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Timestamp: 2016-10-22 21:42:33+00:00

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María Soledad Miguélez Giménez
1 Mapeo y Análisis de los Modelos de Atención Primaria en Salud en los Países de América del Sur Mapeo de APS en Bolivia Consultor: Herland Tejerina Silva PhD Documento Autoral de APS en los países de Suramérica2 MAPEO Y ANÁLISIS DE LOS MODELOS DE ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA DEL SUR Mapeo de APS en Bolivia Consultor: Herland Tejerina Documento Autoral de APS en los países de Suramérica Rio de Janeiro Mayo de 20143 Expediente Instituto Suramericano de Gobierno en Salud Director Ejecutivo: José Gomes Temporão Coordinador Técnico: Henri Jouval Consejo de Salud Suramericano - Mayo de 2014 Juan Luis Manzur Argentina Juan Carlos Calvimontes Bolivia Arthur Chioro Brasil Helia Molina Chile Alejandro Gaviria Colombia Carina Vance Mafla Ecuador Bheri Ramsaran Guyana Antonio Carlos Barrios Paraguay Midori Musme De Habich Rospigliosi Perú María Susana Muñiz Jiménez Uruguay Michel Blokland Surinam Francisco Armada Venezuela Texto y Fotos: Herland Tejerina Proyecto gráfico: Humponto Design e Comunicação Mapeo de los modelos de Atención Primaria a la Salud en los países de América del Sur Coordinación: Ligia Giovanella Investigador Asistente: Suelen Oliveira Herland Tejerina - Profesor Titular de la Universidad Mayor de San Andrés / Bolivia Doctor en Salud Pública de la Universidad Católica de Lovaina y Magíster en Salud Pública del Instituto de Medicina Tropical de Amberes. Participó de la Residencia en Salud Internacional en la Organización Panamericana de la Salud en Es consultor independiente y Profesor Titular de la Universidad Mayor de San Andrés. Además, es autor de publicaciones como artículos y libros. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.4 Mapeo de la APS en Bolivia Consultor: Herland Tejerina Índice Nota Metodológica Introducción Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud Concepción de Atención Primaria en Salud Atribuciones y competencias de las esferas gubernamentales en la atención primaria de salud Otros actores influyentes en las políticas de Atención Primaria en Salud: las organizaciones sociales y sindicales Dimensión 2 Financiamiento de la Atención Primaria en Salud Fuentes de financiamiento y mecanismos de asignación y transferencias de recursos entre esferas gubernamentales Participación de los gastos en Atención Primaria en Salud en el total de los gastos públicos con salud Especificidades de la financiación de la Atención Primaria en Salud en los seguros sociales de enfermedad Existencia de copagos en Atención Primaria en Salud Dimensión 3 Características de la prestación de la Atención Primaria en Salud en el País El programa Mi Salud Dimensión 4 Características de la organización de la Atención Primaria en Salud Tipo de prestador Dimensión 5 Desigualdades regionales y sociales en el acceso a Atención Primaria en Salud / Exclusión en Salud Dimensión 6 Coordinación de los cuidados e integración de la Atención Primaria en Salud en la red de servicios Dimensión 7 Fuerza de Trabajo en Atención Primaria en Salud Dimensión 8 Participación Social y Actividades intersectoriales Actividades Intersectoriales Participación Social en Atención Primaria en Salud Dimensión 9 Interculturalidad Dimensión 10 Gestión de la Atención Primaria en Salud Consideraciones Finales Agradecimientos Referencias Indicadores Seleccionados, Bolívia5 Mapeo APS Bolivia Nota Metodológica 5 MAPEO Y ANÁLISIS DE LA ATENCIÓN PRIMARIA A LA SALUD EN BOLIVIA 1 Herland Tejerina Silva NOTA METODOLÓGICA En el marco de la realización del presente estudio, después de haber compartido los documentos conceptuales y metodológicos del mismo y haber coordinado con los puntos focales del ISAGS en el país, entre los días 16 de diciembre de 2013 y 26 de febrero de 2014, se realizaron entrevistas con las siguientes autoridades nacionales: viceministro de salud; viceministro de interculturalidad y medicina tradicional, director general de salud, director general de planificación, coordinador de la residencia médica SAFCI y del programa Mi Salud. También se entrevistó a ex autoridades nacionales que fueron relevantes en la construcción del modelo nacional de atención primaria en salud: ex ministra de salud y deportes, ex director general de planificación, ex director general de promoción de la salud, ex director general de seguros de salud. Finalmente se entrevistó a autoridades locales del departamento de La Paz y del municipio de El Alto: director departamental de salud de La Paz y director regional de salud de El Alto. Se visitaron los siguientes establecimientos públicos de salud: centros de salud materno infantiles LOTES Y SERVICIOS, MADRE DE DIOS VILLA DOLORES, VILLA ADELA y ALTO LIMA III y los centros de salud UNIFICADA POTOSI, ROSAS PAMPA, 6 DE JUNIO y ROMERO PAMPA de la ciudad de El Alto; Puesto de salud PALCOCO y centro de salud Batallas en el municipio de Batallas; los centros de salud AGUA DE LA VIDA y TEMBLADERANI y el POLICLINICO MIRAFLORES (CNS) en el municipio de La Paz. Para la elaboración de este estudio, se contrastó la información obtenida de estas entrevistas con las constataciones de las visitas de campo y el análisis de literatura, documentos oficiales, publicados y grises. 