Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20171030/fin.html
Timestamp: 2020-01-18 00:20:05+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 30 octobre 2017
Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse - Examen du rapport et du texte de la commission
La réunion est ouverte à 08 h 35.
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
À l'attention de nos nouveaux collègues, je précise que nous voterons article par article, et c'est le texte, dans sa rédaction issue de nos travaux, que nous examinerons ensuite en séance publique.
Un projet de loi de finances rectificative sera délibéré en Conseil des ministres le jeudi 2 novembre, pour tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de la taxe sur les dividendes. Nous entendrons le Gouvernement, à l'issue de l'audition de Pierre Moscovici. Nous examinerons le rapport du rapporteur général mercredi 8 novembre au matin, après l'examen du tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2018. Nous examinerons le texte en séance publique le jeudi 9 novembre, à l'issue de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Si l'article 34 de la Constitution prévoit que les « orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation », l'exercice a été considérablement renouvelé par la loi organique de 2012, qui transpose dans l'ordre juridique interne le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (TSCG).
Désormais, la loi de programmation constitue le support des engagements européens de la France et doit à ce titre fixer un objectif à moyen terme de solde structurel ainsi que la trajectoire permettant sa réalisation.
Aussi, je me suis attaché à replacer ces orientations dans leur contexte macroéconomique, à en expliciter les hypothèses et à évaluer leur conformité aux engagements européens pris par notre pays.
Le scénario macroéconomique du Gouvernement apparaît dans l'ensemble crédible. Le concept de solde structurel a pris une place centrale dans la gouvernance budgétaire européenne. Il dépend principalement de l'écart de production, c'est-à-dire de la différence entre le niveau de production effectivement observé et le potentiel de production de l'économie. Si l'économie évolue à un niveau inférieur à son potentiel, une partie du déficit nominal est attribuée à la conjoncture.
L'écart de production ne pouvant être observé directement, le précédent Gouvernement avait délibérément surestimé la capacité de rebond de l'économie française, afin de minorer le déficit structurel.
On peut se réjouir que le présent projet de loi marque une rupture avec ces pratiques. Le Gouvernement retient désormais une hypothèse d'écart de production proche de celle de la Commission européenne, ce qui conduit à une révision à la hausse de l'estimation du niveau du déficit structurel en 2016, désormais identique à celle de la Commission européenne.
Ce choix devrait utilement permettre de concentrer le débat sur le rythme de redressement des finances publiques, plutôt que sur sa mesure.
Pour la croissance, le Gouvernement retient une hypothèse de 1,7 % entre 2017 et 2021 et de 1,8 % en 2022. Ce scénario apparaît raisonnable jusqu'en 2020 - puisque conforme aux prévisions des économistes et institutions européennes et internationales -, mais un peu « optimiste » en fin de quinquennat. En 2022, l'hypothèse du Gouvernement, si elle est identique à celle du FMI, est ainsi supérieure de 0,8 point à l'estimation de la Commission européenne.
Cette différence d'appréciation tient à deux éléments. D'une part, la Commission européenne retient une hypothèse de croissance potentielle plus faible que celle du Gouvernement, ce dernier estimant que les réformes structurelles engagées porteront leurs fruits d'ici la fin du quinquennat. D'autre part, le Gouvernement estime que la croissance effective restera durablement supérieure à la croissance potentielle. Une phase haute du cycle économique succéderait ainsi à la phase basse de dix ans qu'a connue la France depuis la crise.
Compte tenu de cette divergence d'appréciation, j'ai souhaité estimer le niveau du solde public en cas de réalisation du scénario de croissance plus pessimiste de la Commission européenne. Le déficit passerait au-delà du seuil de 3 % du PIB en 2019 et s'établirait à 1,1 % du PIB en 2022, près d'un point au-dessus du niveau attendu.
Venons-en maintenant à la trajectoire des finances publiques, qui est plutôt ambitieuse. On peut d'ores et déjà formuler une critique : l'essentiel de l'effort est reporté sur la fin du quinquennat. À l'échelle du quinquennat, le Gouvernement s'est fixé trois principaux objectifs, qui avaient déjà été formulés dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques, le DOFP : réduire l'endettement de plus de 5 points de PIB ; réduire la part de la dépense publique dans la richesse nationale de 3,7 points de PIB ; réduire la part des prélèvements obligatoires dans le PIB de 1,1 point.
J'observe ainsi avec satisfaction que l'effort de redressement des comptes publics portera exclusivement sur la dépense, ce qui contraste avec le choix de la précédente majorité. L'expression « ras-le-bol fiscal » a été utilisée par Pierre Moscovici, et il est vrai que, sous le précédent quinquennat - au moins pendant la première partie -, l'effort de redressement des comptes publics a pris la forme d'une forte augmentation des prélèvements obligatoires.
Si l'on en croit le Gouvernement, à la fin du quinquennat, la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale s'établirait à 43,6 %, soit un niveau légèrement inférieur à 2012, mais toujours supérieur au ratio d'avant-crise - 42,1 % -, et plus élevé que chez nos voisins.
Si les principaux objectifs restent globalement inchangés par rapport au DOFP, la trajectoire devant conduire à leur atteinte a néanmoins été substantiellement modifiée. En effet, une partie importante de l'effort de maîtrise de la dépense publique a été reportée sur les deux dernières années de la programmation.
Le taux de croissance moyen de la dépense publique serait ainsi contenu à 0,5 % entre 2018 et 2020, contre 0,1 % dans le scénario du DOFP. Pour tenir cet objectif, 42 milliards d'euros d'économies devront être réalisées, contre 58 milliards d'euros dans le scénario initial. Un effort plus important au cours des deux dernières années du quinquennat -- 2021 et 2022 - permettrait néanmoins de maintenir inchangé le quantum d'économies de 80 milliards d'euros annoncé.
En parallèle, le Gouvernement a été contraint de rendre plus progressive la baisse des prélèvements obligatoires, afin de ne pas remettre en cause son rythme de réduction du déficit public. La baisse des prélèvements obligatoires prévue au titre de l'année 2018 -6,7 milliards d'euros, soit 0,3 point de PIB - est finalement deux fois inférieure au montant initialement annoncé -0,6 point de PIB. Le principal changement tient à la mise en oeuvre en deux temps de la bascule des cotisations salariales sur la CSG au cours de l'année 2018, dont le rendement attendu s'élève à 4,5 milliards d'euros.
Si la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement diffère sensiblement de celle annoncée en juillet dernier, la principale difficulté identifiée lors du débat d'orientation des finances publiques demeure : le rythme de redressement des comptes publics apparaît insuffisant au regard de nos engagements européens - à tout le moins difficilement conciliables avec ceux-ci.
Comme vous le savez, la France devrait, à l'issue de l'exercice 2017, ramener son déficit en deçà du seuil de 3 % du PIB - même si l'annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes complique la tâche du Gouvernement.
Il s'agit toutefois d'une condition nécessaire, mais insuffisante pour sortir du volet correctif du pacte de stabilité. En effet, sortir du volet correctif du pacte de stabilité exigera également que la Commission européenne estime que le déficit ne dépassera pas le seuil des 3 % en 2018 et en 2019 dans ses prévisions du printemps 2018.
Or l'année 2019 sera marquée par la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, le CICE, en baisse de cotisations sociales, qui devrait se traduire pour les comptes publics par un surcoût temporaire d'environ 1 point de PIB. Dans le scénario du Gouvernement, le déficit « flirterait » ainsi avec le seuil de 3 % du PIB en 2019 - contre 2,9 points en 2017 et 2,6 points en 2018.
Aussi, il ne peut pas être totalement exclu que la Commission européenne considère que le déficit dépassera le seuil de 3 % du PIB en 2019 dans ses prévisions de printemps. À ce titre, il doit être noté que le FMI considère, dans son rapport annuel sur la France rendu public le 21 septembre dernier, que le déficit nominal devrait s'établir à 3,2 % du PIB en 2019. Le risque d'un maintien de la France dans le volet correctif du pacte de stabilité peut néanmoins être tempéré par les déclarations de la Commission européenne ces dernières semaines.
Si la France parvient à sortir du volet correctif au printemps prochain, elle entrera à compter de l'exercice 2018 dans le volet préventif du pacte de stabilité. Or les règles de redressement des comptes publics applicables dans le volet préventif ne sont pas moins exigeantes que celles prévues dans le volet correctif. En particulier, la France devra réduire son déficit structurel de 0,6 point de PIB par an au minimum jusqu'à atteindre son objectif de moyen terme. L'ajustement structurel prévu par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi apparaît très éloigné des prescriptions du pacte de stabilité.
En 2018, l'écart par rapport à l'objectif minimum serait de 0,5 point de PIB, soit la déviation maximum autorisée sur deux années. Autrement dit, la France aura épuisé dès l'exercice 2018 ses marges de manoeuvre, au risque de conduire la Commission européenne à ouvrir une procédure pour « déviation significative » à son encontre à l'issue de l'exercice 2019.
Il n'est donc pas surprenant que la Commission européenne ait adressé vendredi dernier un courrier au ministre de l'économie Bruno Le Maire dans lequel elle souligne qu'il existe « un risque de déviation significative vis-à-vis de l'effort requis en 2018 » et demande des éclaircissements sur le projet de budget du Gouvernement.
La France pourrait se prévaloir des « clauses de flexibilité » prévues par le pacte de stabilité, mais les conditions dans lesquelles ces dernières peuvent être invoquées sont particulièrement strictes et ne devraient pas être remplies par la France avant 2020. Il faudra ainsi compter sur le fait que nos partenaires et la Commission européenne adoptent une lecture particulièrement souple des règles du pacte de stabilité.
En complément de la règle de solde structurel, la France sera également soumise à compter de 2021 à la règle de dette européenne, qui impose de réduire progressivement l'écart entre la dette et le seuil de 60 % du PIB.
Or, au cours de la période 2017-2020, la France devrait être le seul grand pays de la zone euro dont le ratio d'endettement reste pratiquement stable. L'endettement ne devrait diminuer véritablement qu'à compter de 2021, une fois la bascule du CICE effectuée.
Dans ces conditions, seule la France ne respecterait pas la règle de dette européenne en 2021, comme l'a d'ailleurs souligné la Commission européenne dans son courrier de vendredi dernier.
Au-delà de la question du respect formel de la règle de dette européenne, il doit être souligné que la trajectoire retenue par le Gouvernement devrait accroître la divergence des taux d'endettement de la France et de la zone euro. L'écart atteindrait 12 points de PIB en 2022, contre 6 points de PIB actuellement. Le différentiel d'endettement entre la France et l'Allemagne s'élèverait même à 39 points.
J'anticipe une question d'Éric Bocquet : ce n'est pas par masochisme que nous nous efforçons de respecter nos engagements européens ; cet écart de 39 points finira par se traduire dans les écarts de taux, le spread, et ce alors que ces taux sont en train de remonter, ce qui pourrait devenir insupportable pour la France.
D'une part, la France disposerait d'une faible marge de manoeuvre pour mener une politique budgétaire de relance si une nouvelle crise survenait, contrairement à l'Allemagne. D'autre part, le poids de la charge des intérêts pourrait contraindre le Gouvernement à couper dans les dépenses publiques productives ou à avoir recours à des impositions supplémentaires pour contenir le déficit. Alors que les intérêts payés par la France et l'Allemagne à leurs créanciers sont aujourd'hui similaires - respectivement 41 et 39 milliards d'euros à ce jour -, le différentiel atteindrait 34 milliards d'euros en 2022 - 56 milliards d'euros pour la France contre 22 milliards d'euros pour l'Allemagne. C'est précisément pour éviter de telles divergences que les règles européennes ont été mises en place...
J'en viens maintenant à la question centrale des leviers et de la répartition de l'effort de maîtrise de la dépense entre ses différents acteurs. Les collectivités territoriales ont consenti des efforts considérables au cours des années récentes dans la réduction de la dépense publique. Le précédent gouvernement a utilisé deux leviers pour réduire la dépense publique : les collectivités locales et la charge de la dette. Les collectivités ont même dépassé les objectifs que leur fixait la précédente loi de programmation pour les années 2014 à 2019 : en 2016, leurs dépenses totales étaient inférieures de 12 milliards d'euros à la trajectoire prévue. De même, entre 2013 et 2016, la réduction du déficit public a été portée aux deux tiers par les administrations publiques locales, alors même qu'elles représentent moins de 20 % de la dépense publique. C'est ce que j'ai rappelé au cours de la conférence des territoires, qui s'est tenue au Sénat en présence du Président de la République.
