Source: https://www.senat.fr/cra/s20080624/s20080624_2.html
Timestamp: 2020-02-16 22:26:28+00:00

Document:
Mme la présidente. - Amendement n°129, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n'appartiennent ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat, désignent chacun deux personnalités. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée intéressée.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités mentionnés à l'alinéa précédent.
« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l'égard des magistrats du siège.
« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées mentionnées au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale comporte cinq caractéristiques.
Il institue deux formations spécialisées comportant chacune six magistrats et huit personnalités extérieures, la formation du siège étant présidée par le premier président de la Cour de cassation et celle du parquet étant présidée par le procureur général près cette même cour.
Les huit personnalités qualifiées seraient un conseiller d'État, un avocat, un professeur des universités et cinq personnalités désignées respectivement par le Président de la République, le Président de chacune des assemblées parlementaires, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social.
La formation compétente à l'égard des magistrats du siège exprimerait un avis sur les nominations aux postes de procureur général.
L'unité du corps judiciaire serait affirmée par la consécration de la formation plénière. Jusqu'à présent, le CSM se réunissait parfois de façon plénière, mais informelle. Curieusement, cette formation ne comporterait que six des douze magistrats membres des formations spécialisées. Elle serait présidée par le premier président de la Cour de cassation, que le procureur général pourrait suppléer. Le ministre de la justice pourrait assister aux réunions du CSM, sauf lorsqu'il siège en formation disciplinaire.
Enfin, le CSM pourrait être saisi par les justiciables, dans des conditions déterminées par la loi organique.
Ce dispositif appelle trois remarques.
Tout d'abord, instituer des formations disciplinaires où les magistrats seraient en minorité placerait ce corps dans une situation exceptionnelle en France et en Europe.
Ensuite, la désignation de membres du CSM par des personnalités élues, avec un contrôle parlementaire, semble préférable à la nomination par des autorités non issues du suffrage universel, car il convient de maintenir un lien entre le peuple et la justice rendue en son nom.
Enfin, il faut harmoniser le régime disciplinaire des magistrats, qu'ils relèvent du siège ou du parquet. Au demeurant, le ministre suit toujours l'avis rendu par le CSM à propos des magistrats du parquet. Les voies de recours -cassation devant le Conseil d'État pour le siège et recours pour excès de pouvoir pour le parquet- doivent être unifiées.
Votre commission propose qu'outre les magistrats, les formations du CSM comportent un conseiller d'État, un avocat et six personnalités qualifiées, désignées comme aujourd'hui par le Président de la République et les présidents des deux assemblées, chacune de ces autorités en nommant deux. C'est le retour au texte initial du Gouvernement.
D'autre part, la formation compétente pour les magistrats du parquet statuerait le cas échéant comme conseil de discipline.
Enfin, le ministre de la justice pourrait être entendu à sa demande par la formation plénière du CSM.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°342 à l'amendement n° 129 de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Au début du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution, ajouter un alinéa ainsi rédigé :
Le Conseil supérieur de la magistrature est garant de l'indépendance des magistrats du siège. Il veille au respect des règles déontologiques applicables aux magistrats du siège et du parquet et assure l'égalité d'accès des citoyens à la justice.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Seraient ainsi clairement définies les missions du CSM : garantir l'indépendance des magistrats du siège ; veiller au respect des règles déontologiques des magistrats ; assurer l'égalité d'accès à la justice.
La possibilité ouverte à tous les justiciables de saisir le CSM est une contribution importante à ce dernier point, qu'il convient d'expliciter à l'article 65 de la Constitution.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°288 rectifié à l'amendement n°129 de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par MM. Fauchon, Amoudry, Biwer, Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo.
Rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution :
« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège comprend cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n'appartiennent ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat, désignent chacun deux personnalités. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée intéressée. Elle élit son président parmi ses membres.
M. Pierre Fauchon. - La présidence du CSM est une question majeure, car cette instance exerce une lourde et permanente responsabilité pour la gestion du corps.
Je profite de cette circonstance pour saluer l'action de Mme le Garde des sceaux en faveur d'une meilleure formation des magistrats. Le rapport dont j'ai été coauteur avec Charles Gauthier semble avoir porté quelques fruits. Le vrai problème des magistrats, c'est leur formation, mais on ne peut négliger la gestion du corps. En ce domaine, la chancellerie prépare les dossiers, le CSM décide.