1 Documento autoral elaborado por Herland Tejerina Silva, médico, doctor en Salud Pública, profesor titular de la Universidad Univalle, Bolivia. Este documento no reflete la posición del ISAGS, ni de las autoridades nacionales entrevistadas.6 Mapeo APS Bolivia Introducción 6 INTRODUCCIÓN Bolivia ha experimentado una duplicación de sus ingresos entre 2005 y 2010; con un crecimiento del PIB real de 3,1% en la primera mitad de la década pasada y 4,6% en la segunda, también ha logrado acumular abundantes reservas que han reducido su vulnerabilidad macroeconómica, aunque la pobreza y la desigualdad del ingreso aún son elevadas.(fondo Monetario Internacional 2012;Lanza 2013;Perry and Gesler 2000) La población boliviana se encuentra segmentada, de acuerdo a su cobertura en servicios de salud, en tres grandes grupos: aquellos protegidos por la seguridad social de corto plazo (19 cajas de salud), los protegidos por seguros públicos focalizados Seguro Universal de Maternidad y Niñez (SUMI) y Seguro de Salud del Adulto Mayor (SSPAM) y aquellos que tienen como único acceso a los servicios que puedan pagar de su bolsillo (incluidos los servicios del subsistema público) (Tabla 1). Los servicios para los beneficiarios del SSPAM y el SUMI se brindan en establecimientos públicos y de la Caja Nacional de Salud (la más grande del seguro social). Tabla 1: Cobertura poblacional formal de la protección por seguros en salud. Bolivia 2012 Grupos Etáreos Población Total Población Protegida Total Protegida Seguridad Social SUMI SSPAM De 0 a 4 años 1,010, , ,623-1,010,747 Población Sin Protección % 10% 3% 7% 0% 10% 0% De 5 a 59 años 8,122,076 3,113,034 51,395 3,164,429 4,957,647 % 81% 31% 1% 0% 32% 49% Mayores de 60 años 894, , , ,431 % 9% 4% 0% 5% 9% 0% Total 10,027,254 3,887, , ,288 5,069,607 4,957,647 % 100% 39% 7% 5% 51% 49% Fuente: elaboración propia con datos del Sistema Nacional de Información en Salud, Instituto Nacional de Seguros de Salud e Instituto Nacional de Estadística, Bolivia. Para el año 2012 el 51% de la población ( personas) estaba teóricamente cubierta por seguros de salud estatales, sean seguros públicos (SUMI y SSPAM) o seguros sociales. Sin embargo, en la encuesta de hogares 2009 se reportó que la cobertura por seguros de salud en Bolivia es de 33,6% de la población, representando personas, significando que entre el 66% y 49% de la población no está cubierta por ningún seguro de salud (Dupuy and Ministerio de Salud y Deportes 2012b).7 Mapeo APS Bolivia Introducción 7 Cada uno de los subsistemas mencionados, además de los privados con y sin fines de lucro, que no hacen parte del presente estudio, cuenta con sistemas de atención primaria en salud independientes entre sí y con particularidades inherentes a sus modelos de gestión y atención. Históricamente, desde la implementación de la reforma en salud alineada con las prescripciones del Banco Mundial y el consenso de Washington, Bolivia asumió la Atención Primaria Selectiva (APSS) como su modelo de prestación de servicios de salud concentrando sus acciones en programas verticales de salud materno infantil, salud reproductiva y de control de enfermedades transmisibles; bajo ese mismo modelo, la propiedad y la gestión de los servicios sanitarios se descentralizaron (bajo la forma de devolución) a los gobiernos departamentales y municipales respectivamente(tejerina Silva et al. 2011). El gobierno de Evo Morales anunció desde su inicio (2006) la ruptura con esa política sectorial, calificada como neoliberal (Dunkerley 2007), y la implantación de un nuevo modelo llamado Salud Familiar y Comunitaria Intercultural (SAFCI) inspirado en la estrategia acuñada en Alma Ata y su evolución denominada por OPS/OMS Atención Primaria Renovada (APSR) (Tejerina Silva et al. 2009). Ambos modelos coexisten en el momento actual, por ejemplo mediante la persistencia de los seguros públicos focalizados materno-infantiles y del adulto mayor y los co-pagos de la población no asegurada, junto a la implantación de varios programas de la política SAFCI. Las instituciones de seguro social (de corte Bismarckiano), llamadas Cajas de Salud, desarrollan modelos de atención propios pues gozan de total autonomía de gestión. En estas cajas, concentradas casi exclusivamente en ciudades grandes e intermedias, la atención primaria se brinda en establecimientos llamados policonsultorios. El asegurado debe ingresar al sistema exclusivamente (excepto para emergencias) mediante la consulta con el médico familiar (que puede o no tener esta especialidad) que le está asignado de acuerdo a su lugar de residencia. Los servicios privados de salud, con y sin principios de lucro, prestan atenciones bajo diversos modelos, con escasa regulación por parte de los gobiernos departamentales.8 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud 8 DIMENSIÓN 1 CONDUCCIÓN DE LA ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD Concepción de Atención Primaria en Salud La Constitución Política del Estado (CPE) aprobada en 2009 (Estado Plurinacional de Bolivia 2008) establece: 1. Artículo 18: Todas las personas tienen derecho a la salud. El Estado garantiza la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna. El Sistema Único de Salud será universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social. El sistema se basa en los principios de solidaridad, eficiencia y corresponsabilidad y se desarrolla mediante políticas públicas en todos los niveles de gobierno. 2. Artículo 20: Derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. 3. Artículo 35: El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud. El sistema de salud es único e incluye a la medicina tradicional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. 