Pour 2018-2022, le Gouvernement a annoncé un effort de 13 milliards d'euros pour les collectivités territoriales sur leurs dépenses de fonctionnement. Ce montant s'apprécie par rapport à un « tendanciel ». Concrètement, on émet une hypothèse sur l'évolution « tendancielle », c'est-à-dire « toutes choses égales par ailleurs », des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales ; on déduit 13 milliards d'euros du montant des dépenses prévu en 2022 ; et on obtient ainsi l'objectif d'évolution des dépenses des collectivités.
L'hypothèse que l'on retient pour le tendanciel est donc fondamentale : si on le surestime, l'effort demandé est en fait inférieur à l'effort affiché ; à l'inverse, si on le sous-estime, l'effort demandé est supérieur à l'effort affiché.
Or le tendanciel des dépenses locales est très difficile à estimer. L'Inspection générale des finances proposait un taux de 1 % en 2012, en précisant qu'il s'agissait d'une « hypothèse basse ». Le précédent Gouvernement et la Cour des comptes retenaient 1,8 %. Le présent projet de loi de programmation est construit sur un tendanciel de 1,2 % en volume, pour les seules dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Pour établir ce niveau de 1,2 %, le Gouvernement a considéré le taux moyen d'évolution des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales entre 2009 et 2014. En ajoutant l'inflation, on obtient un taux de 2,5 % en valeur.
Ce choix appelle plusieurs observations. Tout d'abord, cette période 2009-2014 correspond à des années où la dynamique annuelle était inférieure aux années précédentes : la prendre comme référence conduit donc à sous-estimer le tendanciel.
En admettant que l'on reprenne néanmoins cette moyenne, il faudrait a minima tenir compte des efforts structurels déjà fournis par les collectivités territoriales. Or le Gouvernement n'a pas tenu compte de la baisse de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, intervenue en 2014 - une baisse de 1,5 milliard d'euros -, qui correspondait à un effort structurel des collectivités territoriales du même ordre de grandeur. Il n'a pas non plus tenu compte de la non-indexation sur l'inflation des dépenses de personnel de la fonction publique territoriale - qui représente un effort de 5 milliards d'euros -, alors que cet effort est systématiquement considéré comme une économie par rapport au tendanciel lorsqu'il s'agit de l'État. Ce tour de passe-passe permet de demander plus aux collectivités.
En neutralisant ces éléments, on obtient un tendanciel d'évolution des dépenses de fonctionnement de 3,1 % au lieu des 2,5 % proposés par le Gouvernement. Ce chiffre semble très raisonnable ; il est d'ailleurs très proche de celui retenu par la Cour des comptes.
En définitive, en retenant le tendanciel « corrigé », les économies demandées aux collectivités territoriales dans le présent projet de loi de programmation seraient non pas de 13 milliards d'euros, mais de 21 milliards d'euros. Un effort de 13 milliards d'euros correspondrait en fait à une évolution annuelle, en valeur, de 1,9 %, au lieu des 1,2 % proposés par le Gouvernement.
Venons-en maintenant à la contribution de l'État à la maîtrise de la dépense publique. Cette partie est peu étayée. Le budget triennal 2018-2020 prévoit des évolutions contrastées entre les différentes missions. Il s'articule autour de choix de politique budgétaire clairs, avec des hausses marquées en faveur de certaines missions, dont la défense et la justice - je ne le critique pas -, et des baisses prononcées sur d'autres politiques publiques comme le logement ou l'emploi - ce qui fait plus débat. Cependant, ni les hausses prévues ni les diminutions annoncées ne sont définitives puisque le Gouvernement précise, dans le rapport annexé, que les plafonds de 2020 « seront actualisés pour intégrer notamment les économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires au respect de la trajectoire globale ».
Si le total de l'annuité 2020 du budget triennal est ajusté pour tenir compte de toutes les économies prévues au titre du processus Action publique 2022, l'objectif d'évolution des crédits du budget général sur ces trois premières années est modérément ambitieux avec une croissance de 1,2 % en valeur et une baisse de 1,3 % en volume. À titre d'exemple, le précédent budget triennal - qui n'a, il est vrai, pas été respecté - prévoyait une diminution des dépenses de 0,2 % en valeur et de 3,3 % en volume. C'est ambitieux, mais on ne sait pas sur quelles dépenses porteront les efforts.
S'agissant des administrations de sécurité sociale, sous l'effet de la reprise économique et de la maîtrise de la dépense, leur solde, déficitaire de 2,9 milliards d'euros en 2016, reviendrait positif dès 2017, avant de devenir nettement excédentaire à compter de 2018. On demande à voir.
À cet égard, il doit être noté que le présent projet de loi fait l'hypothèse d'une « contribution du secteur des ASSO à la réduction du déficit de l'État, sous forme de transfert, dès 2019 ». En pratique, l'excédent serait transféré à l'État. Interrogé sur ce point, le Gouvernement n'a pas souhaité préciser la nature et le montant des transferts envisagés.
En tout état de cause, le choix de transférer une fraction des excédents des comptes sociaux à l'État dès 2019, avant même d'avoir procédé au désendettement complet de la sécurité sociale, apparaît critiquable - la contribution au remboursement de la dette sociale existe toujours -, la structure de financement de la dette sociale étant beaucoup plus sensible que la dette de l'État - gérée par l'Agence France Trésor - à une hausse des taux d'intérêt.
Pour le régime général, cette amélioration concernerait l'ensemble des branches, à l'exception notable de la branche vieillesse.
Faute d'information, il est toutefois très difficile d'apprécier la crédibilité de ces trajectoires. À titre d'exemple, si le solde de la branche famille est supposé s'améliorer de près de 5 milliards d'euros, la réforme de la prestation d'accueil du jeune enfant constitue à ce jour la seule mesure d'économie connue, pour un gain de 500 millions d'euros à horizon 2022.
Dans ce contexte, il est aujourd'hui urgent de procéder aux réformes de structure susceptibles d'infléchir durablement la trajectoire des dépenses. Or on observe peu d'économies structurelles. La masse salariale publique- qui représente à peu près la moitié du budget de l'État - et les dépenses de retraite constituent jusqu'à présent deux « angles morts » de la politique du Gouvernement. Celui-ci ne s'attaque ni à l'une ni à l'autre, alors que ce sont pourtant là des leviers importants de la maîtrise de la dépense publique.
À titre d'exemple, une récente étude de la Banque de France indique que si la démographie et les choix d'organisation expliquent près des deux tiers de l'écart entre les masses salariales publiques de la France et de l'Allemagne, il subsiste un écart de 2 points de PIB lié aux effectifs. Or il existe beaucoup de doublons entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale : président encore voilà peu d'un conseil départemental, je suis bien placé pour le savoir - prestation de compensation du handicap et allocation aux adultes handicapés ; routes nationales et routes départementales, etc.
Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait affirmé souhaiter réduire les effectifs de la fonction publique de 120 000 postes sur le quinquennat, dont 50 000 postes de la fonction publique d'État. Une telle diminution supposerait toutefois, si l'effort était équitablement réparti sur chacune des années de la période, une suppression nette d'environ 10 000 équivalents temps plein (ETP) par an de 2018 à 2022. Or, le solde global des créations et suppressions d'emplois devrait s'élever à moins 1 600 ETP en 2018, soit seulement 3 % de l'objectif prévu sur le quinquennat. Je tiens à le réaffirmer, une évolution du temps de travail dans la fonction publique permettrait de faciliter la mise en oeuvre d'une réduction significative des effectifs d'ici la fin du quinquennat, sans diminution de la qualité du service public...
Il pourra aussi difficilement être fait l'économie d'une nouvelle réforme des retraites. En effet, le niveau des dépenses de retraite constitue la principale source d'explication de l'écart de dépense publique entre la France et ses principaux partenaires. Cet écart significatif (+ 4,1 points de PIB) n'est pas sans lien avec les caractéristiques de notre système de retraite, qui conduisent les travailleurs français à partir de façon plus précoce à la retraite que leurs homologues étrangers. Il n'est pas surprenant que le FMI et l'OCDE aient récemment recommandé au Gouvernement de retarder l'âge de départ à la retraite. Une réforme apparaît d'autant plus nécessaire que le dernier rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) fait état d'une importante dégradation de la situation financière du système de retraite, en raison de la révision des hypothèses démographiques de l'Insee. À titre d'illustration, le relèvement progressif de deux ans de l'âge légal de départ au rythme d'un trimestre par génération se traduirait par une amélioration du solde financier du système de retraite de 5 milliards d'euros au bout de cinq ans. Au bout de vingt ans, l'effet positif sur le solde des administrations publiques s'élèverait à 0,9 point de PIB. C'est ce qu'ont fait la plupart de nos voisins européens.
Ainsi, si les hypothèses macroéconomiques sont plus crédibles et s'il faut saluer la volonté de réduire les dépenses plutôt que d'augmenter la fiscalité, néanmoins il est regrettable que la trajectoire présentée reporte l'essentiel de l'effort en fin de quinquennat et que celui-ci pèse beaucoup plus sur les collectivités territoriales que sur l'État.
M. Vincent Delahaye. - Les efforts sont reportés en fin de quinquennat. En 2012 déjà, on nous annonçait que la situation allait s'améliorer et que tout irait mieux en fin de quinquennat... On connaît la suite !
On nous annonce un déficit nominal des administrations publiques de 2,6 % du PIB. Pourtant, le déficit budgétaire de l'État atteindrait 83 milliards d'euros. Pourrait-on avoir un tableau expliquant l'écart entre le solde en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire?
La présentation en pourcentage du PIB ne me paraît pas optimale car elle donne l'impression trompeuse que le déficit est faible. Or, 3 % du PIB, c'est quand même l'équivalent de 20 % des dépenses de l'État !
Je suis surpris de l'écart constaté avec l'Allemagne en ce qui concerne la trajectoire d'endettement et la charge d'intérêts. Certes l'Allemagne se désendette, mais l'écart est important.
On nous annonce enfin une réduction de 1 600 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2018 mais si l'on considère les emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) la progression totale est de 16 000. Pourquoi ?
M. Dominique de Legge. - Quel sera l'effet de l'article 14, qui prévoit un plafonnement des restes à payer, sur le budget de la Défense, caractérisé par un niveau d'investissement élevé, avec donc de forts reports de crédits et des restes à payer importants ?
M. Marc Laménie. - On constate que malgré le faible niveau de la charge d'intérêts, la situation est délicate, compte tenu du niveau très élevé de notre endettement.
Quelles pistes proposez-vous pour maîtriser l'évolution de la masse salariale ?
M. Éric Bocquet. - On marche sur des oeufs. L'exercice de la prévision est toujours délicat. Il est bien beau de faire des projections, des graphiques ou des courbes, mais il serait surtout intéressant de comparer les projections à la trajectoire réalisée ! Le dernier budget triennal n'a pas été respecté. Il faut donc faire preuve d'humilité. Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), que nous avons combattu, est un carcan budgétaire incroyable qui limite considérablement nos marges de manoeuvres.
Notre charge d'intérêts s'est élevée à 48 milliards en 2010, elle s'élèvera à 56 milliards d'euros en 2022. Si j'étais intervenant sur les marchés financiers, j'aurais envie que cela dure et que la France continue à s'endetter. Si l'on ne s'endette plus et que l'on ne paie plus d'intérêts, de quoi vivront en effet les marchés financiers ? François Guizot disait « Enrichissez-vous ! » ; les marchés nous disent : « Endettez-vous ! On vous suit car vous avez une bonne signature »...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour l'instant !
M. Éric Bocquet. - Les marchés fonctionnent sur un système de rentes à perpétuité.
Il est toujours hasardeux de faire des comparaisons avec nos voisins européens qui n'ont pas la même histoire, la même organisation. Si, selon vous, des marges de manoeuvre existent pour réduire la masse salariale, quels postes faut-il supprimer : des enseignants ? Des infirmiers ? Des gendarmes ? Des juges ?
M. Julien Bargeton. - Merci à notre rapporteur général d'avoir souligné la sincérité des hypothèses de croissance retenues, mise en évidence par le Haut Conseil des finances publiques. Cela tranche avec la pratique du passé ! Les effets seront visibles en fin de quinquennat, dans quelques années : c'est normal, c'est le temps qu'il faut aux réformes engagées par ce Gouvernement pour produire des effets. Les réformes structurelles auront pour effet de relever le taux de croissance potentielle de la France. Certes, le taux de croissance nominale ne peut durablement s'écarter du taux de croissance potentielle, mais on constate que le taux de croissance nominale est très en retard depuis plusieurs années, il est donc raisonnable d'anticiper un rattrapage.
Je ne partage pas le pessimisme de notre rapporteur général sur les taux d'intérêts. Certes, Mario Draghi a annoncé une réduction de la politique d'assouplissement quantitatif, mais les prévisionnistes et les économistes n'attendent pas de remontée des taux d'intérêt avant 2019.