Il est prévu que d'éminents magistrats président le CSM, mais le feront-ils effectivement ? Cela me semble impossible concrètement. J'ajoute qu'imposer son président à une instance est la survivance d'un dirigisme qui n'ose pas dire son nom.
Par conséquent, le CSM devrait élire son président, qui exercera cette responsabilité à plein temps, comme il est d'usage dans toute instance responsable. Je rejoins la suggestion de M. Badinter. Ainsi, le système fonctionnera correctement.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°283 rectifié à l'amendement n°129 de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par MM. Détraigne, Zocchetto, Amoudry et Biwer, Mmes Gourault et Payet, MM. Soulage, Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix, J.L. Dupont, Dubois et C. Gaudin.
I. - Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution, remplacer le mot :
M. Yves Détraigne. - Cet amendement propose de rétablir la parité des magistrats et des personnalités extérieures dans les formations du Conseil supérieur de magistrature.
Quelle considération donnerions-nous à ceux qui participent à l'oeuvre de justice en rendant les magistrats minoritaires ? On soupçonne les magistrats de corporatisme, mais quel corps ne dispose pas d'une organisation paritaire pour gérer les carrières et les procédures disciplinaires ? Toutes les autres instances de régulation et de discipline comportent une majorité de membres ayant la même expérience que ceux sur qui s'exercent leurs attributions.
L'Union européenne recommande aux pays qui souhaitent la rejoindre de se doter d'un organe de régulation et de discipline concernant la justice, avec une majorité de magistrats. Par ailleurs, dans tous les États membres et dans beaucoup de démocraties comparables, les magistrats sont majoritaires dans leurs conseils respectifs. Placer nos magistrats en situation de minorité dans les instances qui gèrent leur corps reviendrait à faire preuve de suspicion à leur égard.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°289 rectifié à l'amendement n°129 de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par MM. Fauchon, Amoudry, Biwer, Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo.
Rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution :
M. Pierre Fauchon. - Déjà défendu : même raisonnement que pour l'amendement précédent.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°506 rectifié bis à l'amendement n°129 de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par le Gouvernement.
I. - Rédiger comme suit la première phrase du septième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution :
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Je suis d'accord avec vous, monsieur Fauchon, cela remédierait à l'éloignement des Français et de leur justice. Vous aviez d'ailleurs fait avec M. Gautier un intéressant rapport qui fut repris par la commission d'Outreau.
Le débat sur la présidence du CSM, sur sa composition et ses missions, ne date pas d'aujourd'hui. La proposition du Gouvernement devrait rencontrer un consensus parce que la situation actuelle n'est pas satisfaisante, parce que notre proposition constitue une avancée et se nourrit de projets non partisans, et parce qu'elle tient compte de ce qu'exprime le débat parlementaire.
Au préalable, je souhaite rappeler le rôle du CSM. L'article 65 de la Constitution prévoit qu'il exerce une double compétence : pour la nomination des magistrats et pour les poursuites disciplinaires engagées contre eux. C'est dire que les décisions du Conseil sont déterminantes pour la carrière des magistrats. Concrètement, le CSM propose au Président de la République la nomination des premiers présidents de cour d'appel, des présidents des tribunaux de grande instance et des magistrats du siège de la Cour de cassation. II émet un avis sur les propositions de la Chancellerie pour les autres nominations des magistrats du siège et pour les nominations au parquet. II n'y a qu'une seule exception : les nominations de procureur général sont de la responsabilité du Président de la République et délibérées en conseil des ministres. Pour les magistrats du siège, la position du CSM lie le Garde des sceaux. Pour les magistrats du parquet, le Garde des sceaux est libre de suivre ou non l'avis du conseil.
J'ai souhaité examiner tous les dossiers en amont avec les services de la justice et de ce fait, nous avons fait évoluer les pratiques du CSM Nous avons créé en août 2007 une direction des ressources humaines à la Chancellerie. Elle n'existait pas auparavant et un magistrat pouvait ne pas être reçu une seule fois au ministère de toute sa carrière. Depuis, cinq cents ont déjà été reçus et d'ici la fin de l'année nous en aurons reçu huit cents. Et nous agirons de même pour les greffiers.