4. Artículo 37: El derecho a la salud se constituye en una función suprema y primera responsabilidad financiera. Se priorizará la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades 5. Artículo 40: El Estado garantizará la participación de la población organizada en la toma de decisiones, y en la gestión de todo el sistema público de salud. 6. Artículo 41: El Estado garantizará el acceso de la población a los medicamentos. Priorizará los medicamentos genéricos. Como se observa, la constitución no hace mención a un modelo de atención en específico, aunque si establece claramente el mandato de implementar algunos elementos de la Atención Primaria en Salud como el derecho a la salud, el acceso a servicios básicos considerados determinantes sociales de la salud, la participación social en la decisión y gestión del sistema, el acceso a medicamentos genéricos y el carácter intercultural del sistema, incluyendo la medicina tradicional. Sin embargo, en el artículo 45, también se encuentran elementos de concentración más bien propios de la atención primaria selectiva: Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el embarazo, parto y en los períodos prenatal y posnatal.9 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud 9 Las leyes y normas vigentes en Bolivia no hacen tampoco mención explícita al término Atención Primaria en Salud. Sin embargo, podemos encontrar todos los elementos de la estrategia de Atención Primaria Renovada en la superestructura legal del país. El Decreto Supremo Nº (Estado Plurinacional de Bolivia 2008) y la norma técnica que lo reglamenta (Ministerio de Salud y Deportes 2008b) caracteriza el Nuevo Modelo de Salud Familiar Comunitario Intercultural como el conjunto de acciones que facilitan el desarrollo de procesos de promoción de la salud, prevención y tratamiento de la enfermedad y rehabilitación de manera eficaz eficiente y oportuna en el marco de la horizontalidad, integralidad e interculturalidad, de tal manera que las políticas de salud se presentan y articulan con las personas, familias y la comunidad o barrio. Establece 4 principios para el nuevo Modelo de Salud Familiar Comunitario Intercultural: a. Participación Comunitaria b. Intersectorialidad c. Interculturalidad d. Integralidad En esta norma se caracteriza el Modelo de Salud Familiar Comunitario Intercultural de la siguiente manera: 1. Estar centrado en las personas, familias y las comunidades. Desarrollar intervenciones basadas sus necesidades. 2. Identificar las condiciones de las determinantes de salud de las personas, las familias y las comunidades promoviendo acciones intersectoriales para vivir bien. 3. Enfocarse al riesgo individual, familiar y comunitario. 4. Ofrecer y dar servicios de calidad, logrando la satisfacción de las personas, familias y comunidades, basadas en: Atención Integral (promoción de la salud, prevención y tratamiento de la enfermedad y rehabilitación); Atención Integrada (interrelación e interactuación entre todas las partes del sistema); Atención Continua (de información, de relación, de gestión -continuo de atención/ciclo de vida); Atención Accesible (garantía de atención universal, sin barreras de acceso) y Atención Oportuna (en el momento adecuado a las demandas de atención) 5. Organizar las redes de salud, para garantizar la continuidad en la atención hasta la resolución de los problemas. 6. Incluir acciones de promoción de la salud, prevención y tratamiento de la enfermedad y rehabilitación con carácter integral e intercultural en el establecimiento, en la familia y en la comunidad, teniendo como instrumentos la carpeta familiar y el expediente clínico, el Modulo de Información Básico (MIB), el diagnóstico situacional, la investigación10 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud 10 participativa, la organización y movilización comunal o barrial, protocolos de atención, guías de la gestión participativa y control social y otros. 7. Poseer enfoques epistemológicos de la biomedicina académica para establecer un solo sistema de salud a nivel nacional con atención gratuita que garantiza el acceso universal. 8. Establecer mecanismos de referencia y retorno entre la atención biomédica, indígena originaria campesina y otras, en la red de servicios y entre los establecimientos de salud mediante vínculos personales e institucionales, como principales elementos para asegurar la organización de la atención, su integralidad y la continuidad de la misma para la solución de los problemas. 9. Generar relaciones de confianza entre el equipo de salud y personas, familias y comunidad, a partir de la continuidad de la atención (en lo posible 24 horas al día, 7 días a la semana, 30 días al mes y 365 días al año) y de flujos constantes y adecuados de información sobre los procesos de referencia y retorno que se realicen, mediante la utilización de instrumentos de registro para el acompañamiento individual y familiar (carpeta familiar, hoja de referencia y retorno). 10. Articular y complementar, en una relación de poder simétrica e igualitaria, los conocimientos y prácticas de las diferentes medicinas (académica, indígena, originaria, campesina y otras) como elementos fundamentales de la calidad de atención, que al convivir con ellas como producto de concepciones epistemológicas (principios, valores, elementos culturales) de los pueblos indígenas y originarios, tienen la finalidad de extender la vida y la salud de los hombres y mujeres estantes y habitantes del territorio nacional. 