Notre rapporteur prétend que les économies ne seraient pas assez documentées ; ce n'est pas vrai : le budget triennal fait apparaître des hausses et aussi des baisses marquées sur certains programmes. Surtout, mission après mission, au cours de l'examen du budget, notre commission ne cesse de critiquer les baisses de crédits ! N'est-ce pas à nous aussi de faire des propositions ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - On en fera !
M. Jean-Marc Gabouty. - Il faut rechercher avant tout la sincérité. Vu la lourdeur de nos structures, les infléchissements de la politique budgétaire et fiscale mettent mécaniquement du temps à se traduire dans les faits. Il est toujours facile de qualifier les projections d'insincères lorsqu'elles sont trop optimistes, et de déplorer leur manque d'ambition lorsqu'elles sont réalistes. Il faut sortir de ce raisonnement circulaire !
Le basculement du CICE vers une baisse des charges est difficile sur le plan comptable car les dépenses et les recettes ne sont pas rattachées à l'exercice qui les a vues naître. Ainsi, en 2018, les entreprises acquerront un droit à un CICE, qu'elles percevront en 2019, au moment où elles bénéficieront d'une baisse des charges sociales, ce qui devrait provoquer une rentrée d'impôt sur les sociétés (IS) supplémentaire en 2020. Trois exercices seront donc perturbés par ce basculement. Ne serait-il pas judicieux de demander un acompte exceptionnel d'impôt sur les sociétés en 2019 afin de lisser l'impact budgétaire ?
M. Gérard Longuet. - Dans un pays qui vieillit, comment peut-on espérer voir le déficit de l'assurance-maladie disparaître et céder la place à un excédent, alors que chacun sait que les dépenses de santé augmentent avec le vieillissement ? L'excédent de la branche famille est calculé sur la base de règles constantes alors que notre démographie et notre politique familiale s'affaiblissent. Enfin, le déficit de la branche vieillesse est manifestement minoré et exigerait une réforme structurelle. Partagez-vous l'optimisme des projections du gouvernement à cet égard ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vincent Delahaye a raison, les efforts sont reportés en fin de quinquennat. Il y a là un air de déjà-vu... La décomposition du solde public effectif entre les différentes composantes est précisée au sein du rapport.
L'écart entre la France et l'Allemagne sur la charge de la dette est important pour deux raisons : d'une part, l'Allemagne se désendette ; d'autre part, elle emprunte à un taux moins élevé.
Le schéma d'emplois prévoit une baisse de 1 600 équivalents temps plein tandis que le nombre d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) augmente en raison de l'effet des créations de poste décidées par le précédent Gouvernement. Il y a donc un « effet retard ».
L'article 14 fixe un plafond sur les restes à payer de l'État. La hausse des reports de charges est préoccupante. Nous l'avons dénoncée à plusieurs reprises. Ce plafond s'applique à tous les ministères et ne vise pas spécifiquement la Défense, même si ce phénomène est d'une ampleur particulière dans ce ministère. Peut-être que Dominique de Legge, en tant que rapporteur spécial, pourrait déposer un amendement à ce sujet afin de prévenir toute difficulté.
S'agissant de la masse salariale, je tiens à rassurer Éric Bocquet : il n'est pas question de supprimer des postes de policiers ou d'infirmières, mais de mener des réformes structurelles pour supprimer les nombreux doublons entre l'État et les collectivités territoriales, dans le domaine social ou les infrastructures par exemple. Il faut aussi cesser de déresponsabiliser les préfets qui sont trop souvent dessaisis au profit d'agences ou de structures qui n'ont pas de plafonds d'emploi et qui contribuent largement à la hausse de la dépense publique. Enfin, augmenter le temps de travail dans la fonction publique de 2,5 heures engendrerait une économie de 5 milliards d'euros. Cette question ne doit pas être taboue...
Les règles de convergence ne sont pas dues au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), mais visent à limiter les écarts de taux d'intérêts entre les pays et éviter que certains pays ne paient trois ou quatre fois plus cher leur dette. Une augmentation du spread entre l'Allemagne et la France serait inquiétante.
Julien Bargeton, pour les projections que je vous ai présentées, j'ai simplement pris pour base de travail un scénario médian, qui est celui du Gouvernement, et qui prévoit une légère hausse des taux d'intérêt. Il faut aussi tenir compte du stock de dette existant. Concernant les dépenses, je suis ouvert à toutes les propositions visant à réaliser des économies.
Créer un acompte d'impôt sur les sociétés en 2019 serait contradictoire avec la trajectoire de baisse du taux annoncée. Le Gouvernement prévoit déjà cette année une surtaxe d'impôt sur les sociétés pour compenser l'annulation de la taxe sur les dividendes.
Je ne partage évidemment pas l'optimisme du Gouvernement sur les retraites et la trajectoire financière de la Sécurité sociale. Tous les pays ont relevé l'âge de départ à la retraite. Les projections du Conseil d'orientation des retraites (COR) appellent à une grande réforme. Quant aux économies en matière de santé, elles portent en grande partie sur l'hôpital et restent peu documentées. Il faudra du temps pour développer l'ambulatoire. Je suis plus réaliste qu'optimiste à cet égard.
Mes amendements tirent les conséquences des observations que je viens de vous présenter. Ils visent, sans modifier la trajectoire que s'est fixée le Gouvernement, à rappeler dans la loi les engagements européens de la France dont le respect doit être apprécié par le Haut Conseil des finances publiques. Ils visent également à ajuster les efforts demandés aux collectivités locales, à préciser les modalités de leur contractualisation avec l'État et les conditions dans lesquelles pourra leur être octroyé un « bonus » et non plus seulement un « malus » en fonction de la qualité de leur gestion. Je vous présenterai aussi un amendement pour rappeler l'engagement présidentiel de baisse des effectifs de la fonction publique de l'État et plusieurs amendements pour améliorer la sincérité du budget de l'État - par l'encadrement de la mise en réserve de crédits, l'ajustement des plafonds d'emplois aux postes réellement ouverts, et le plafonnement des taxes affectées à un niveau en cohérence avec leur rendement réel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-21 vise à permettre au Haut Conseil des finances publiques d'apprécier le respect des engagements européens de la France en matière de finances publiques en inscrivant à l'article 2 un objectif d'évolution du solde structurel conforme à nos engagements européens.
M. Bernard Lalande. - Le groupe socialiste et républicain votera contre cet amendement.
M. Éric Bocquet. - Comme le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste.
M. Julien Bargeton. - Le groupe La République en Marche aussi.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-22 supprime la déclinaison du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques. Parallèlement, nous proposerons, à l'article 10, de modifier la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales afin de tenir compte d'un tendanciel de dépenses plus sincère.
M. Julien Bargeton. - Nous voterons contre cet amendement.
M. Éric Bocquet. - Nous aussi.
M. Bernard Lalande. - Nous aussi.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-23 vise à permettre aux parlementaires d'apprécier la cohérence des orientations pluriannuelles des finances publiques avec l'ensemble des engagements européens de la France, notamment en matière d'endettement.
M. Bernard Lalande. - Nous voterons contre cet amendement, pour les mêmes motifs.
L'amendement COM-23 est adopté et devient l'article 3 bis (nouveau).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-12 de Victorin Lurel est satisfait par le texte adopté par l'Assemblée nationale. Retrait ?
L'amendement COM-12 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-13 de Victorin Lurel est satisfait. Retrait ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-25 affecte la totalité des éventuels surplus budgétaires à la réduction du déficit aussi longtemps que le déficit sera proche des 3 % du PIB, c'est-à-dire presque jusqu'en 2019. C'est une règle de bon sens.
L'article 6 bis nouveau est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-27 supprime la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques. L'amendement COM-3 serait satisfait si mon amendement était adopté. Retrait ?
L'amendement COM-27 est adopté. L'amendement COM-3 est retiré.
M. Éric Bocquet. - Nous votons contre cet article.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-28 encadre l'évolution des effectifs de l'État et de ses opérateurs sur la période de programmation, comme le prévoyaient les précédentes lois de programmation des finances publiques.
L'amendement COM-28 est adopté et devient l'article 8 bis (nouveau).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Depuis plusieurs années, pour de nombreux ministères, le plafond d'emplois apparaît décorrélé de l'exécution réelle des emplois. L'amendement COM-29 prévoit donc que les plafonds d'emplois ne peuvent excéder de plus de 2 % l'exécution réelle des emplois constatée durant la dernière année pour laquelle les données sont disponibles, corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date.
L'amendement COM-29 est adopté et devient l'article 8 ter (nouveau).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Gouvernement a présenté l'objectif de dépense des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale en pourcentage du PIB, et non en euros courants comme c'était le cas dans les lois de programmation antérieures. Cela lui permet d'éviter d'afficher des comptes en progression soutenue. Ne changeons pas la méthode de présentation ! Avec l'amendement COM-30, l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale sera également affiché en euros courants.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'évolution tendancielle des dépenses locales retenue par le présent projet de loi est largement sous-estimée : les efforts structurels déjà réalisés en 2014 par les collectivités territoriales, compte tenu de la baisse de 1,5 milliard d'euros des concours financiers, ne sont pas pris en compte, de même que les économies résultant de la non-indexation sur l'inflation des rémunérations des agents de la fonction publique territoriale sur la période de référence. Pourtant, lorsqu'il s'agit de l'État, ce type d'économies est considéré comme une économie par rapport au tendanciel ! Si cet effort est pris en compte pour l'État, il doit également l'être pour les collectivités territoriales. Ainsi, la trajectoire représente un effort pour les collectivités territoriales de l'ordre de 21 milliards d'euros et non de 13 milliards d'euros. L'amendement COM-31 vise donc à confirmer l'objectif d'une baisse de 13 milliards d'euros des dépenses des collectivités territoriales, mais sur le fondement d'hypothèses d'évolution tendancielle de la dépense locale plus sincères.
M. Victorin Lurel. - L'amendement COM-14 décline les deux objectifs de l'article 10 pour des collectivités territoriales qui sont dans une situation particulière.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette précision est utile. Avis favorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je demande le retrait des amendements COM-10 de Loïc Hervé, COM-4 de Claude Raynal et COM-9 de Loïc Hervé au profit de mes amendements COM-32 et COM-33 qui complètent l'article 10.
L'amendement COM-32 prévoit que les grandes lignes des contrats entre l'État et les collectivités territoriales soient définies par la loi. Vous avez entendu la ministre Jacqueline Gourault : les modalités de contractualisation sont encore vagues. Quels critères doivent être mis en place ? Un contrat suppose deux parties. L'amendement précise les engagements de l'État envers les collectivités sur l'évolution des ressources, les dépenses contraintes... Il y a deux ans, le Sénat, qui débat souvent des normes, avait proposé de défalquer le coût des normes de l'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). L'État ne devrait pas rajouter de nouvelles normes. L'amendement COM-33 propose des mécanismes de correction « bonus », et non seulement des « malus ».
M. Julien Bargeton. - Je partage l'objectif des alinéas 2 et 3 des considérants de l'amendement COM-33, mais il ne faudrait pas toujours passer par la loi. Vous aurez mon abstention bienveillante.
Les amendements COM-32 et COM-33 sont adoptés. Les amendements COM-10, COM-4 et COM-9 ne sont pas adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je souhaite le retrait de l'amendement COM-11 de Loïc Hervé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-34 complète utilement l'information du Parlement sur le respect du budget triennal par le Gouvernement, tant en prévision qu'en exécution.
M. Vincent Delahaye. - Je m'oppose à l'article 12, car on ne peut vouloir réduire les dépenses publiques et augmenter le budget de dix-sept missions, tout en n'en réduisant que huit.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-35 ôte du périmètre des concours financiers de l'État la fraction de TVA transférée aux régions, à Mayotte, à la Corse, à la Martinique et à la Guadeloupe. C'est un vieux débat des finances locales. Je demande le retrait de l'amendement COM-15 de Victorin Lurel, ainsi satisfait.
L'amendement COM-35 est adopté. L'amendement COM-15 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Concernant l'amendement COM-16, notre commission n'aime pas particulièrement les rapports, qui ne sont pas toujours remis. Je partage les intentions de Victorin Lurel : il est crucial de suivre l'évolution des restes à payer, mais ces informations sont déjà présentées dans le compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement.
En outre, l'amendement du président Vincent Éblé sur la mise en ligne des données devrait aussi faciliter notre travail. N'encombrons pas les étagères avec un nouveau rapport. Je demande donc le retrait de cet amendement.