Dans les faits, il y a quasiment toujours concordance entre l'avis du CSM et le Garde des sceaux : sur les 2 623 nominations au parquet au cours des six dernières années, il ne s'est écarté que vingt-sept fois de l'avis du conseil. Lorsque le ministre de la justice passe outre, c'est qu'il estime que l'intérêt du service public de la justice le justifie. II prend ses responsabilités, notamment afin de pourvoir à des postes outre-mer qui, sinon, resteraient vacants. Ce 1 % de passer outre s'explique aussi parce que, souvent le critère de l'ancienneté l'emporte...
La situation actuelle du CSM n'est pas satisfaisante, chacun s'accorde à le dire. D'abord, aux termes de la Constitution, sa présidence est exercée par le Président de la République ou par le Garde des sceaux, ce qui fait peser un soupçon d'intervention de l'exécutif. Ensuite, dans les deux formations qui examinent la carrière des magistrats -la formation du siège et celle du parquet-, les magistrats élus par leurs pairs sont majoritaires, d'où un risque de corporatisme ou d'immobilisme qui alimente la méfiance des Français envers leur justice.
C'est pourquoi le Gouvernement vous propose, dans le projet de loi constitutionnelle, trois grandes modifications. Un : il propose que les formations du CSM soient présidées par les deux plus hauts magistrats de France, le premier président de la Cour de cassation pour la formation du siège, le procureur général de cette cour pour la formation du parquet. Deux : il propose d'ouvrir la composition du conseil en faisant siéger huit personnalités extérieures aux côtés de sept magistrats de l'ordre judiciaire. Trois : il propose que la nomination des procureurs généraux soit soumise, comme toutes les autres nominations, à l'avis du CSM. Ces propositions constituent des avancées, elles prennent en compte les réflexions et les projets élaborés par le passé et personne ne peut les taxer de partisanes. La nomination à la tête des formations du CSM des deux plus hauts magistrats est une garantie d'indépendance pour les magistrats, le procureur général n'étant pas sous l'autorité du Garde des sceaux. C'est une avancée sur laquelle nous devrions tous être d'accord. Le premier président et le procureur général de la Cour de cassation sont, par nature, des magistrats dont l'autorité est indiscutée : ils occupent les fonctions les plus élevés de l'ordre judiciaire, ils connaissent parfaitement le fonctionnement et les besoins des juridictions, ils sont totalement indépendants. Leur présidence est une véritable garantie pour les magistrats.
L'ouverture du CSM est, quant à elle, une attente déjà exprimée par le Parlement. Proposée en son temps par Élisabeth Guigou, c'était un engagement des deux principaux candidats à la Présidence de la République en 2007 et elle figure parmi les propositions du comité Balladur. Le projet de loi constitutionnelle, présentée en 1998 par Élisabeth Guigou, prévoyait un CSM de vingt-deux membres, y compris le président, dont dix magistrats de l'ordre judiciaire. Le projet, voté par votre Haute assemblée, prévoyait finalement quatorze membres, dont six magistrats. Le projet que nous examinons aujourd'hui prévoit quinze membres, dont sept magistrats. Ces projets ont un point commun : ouvrir davantage le CSM. Les magistrats ne sont pas majoritaires au sein de la formation qui débat ou décide de leur nomination. Cette ouverture est nécessaire parce que la justice, rendue au nom du peuple français, n'est pas l'affaire que des professionnels. Ce nouvel équilibre entre magistrats et non magistrats ne singularisera pas la France car dans nombre de pays d'Europe, les magistrats élus par leurs pairs ne sont pas majoritaires au sein de l'instance qui propose les évolutions de carrière : Royaume-Uni, Belgique, Suède, Danemark, Portugal, certains Länder d'Allemagne. Dans d'autres pays où ils sont majoritaires -Luxembourg, Pologne-, l'instance n'a qu'un rôle consultatif. Ce n'est pas le cas en France où le Conseil supérieur de la magistrature détient le pouvoir de décision sur la carrière des juges du siège.
Enfin, autre avancée, le rôle du CSM est renforcé, puisque la formation du parquet émettra désormais un avis sur la nomination des procureurs généraux, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent. Ce cadre général me paraît pouvoir faire consensus. Votre commission des lois a fait des propositions. Nous allons en débattre et la position du Gouvernement n'est pas figée. Elle a déjà évolué à l'Assemblée nationale. Comme sur les autres sujets, notre souhait est que les deux chambres parviennent à un accord. Chacun -Gouvernement et Parlement- doit pouvoir faire un pas vers l'autre dans cet objectif.