11. Organizar la atención de salud articulada en redes, estableciendo responsabilidades territoriales y de gestión de los establecimientos en comunidades, municipios y naciones indígenas, originarias y campesinas (PIOC) de acuerdo a los principios de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural. 12. Reconocer el derecho que tiene cada nación indígena originaria campesina a contar, mínimamente, con un equipo de salud (medico, odontólogo, enfermera o más, según sus necesidades), además de su propio sistema médico tradicional. 13. Contar con un equipo de salud: Multidisciplinario, generando un trabajo de desarrollo de su propia formación profesional (interdisciplinariedad), pero que además realiza una labor coordinada y sistemática con las otras profesiones (interdisciplinario), y cada profesional practica la formación en otras disciplinas, hasta llegar a la transdisciplinariedad en su trabajo cotidiano. Que promueve y participa en acciones de intersectorialidad destinadas a identificar y modificar positivamente las determinantes socioeconómicas, ambientales y culturales que influyen en el desarrollo11 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud 11 de la salud. Que promueve, se involucra y participa en la movilización y participación comunitaria de manera organizada. Que desarrolla sus acciones en el establecimiento de salud, en la comunidad y en el ambiente natural, de acuerdo a la capacidad resolutiva específica a cada nivel. Que organiza sus prestaciones en redes de servicios y redes sociales. 14. Un elemento clave de este cambio de paradigma es la incorporación de la medicina tradicional y la interculturalidad como componentes clave del nuevo modelo de atención y gestión 15. La puerta de ingreso a la Red de Servicios el establecimiento de Primer Nivel. La atención de emergencias y urgencias serán la excepción. Esta misma norma establece el acceso al sistema nacional de salud de la siguiente manera: 1. El acceso al Sistema Nacional de Salud se inicia en los establecimientos del primer nivel de atención y brigadas móviles, quienes otorgarán la atención de acuerdo a su capacidad de resolución y en caso necesario referirán al segundo o tercer nivel de atención que corresponda de acuerdo a la estructura de la red y a normas y protocolos de atención establecidos por el Ministerio de Salud y Previsión Social. 2. El acceso a los hospitales de segundo y tercer nivel requiere de la referencia de los establecimientos de menor complejidad definidos por la red, excepto en los casos de emergencia. 3. El sistema de referencia constituye el conjunto de normas, procesos e instrumentos que garantizan el acceso a los diferentes niveles de atención en forma ordenada, sucesiva y complementaria. Este sistema será normado por el MSPS. El Plan de Desarrollo Sectorial Movilizados por el Derecho a la Salud y a la Vida para VIVIR BIEN (Ministerio de Salud y Deportes Bolivia 2008), principal documento de política nacional de salud, propone cinco Políticas: 1) Sistema Único de Salud Familiar Comunitaria Intercultural, 2) Rectoría, 3) Movilización Social, 4) Determinantes de la salud, y 5) Solidaridad. Las cinco Estrategias correspondientes se orientan a: 1) la Universalización del acceso al Sistema Único de Salud Familiar Comunitaria Intercultural 2) la recuperación de la soberanía sanitaria, el rol rector del Ministerio de Salud y Deportes, mediante el ejercicio de la autoridad sanitaria en todos los niveles de gestión; 3) la revalorización de la salud en las prioridades de los hombres, mujeres, comunidades y familias 4) la recuperación de la responsabilidad del Estado en la cultura de salud integral y calidad de vida y 5) la alianza nacional para la erradicación de la desnutrición y violencia, la habilitación, rehabilitación, prevención y equiparación de oportunidades de personas discapacitadas y la inclusión social de grupos más desprotegidos que viven en extrema pobreza.12 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud 12 En este contexto se define salud como un proceso de equilibrio y armonía biopsicosocial, cultural y espiritual de la persona consigo misma y con su entorno, que implica la familia, la comunidad y la naturaleza. Se establece que la salud familiar está determinada por factores socioeconómicos, culturales, así como por condicionantes ambientales, biológicos, genéticos, psicológicos y de relaciones interpersonales, que se definen a escala micro social en el contexto del hogar. Por tanto, la salud familiar comunitaria se entiende como una política pública que busca incidir sobre factores determinantes y condicionantes de la salud que prioriza las familias y las comunidades, desarrollando su accionar en base a decisiones en corresponsabilidad con los servicios de salud y otros actores. Al ser servicios ofrecidos por establecimientos públicos, las atenciones en el marco de los seguros focalizados de salud (SUMI y SSPAM) deben asumir absolutamente la norma nacional. Sin embargo la ley del SUMI (2002) se encuentra todavía vigente y en ella, aunque no se especifica la adherencia a un modelo de atención (Böhrt and Holst 2000). El Código de Seguridad Social que todavía rige el accionar de las entidades de aseguramiento en salud (cajas) data de 1956 y por tanto no hace ninguna referencia a la Atención Primaria en Salud. Cada caja de salud tiene sus propios documentos constitutivos y normativos. Al menos en dos de estas instituciones (caja nacional y caja petrolera de salud), mencionan a la Atención Primaria en Salud como su estrategia como su estrategia, pero sin especificar una concepción en particular. Atribuciones y competencias de las esferas gubernamentales en la atención primaria de salud El sistema boliviano de salud se encuentra descentralizado en cuatro niveles de gestión de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibañez (Estado Plurinacional de Bolivia 2010) El nivel central del Estado tiene las siguientes competencias: 1. Elaborar la política nacional de salud y las normas nacionales que regulen el funcionamiento de todos los sectores, ámbitos y prácticas relacionados con la salud. 