hier nicht entschieden zu werden, da die umstrittene Vorschrift in ihrer abstrakten Reichweite nicht nur diejenige Person oder die Gruppe erfaßt, die man damit im Auge hat, nämlich die, die sich in alkoholisierten Zustand versetzt, um zu provozieren oder als Folgeerscheinung durch unangepaßtes Verhalten aufzufallen, sondern darüber hinaus geht und zum Beispiel auch "stille Zecher", die friedlich und im übrigen unauffällig dem Alkohol zusprechen, erfaßt.
b) Das in § 11 Abs. 1 Nr. 4 PUV untersagte Verhalten stellt nach Auffassung des Senats auch keine ein generelles repressives Verbot rechtfertigende abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung dar.
Nach der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 16.8.1978 - 1 S 2576/77 -, ESVGH 28, 241, Beschl. v. 29.4.1983, a.a.O. und Beschl. v. 6.7.1998 - 1 S 2630/97) wäre hierfür Voraussetzung, daß das Niederlassen auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses nach der Lebenserfahrung im Einzelfall regelmäßig zu konkreten Gefahren für polizeiliche Schutzgüter zu führen pflegt und seine Untersagung den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots entspricht. Unter einer konkreten polizeilichen Gefahr wird allgemein eine Sachlage verstanden, die bei ungehindertem weiteren Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden, das heißt zu einer nicht unerheblichen Minderung eines tatsächlich vorhandenen normalen Bestands an Lebensgütern durch von außen kommende Einflüsse führt; der insoweit erforderliche Wahrscheinlichkeitsgrad ist dabei sowohl vom Wert des zu schützenden Rechtsguts als auch vom Rang desjenigen Rechtsguts, in das eingegriffen werden soll, abhängig. Für den abstrakte Gefahrenlagen regelnden Verordnungsgeber folgt daraus, daß die ursächliche Verknüpfung zwischen dem verbotenen Tun und dem befürchteten Schaden um so wahrscheinlicher sein muß, je geringer dieser Schaden und je bedeutender das eingeschränkte Rechtsgut ist (vgl. zum Ganzen, VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.4.1983, a.a.O.).
Die angegriffene Norm untersagt keine in diesem Sinne abstrakt gefährlichen Handlungen. Soweit der Alkoholgenuß zu einer Gesundheitsgefährdung führt, ist darin keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu sehen, weil eine solche Selbstgefährdung allgemein als Ausdruck des Grundrechts der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) gewertet wird und eine Fremdgefährdung mit dem bloßen Alkoholgenuß nicht verbunden ist.
Soweit die Antragsgegnerin darauf verweist, daß im Gebiet der Stadt Ravensburg in der Vergangenheit immer wieder typische alkoholbedingte Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit zu verzeichnen gewesen seien (Verunreinigung des Marienplatzes insbesondere durch Bierflaschen, Gefährdung der Leichtigkeit des Verkehrs durch Scherben von zerschlagenen Bierflaschen, Gesundheitsgefährdung anderer durch Urinieren, ruhestörender Lärm durch überlautes Abspielen von Cassettengeräten sowie Sachbeschädigungen), kann sie die abstrakte Verbotsnorm nicht rechtfertigen. Bei derartigen Verstößen stellt der Alkoholkonsum nur eine mittelbare Ursache dar. Das untersagte Verhalten führt nicht ohne weiteres Zutun der Normadressaten zu Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Vielmehr ereignen sich Sicherheitsverstöße der oben erwähnten Art lediglich bei Gelegenheit des verbotenen Tuns; sie setzen jeweils weitere die Gefahrengrenze überschreitende Handlungen voraus. Eine etwaige abstrakte Gefährlichkeit liegt hier also nicht in erster Linie in dem verbotenen Tun selbst, sondern in weiteren Verhaltensweisen, die durch den Alkohol begünstigt werden (Senatsbeschluß v. 29.4.1983, a.a.O.). Diese Verhaltensweisen sind im übrigen ihrerseits Gegenstand anderweitiger Verbots- und Sanktionsnormen im Strafgesetzbuch, im Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in sonstigen bundes- und landesrechtlichen Vorschriften sowie in der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin selbst. So ist in § 11 Abs. 1 Nr. 3 PUV das Verrichten der Notdurft auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen untersagt. § 42 StrG verpflichtet zur Beseitigung von Verunreinigungen und Gegenständen auf öffentlichen Straßen, und § 54 Abs. 1 Nr. 6 StrG sanktioniert, wenn eine verursachte Verunreinigung nicht unverzüglich beseitigt wird. Diese abstrakt-generellen Verbots- und Sanktionsnormen steuern in nicht unerheblichem Umfang das sich aus dem Alkoholgenuß ergebende Folgeverhalten. § 11 Abs. 1 Nr. 4 PUV verlagert daher, soweit damit der Schutz der öffentlichen Sicherheit bezweckt wird, die Gefahrenabwehr weiter vor, indem er bereits ein nicht unmittelbar sicherheitsgefährdendes Verhalten generell untersagt. Das ist unter dem Gesichtspunkt dieses polizeilichen Schutzgutes und auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht zulässig. Hinzu kommt, daß nicht festgestellt werden kann, daß die Mehrheit derer, die sich zum Alkoholgenuß niederlassen und von der Verordnung betroffen sind, solche die Gefahrengrenze überschreitenden Sicherheitsverstöße begehen. Es kann deshalb auch nicht angenommen werden, das Sichniederlassen zum Zwecke des Alkoholgenusses führe im Einzelfall so regelmäßig zu konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit, daß es durch eine abstrakt-generelle Regelung untersagt werden kann (vgl. Senatsbeschluß v. 29.4.1983, a.a.O.). Dies schließt selbstverständlich ein polizeiliches Einschreiten im Einzelfall nicht aus, wenn die mit der Enthemmung durch Alkoholgenuß verbundenen Folgeerscheinungen zu konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit führen.