Première évolution, la formation plénière qui n'existe pas dans la Constitution actuelle ; mais, de fait, elle existe dans la pratique et les députés ont souhaité qu'elle figure dans le texte. Le Gouvernement s'est associé à ce souhait qui relayait une demande des organisations de magistrats et du CSM lui-même. La formation plénière sera un symbole de l'unité du corps et la renforcera. L'amendement du président Hyest reprend cette idée, je m'en réjouis.
Deuxième évolution, les huit membres du CSM qui ne sont pas magistrats et qui siégeront aux côtés des sept magistrats de l'ordre judiciaire. Le projet de loi initial du Gouvernement proposait six personnalités qualifiées -deux désignées par le Président de la République, deux par le Président de l'Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat-, un conseiller d'État, désigné par l'assemblée générale du Conseil d'État, un avocat désigné par le conseil national des barreaux. Les députés ont maintenu le nombre global de huit non magistrats, mais ils ont modifié les autorités de désignation, prévoyant cinq personnalités qualifiées, désignées par le Président de la République, et par ceux de l'Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil économique et social, le Défenseur des droits des citoyens, un conseiller d'État, un avocat, un professeur d'université. Votre commission des lois souhaite revenir à la version initiale du Gouvernement et je ne peux y être opposée.
Troisième évolution, la possibilité donnée à tout justiciable de saisir le CSM. C'était le projet du Gouvernement et c'est pour cela que l'exposé des motifs du projet de loi annonce une loi organique destinée à permettre la saisine disciplinaire du CSM par les justiciables, sous réserve des filtres utiles.
L'Assemblée nationale a souhaité que cette possibilité soit inscrite dans la Constitution. Le Gouvernement y a été favorable mais votre commission propose de revenir sur cette avancée. La saisine disciplinaire du CSM ne sera donc plus le monopole du Garde des sceaux et des chefs de cour. Enfin, votre commission souhaite que lorsque les formations du CSM, siège et parquet, ont à connaître de sanctions disciplinaires, les magistrats soient aussi nombreux que les non magistrats. Je suis prête à me rallier à cette proposition...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est la norme européenne !
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - ... mais, s'agissant des sanctions prononcées à l'égard des magistrats du parquet, il convient de ne pas modifier le dispositif actuel et c'est pourquoi le Gouvernement a déposé un sous-amendement.
Aujourd'hui, le CSM prononce les sanctions disciplinaires à l'encontre des magistrats du siège. A l'égard des magistrats du parquet, il donne un avis au Garde des sceaux. Pourquoi cette distinction ? Les parquetiers sont des magistrats et l'unicité du corps sortira renforcée de la révision constitutionnelle. Pour autant, les magistrats du parquet ont un statut différent de celui des magistrats du siège. L'article 5 de la loi organique du 22 décembre 1958 dispose que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du Garde des sceaux, ministre de la justice ». Cette hiérarchie est nécessaire car le parquet agit au nom de la société.
J'en viens aux relations entre le Conseil supérieur et l'exécutif. Le projet prévoit que le Conseil supérieur ne sera plus présidé par le Président de la République et que le Garde des sceaux n'en sera plus le vice-président. Cette avancée importante marque l'indépendance du CSM. Pour autant, le Garde des sceaux reste chargé de l'organisation du service public de la justice, ainsi que du recrutement, de l'emploi et de la gestion des magistrats. Au sein du ministère, ces tâches sont assurées par le directeur des services judiciaires. Le Garde des sceaux doit ainsi veiller à ce que les besoins des juridictions soient bien pris en considération, pour assurer le bon fonctionnement du service public de la justice. Il doit pouvoir développer, également dans la magistrature, une véritable gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences et c'est pourquoi j'ai créé une sous-direction des ressources humaines. Tous ces éléments supposent un véritable dialogue entre le CSM et le Garde des sceaux.
C'est pourquoi le Gouvernement souhaite que le Garde des sceaux assiste aux réunions de la formation plénière du CSM, mais également à celles des formations compétentes à l'égard des magistrats du siège et du parquet, sauf en matière disciplinaire. II faut qu'il puisse expliquer son point de vue et dialoguer avec les membres du CSM, sans voix délibérative, bien entendu. II y a besoin d'un véritable échange entre le CSM et le ministre de la justice ou son représentant pour aboutir aux meilleures décisions, dans l'intérêt général.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°319 à l'amendement n°129 de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par M. Lecerf.