2. Alinear y armonizar el accionar de la cooperación internacional a la política sectorial. 3. Representar y dirigir las relaciones internacionales del país en materia de salud en el marco de la política exterior. 4. Ejercer la rectoría del Sistema Único de Salud en todo el territorio nacional, con las características que la Constitución Política del Estado establece, de acuerdo a la concepción del vivir bien y el modelo de salud familiar comunitario intercultural y con identidad de género.13 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud Garantizar el funcionamiento del Sistema Único de Salud mediante la implementación del Seguro Universal de Salud en el punto de atención de acuerdo a la Ley del Sistema Único de Salud. 6. Elaborar la normativa referida a la política de salud familiar comunitaria intercultural y salud sexual en sus componentes de atención y gestión participativa con control social en salud. 7. Elaborar la legislación para la organización de las redes de servicios, el sistema nacional de medicamentos y suministros y el desarrollo de recursos humanos que requiere el Sistema Único de Salud. 8. Promover y apoyar la implementación de las instancias de gestión participativa y control social. 9. Desarrollar programas nacionales de prevención de la enfermedad en territorios de alcance mayor a un departamento y gestionar el financiamiento de programas epidemiológicos nacionales y dirigir su ejecución a nivel departamental. 10. Definir, coordinar, supervisar y fiscalizar la implementación de una política nacional de gestión y capacitación de los recursos humanos en el sector salud que incorpore la regulación del ingreso, permanencia y finalización de la relación laboral en las instituciones públicas y de la seguridad social. 11. Coordinar con las instituciones de educación superior mediante el sistema de la Universidad Boliviana y el Ministerio de Educación, la formación de los recursos humanos de pre y postgrado, en el marco de la política sanitaria familiar comunitaria intercultural. 12. Regular el uso exclusivo de los ambientes de los establecimientos públicos del sistema de salud, y de la seguridad social para la formación de los recursos humanos por la Universidad Pública Boliviana, en el marco del respeto prioritario del derecho de las personas. 13. Definir la política salarial, gestionar los recursos y financiar los salarios y beneficios del personal dependiente del Sistema Único de Salud, conforme a reglamentos nacionales específicos, para garantizar la estabilidad laboral. 14. Con respecto a la medicina tradicional 1.1 Establecer la norma básica sobre la propiedad y los derechos intelectuales colectivos de los pueblos indígena originario campesinos, sobre prácticas, conocimientos y productos de la medicina tradicional para el registro y protección, con validez internacional. 1.2 Garantizar la recuperación de la medicina tradicional en el marco del Sistema Único de Salud. Las competencias 6 al 10 están en directa relación con la atención primaria. Este nivel de gobierno está representado por el Ministerio de Salud (hasta marzo de 2014 llamado Ministerio de Salud y Deportes). Aunque esta norma confiere al ministerio, casi exclusivamente, atribuciones normativas y reguladoras, Actualmente implementa de forma directa programas de prestación de servicios priorizados con:14 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud El programa Mi Salud: estrategia de brigadas que ofrecen servicios promocionales, preventivos y curativos, gratuitos para la población, en zonas priorizadas específicas (siete municipios en el momento, con planes de expansión inmediata), incluyendo la dispensación de medicamentos. Esta implementado sobre todo por médicos bolivianos graduados en la Escuela Latinoamericana de Medicina (ELAM) de Cuba. 2. La Residencia Médica de Salud Familiar Comunitaria Intercultural (RM-SAFCI): programa de formación médica en posgrado que tiene como base el accionar de los residentes en las zonas más deprimidas del país mediante su integración a las comunidades con el fin de identificar e impactar sobre los determinantes sociales locales de la salud. Además de su actividad académica, estos médicos ofrecen servicios promocionales, preventivos y curativos a la población, en coordinación con los establecimientos sanitarios de la red. 3. El Bono Juana Azurduy: programas de transferencias monetarias a la población, condicionadas al cumplimiento de metas de acceso a servicios (control prenatal, atención de parto, control de puerperio y vacunas). Cuenta con su propio contingente de médicos (en su mayoría generalistas, pero también con algunas especialidades relacionadas) que se integran a los establecimientos de primer nivel para ofrecer los servicios priorizados y realizar las labores administrativas relacionadas. 4. Equipos Móviles de Salud Oral: estrategia de equipos odontológicos que se desplazan en vehículos especialmente equipados para ofrecer atención primaria de la especialidad a poblaciones con difícil acceso a los servicios regulares. 