M. Vincent Delahaye. - Je ne suis pas favorable au rapport, mais au plafonnement des restes à payer. C'est un progrès par rapport au record atteint fin 2016. Même si je pense qu'il serait préférable d'abaisser ce plafond, je voterai donc l'article 14.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Chaque année, nous débattons du plafonnement des taxes affectées. Il arrive que le plafond soit largement supérieur au produit de la taxe, détournant le principe même du plafonnement. L'amendement COM-36 rend ce plafonnement plus réaliste, afin d'améliorer la sincérité du budget.
M. Julien Bargeton. - Mais vous ne nous présentez pas les conséquences opérateur par opérateur ? Cela pourrait affecter par exemple le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous débattons d'une loi de programmation : elle ne prévoit aucune perte de ressources, la fixation du plafond de chaque taxe affectée relève de la loi de finances. D'ailleurs, les ressources fiscales affectées au CNC ne sont pas plafonnées.
M. Julien Bargeton. - Certes, mais c'est un principe.
M. Gérard Longuet. - L'État peut ainsi récupérer de l'argent dans les caisses de ces établissements...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-17 de Victorin Lurel reprend la période maximale de trois ans prévue par la précédente loi de programmation pour les créations ou extensions de dépenses fiscales. Avis favorable.
M. Victorin Lurel. - Mon amendement COM-20 vise à faire respecter les dispositions de l'article 73 de la Constitution et de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le plafonnement des dépenses fiscales constitue un objectif global, et ne porte pas sur un secteur ou une zone géographique particulière. En outre, la portée normative de l'amendement est incertaine. Avis défavorable.
M. Victorin Lurel. - Lorsqu'on traite également de situations différentes, on maintient des différences. Il faut adapter la loi, comme le prévoient la Constitution et le TFUE.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le plafond est global et s'applique à l'ensemble des dépenses fiscales : cela n'interdit pas de modifier telle ou telle mesure. Nous en débattrons en séance.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Aucune démarche d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales n'a été menée depuis le rapport dit « Guillaume » de 2011, qui portait sur 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales. Mon amendement COM-37 propose que les plus importantes d'entre elles - celles dont le coût est supérieur à 2 % du coût total des dépenses fiscales, soit environ 2 milliards d'euros - fassent l'objet d'une évaluation bisannuelle indépendante. Cela concernerait huit dépenses fiscales en 2018.
M. Vincent Éblé, président. - Mon amendement COM-6 facilitera le travail d'analyse budgétaire : il impose au Gouvernement de mettre en ligne les données relatives aux dépenses fiscales sous un format directement utilisable pour être exploitées. Oui, cela nécessite de modifier la loi !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'y suis très favorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La précédente loi de programmation prévoyait un taux plancher de mise en réserve de 6 % des dépenses de l'État. Le projet de loi n'en prévoit pas. Mon amendement COM-38 encadre ce taux par un « tunnel » de 3 % à 6 %. Le Gouvernement, prudemment, a prévu de ramener le taux de crédits « gelés », ce qui devrait permettre un meilleur respect de l'autorisation parlementaire à 3 %, taux satisfaisant qui limite la sous-budgétisation.
L'amendement COM-38 est adopté et devient l'article 19 bis.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-39 complète l'information du Parlement sur les garanties accordées par l'État, qui sont de nature très diverses et présentent un risque variable pour les finances publiques. Certaines garanties sont très dangereuses, d'autres moins. Dès lors qu'un rapport est créé par l'article 20, il est proposé d'enrichir son contenu.
M. Vincent Éblé, président. - Mon amendement COM-7 procède de la même démarche que celui sur les dépenses fiscales, mais concerne le compte général de l'État.
L'amendement COM-7 est adopté et devient l'article 20 bis (nouveau).
M. Vincent Éblé, président. - Les trois amendements de suppression COM-1 rectifié de Jean-François Husson, COM-5 de Claude Raynal et COM-18 de Victorin Lurel vont faire débat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable. Je comprends les arguments mais ce n'est pas parce que l'État n'est pas vertueux que les collectivités territoriales ne doivent pas l'être. L'article 24 n'a pas d'effet automatique. Si les communes ont un endettement élevé, elles doivent présenter des mesures correctives. La chambre régionale des comptes (CRC) n'intervient qu'en cas de désaccord. Cela évitera certaines situations dramatiques que l'on a connues auparavant. Certes, les situations diffèrent fortement d'une collectivité à l'autre : parfois l'endettement est dangereux pour la commune, parfois il s'explique parfaitement, comme par exemple lors d'investissements immobiliers dont on attend en retour de nouvelles ressources. Cet article 24 instaure une nouvelle transparence et ouvre le dialogue. Il ne concernera que 226 collectivités sur 40 000. J'y suis favorable, ses objectifs sont raisonnables.
M. Jean-François Husson. - Je prends acte de vos arguments mais je maintiens mon amendement : la règle d'or se suffit à elle-même. Si l'article n'ajoute pas grand-chose, pourquoi l'ajouter ? Lorsqu'on demande à 319 collectivités de grande taille de contractualiser, c'est relativement inégalitaire. Pourquoi traiter différemment des collectivités de grande taille - celles qui ont une capacité d'investissement plus importante ? Je maintiens mon amendement.
M. Victorin Lurel. - Plus que le projet de loi lui-même, c'est sa philosophie qui me gêne : il est une mise sous tutelle réglée des collectivités locales. Déjà, elles ne maîtrisent rien dans leur fonction publique, même si le Gouvernement vient de geler le point d'indice. Les dépenses de fonctionnement sont encadrées, et désormais la capacité d'autofinancement, et donc l'investissement ; quelle marge de manoeuvre nous reste-t-il ? Cette infime parcelle, nous sommes en train de la négocier avec l'État. Les maires et présidents de collectivités deviendront des agents - comme ils le sont déjà pour l'état-civil. Nous pourrions aboutir aux mêmes objectifs avec le respect scrupuleux du contrôle de légalité et de la règle d'or. Je maintiens mon amendement.
M. Jean-Marc Gabouty. - Il s'agit d'un problème de méthode : nous imposons des règles pour les collectivités, mais l'État ne les respecte pas lui-même... Nous définissons un plafond de référence. C'est un système pernicieux, il n'y a pas suffisamment de concertation avec les collectivités.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La règle d'or interdit d'emprunter pour des dépenses de fonctionnement. L'article 24 n'interdit pas le recours à la dette, mais le prévoit uniquement dans les communes qui ont des perspectives de développement et donc de ressources fiscales. S'il était automatique, j'y serais défavorable ; il ouvre le dialogue.
M. Alain Joyandet. - J'ai cosigné l'amendement COM-1 car l'État s'occupe des collectivités et oublie de s'encadrer.
M. Jean-François Husson. - Qu'il s'occupe de lui-même !
M. Alain Joyandet. - Certes, cet article ne constitue pas une obligation. Mais dès qu'on laisse le champ libre à la chambre régionale des comptes, elle s'y engage et juge de plus en plus souvent non en droit, mais en opportunité. Les collectivités doivent respecter la règle d'or et les grandes règles budgétaires, pourquoi en rajouter ? Je voterai cet amendement.
Les amendements de suppression COM-1, COM-5 et COM-18 sont adoptés. L'article 24 est supprimé. Les amendements COM-2, COM-40 et COM-41 deviennent sans objet.
M. Vincent Éblé, président. - En raison de la suppression de l'article 24, le troisième alinéa de l'article 25, qui fait référence à l'article 24, doit être supprimé par coordination. C'est l'objet de l'amendement COM-50.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-42 vise à assurer la transparence des données relatives aux concours financiers de l'État et à la fiscalité locale.
L'amendement COM-42 est adopté et devient l'article 25 bis (nouveau).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-43 précise le contenu du rapport annexé, afin qu'il soit plus utile.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements COM-44, COM-45 et COM-46 apportent des précisions techniques pour que le Parlement dispose d'une information fiable et complète sur les normes des dépenses de l'État.
Les amendements COM-44, COM-45 et COM-46 sont adoptés.
L'article 27 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon amendement COM-47 supprime l'article 27 ter, devenu inutile car l'article 19 prévoit un dispositif d'évaluation bisannuel des dépenses fiscales les plus importantes.
L'amendement COM-47 est adopté. L'article 27 ter est supprimé.
L'amendement de coordination COM-48 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-19 de Victorin Lurel est en partie satisfait par l'article 19. Retrait.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les informations relatives aux estimations de croissance tendancielle des dépenses des administrations publiques sont indispensables. Le Gouvernement devrait nous donner le montant des économies à réaliser pour tenir l'objectif en volume et la répartition entre les dépenses de l'État et celles des collectivités.
M. Bernard Lalande. - Par cohérence avec nos votes sur les amendements, le groupe socialiste et républicain vote contre ce projet de loi ainsi modifié.
M. Julien Bargeton. - Par le même souci de cohérence, le groupe La République en marche s'abstient.
Définition de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et de la trajectoire de solde structurel
pour les années 2018-2022
Inscription d'un objectif d'évolution du solde structurel conforme aux engagements européens de la France
Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle
et mesures ponctuelles et temporaires
Suppression de la déclinaison du solde effectif par sous-secteur des APU
Article(s) additionnel(s) après l'article 3
Inscription de la trajectoire des finances publiques au format de la règle de dépenses et de la règle de dette européennes
Objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel
Trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvement obligatoires
Intégration des crédits d'impôts dans la trajectoire d'évolution de la dépense publique
Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel
Obligation pour le Gouvernement, en cas de circonstances exceptionnelles, de communiquer au Parlement les raisons qui l'ont conduit à demander ou non à la Commission européenne d'exclure du calcul du déficit les dépenses mobilisées pour y faire face
Règle d'affectation d'un surplus budgétaire
Modalités d'affectation des « bonnes nouvelles » de nature conjoncturelle ou structurelle
Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques
Suppression de la déclinaison de l'objectif d'évolution des dépenses publiques par sous-secteur des APU
Assouplissement de la trajectoire en volume des dépenses des collectivités territoriales
Normes de dépenses de l'État
Réduction des effectifs de l'État et de ses opérateurs
Ajustement des plafonds d'emplois à leur exécution réelle
Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et objectif national
Inscription de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale en euros courants
Fixation d'objectifs en matière de finances des collectivités territoriales
et mise en place d'une procédure de contractualisation
Relèvement de l'objectif d'évolution en valeur des dépenses de fonctionnement des collectivités locales
Déclinaison des objectifs en fonction des catégories de collectivités et d'établissements publics
Transfert des dispositions relatives à la contractualisation et au mécanisme de correction dans un article séparé
Ajout de précisions sur les modalités de contractualisation entre l'État et les collectivités locales
Exclusion du champ du mécanisme de correction des collectivités territoriales ne contractualisant pas
Modification des modalités d'application du mécanisme de correction
Article(s) additionnel(s) après l'article 10
Mise en place d'un dispositif dérogatoire
Objectif de diminution des dépenses de gestion administrative
Information du Parlement sur l'exécution du budget triennal
Concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour la période quinquennale
Exclusion du périmètre des concours financiers de l'État de la TVA transférée aux régions
Exclusion du FCTVA de l'enveloppe normée et du retrait du produit de TVA affecté aux régions de l'ensemble des concours financiers
Devient sans objet
Plafonnement des restes à payer au niveau atteint en 2017
Demande de rapport au Gouvernement sur la mise en oeuvre du plafonnement des restes à payer
Règles encadrant le recours à l'affectation de recettes fiscales à certains organismes
concourant à une mission de service public
Ajustement des plafonds des taxes affectées à leur rendement réel
Incidence annuelle des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires adoptées par le Parlement
ou prises par le Gouvernement
Plafonnement et pilotage des dépenses fiscales
Durée d'application des dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018
Prise en compte des spécificités des collectivités territoriales d'outre-mer
Évaluation bisannuelle des dépenses fiscales les plus importantes
Mise en ligne des données relatives aux dépenses fiscales sous format dématérialisé
Plafonnement et pilotage des « niches sociales »
TITRE IER bis : DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT (Division et intitulé nouveaux)
Chapitre Ier A : Rapport sur la conformité des projets de loi de programmation à la loi de programmation
des finances publiques (Division et intitulé nouveaux)
Rapport sur la cohérence des projets de loi de programmation
TITRE II (Division et intitulé supprimés)
Chapitre Ier : État et opérateurs de l'État
Interdiction du recours au crédit-bail immobilier pour l'État et ses opérateurs
Article(s) additionnel(s) après l'article 19
Encadrement des taux de mise en réserve
des crédits de l'État
Création d'un rapport d'information annuel sur les garanties de l'État
Précisions relatives à l'information du Parlement
sur les garanties accordées par l'État
Article(s) additionnel(s) après l'article 20
Mise en ligne des données du compte général de l'État sous format dématérialisé
Autorisation du fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) à recourir à l'emprunt
Chapitre II : Administrations de sécurité sociale
Remise d'un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé
Relations financières État et sécurité sociale
Chapitre III : Administrations publiques locales
Remplacement du ratio d'endettement par le ratio d'autofinancement brut
Ajout d'informations dans le rapport spécial sur les perspectives financières de la collectivité locale
Rapport sur l'exécution de l'objectif d'évolution de la dépense locale
Article(s) additionnel(s) après l'article 25
Transparence des données relatives aux concours financiers de l'État et à la fiscalité locale
Rapport annexé au projet de loi de finances relatif au « Grand plan d'investissement »
Précisions relatives au rapport sur le « Grand plan d'investissement »
Bilan annuel de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques
Présentation des agrégats des normes de dépenses de l'État
Précisions relatives à la composition de la norme de dépenses
Précisions relatives aux retraitements de flux internes au budget de l'État et à l'inventaire des comptes spéciaux
Information sur les critères relatifs à la définition du caractère exceptionnel de certaines dépenses
Liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu
Mise en ligne des données présentées dans le « jaune opérateurs » sous format dématérialisé
Abrogation de dispositions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur
Informations relatives au bilan des niches fiscales et sociales ainsi qu'aux prévisions de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif des APU
Informations relatives aux estimations de croissance tendancielle des dépenses des APU
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur. - Notre commission est réunie pour examiner la solution proposée à un problème vieux de plus de soixante ans : la fiscalité de l'aéroport de Bâle-Mulhouse. Cet aéroport constitue un cas unique en son genre d'aéroport binational. La France et la Suisse se sont entendues pour le construire sur le territoire français au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, car l'aérodrome de la ville de Bâle ne parvenait plus à faire face à la hausse du trafic aérien. Un aéroport provisoire a été inauguré dès 1946 sur le territoire de la commune de Saint-Louis dans le département du Haut-Rhin, puis une convention bilatérale a été signée en 1949 pour définir les règles relatives à la construction et à l'exploitation de l'aéroport.