Rédiger comme suit la deuxième phrase du huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution :
M. Jean-René Lecerf. - Désormais, le CSM émet spontanément des avis concernant les grands sujets relatifs à la justice. Alors que la révision constitutionnelle s'apprête à consacrer la formation plénière du CSM, dont l'existence, qui n'était pas prévue dans les textes s'est imposée depuis la réforme de 1993, il importe de permettre au CSM de continuer à s'autosaisir plutôt que de conditionner ses avis à des demandes expresses du pouvoir exécutif.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°287 à l'amendement n°129 de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par Mme Gourault.
Rédiger comme suit le huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution :
Mme Jacqueline Gourault. - Il est heureux que la formation plénière du CSM ait désormais un fondement juridique ; je souhaite pourtant proposer quelques modifications. D'abord, il convient de mettre un terme à un trompe-l'oeil : la formation plénière ne réunit pas tous les magistrats, mais trois sur cinq qu'il s'agisse des magistrats du siège ou du parquet. Il convient donc que tous les magistrats siègent.
Ensuite, le président de la formation plénière doit être élu parmi ses membres. Je ne vais pas revenir sur ce qu'a excellemment dit mon collègue Fauchon.
Enfin, cet amendement modifie le mode de fonctionnement interne du CSM en prévoyant qu'il statue à la majorité des trois quarts. Ainsi, le dialogue entre magistrats et non magistrats sera nécessaire ce qui permettra de mettre un terme au corporatisme auquel nous assistons encore trop souvent.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°149 rectifié à l'amendement n°129 de M. Hayes, au nom de la commission des lois, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann.
Rédiger comme suit la dernière phrase du huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n°129 pour l'article 65 de la Constitution :
M. Christian Cointat. - Le premier président de la Cour de cassation préside la formation compétente à l'égard des magistrats du siège et le procureur général près la Cour de cassation préside la formation compétente à l'égard du parquet. Il serait donc anormal de confier la présidence de la formation plénière à un magistrat, d'autant qu'il convient de ne pas surcharger de travail ces personnalités de très haut niveau. En outre, cela laisserait supposer que le corporatisme perdure et que les non magistrats restent à l'état de figurants. Enfin, il serait gênant que le président de la Cour de cassation ou que le procureur général près la Cour de cassation préside la formation plénière car, dans un cas comme dans l'autre, on en déduirait que les magistrats du siège ou du parquet l'emportent sur les autres. Il serait donc plus sain de faire présider la formation plénière par un non magistrat, librement choisi parmi les membres de la formation plénière.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°153 à l'amendement n°129 de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par M. Lecerf.
M. Jean-René Lecerf. - La présidence du CSM par un non magistrat permettrait de parer aux reproches de corporatisme. Elle éviterait également toute polémique sur une prétendue hiérarchie entre magistrats du siège et magistrats du parquet. En outre, le président élu pourrait consacrer tout son temps à cette présidence, ce que ne permettaient pas les responsabilités de premier président de la Cour de cassation ou de procureur général près cette Cour.
Enfin, j'ai reçu de très nombreux magistrats et pas un seul n'a exprimé le voeu que la formation plénière soit présidée par un magistrat.
Mme la présidente. - Amendement n°416, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous nous avez mis dans une curieuse situation, madame la ministre : en présentant l'ensemble du texte, vous avez répondu par avance à nos amendements. Vous dites vouloir concilier le principe de l'indépendance de la justice tout en évitant le corporatisme. Nous ne pouvons qu'être d'accord, mais ce projet de loi ne traduit qu'imparfaitement votre souhait.
Si le Président de la République ne préside plus le CSM, ce qui est un acquis majeur, le Garde des sceaux est réapparu par la petite porte, puisqu'il pourra, sauf en matière disciplinaire, assister aux séances des formations du CSM. Si le Garde des sceaux doit bien sûr pouvoir s'exprimer et être entendu, il convient que la formation compétente à l'égard des magistrats du siège élise en son sein son président. Il n'est en effet pas acceptable que le premier président de la Cour de cassation occupe à la fois les fonctions qui sont les siennes et celles de président de la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du siège. La compatibilité de ces deux fonctions n'est pas certaine : le premier président de la Cour de cassation peut-il convenablement présider le CSM à temps partiel ? Il est également étrange de prévoir que le CSM, qui désigne le premier président de la Cour de cassation, voit la formation du siège présidée par ce même haut magistrat.