Soweit die Antragsgegnerin darauf verweist, daß die "Punker-Treffen" auf dem Marienplatz und dem Hirschgraben, die Anlaß für die Änderung der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung waren, regelmäßig, wenn auch nicht ausnahmslos, mit alkoholbedingten Verstößen gegen die öffentliche Sicherheit verbunden waren, führt dies allein nicht zur Rechtmäßigkeit der Regelung. Wie bereits ausgeführt, geht die angegriffene Vorschrift in ihrer Reichweite über diesen Personenkreis hinaus. Sofern mit dem Verbot des Alkoholkonsums in der beschriebenen Form faktisch gezielt ein bestimmter Personenkreis im öffentlichen Raum erfaßt werden soll, handelt es sich um eine lediglich formal allgemein verhaltensbezogene, in der Sache aber personengruppenbezogene (unzulässige) Sonderregelung.
Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung ist ebenfalls nicht gegeben. Auch dieses polizeiliche Schutzgut wird durch das verbotene Verhalten bei abstrakter Betrachtungsweise nicht gefährdet. Denn es führt im Einzelfall nicht typischerweise oder regelmäßig zu konkreten Gefahren für die öffentliche Ordnung. Handlungen, die der öffentlichen Ordnung zuwiderlaufen, weil sie gegen unentbehrliche Regeln im oben (unter a) beschriebenen Sinn verstoßen und dadurch zu erheblichen Nachteilen führen, mögen als Folgeerscheinungen des Alkoholkonsums vorkommen, sie sind jedoch nach der Lebenserfahrung keine hinreichend regelmäßigen und typischen Begleiterscheinungen des verbotenen Tuns. Angesichts der weitreichenden rechtlichen Normierung und des Ausscheidens bloßer Belästigungen aus dem polizeirechtlichen Gefahren- und Schadensbegriff bleiben ohnehin nur wenige Tatbestände übrig, die Maßnahmen allein zum Schutz der öffentlichen Ordnung rechtfertigen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.4.1983, a.a.O.).
2.2 Auch das in § 10 Abs. 1 Nr. 2 PUV untersagte Betteln ist nicht durch die polizeiliche Generalermächtigung gedeckt; es stellt - jedenfalls in seiner "stillen" Erscheinungsform - abstrakt generell keine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dar. Das Betteln verstößt nicht gegen strafrechtliche Bestimmungen. Es werden durch das Betteln als solches auch nicht regelmäßig und typischerweise strafrechtliche Vorschriften verletzt; insbesondere kann von einer Nötigung (§ 240 StGB), also einer Gewaltanwendung oder einem Drohen mit einem empfindlichen Übel, wodurch zu einer Handlung veranlaßt werden soll, jedenfalls beim (auch) untersagten "stillen" Betteln regelmäßig nicht ausgegangen werden. Auch verstößt das durch die angegriffene Bestimmung untersagte Betteln im allgemeinen nicht gegen die ordnungswidrigkeitsrechtliche Norm des § 118 OWiG. Eine grob ungehörige Handlung, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen, ist darin nicht zu sehen. Daß das Betteln als solches gegen die weithin anerkannten Regeln von Sitte, Anstand und Ordnung verstößt, kann nicht festgestellt werden. Soweit ein Bettler bei Passanten ein schlechtes Gewissen hervorruft, erfüllt dies nicht den Tatbestand des § 118 OWiG. Das Betteln führt auch nicht typischerweise zu Verstößen gegen das Straßenrecht. Vielmehr unterfällt das Betteln, jedenfalls soweit es um seine "stille" Form geht, dem straßenrechtlichen Gemeingebrauch und beeinträchtigt nicht den Gemeingebrauch anderer in unzumutbarer Weise. Auch stört das "stille" Betteln als solches nicht generell (abstrakt) die öffentliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 1 PolG. Die Anwesenheit auf dem Bürgersteig sitzender Menschen, die in Not geraten sind und an das Mitleid und die Hilfsbereitschaft von Passanten appellieren, muß von der Gemeinschaft jedenfalls in Zonen des öffentlichen Straßenverkehrs als eine Erscheinungsform des Zusammenlebens hingenommen werden und kann folglich nicht als ein sozial abträglicher und damit polizeiwidriger Zustand gewertet werden.
Mit dem untersagten Verhalten ist auch keine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verbunden; insbesondere ist nicht erkennbar, daß zwischen dem "stillen" Betteln und bestimmten Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten ein enger Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang besteht. Im einzelnen wird hierzu auf den Normenkontrollbeschluß des Senats vom 6.7.1998 - 1 S 2630/97 - Bezug genommen.
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