Cette convention a créé un établissement public franco-suisse, administré de façon paritaire par les deux pays. Celui-ci est divisé en un secteur douanier français et un secteur douanier suisse ; dans ce dernier, la douane suisse contrôle personnes et marchandises, et la Suisse dispose de la compétence souveraine d'accorder des droits de trafic aux compagnies aériennes.
L'aéroport de Bâle-Mulhouse est situé dans une région prospère et densément peuplée, au carrefour de la France, de la Suisse et de l'Allemagne. Le nombre de passagers accueillis par l'aéroport a connu une croissance de 71 % ces dix dernières années et devrait représenter 7,7 millions de personnes en 2017, ce qui en fait le troisième aéroport de Suisse et le cinquième de France, hors aéroports parisiens. 90 % des vols au départ de l'aéroport se font sous droits de trafic suisse.
Quelque 126 entreprises sont implantées dans l'enceinte de l'aéroport, dont 75 % dans le secteur douanier suisse. Leur activité génère 6 400 emplois directs sur la plateforme et autant d'emplois indirects. Les activités industrielles de maintenance aéronautique - en particulier pour l'aviation privée et d'affaires - représentent 2 000 emplois, les compagnies aériennes 600 emplois et les activités de fret et de sûreté/sécurité 500 emplois chacune. Les deux tiers des rémunérations versées par des entreprises présentes sur le site de l'aéroport le sont à des salariés français.
Si le dynamisme économique et l'attractivité de cet aéroport ne sont plus à démontrer, la question de la fiscalité applicable dans son enceinte est devenue un problème de plus en plus prégnant, au point de retarder certains programmes d'investissement nécessaires à sa modernisation et à son agrandissement.
En effet, l'article 14 de l'annexe II à la convention de 1949 prévoit que les conditions d'application des impôts et taxes fiscales françaises au sein de l'aéroport font l'objet d'un accord entre les deux gouvernements. Seulement, cet accord n'a jamais été signé.
Invoquant cette absence d'accord, l'établissement public exploitant l'aéroport, ainsi que les sociétés établies dans le secteur douanier suisse, ne s'estimaient tout simplement pas redevables des impôts en France. Plus précisément, l'établissement public EuroAirport n'a pas payé l'impôt sur les sociétés entre 1949 et 2015, les compagnies aériennes n'étaient pas soumises à la taxe de l'aviation civile et la DGAC ne bénéficiait d'aucun financement pour les missions d'intérêt général qu'elle effectuait. Enfin, la plupart des entreprises établies dans le secteur douanier suisse ne payaient pas non plus d'impôt sur les sociétés, ni de TVA, ni de CFE ni de CVAE. Seul un petit nombre d'entre elles s'acquittaient des impôts en question, de façon hétérogène.
En réalité, cette exonération de fait n'avait pas de véritable fondement juridique : en l'absence de l'accord bilatéral prévu, c'est bien le droit commun qui aurait dû s'appliquer, et celui-ci repose sur le principe de territorialité : les entreprises sont imposables dans l'État où sont réalisées les activités, c'est-à-dire là où elles disposent d'un « établissement stable ». Or l'aéroport est intégralement situé sur le territoire français. Le droit interne, tout comme la convention fiscale franco-suisse « générale » de 1966, sont sans ambiguïtés sur ce point.
En réalité, ce sont sans doute bien plus des raisons politiques - la bonne entente entre la France et la Suisse - que des raisons juridiques qui ont permis à cette situation de perdurer pendant des décennies.
Je précise que ce problème concerne le seul secteur douanier suisse de l'aéroport, l'application pleine et entière du droit commun dans le secteur français n'ayant jamais été contestée - mais il est vrai que peu d'entreprises l'ont choisi.
Tout cela a changé en 2009 : le Conseil d'État, saisi par une compagnie suisse réalisant des activités de maintenance au sein du secteur suisse, a estimé que la fiscalité française s'appliquait dans l'ensemble de l'aéroport. À partir de cette date, les inconvénients de l'incertitude l'ont emporté sur les avantages du non-dit fiscal, entravant par exemple des projets d'investissement. Les négociations ont véritablement repris en 2015, avec une série de déclarations conjointes successives, dans un contexte où la Suisse était sous forte pression internationale en matière de fiscalité et de transparence.
J'ai présenté de manière détaillée la situation antérieure pour mieux faire apparaître l'avancée que représente l'accord du 23 mars 2017 - qui est donc celui prévu par l'article 14 de l'annexe II à la convention de 1949. Celui-ci permet de régler de façon équilibrée le problème tout en préservant l'intérêt des parties et la compétitivité de l'aéroport, vital pour la région.
Ainsi, les revenus de l'établissement public EuroAirport seront soumis à l'impôt sur les sociétés français, dans les conditions de droit commun. Son produit sera en revanche partagé à égalité entre la Suisse et la France, ce qui n'apparaît pas anormal compte tenu de la détention paritaire du capital. En pratique, l'établissement public se conforme déjà à cette règle depuis 2015.
Une contribution spécifique payée par les compagnies aériennes, assise sur le nombre de passagers au départ de l'aéroport, a été créée dans le cadre de la loi de finances pour 2016. Cette contribution, dont le tarif est inférieur à celui de la taxe de l'aviation civile, couvrira strictement le coût des missions d'intérêt général assurées par la DGAC au profit de l'aéroport. Son produit représentera une ressource annuelle supplémentaire de 6 millions pour la DGAC.
Les entreprises établies dans le secteur douanier suisse paieront l'impôt sur les sociétés en France, en application du droit commun. Plus des deux tiers ont déjà régularisé leur situation, les autres, qui jusqu'à présent ne payent rien, suivront ces prochains mois.
En revanche, c'est la TVA suisse qui s'appliquera dans le secteur douanier suisse. La France a pour cela demandé une dérogation au Conseil de l'Union européenne, qui lui a été accordée le 21 février 2017.
C'est le cas des impôts locaux - CFE et CVAE - qui est le plus dérogatoire au droit commun. L'accord prévoit que les entreprises du secteur suisse en seront exonérées, mais qu'elles seront à la place soumises à l'impôt sur le capital en Suisse, dans le canton de Bâle-Ville. La perte de recettes potentielles pour les collectivités locales concernées - la région, le département et les communes de Saint-Louis, Blotzheim et Hésingue - sera compensée par un versement de 3,2 millions par an, prélevé sur l'impôt sur les sociétés payé par l'aéroport lui-même, avant partage de son produit entre la France et la Suisse. Ce montant correspond à ce qu'elles touchent aujourd'hui.
La solution retenue est originale. Elle n'est certes pas exempte de critiques, notamment parce que le montant de 3,2 millions, plafonné, ne tient pas compte du dynamisme attendu des bases fiscales. Mais il s'agit d'un compromis acceptable, et ce sont les collectivités elles-mêmes qui ont poussé pour qu'une solution soit trouvée et elles ont approuvé cet accord. De fait, mieux vaut un montant garanti que des recettes qui n'étaient jusque-là que théoriques, d'autant que le développement de l'aéroport aura des retombées qui profiteront indirectement aux collectivités - ce dont elles sont pleinement conscientes.
Si un mot pouvait résumer le sens de cet accord, ce serait donc celui de pragmatisme. Si la France n'y gagne pas autant qu'avec une stricte application de son droit interne, elle y gagne beaucoup par rapport à la situation antérieure, et c'est là l'essentiel. Cet accord permet d'assujettir les entreprises concernées à l'impôt sur les sociétés, tout en préservant l'intérêt de chacune des parties et la compétitivité du site, dont l'importance économique est vitale pour toute la région.
Fondamentalement, même si l'aéroport est situé en territoire français pour des raisons physiques, il s'agit d'un aéroport en grande partie construit pour la Suisse, financé à parité par les deux pays, et sur lesquels les deux pays disposent de prérogatives souveraines. Il n'est donc pas anormal que cette spécificité, unique en son genre, se traduise par des adaptations de la fiscalité, conformément à la lettre mais aussi à l'esprit de l'accord de 1949.
Mme Nathalie Goulet. - Il s'agit d'une bonne convention qui comble un vide juridique important. Pour avoir travaillé avec Éric Bocquet sur la fraude et l'évasion fiscales, j'ai constaté des dysfonctionnements à l'aéroport de Genève, notamment avec les Ports-francs. En va-t-il de même pour celui de Bâle-Mulhouse ?
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur. - Dans sa partie douanière suisse, l'aéroport était pour ainsi dire une vaste zone franche. Une fois que la convention entrera en vigueur, tel ne sera plus le cas.
M. Vincent Éblé, président. - Ce projet de loi sera examiné en procédure simplifiée le jeudi 9 novembre.
M. Vincent Éblé, président. - Madame la ministre, soyez la bienvenue. Après Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires, et Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'Intérieur, nous poursuivons notre cycle d'auditions sur le projet de loi de finances pour 2018 avec Florence Parly, ministre des armées. Cette commission ne vous est pas étrangère puisque vous étiez intervenue devant elle pour la dernière fois le 6 décembre 2001. Vous étiez alors secrétaire d'État au budget et aviez présenté à nos collègues, dont Philippe Adnot et Alain Joyandet, le programme de stabilité 2003-2005. Plus récemment, le 24 octobre dernier, vous avez présenté au Sénat les conclusions de la revue stratégique, destinée à fixer le cadre pour la prochaine loi de programmation militaire 2019-2025.
Le budget des armées fait l'objet d'une attention particulière au Sénat. Les précisions que vous nous apporterez sur les évolutions des crédits de votre ministère, en 2018 et au-delà, seront donc particulièrement appréciées.
Pour 2018, le projet de loi de finances prévoit une augmentation des crédits des armées à hauteur de 1,8 milliard d'euros. C'est un effort conséquent, première étape vers un budget de la défense représentant 2 % du PIB en 2025.
Après votre propos liminaire, le rapporteur général Albéric de Montgolfier et les rapporteurs spéciaux Dominique de Legge, pour la mission « Défense », et Marc Laménie, pour la mission « Anciens combattants », - que nous avons examinée il y a quelques jours mais dont nous avons réservé le vote - vous interrogeront, ainsi que tous les collègues qui le souhaitent.
Mme Florence Parly, ministre des armées. - C'est aujourd'hui notre première rencontre. Me voici devant une commission renouvelée et volontaire. Je connais l'attachement particulier du Sénat à un travail parlementaire exigeant, riche et utile. Je suppose qu'il n'a pas faibli au cours du temps. Vous pourrez compter sur mon plein engagement pour dialoguer avec vous. Je suis très heureuse de me trouver devant votre commission, qui a à coeur de servir les intérêts de la France et des Français, à un moment important pour nos armées. Ce matin, j'ai présenté le plan d'accompagnement des familles et d'amélioration des conditions de vie des militaires, qui implique des moyens importants pour améliorer concrètement leur quotidien. Objet d'une large concertation, il place au coeur de mon action celles et ceux qui, au quotidien, se battent pour notre sécurité et notre liberté. Je souhaitais commencer cette audition en rendant hommage à toutes celles et tous ceux qui prennent cet engagement si particulier de servir le pays quels qu'en soient les risques. Ils sont au coeur de notre défense et c'est par eux et pour eux que nous agissons.