Nous avons relevé d'autres effets pervers : confier la présidence de la formation siège au premier président de la Cour de cassation risque d'aboutir à des nominations de complaisance. Réserver la présidence de la formation du siège au premier président de la Cour de cassation et la présidence de la formation parquet au procureur général près la Cour de cassation pourrait aboutir à la séparation des carrières, en contradiction absolue avec le principe d'unité du corps judiciaire. D'ailleurs, le Conseil d'État a estimé que cette double présidence était « contraire au principe constitutionnel d'unité du corps judiciaire ». Pourtant, le Gouvernement a passé outre.
Enfin, la présidence de la formation du siège sera rattachée non pas au mandat des autres membres de la formation mais à la fonction du premier président de la Cour de cassation. Il y aura donc un décalage entre la durée de la présidence et celle du mandat des membres de cette formation, ce qui est incongru. En confiant la présidence de la formation du siège au premier président de la Cour de cassation, cet article accentue le poids de la hiérarchie au sein du CSM.
Mme la présidente. - Amendement n°405 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous proposons de rétablir la parité entre magistrats et non magistrats au sein de la formation du siège.
Mme la présidente. - Amendement n°92, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf.
Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution, remplacer les mots :
, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social
et le Défenseur des droits des citoyens
M. Patrice Gélard. - L'amendement tombera, puisqu'il n'est pas compatible avec les amendements Hyest et Badinter.
Mme la présidente. - Amendement n°64, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf.
A la fin de la deuxième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution, remplacer les mots :
M. Jean-René Lecerf. - Il tombera par adoption de l'amendement de M. Hyest ou de celui de M. Gélard.
Mme la présidente. - Amendement n°415, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
un magistrat du parquet élu en son sein.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Coordination avec le n°416.
Mme la présidente. - Amendement n°406 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Même objet que l'amendement n°405.
Mme la présidente. - Amendement n°404, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il s'agit de rapprocher les conditions de nominations et de sanctions applicables aux magistrats du parquet et aux magistrats du siège.
Mme la présidente. - Amendement n°407, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Sortons de l'ambiguïté qui naîtrait de la participation du Garde des sceaux aux réunions du CSM.
Cet amendement vise aussi à écarter toute intervention du ministre dans la nomination des magistrats.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En moyenne, pour la formation disciplinaire, dix dossiers par an sont étudiés, la saisine émanant de la chancellerie, des premiers présidents et des procureurs généraux. Certaines années, les magistrats ne saisissent pas une seule fois le conseil. Il y a des gens qui ne font pas leur travail. Où est alors la responsabilité ? Ce n'est pas vers le CSM qu'il faut regarder, mais vers le corps... Je signale que 4 % des nominations sont prononcées par le conseil de sa propre initiative ; 96 % par la direction des services judiciaires. Le « corporatisme » n'est pas à chercher tellement au CSM. Et changer ce conseil n'y changera rien.
Je me réjouis qu'il y ait enfin une direction des ressources humaines.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Qui n'est pas dirigée par un magistrat.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est à la direction des services judiciaires que prospérait le corporatisme. Or, après l'affaire d'Outreau ou d'autres, c'est au CSM que l'on a imputé toute la responsabilité !
Pourtant, au fil des années, le CSM évoluait dans la bonne direction. On veut le changer, soit. Avec des personnalités extérieures, le débat sera plus ouvert, fort bien -à condition que ces personnes connaissent quelque chose à la justice, car en quoi le défenseur des droits des citoyens ou le président du Conseil économique et social seraient-ils plus avisés que le Président de la République ou les présidents des assemblées parlementaires pour nommer les membres ? Le président du Sénat a nommé des personnes qui n'ont pas démérité...
M. Michel Charasse. - L'un d'eux est même actuellement président de la formation plénière !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ... et ont même fait honneur à la fonction.
Ce qui nous gênait dans les avis donnés par le CSM, c'était que les magistrats du parquet, pouvant former un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État, se trouvaient mieux défendus que les magistrats du siège qui n'ont que l'arme du recours en cassation. Dans une affaire délicate, où la justice a été réellement défaillante, dossiers disparus, juridiction entière en déshérence, absence d'intervention du parquet général, de l'inspection,...
M. Michel Charasse. - C'était dans l'Yonne.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Tout juste. Eh bien, le CSM a pris des sanctions. Le Conseil d'État les a cassées.