5. El Programa Multisectorial Desnutrición Cero: programa de servicios integrales, con componentes extra sectoriales (seguridad alimentaria, saneamiento básico, etc.) y de atención sanitaria para impactar la desnutrición en menores de cinco años. Cuenta con servicios especializados (Unidades de Nutrición Integral UNI) usualmente integrados a establecimientos de primer nivel de atención. 6. El Programa Moto Méndez: estrategia de equipos móviles multidisciplinarios para la identificación y atención a las personas con discapacidad. Con apoyo de la cooperación cubana, identificar y ofrece servicios sobre todo promocionales con base en visitas domiciliarias. Los Gobiernos departamentales autónomos tienen las siguientes competencias, con excepción de las referidas a los hospitales, todas relacionadas, aunque no exclusivamente, a la atención primaria: 1. Formular y aprobar el Plan Departamental de Salud en concordancia con el Plan de Desarrollo Sectorial Nacional. 2. Ejercer la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales.15 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud Proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del tercer nivel. 4. Proveer a los establecimientos de salud del tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. 5. Coordinar con los municipios y universidades públicas el uso exclusivo de los establecimientos del Sistema de Salud público para la formación adecuada de los recursos humanos, en el marco del respeto prioritario del derecho a las personas. 6. Planificar la estructuración de redes de salud funcionales y de calidad, en coordinación con las entidades territoriales autónomas municipales e indígena originario campesinas en el marco de la Política Nacional de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural. 7. Establecer mecanismos de cooperación y cofinanciamiento en, coordinación con los gobiernos municipales e indígena originario campesinos, para garantizar la provisión de todos los servicios de salud en el departamento. 8. Acreditar los servicios de salud dentro del departamento de acuerdo a la norma del nivel central del Estado. 9. Ejecutar los programas epidemiológicos en coordinación con el nivel central del Estado y municipal del sector. 10. Elaborar y ejecutar programas y proyectos departamentales de promoción de salud y prevención de enfermedades en el marco de la política de salud. 11. Monitorear, supervisar y evaluar el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio. 12. Apoyar y promover la implementación de las instancias departamentales de participación y control social en salud y de análisis intersectorial. 13. Fortalecer el desarrollo de los recursos humanos necesarios para el Sistema Único de Salud en conformidad a la ley que lo regula. 14. Informar al ente rector nacional del sector salud y las otras entidades territoriales autónomas sobre todo lo que requiera el Sistema Único de Información en salud y recibir la información que requieran. 15. Cofinanciar políticas, planes, programas y proyectos de salud en coordinación con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en el departamento. 16. Ejercer control en el funcionamiento y atención con calidad de todos los servicios públicos, privados, sin fines de lucro, seguridad social, y prácticas relacionadas con la salud con la aplicación de normas nacionales.16 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud Ejercer control en coordinación con los gobiernos autónomos municipales del expendio y uso de productos farmacéuticos, químicos o físicos relacionados con la salud. 18. Ejecutar las acciones de vigilancia y control sanitario del personal y poblaciones de riesgo en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva, en coordinación y concurrencia con los gobiernos municipales. 19. Vigilar y monitorear las imágenes, contenidos y mensajes que afecten la salud mental de niños, adolescentes y público en general, emitidos por medios masivos de comunicación, asimismo las emisiones sonoras en general. Este nivel está representado por el Servicio Departamental de Salud (SEDES), dependiente de la gobernación autónoma de cada uno de los nueve departamentos. Cuenta con equipos administrativos y de gestión que replican en diferentes medidas la estructura del ministerio de salud. Es el responsable de la gestión técnica operativa de los servicios de atención primaria y de los hospitales (de forma directa para aquellos de tercer nivel). Contrata y gestiona el personal regular de los establecimientos (excluyendo a los programas priorizados de gestión nacional y municipal) y se encarga de la implementación de la vigilancia y control epidemiológico. En los departamentos de Tarija y Beni, gestionan además Seguros Universales Autónomos de Salud (SUSAT y SUSA respectivamente) que ofrecen servicios gratuitos, complementariamente and SUMI y SSPAM, en establecimientos públicos de primer y segundo nivel de atención. Los Gobiernos municipales autónomos tienen las siguientes competencias, todas referidas a la atención primaria en salud: 1. Formular y ejecutar participativamente el Plan Municipal de Salud y su incorporación en el Plan de Desarrollo Municipal. 2. Implementar el Sistema Único de Salud en su jurisdicción, en el marco de sus competencias. 3. Administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural. 4. Crear la instancia máxima de gestión local de la salud incluyendo a las autoridades municipales, representantes del sector de salud y las representaciones sociales del municipio. 5. Ejecutar el componente de atención de salud haciendo énfasis en la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad en las comunidades urbanas y rurales. 6. Dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del primer y segundo nivel municipal para el funcionamiento del Sistema Único de Salud.17 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud Dotar a los establecimientos de salud del primer y segundo nivel de su jurisdicción: servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. 8. Ejecutar los programas nacionales de protección social en su jurisdicción territorial. 9. Proporcionar información al Sistema Único de Información en Salud y recibir la información que requieran, a través de la instancia departamental en salud. 10. Ejecutar las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva en concordancia y concurrencia con la instancia departamental de salud. Existe una gran variedad de figuras en la gestión municipal de salud. Desde los municipios más pequeños, con menos de habitantes, donde la actividad sanitaria se limita a la obligatoria gestión financiera de los seguros públicos y el mantenimiento de los establecimientos de salud (propiedad municipal por ley nacional) hasta aquellos de las grandes ciudades. Entre estas últimas, el municipio de la ciudad de El Alto implementa el Seguro Escolar de Salud Obligatorio (SESO) que financia atención primaria gratuita (médica y odontológica) en los establecimientos públicos para todos los inscritos en escuelas públicas primarias y secundarias. El municipio de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra implementa también un seguro de salud que aspira a financiar complementariamente and SUMI y SSPAM, servicios hospitalarios y de atención primaria a la totalidad de la población del municipio. Este seguro se encuentra todavía en etapas incipientes de desarrollo y se limita a financiar casos específicos, sobre todo de nivel hospitalario. Con alguna frecuencia recurren a la compra de servicios privados cuando la capacidad de los establecimientos públicos es rebasada. El municipio de La Paz ha construido y gestiona de manera autónoma (incluyendo los recursos humanos) dos hospitales de segundo nivel, que también ofrecen servicios de atención primaria bajo el mismo modelo de los establecimientos de gestión departamental, incluyendo los seguros públicos nacionales. Planea implementar tres hospitales más en la presente gestión. Los Gobiernos indígena originario campesinos autónomos tienen las siguientes competencias: 1. Formular y aprobar planes locales de salud de su jurisdicción, priorizando la promoción de la salud y la prevención de enfermedades y riesgos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Política Nacional de Salud. 2. Promover la gestión participativa de los pueblos indígena originario campesinos en el marco de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural. 3. Con respecto a la medicina tradicional 1.1 Resguardar y registrar la propiedad y los derechos intelectuales18 Mapeo APS Bolivia Dimensión 1 Conducción de la Atención Primaria en Salud 18 colectivos de la comunidad sobre los conocimientos y productos de la medicina tradicional, en sujeción a la legislación básica del nivel central del Estado. 1.2 Desarrollar institutos para la investigación y difusión del conocimiento y práctica de la medicina tradicional y la gestión de los recursos biológicos con estos fines. 1.3 Proporcionar información sobre la medicina tradicional desarrollada en su jurisdicción, al Sistema Único de Información en Salud y recibir la información que requieran en aplicación del principio de lealtad institucional. 1.4 Promover la elaboración de la farmacopea boliviana de productos naturales y tradicionales. 1.5 Fomentar la recuperación y uso de conocimientos ancestrales de la medicina tradicional, promoviendo el ejercicio de esta actividad. No existen acciones concretas de este nivel de gobierno, vigente solamente en tres pequeñas regiones del país. Otros actores influyentes en las políticas de Atención Primaria en Salud: las organizaciones sociales y sindicales El Movimiento Al Socialismo (MAS), partido gobernante en Bolivia desde 2006, está conformado en gran parte de su conducción política por dirigentes de organizaciones sociales y sindicales (Movimiento Al Socialismo 2006) que mantienen constante interacción con autoridades de los órganos legislativo y ejecutivo. Parte del mandato de ministros, viceministros y todos los mandos ejecutivos del estado es mantener constante coordinación con estos movimientos. El sector de la salud no es la excepción. Como mencionaron los responsables del diseño de la actual política, los movimientos sociales fueron protagonistas de muchas de las acciones sustantivas del sistema de salud en la historia reciente. Dos ejemplos son: las asambleas pre-constituyentes, organizadas por el Ministerio de Salud en 2008, donde participaron más de personas debatiendo y diseñando los preceptos de salud a proponerse para la nueva Constitución Política. Más del 80% de los participantes fueron representantes de organizaciones sociales y la gran mayoría de las propuestas se incorporaron al texto constitucional. El ejemplo contrapuesto es la propuesta del ministerio para el proyecto de ley del Sistema Único de Salud, mismo que fue aprobado por las nueve Asambleas Departamentales de Salud y la Asamblea Nacional de Salud con 2/3 de participación comunitaria, pero fue contestado en 2012, en su imprescindible elemento de aumentar la jornada laboral de 6 a 8 horas, por organizaciones gremiales de profesionales y trabajadores en salud y la Central Obrera Boliviana (Unión de los sindicatos obreros del país) con 50 días de huelga y movilizaciones callejeras. Ese