Le projet de loi de finances pour 2018 a pour vocation de leur donner les moyens d'accomplir leurs missions dans les meilleures conditions possibles. Il est une réponse à leur engagement exceptionnel ; une réponse à notre devoir d'assurer une sécurité intransigeante pour la France et les Français ; une réponse enfin à nos ambitions, en matière d'innovation et d'aide concrète aux femmes et aux hommes de la défense.
Ce budget de remontée en puissance propose une hausse inédite depuis vingt ans des moyens de nos armées, avec une dotation supplémentaire de 1,8 milliard d'euros par rapport à la loi de finances pour 2017, afin de répondre à des exigences de court terme tout en préparant l'avenir avec confiance et ambition.
Quelques chiffres montrent l'ampleur de cet effort inédit. Le premier, c'est ce 1,8 milliard d'euros de hausse des crédits budgétaires en 2018, qui porte le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour la mission « Défense » à 34,2 milliards d'euros contre 32,4 milliards d'euros en 2017, soit une augmentation de 5 %. Ce n'est certes pas la première augmentation du budget des armées dans la période récente, mais il faut souligner l'ampleur de l'effort que le Président de la République a voulu pour nos armées : 1,8 milliard d'euros, c'est trois fois plus que la hausse de 2016 sur 2017.
Avec 190 millions d'euros de recettes issues des cessions, qui s'ajouteront aux crédits budgétaires, le montant total des ressources de la défense sera porté à 34,4 milliards d'euros, à comparer aux 32,7 milliards d'euros de 2017.
Deuxième chiffre important : 30 milliards. Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit que le budget des armées progresse chaque année de 1,7 milliard d'euros jusqu'en 2022, afin de s'inscrire dans une dynamique durable de remontée en puissance. Entre 2018 et 2022, au total, la Nation consacrera 190 milliards d'euros à sa défense. À titre de comparaison, au cours de chacun des deux précédents quinquennats, cette somme était de 160 milliards d'euros. La différence est donc de 30 milliards d'euros, soit presque une annuité de budget de plus pour les armées sur les cinq prochaines années. Cette somme concrétise l'engagement durable du Président de la République envers les armées, la défense et la protection de la France et des Français.
Troisième chiffre : 1,8 %, soit la part de l'effort de la défense dans la richesse nationale. Avec la hausse significative du budget, nous dépassons sensiblement la barre symbolique de 1,8 % du PIB, passant de 1,77 % du PIB en 2017 à 1,82 %. Il s'agit là du premier jalon pour atteindre l'objectif fixé par le Président de la République d'un budget des armées à 2 % du PIB, soit 50 milliards d'euros hors pensions et à périmètre constant, d'ici 2025. L'ensemble de la trajectoire financière sera décrite dans la future loi de programmation militaire 2019-2025, qui sera présentée au Parlement au cours du premier semestre 2018.
Avant d'entrer dans le détail des mesures prévues par le projet de loi de finances, revenons un instant sur les 850 millions d'euros d'annulation de crédits décidées cet été, qui ont été très débattus. Il s'agissait tout simplement d'une contribution nécessaire à la solidarité gouvernementale afin d'assurer la maîtrise de notre déficit public. Sans entrer dans le détail des mesures que nous mettons en oeuvre pour compenser ces annulations, je veux appeler l'attention de la commission sur deux éléments : d'abord, je me suis engagée à ce que la protection et les conditions de vie du soldat en opération soient préservées ; ensuite, il n'y aura aucune annulation de programmes. En accord avec les armées, nous avons décalé de quelques mois des livraisons de matériel sans lien avec les opérations sur le territoire national ni avec les opérations extérieures. Parfois, en début de quinquennat, les changements de majorité conduisent à des annulations de programmes ou à la remise en cause de livraisons de matériels. Ce n'est pas le cas grâce à ce budget, puisque la quasi-totalité des livraisons sont maintenues.
Tout cela nous donne des bases solides pour préparer la prochaine loi de programmation militaire, dont les travaux sont déjà bien entamés et qui tiendra évidemment compte des orientations retenues dans les conclusions de la revue stratégique. Elle prendra acte de la remontée en puissance de nos armées et l'inscrira, concrètement, dans le temps long.
J'ai fixé trois priorités à cette future loi de programmation militaire : restaurer la soutenabilité de nos engagements ; investir résolument dans l'avenir pour que nos armées puissent faire face aux menaces de demain ; permettre aux femmes et aux hommes de la défense de vivre l'exercice de leur métier dans les meilleures conditions. C'est grâce au triptyque soutenabilité-préparation de l'avenir-soutien à ceux qui s'engagent que nous disposerons des forces capables de répondre aux engagements de notre pays. J'ai fixé au ministère pour objectif de déposer le projet de loi de programmation militaire au début de l'année 2018 sur le bureau des assemblées pour, idéalement, une promulgation l'été prochain, afin de préparer le projet de loi de finances pour 2019 dans les meilleures conditions.
Le budget 2018 a deux vertus principales : d'abord, il répond dans l'immédiat aux menaces qui pèsent sur notre pays ainsi qu'aux aspirations des femmes et des hommes de la défense. Il est construit pour eux et leur donne les moyens d'exercer leurs missions dans les meilleures conditions possibles. Ensuite, il prépare l'avenir.
La revue stratégique, remise le 13 octobre dernier au Président de la République, a mené une analyse lucide et précise de la situation internationale ainsi que des défis auxquels la France est confrontée. La première de ces menaces reste le terrorisme. Daech est acculé. Il a perdu ses deux capitales ; d'ultimes offensives sont à l'oeuvre pour anéantir ce pseudo-califat et ses prétendus soldats. Mais - je le disais à nos forces, dimanche aux Émirats Arabes Unis -, nous n'en avons pas fini avec le terrorisme. Le chant du cygne de Daech s'accompagne de nouvelles actions clandestines, parfois spectaculaires, et la notoriété virtuelle de l'organisation reste intacte. Au Sahel, l'opération Barkhane contient la menace terroriste, alors qu'au Nigéria, au Levant, au Yémen ou récemment aux Philippines, les métastases de la haine aveugle se répandent encore. Face à cette menace, nous ne cèderons rien.
En outre, des stratégies de puissance des nations sont toujours à l'oeuvre. Les attitudes expansionnistes de la Chine et de la Russie nous préoccupent, tout comme, évidemment, les agissements de la Corée du Nord. Son armement nucléaire montre que la question de la prolifération n'est pas résolue. L'Europe, désormais, est potentiellement à portée des missiles nord-coréens. Dans cette crise, nous devons faire preuve de la plus grande fermeté et de la plus grande vigilance.
Dans ce contexte international, étant donnée notre volonté de conserver pleinement notre autonomie stratégique, l'intensité d'engagement de nos forces en opération restera évidemment élevée en 2018. En bande sahélo-saharienne, au Levant, en Atlantique, en Méditerranée, à l'est de l'Europe, nous devrons adapter nos dispositifs à l'évolution de la situation mais nous resterons dans un niveau d'effort élevé. Cette situation impose que soit réalisé, à court terme, un effort en faveur de la soutenabilité des opérations. Il s'agit de lutter contre l'usure des matériels, accélérée par la dureté des théâtres et la durée des déploiements, mais aussi d'oeuvrer en faveur des personnels en maintenant un équilibre entre préparation opérationnelle et engagement en opération. Le budget prévoit ainsi un effort en faveur de l'activité afin de poursuivre le retour de la préparation opérationnelle vers les normes fixées par la loi de programmation militaire actuellement en vigueur. C'est une condition indispensable pour assurer que nos forces engagées maîtrisent tous les savoir-faire opérationnels dont elles ont besoin. C'est aussi une nécessité pour assurer le maintien de toutes les compétences et donc de notre modèle d'armée complet et équilibré, comme indiqué dans la revue stratégique. C'est enfin un gage de notre attractivité et de la possibilité de faire monter nos jeunes en qualification. Faute de ces efforts, la pérennité de notre modèle de défense dans la durée ne serait pas assurée. En 2018, l'effort d'entretien programmé du matériel représentera plus de 3,9 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 450 millions d'euros de plus qu'en 2017, ce qui assurera une hausse de l'activité dans tous les domaines où nous sommes encore en dessous des normes. Enfin, tirant les conclusions d'un niveau d'engagement structurellement élevé, le budget pour 2018 prévoit de porter la provision pour la couverture des opérations extérieures de 450 millions d'euros à 650 millions d'euros. Cela réduira le hiatus entre provisions et réalité du coût.
L'engagement des armées au service de nos concitoyens couvre de nombreux domaines en plus des opérations extérieures. Plus de 10 000 militaires, en moyenne, sont engagés sur le territoire national, en métropole et dans les outremers, dans le cadre de la mise en oeuvre de la posture permanente de sûreté, de l'opération Sentinelle et des différents plans gouvernementaux dont Vigipirate. Leur engagement a favorisé une réponse rapide et efficace dans les Antilles face à l'ouragan Irma. Il y a quelques semaines encore, les soldats de l'opération Sentinelle ont prouvé leur valeur, leur efficacité et leur courage à Marseille en neutralisant l'agresseur des deux jeunes filles tuées en gare Saint-Charles. Près de 1 500 d'entre eux assurent en permanence, 24 heures sur 24 et tous les jours, la surveillance et la protection de nos approches maritimes, aériennes et spatiales et portent assistance aux usagers en détresse. Citons également les militaires qui tiennent la posture de dissuasion : vigilants dans nos centres d'opération, dans les unités de nos forces aériennes stratégiques ou dans le secret des océans, les aviateurs et les marins de nos forces nucléaires stratégiques sont capables de monter en puissance sans délai, sur ordre du Président de la République. Les menaces de la Corée du Nord aujourd'hui montrent à quel point c'est important. Aussi, le budget de la dissuasion nucléaire passera de 3,87 milliards d'euros à 4,04 milliards d'euros en 2018.
Pour répondre immédiatement aux menaces qui pèsent sur les Français et à l'engagement exceptionnel de nos forces, j'ai décidé d'une enveloppe de 200 millions d'euros pour la protection de nos femmes et de nos hommes. Ce « paquet protection » signifie d'abord que nous protègerons les combattants, en remplaçant les gilets pare-balle actuels par des gilets de nouvelle génération, plus efficaces, plus légers et plus protecteurs. Quelque 49 000 gilets pare-balle ont été commandés tandis le paquetage des soldats a été sensiblement amélioré et continuera à l'être. En plus de la protection du soldat lui-même, nous renforcerons celle des équipements en accroissant l'emploi de véhicules blindés pour toutes les missions de nos armées.
Protéger le combattant signifie aussi garantir une protection accrue des installations militaires. Il ne faut pas oublier que les emprises militaires sur notre territoire, nombreuses, sont des cibles potentielles. Nous renforcerons la protection des sites ministériels contre une potentielle attaque terroriste. Concrètement, 105 millions d'euros du budget infrastructures seront spécifiquement dédiés au renforcement des protections actives comme passives des emprises militaires les plus vulnérables, en particulier les dépôts de carburant et de munitions ou encore les écoles et les hôpitaux. Un investissement humain conséquent est également prévu avec la création de 150 postes l'an prochain pour renforcer la sécurité-protection des emprises de la défense. Ces mesures étaient très demandées par nos armées ; nous répondons ainsi à l'exigence de sécurité de nos personnels et de nos équipements.
Mais si la réponse à l'exigence de sécurité est nécessaire, elle n'est pas suffisante. À chaque déplacement, j'ai l'occasion de parler à nos soldats. Je suis à chaque fois impressionnée par leur engagement, leur courage et leur abnégation. J'entends leurs difficultés, leurs craintes et leurs aspirations, qui portent notamment sur leurs conditions de vie et leurs familles. J'ai présenté ce matin un plan d'accompagnement des familles, réponse concrète et immédiate aux besoins de nos forces et de leurs proches. Ce plan ambitieux touche tous les aspects de leur quotidien. Moderne, il tient compte de l'évolution des familles et des souhaits de tous les militaires. Pour un effet rapide, je me suis attachée à ce que 70 % de ses mesures soient applicables dès 2018. Ce plan améliorera la prise en compte des absences opérationnelles, l'intégration des familles dans la communauté de défense, la mobilité et les conditions de logement et d'hébergement. Nous avons provisionné une enveloppe de 22 millions d'euros pour 2018. Au total, au cours du quinquennat, celle-ci sera de 300 millions d'euros.