Pour les nominations, nous pouvons accepter qu'il n'y ait pas une majorité de magistrats, mais ouvrons à des avocats, du reste, des magistrats siègent au conseil de discipline du barreau. Pour les formations disciplinaires, aucun pays ne va au-delà de la parité : alignons-nous sur les normes européennes.
Que le président siège, comme garant des institutions de la République, au CSM a toujours été mal compris de l'opinion publique, au nom de l'indépendance. Et pourtant le président ne faisait qu'entériner les décisions du conseil !
Cela n'a rien de choquant que le ministère et le conseil supérieur dialoguent ; du reste, le Garde des sceaux ne se déplacera pas ; dans les faits, c'est la direction des services, ou la nouvelle direction des ressources humaines, qui en sera chargée.
Il reste du travail pour faire évoluer la magistrature, mobilité, ouverture du corps, formation accueillant des apports extérieurs,...
J'indique déjà que nous sommes favorables au sous-amendement du Gouvernement. Le n°489 ne correspond pas à la position de la commission et nous y sommes défavorables. Je souhaiterais avoir l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n°342 ; le n°288 rectifié aboutit à une majorité de non magistrats, ce qui déséquilibre l'ensemble.
M. Pierre Fauchon. - Ce qui m'intéresse, moi, c'est la présidence.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais votre proposition bouleverse la composition ! Défavorable, comme au sous-amendement n°283 rectifié et au 289 rectifié. Favorable au n°506 rectifié, le verbe « assister » -en muet- ayant été remplacé par le verbe « participer », qui n'est pas « voter ».
Sur le n°319, rien n'interdit à la formation plénière de rendre des avis spontanés. Qu'en pense le Gouvernement ?
L'amendement n°287 de Mme Gourault entre en contradiction avec le nôtre. Retrait ou rejet. Défavorable au sous-amendement n°149 rectifié, puisque nous prévoyons que la formation plénière est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Même avis sur le n°153, ainsi que sur le n°416, pour les mêmes raisons. Défavorable, de même, au n°405 rectifié. L'amendement n°92 de M. Gélard tombera si celui de la commission est adopté, puisque nous proposons de ne plus confier au défenseur des droits le soin de désigner des membres. Même chose pour le n°64 de M. Lecerf.
M. Michel Charasse. - Il faudra régler ce problème de coordination...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n°415, ainsi qu'au n°406 rectifié et au n°404, pour les mêmes raisons. Même avis, enfin, sur le n°407.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Permettez-moi de répondre, point par point, aux questions que vous m'avez posées. Vous avez raison de rappeler, monsieur le rapporteur, que le problème du corporatisme ne se pose pas seulement au CSM mais aussi à la direction des services judiciaires du ministère de la justice. C'est pourquoi j'ai souhaité, lors de la création d'un service des ressources humaines, que celui-ci soit dirigé non par un magistrat, mais par un administrateur. Il en résulte désormais un fonctionnement très différent.
Les inspections, vous avez raison de le souligner, sont trop peu nombreuses. Elles avaient le plus souvent lieu à la demande des chefs de juridiction. J'ai changé de méthode, en instituant des inspections d'office à la demande du ministère. Il y a désormais de telles inspections dans les juridictions où se posent des problèmes, notamment dans les tribunaux de grande instance. Les cours d'appel, selon l'usage, n'étaient jamais inspectées. Nouméa a été l'exception qui confirme la règle. J'ai donc demandé aux inspections chargées d'évaluer la charge de travail, l'organisation et la répartition des moyens des cours d'appel, sous la responsabilité des chefs de cour, de mettre au point un référentiel, d'autant plus indispensable que la possibilité de saisine du CSM par les justiciables encouragera les inspections sur les dysfonctionnements constatés.
La formation des magistrats a été réformée. La formation initiale, dont la refonte a suscité les polémiques que l'on sait, prévoit désormais, à l'entrée de l'ENM, un test psychologique et l'obligation de pratiquer une langue étrangère. Nous avons donc résolument ouvert l'ENM dans sa formation et sa composition, et introduit le facteur humain dans ce recentrage, qui, adopté par le conseil d'administration il y a moins d'un an, deviendra opérationnel début 2009.
Nous améliorons aujourd'hui le fonctionnement du CSM. Ce train de modernisation conduira à une justice plus lisible, plus cohérente, plus accessible aux justiciables.