proyecto nunca llegó a la Asamblea Legislativa pues el gobierno cedió ante la presión de esos sectores.19 Mapeo APS Bolivia Dimensión 2 Financiamiento de la Atención Primaria en Salud 19 DIMENSIÓN 2 FINANCIAMIENTO DE LA ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD Fuentes de financiamiento y mecanismos de asignación y transferencias de recursos entre esferas gubernamentales El gasto en salud del sistema de salud en Bolivia era de 733,09 millones de dólares americanos (USD) en 2010, financiado por el sector público de salud en un 44 % (323.9 millones de dólares). Las fuentes de este financiamiento son principalmente los impuestos generales y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Tres de los cuatro niveles de gobierno (excepto los gobiernos campesinos originarios) del país participan en el financiamiento de los servicios públicos de salud. La siguiente tabla muestra la distribución de estos recursos para el año 2008 (último dato desagregado disponible) (Dupuy 2011) Tabla 2: Fuentes públicas de financiamiento en salud. Bolivia, 2008 Fuente de financiamiento Administración Central Ministerio de Salud y Deportes Otros de la Administración Central Departamentos Gobiernos Municipales Instituciones Descentralizadas Recursos en $US y % sobre el gasto público en salud 51,644,228 14% 50,271,596 13% 7,372,633 2% 138,072,658 36% 126,369,848 33% 7,894,322 2% Fuente: Estudio de cuentas nacionales en salud. Ministerio de Salud y Deportes, Los recursos que el gobierno central confiere a los departamentos representan el 17 % de los recursos totales en salud, constituyéndose como la fuente principal del gasto departamental en salud, ya que representa el 88 % de los recursos que estos agentes administran. Este nivel es quien tiene la mayor participación dentro el del gasto del Sector Publico (42,62%), sobre todo a expensas de gastos relacionados con salarios y beneficios sociales para los recursos humanos irregulares del sistema sanitario (funcionarios). Estos recursos se transfieren desde el ministerio de salud con base en asignaciones definidas anualmente según un presupuesto histórico más incrementos calculados como crecimiento vegetativo. Existe una concentración del gasto público en salud en la partida de servicios personales (pagos por sueldos y salarios, sobre todo desde los departamentos) con el 36% del total de sus recursos. La compra de materiales y suministros (alimentos, productos de papel e impresos, textiles y vestuario, combustible, productos químicos y farmacéuticos) representa solamente el 12% del gasto.20 Mapeo APS Bolivia Dimensión 2 Financiamiento de la Atención Primaria en Salud 20 Los municipios, segunda fuente de financiamiento general, tienen como principal fuente de recursos a transferencias del Tesoro General del Estado ($ , 65 % de su financiamiento), sin embargo estas asignaciones provienen sobre todo de recursos específicos para los seguros públicos de salud (SUMI 24% y SSPAM 11%). Los seguros públicos nacionales se financian con recursos específicos destinados por ley para este fin. Los municipios cubren los gastos del SUMI con una asignación fija del 10% de la coparticipación tributaria que perciben con base poblacional. Existe también un fondo solidario nacional para compensar a los municipios que sobrepasen su presupuesto. El pago de este seguro a los establecimientos se realiza por prestaciones, mediante una escala que se actualiza regularmente. El seguro para adultos mayores (SSPAM) se paga a los prestadores mediante un mecanismo de capitación mediante una prima equivalente a 56 dólares por cada adulto mayor de 60 años residente e inscrito al seguro en el municipio. Los seguros de nivel sub-nacional (SUSAT, en Tarija, SUSA en el Beni, SUSACRUZ en Santa Cruz, SESO en El Alto) se financian con una miscelánea de recursos, mayoritariamente sustentados en recursos no específicos para salud del IDH. La participación de la cooperación internacional en el financiamiento es relativamente marginal (7.4% del total del gasto) y se concentra en el apoyo a programas específicos de control de enfermedades transmisibles y de fortalecimiento o en infraestructura y equipamiento. Participación de los gastos en Atención Primaria en Salud en el total de los gastos públicos con salud Al no existir la figura formal de Atención Primaria en Salud en el sistema boliviano de salud, se asume a los establecimientos de atención ambulatoria y atención preventiva como un proxy de los objetos de gasto en atención primaria. Tabla 3: Gasto público en salud de acuerdo al proveedor de servicios. Bolivia, 2009 y 2010 (en dólares americanos) Proveedor de Servicios l Hospitales 170,047, % 181,288, % 3 Proveedores de atención ambulatoria 152,284, % 141,306, % 3.4 Centros de atención ambulatoria 135,614, % 135,375, % 3.4. a Centros de salud 74,734, % 73,019, % 3.4. b Puestos de Salud 16,455, % 17,215, % 3.4. c Otros centros de atención ambulatoria 798, % 2,037, % 3.5 Brigadas móviles y proveedores de atención domiciliaria 16,547, % 1,969, % 3.9 Otros proveedores de atención ambulatoria 122, % 3,961, % 4 Proveedores de servicios auxiliares 7,892, % 9,150, % 5 Minoristas y otros proveedores de productos médicos 2,416, % 3,296, % 6 Proveedores de atención preventiva 31,140, % 32,429, % 7 Administración general del sistema de salud 50,910, % 42,576, % Total Gasto En Salud 415,058, % 410,495, % APS (3 + 6 ) 183,425, % 173,735, % Fuente: Estudio de desagregación del gasto en salud. Ministerio de salud y deportes(dupuy 2012) Mostrar más
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