Outre ce plan, la masse salariale du ministère, c'est-à-dire les crédits du titre 2 de la mission défense, sera augmentée de 300 millions d'euros, à 11,7 milliards d'euros hors pensions. Les crédits du plan catégoriel pour 2018 s'élèvent à 136,5 millions d'euros, comparable à celui de 2017, mais en très nette augmentation par rapport à 2015 où il était de 10 millions d'euros et plus encore à 2016, à 3,4 millions d'euros. Le plan catégoriel de 2018 intègre, à hauteur de 124 millions d'euros, le financement de mesures déjà engagées, qu'il s'agisse du financement en année pleine de mesures initiées en 2017 - environ 34,3 millions d'euros -, de la mise en oeuvre de mesures relevant du protocole de la fonction publique « parcours professionnels, carrières et rémunérations » appliquées au personnel civil ou transposées au personnel militaire - pour près de 88 millions d'euros - ou du financement de mesures de nature interministérielles.
Ce plan catégoriel comprend également des mesures nouvelles, en particulier pour rétablir l'attractivité du ministère vis-à-vis du personnel civil, grâce à l'accroissement de l'enveloppe dédiée au complément indemnitaire annuel - en hausse de 8,8 millions d'euros, il sera porté à 20,8 millions d'euros.
Les moyens supplémentaires en faveur de la protection de nos soldats et l'effort particulier pour la condition du personnel correspondent à notre première préoccupation. Cependant, ce budget ne saurait remplir son office s'il ne préparait pas l'avenir de nos forces, de nos technologies et de notre ministère.
Et s'il est un besoin à la fois immédiat et futur pour nos troupes, c'est bien l'équipement de nos armées. Parfois vieillissant, il doit être renouvelé. La qualité de nos matériels est une condition de l'intervention partout où les intérêts de la France sont menacés. Le budget 2018 répond pleinement à cette nécessité. Les crédits d'équipements atteindront 18,5 milliards d'euros, en hausse de 1,2 milliard d'euros par rapport à cette année. Cette hausse de 7 % contribuera directement à la modernisation des matériels des forces armées et à l'entretien des infrastructures. Le renouvellement et le renforcement de l'ensemble de nos capacités se poursuivra grâce aux livraisons de matériels neufs et à des rénovations : le premier avion ravitailleur en vol MRTT Phénix ; les premiers véhicules blindés multirôles lourds Griffon ; une Frégate multimissions ; des fusils de nouvelle génération HK416. Les capacités de protection et de sauvegarde seront renouvelées avec les deux premiers bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers. L'effort dans l'axe des moyens de commandement et de maîtrise de l'information se matérialisera notamment pour nos facultés de renseignement avec le premier avion léger de surveillance et de reconnaissance.
En 2018, le programme 146 relatif à l'équipement des forces disposera de 13,6 milliards d'euros pour les engagements, soit 35 % de plus qu'en loi de finances initiale pour 2017, où il était de 10,1 milliards d'euros. Grâce à ces crédits, nous réaliserons des commandes structurantes, telles qu'un sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda, trois avions ravitailleurs MRTT supplémentaires, 8 000 fusils d'assaut HK416, vingt véhicules légers Griffon et la rénovation de 55 avions de combat Mirage 2000-D. Cet effort renforcera notre base industrielle et technologique de défense, qui soutient aussi l'emploi et l'innovation.
Complément indispensable du développement de nos équipements, l'infrastructure est un point d'attention majeur pour nos forces. Qu'il s'agisse des infrastructures de défense pour l'entretien et la sécurisation de nos matériels ou des infrastructures de vie sur nos bases ou pour nos personnels, ce domaine a trop souvent souffert d'un manque d'investissements dès lors qu'il fallait faire des choix budgétaires difficiles. Ce domaine est pourtant essentiel pour la préservation de nos matériels et du moral de nos personnels civils et militaires. Aussi, j'ai décidé d'un effort financier significatif en matière de dépenses d'infrastructures. Hors dissuasion et hors fonctionnement, celles-ci augmenteront significativement pour atteindre 1,5 milliard d'euros, contre 1,2 milliard en 2017, y compris les recettes issues de cessions. Il s'agira en particulier de renforcer l'effort de maintenance au profit du parc existant et de mieux garantir une finalisation des infrastructures dans des délais compatibles avec le rythme de livraison des nouveaux équipements militaires. Parallèlement, cela permettra de satisfaire les besoins dus à l'augmentation des effectifs des armées, à l'amélioration des conditions de vie des personnels mais aussi au renforcement de la sécurisation et de la protection des emprises militaires.
J'en viens à nos intentions en matière d'innovation. Celle-ci n'a rien d'un gadget mais est la condition de la supériorité de nos forces sur le terrain. Elle est aussi la garante du succès de notre industrie de défense à l'exportation. Je souhaite la mettre au coeur de ce ministère en profitant des savoir-faire extraordinaires dont nous disposons. En 2018, le budget des études restera stable à 720 millions d'euros et participera à un effort de recherche et développement global de 4,7 milliards d'euros. Je soutiendrai également, dans la prochaine loi de programmation militaire, une revalorisation rapide du budget des études et du soutien à l'innovation pour le porter à un milliard d'euros annuellement dès 2022.
Je soutiens une innovation technologique mais aussi opérationnelle de nos usages, et même une innovation administrative. Le ministère des armées, qui s'est beaucoup transformé, continuera à se moderniser. La hausse des crédits ne doit en aucun cas freiner cette dynamique, cette recherche d'efficacité, de simplification et d'utilisation responsable des deniers publics. Je conduirai un volet ambitieux de modernisation pour améliorer et simplifier le fonctionnement du ministère. Nous le ferons avec volontarisme, sans tabou ni a priori.
Face aux menaces qui accompagnent l'évolution de notre monde, la révolution numérique constitue un autre défi. Les cyberattaques peuvent avoir des conséquences désastreuses sur la vie de nos concitoyens et sur notre sécurité nationale. Nous devons mieux nous préparer, car quand nos ennemis n'ont ni visage, ni nom, ni motivation, il importe de savoir, de comprendre et d'anticiper. Le budget 2018 consolidera les moyens dédiés au renseignement et à la cyberdéfense, prolongeant en cela l'effort de long terme engagé au profit de la fonction « connaissance et anticipation ». Les effectifs dédiés au renseignement et à la cyberdéfense bénéficient d'un traitement spécifique. Entre 2014 à 2017, ils ont augmenté de près de 1 800 emplois. Cette dynamique se poursuivra en 2018 avec 850 postes supplémentaires dédiés aux services de renseignement, à l'état-major des armées et à la direction générale de l'armement. Pour la seule cyberdéfense, les effectifs auront presque doublé en cinq ans, pour atteindre fin 2018 un total de plus de 2 200 postes. Quant aux effectifs des services de renseignement, ils seront passés de 7 660 en 2013 à 8 200 début 2017, et près de 9 000 fin 2018.
Sur le plan organisationnel, la création, en 2017, d'un commandement de la cyberdéfense illustre la volonté de notre ministère de s'adapter aux défis de demain et de consolider la place accordée au renseignement et à la cyberdéfense. Enfin, cet effort sera accompagné par une dynamique renouvelée de partage avec nos partenaires étrangers, tout particulièrement européens.
Je n'ai fait qu'effleurer certains thèmes pourtant centraux pour notre ministère. Je pense par exemple au lien armée-Nation, au projet de service national universel ou à nos anciens combattants.
Ce budget 2018, de reconquête, offre 1,8 milliard d'euros supplémentaires pour nos armées ; il améliorera la condition du personnel et la protection de nos militaires et renouvellera nos équipements pour répondre aux préoccupations d'aujourd'hui tout en anticipant celles de demain. Cet avenir ne saurait être franco-français. Si la revue stratégique a souligné la nécessité de maintenir un modèle d'armée complet, la défense ne se construira pas sans l'Europe. Le Président de la République l'a rappelé en Sorbonne : l'Europe est une condition de notre réussite et de notre souveraineté. Ce constat s'impose particulièrement pour l'Europe de la défense. Je bâtirai avec tous ceux qui le souhaitent et qui le peuvent une Europe forte et protectrice, capable d'intervenir, d'innover et donc de compter.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ». - Je me réjouis d'un projet de budget pour 2018 plus sincère - ou moins insincère - que ceux que nous avons connu jusqu'à maintenant et salue votre effort de remontée en puissance. Permettez-moi simplement de signaler que cette dernière est tout de même relative. Vous soulignez que la hausse du budget est de 1,8 milliard d'euros en 2018, mais n'oublions pas l'annulation de 850 millions d'euros en crédits de paiements en 2017 - auxquels s'ajoutent 200 millions d'euros pour les opérations extérieures. Il y a donc un effet de rattrapage. Le solde, dans une lecture plus pessimiste, est davantage de 750 à 800 millions d'euros que de 1,8 milliard... Sans bouder ma satisfaction, je souhaitais le rappeler.
Avant le budget 2018, mon inquiétude porte sur la clôture de l'exercice 2017. Si l'on achève l'année sans régler plusieurs difficultés, l'exercice 2018 s'en trouvera profondément affecté. Madame la ministre, pensez-vous obtenir un financement interministériel des surcoûts liés aux opérations extérieures - de l'ordre de 300 à 350 millions d'euros ? Quid des 700 millions d'euros de crédits toujours gelés ? Faute de satisfaction sur ces deux points, les reports de charge ne seraient pas de 3 milliards mais de 4 milliards d'euros.
Je me suis penché ce matin sur l'article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques, qui prévoit la fixation du niveau des restes à payer de l'État sur le niveau constaté en 2017. Le ministère des armées est le seul à connaître un budget d'investissement aussi important et de tels reports de charges. Cette disposition pourrait par conséquent entrer en contradiction avec les programmes d'investissements du ministère.
La revue stratégique, si elle n'est pas réjouissante, fait l'unanimité. Comment la conjuguer avec l'affirmation d'une trajectoire budgétaire déjà arrêtée ? La marge de manoeuvre financière me paraît faible.
J'ai cru comprendre que le protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) était reporté ; nous perdrions un an. Pouvez-vous préciser le calendrier ?
Quant au plan famille, que vous avez longuement évoqué, je me réjouis de l'effort fourni pour la condition militaire. Simplement, les mêmes causes produisant les mêmes effets, si, comme par le passé, l'on affiche une ambition forte pour améliorer les conditions de travail et d'hébergement, compte tenu des dérapages du financement des infrastructures opérationnelles, l'immobilier du quotidien en fera les frais. Pouvez-vous nous assurer que les objectifs seront atteints en 2018 ?
Le chef d'état-major des armées a observé que l'on parlait beaucoup de contrats opérationnels, or ceux-ci n'ont pas vocation à être appliqués 24 heures sur 24, 365 jours par an, sinon nos armées ne peuvent pas se régénérer. Rassurez-nous sur leurs conséquences sur les conditions de vie des militaires et sur les matériels.
M. Marc Laménie, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants ». - Lors de l'examen du projet de budget de la mission « Anciens combattants », j'ai recommandé l'adoption des crédits, tout en formulant des réserves et des interrogations.
La première porte sur la sous-indexation des pensions militaires d'invalidité (PMI) ainsi que la retraite du combattant. Du fait des mécanismes d'indexation, ces allocations sont régulièrement gelées jusqu'à ce que, tous les cinq ans, l'on se rende compte du considérable retard accumulé. Nous semblons repartir sur ces mauvaises bases. La relative dynamique observée pour 2018 n'est due qu'à l'extension, en année pleine, d'une de ces campagnes tardives et incomplètes de rattrapage. Je souhaite qu'il ne s'agisse pas là d'une préfiguration d'une politique de sacrifice de la valeur réelle de l'effort consenti en faveur des anciens combattants.
Je me suis également interrogé sur le lien entre le projet du Président de la République d'instaurer un service universel et la budgétisation triennale de la mission « Anciens combattants » qui finance la Journée défense et citoyenneté (JDC). J'ai été étonné que le projet de loi de programmation des finances publiques ne mentionne pas le coût du projet présidentiel. La JDC coûte environ 150 millions d'euros - pour une journée - alors que le service universel devrait durer un mois. Quelles en seraient les incidences financières ?
Mme Florence Parly, ministre. - Dominique de Legge, je partage l'attention que vous portez à la fin de l'exercice 2017. Les crédits consacrés aux opérations extérieures qui s'élèvent à 1,1 milliard d'euros compte tenu des annulations et réouvertures de crédits opérées cet été, ne permettront pas de faire face à la totalité de la dépense, celle-ci étant estimée à au moins 350 millions d'euros en plus du 1,1 milliard d'euros. Les discussions ont été intenses. Je crois pouvoir dire que ces 350 millions d'euros seront financés par la solidarité interministérielle sans apport complémentaire du ministère des armées. Je souhaite toutefois que l'avenir nous le confirme de façon formelle.
J'ai demandé le dégel des 700 millions d'euros de crédits encore bloqués ; je continue à le demander. J'espère obtenir un résultat.
L'article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques mobilise toute notre attention. Ses conséquences sont différentes pour un ministère dont une part importante des crédits est consacrée à l'investissement. Avec vos collègues de l'Assemblée nationale, nous avons partagé des interrogations sur les conséquences de cet article s'il devait être appliqué de façon systématique ministère par ministère. La gestion des investissements de long terme en matière militaire en serait rendue difficile.
J'en viens à l'articulation entre la revue stratégique et la loi de programmation militaire. La revue stratégique n'avait pas pour vocation de fixer les contrats opérationnels. Réalisée dans des délais bien plus courts qu'un livre blanc, elle pointe avec précision les aptitudes nécessaires à nos armées pour qu'elles puissent remplir leurs missions de protection. Le travail sur la loi de programmation débute maintenant. Elle traduira très concrètement notre ambition opérationnelle.
Le fait de connaître le cadrage financier d'entrée de jeu me semble rassurant puisque nous bénéficions d'une annuité de budget supplémentaire sur le quinquennat ; personnellement, j'apprécie la certitude de savoir compter sur des moyens en très nette croissance.
Un décalage d'un an avait été prévu dans l'application du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » pour les personnels militaires par rapport aux personnels civils. Vu le report d'un an des mesures du protocole, j'ai souhaité que l'écart ne s'aggrave pas et qu'une solution soit trouvée pour réconcilier les calendriers.
J'entends votre remarque sur l'immobilier. En 2014, un plan a été lancé pour résorber 900 « points noirs » concernant l'hébergement et les lieux de travail. Un effort d'investissement de 275 millions d'euros a permis d'en traiter 84 %. Ce qui reste à faire correspond aux travaux les plus lourds, qui coûteront 352 millions d'euros d'ici à 2019.
Je remercie Marc Laménie d'avoir proposé l'adoption du budget des Anciens combattants. D'un montant de 2,361 milliards d'euros, il est en croissance réelle. En effet, la baisse des crédits est limitée à 3 % quand, de leur côté, les effectifs diminuent de 5 %.
La valeur du point PMI a été fixée à 14,40 euros au 1er janvier 2017, après de fortes revalorisations de la retraite du combattant au cours des deux dernières années. L'application du PPCR devrait aussi conduire à revaloriser le point de PMI. Bref, en un an, ce point aura gagné 2,5 %, soit plus que l'inflation.
Le service universel n'est pas budgété car ses modalités ne sont pas encore déterminées. Certes, par rapport à la journée défense et citoyenneté, il aura un coût, qui fera l'objet d'une évaluation interministérielle dans les prochains mois.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le projet de loi de finances pour 2018 augmente les crédits destinés au financement des opérations extérieures (Opex), qui passent de 450 millions d'euros à 650 millions d'euros. Tant mieux : notre commission des finances n'a eu de cesse de dénoncer la sous-budgétisation de ce poste. Et la réserve de précaution diminue, ce qui nous réjouit également. Toutefois, les 650 millions d'euros prévus ne suffiront sans doute pas. Comment le surcoût sera-t-il financé en 2018 ?
La décote « Duflot », qu'obtiennent les communes pour construire des logements sociaux, a un impact sur le produit des cessions immobilières du ministère des armées - qui, par exception, lui revient pour financer son parc immobilier. Le Sénat a proposé de la limiter. S'appliquera-t-elle à l'îlot Saint-Germain ? Au Val-de-Grâce ? D'ailleurs, en attendant la cession de cet hôpital d'instruction des armées à la Ville de Paris, ne pourrait-on y héberger les militaires de l'opération Sentinelle ? Ceux-ci ne sont pas toujours bien logés et nous avons perdu plusieurs implantations militaires en Île-de-France.
M. Vincent Éblé, président. - L'année 2018 verra le début du déploiement du logiciel Source Solde, qui remplacera le sinistre - et non le ministre ! - Louvois. Où en est le développement de ce logiciel ? Pourra-t-il bien être mis en oeuvre dans la marine dès fin 2018 ?
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères. - La coupe de 850 millions d'euros et le gel de crédits impliquent des reports de charge. Comment gérerez-vous cette « bosse » budgétaire en 2018 ? Sera-t-elle étalée dans le temps ?
Je rentre du Mali : vous avez raison de dire que nous risquons d'avoir à y rester quelque temps. La Centrafrique est aussi instable. Et les efforts de nos partenaires européens restent modestes. Nous devons les encourager à faire plus !
Les mesures pour la sécurité de notre personnel et de nos emprises sont bienvenues. Au cours du quinquennat, les 650 millions d'euros de provision « Opex » seront-ils intégrés au budget des armées ? Mettrez-vous fin à l'interministérialisation du complément de financement des Opex ?
M. Antoine Lefèvre. - Pouvez-vous nous préciser l'échéancier de mise en oeuvre du service obligatoire ? Quelles seront les moyens nécessaires pour disposer des bâtiments et de l'encadrement idoines ?
Les gendarmes sont désormais équipés de tablettes et de smartphones, mais leur utilisation est compliquée en milieu rural par les problèmes de réseau. Comment y remédier ?
M. Philippe Dominati. - Comme rapporteur spécial des crédits de la mission « Sécurités », je souhaite vous interroger sur l'emploi des militaires sur le territoire national. Les gendarmes et les militaires n'ont pas le même statut, ni les mêmes objectifs de carrière. Comment évoluera l'emploi des militaires sur le territoire national au cours du quinquennat ?
M. Emmanuel Capus. - Vous évoquez la nécessité de maintenir un modèle d'armée complet. Les dérapages et décalages découlant des Opex ne nous empêcheront-ils pas de mettre nos industriels en situation de nous assurer un équipement français ? Je pense en particulier au remplacement des fusils Famas, à celui des Rangers par des chaussures autrichiennes, ou à notre incapacité à maintenir des turbines françaises dans nos sous-marins nucléaires ou notre porte-avion.
M. Claude Raynal. - Le budget des Opex doit être sincère dès le budget primitif, mais il est difficile de trouver l'équilibre entre ce qui revient au ministère des armées et ce qui relève de la solidarité interministérielle. Si tout était imputé à votre ministère, cela nuirait à sa capacité d'investissement.
La retraite du combattant a sensiblement progressé en 2016 et 2017, mais depuis dix ans il n'y avait guère eu de revalorisation, et son montant est resté très faible : de l'ordre de 750 euros par an. Ne pourrait-on, à la faveur du retour de la croissance, poursuivre notre effort en faveur de cette retraite ? Nous pourrions décider d'une augmentation régulière au cours des trois prochaines années. Après tout, le montant global est assez faible, et la diminution des effectifs libère des marges de manoeuvre.
M. Victorin Lurel. - Vous avez évoqué Saint-Martin. L'anticipation et le déploiement ont pris du temps : quatre à cinq jours pour faire venir l'A400M, puis un mois et demi pour le bâtiment de transport léger (Batral) - seul bateau capable de faire du plageage - et le B2M n'arrivera que fin 2019 ou en 2020. Sur l'océan Pacifique, nous avons 5 millions de kilomètres carrés à surveiller, avec une recrudescence des pillages. La surveillance satellitaire peut-elle être intensifiée ? Elle donne des résultats en Guyane. Nous nous sommes battus lors du vote de la dernière loi de programmation militaire pour faire admettre la nécessité de ce type d'équipements. Nous ne pouvons pas laisser ces surfaces en déshérence.
Mme Florence Parly, ministre. - Vous avez noté l'effort de « sincérisation » du financement des Opex. Cela dit, 650 millions d'euros ne suffiront pas. Ce n'est pas le ministère des armées qui définit le niveau d'engagement des Opex. Il ne doit donc pas être seul mis à contribution. D'évidence, l'équilibre n'est pas facile à trouver, et dépend aussi de la contrainte budgétaire d'ensemble. Pour que l'effort de sincérité se poursuive, il est prévu de porter la provision pour les Opex à 850 millions d'euros en 2019 puis à 1,1 milliard d'euros en 2020, et de la stabiliser à ce niveau ensuite. Si le contexte stratégique ne change pas, il faudra toujours avoir recours à un financement interministériel. S'il évolue, il faudra rediscuter. En tous cas, nous débattrons de cette question lors du vote de la prochaine loi de programmation militaire. À mon avis, il faudra garder une place pour le financement interministériel - d'autant que la réserve de précaution diminuera.
La décote « Duflot » est prévue par la loi. Ces dernières années, le ministère des armées a négocié des contreparties aux moins-values qu'elle engendre. Ainsi, pour l'îlot Saint-Germain, nous avons perçu 29 millions d'euros au lieu des 80 millions d'euros attendus, mais la différence est compensée par 50 logements réservés aux militaires - dans un quartier où la valeur du foncier est élevée.
La partie historique du Val-de-Grâce ne sera pas cédée. Le bâtiment qui abritait l'hôpital moderne a vocation à l'être. Cette cession est envisagée dans le cadre d'un appel à projet conduit par la Ville de Paris. Bercy étudie la possibilité de mobiliser une partie de cette emprise pour l'accueil de services de l'État. Comme la destination n'est pas sociale, la décote ne s'appliquera pas.
Nous testons le logiciel Source Solde, qui a vocation à remplacer Louvois. Une équipe est entièrement dédiée à ce projet. Je reste prudente sur le calendrier de déploiement, car je ne donnerai pas de feu vert si je n'ai pas la certitude que le nouveau logiciel est absolument fiable, et qu'il règlera les problèmes encore en suspens pour 3 % des soldes.
Les annulations de crédits en 2017 ne se traduiront pas par des reports de charge à due concurrence en 2018. En effet, la direction générale de l'armement en a profité pour renégocier des contrats, ce qui limitera l'effet de bosse évoqué.
Le service national universel est encore dans une phase exploratoire. La montée en charge se fera en plusieurs années.
Oui, l'usage des tablettes par les gendarmes est entravé par les zones blanches. C'est une préoccupation que je partage avec le ministre de l'intérieur, et avec celui chargé des territoires. Nous devons intervenir auprès des opérateurs.
L'opération Sentinelle est une opération spécifique, déclenchée il y a deux ans, et dont je ne sais pas quand nous pourrons l'arrêter. Avec Gérard Collomb, nous avons cherché à l'adapter au mieux aux contraintes et à la menace. Il y a quelques semaines, sans modifier les effectifs engagés, nous en avons changé les règles d'emploi pour rendre leur présence moins prévisible, afin d'éviter d'en faire des cibles. Sentinelle est désormais intégrée dans la vie du soldat : elle s'intercale entre la préparation et l'entraînement et les périodes de projection. Pour autant, j'espère que nous pourrons un jour y mettre un terme.
Notre modèle d'armée complet a été préservé, malgré les vicissitudes récentes. Certes, le choix a parfois été fait de procéder à des achats sur étagère, plutôt que de développer des programmes coûteux. Le remplacement du fusil Famas, par exemple, a été accéléré de cette manière. Je souhaite porter à un milliard d'euros le budget de la recherche et des études, ce qui montre bien que nous soutenons nos industriels - sans parler du soutien à l'export. Cela dit, les partenariats européens sont bienvenus, et je salue la création d'un fonds européen de la Défense.
Certes, les B2M n'arriveront pas avant fin 2019. C'est pourquoi nous avons commandé un troisième patrouilleur léger guyanais, qui sera affecté aux Antilles. Plusieurs programmes moderniseront les forces maritimes outre-mer, et certains B2M devraient être livrés très prochainement. Les commandes de Batsimar (bâtiments de surveillance et d'intervention unique) commenceront en 2021.
La retraite du combattant aura connu une augmentation de 4 % en 2017, dont 2 % au 1er septembre, mesure qui n'avait pas été financée, mais que nous avons honorée. Ces 4 % coûtent 60 millions d'euros, dont 30 millions d'euros portés par le budget 2018. En dix ans, cette retraite aura été augmentée de plus de 60 %, puisqu'elle était de 462 euros en 2006. Certes, c'est un montant qui peut être amélioré. Mais c'est un effort appréciable, et le budget de 2018 comporte des mesures en faveur des conjoints survivants d'anciens combattants. Les rendez-vous budgétaires à venir permettront d'aborder à nouveau cette question.

References: l'article 34
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 l'article 20
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 L'article 24
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 l'article 25
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