J'en viens à la question disciplinaire. Les magistrats du parquet sont aussi les avocats de la société. Les Français élisent leurs hommes politiques -ils se sont, récemment, clairement prononcés- pour mettre en oeuvre une politique. Si le parquet était indépendant, rien ne l'empêcherait de faire fi des instructions du ministère, sur la lutte contre la récidive, par exemple, en arguant d'autres priorités. Prenons une affaire récente qui a vu l'annulation d'un mariage : si le parquet avait été indépendant, je n'aurais pas pu faire appel. (M. Pierre Fauchon approuve) En cas de violences urbaines, le ministère ne pourrait imposer aucune instruction de placement, de garde à vue, d'interpellation, de défèrement.
Il est essentiel, enfin, que le Garde des sceaux, qui gère le budget et a une vision à long terme du fonctionnement de la justice que n'ont pas forcément les membres du CSM, participe à ses formations. Ces échanges avec les magistrats sont importants. Nous parlions tout à l'heure du passer-outre : pour l'outre-mer, où l'on a le plus grand mal à pourvoir les postes, il est important que le ministre puisse venir expliquer sa nécessité. Quand j'ai entrepris la réforme de la carte judiciaire, je me suis rendue compte qu'il existe des centaines de juridictions dans lesquelles on ne parvient jamais à pourvoir les postes.
Il n'y a pas, monsieur Cointat, de problème de subordination dans le dispositif que nous proposons pour le CSM. Nous n'avons fait que suivre la tradition qui veut que, dans les tribunaux de grande instance, le chef de juridiction soit le président, suivi du procureur général ; au conseil d'administration de l'ENM, c'est encore le premier président, puis le procureur général.
Dans un souci de compromis, le Gouvernement émettra un avis de sagesse sur l'amendement n°129 de M. Hyest. Nous acceptons d'aller dans votre sens sur le choix des personnels et la parité des formations disciplinaires, mais nous restons très réservés sur la question du pouvoir disciplinaire, qui ne doit pas échapper totalement au Garde des sceaux, et c'est pourquoi nous ne pourrons vous suivre que sous réserve de l'adoption de notre sous-amendement.
Ceci étant exposé, le Gouvernement, vous l'aurez compris, est défavorable à tous les autres amendements et sous-amendements.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'enjeu de ce débat sur le CSM est bien l'idée que nous nous faisons de l'indépendance de la magistrature, cruciale dans nos démocraties, puisqu'il touche à la question de la séparation des pouvoirs.
Notre premier désaccord a trait à la parité. Tous les magistrats que nous avons reçus nous ont fait part de leur attachement à ce principe, qui assure un juste équilibre en évitant un trop fort corporatisme mais aussi tout risque de domination du politique, à l'image de ce que nous avons connu dans le passé. Votre opposition catégorique est vexatoire à leur égard. Ils ne comprennent pas tant de réserve sur la formation générale. Dans les instances professionnelles, il ne viendrait à l'idée de personne que les représentants de la profession dussent être minoritaires.
Deuxième point de désaccord, la nomination des membres du CSM. S'il est en effet important de se référer à l'article 13 de la Constitution, nous n'en avons pas la même vision. Il est essentiel, pour la nomination, par le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat, tant de membres du CSM que du Conseil constitutionnel, de revenir à la majorité des trois cinquièmes, qui suppose un accord entre majorité et opposition, gage d'indépendance.
Troisième désaccord, sur l'élection, déterminante, du président. Nous faisons confiance à une instance composée à parité de magistrats. Se pose également là, en filigrane, la question de la nomination des magistrats. Ceux du parquet doivent être nommés sur avis conforme.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce désaccord n'est pas nouveau.
M. Jean-Pierre Sueur. - Mais persistant. Pour les formations disciplinaires, il est important que les magistrats soient majoritaires. Pour celle du parquet, il serait bon de savoir si la formation statue ou donne un avis, car les conséquences n'en sont pas les mêmes quant à l'indépendance de la magistrature.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Madame la ministre, je ne comprends pas pourquoi vous vous opposez à ce qu'une définition claire des missions du CSM soit inscrite dans la Constitution. L'inamovibilité des magistrats du siège est bien un principe constitutionnel. Pourquoi donc vous opposez-vous à ce que soient inscrites dans le marbre de la Constitution les missions du CSM, qui sont de préserver l'indépendance de la justice, de veiller au respect de la déontologie et de garantir l'égal accès de tous à la justice ? Il me semble que M. le rapporteur ne s'y opposait pas, et qu'il se contentait de demander l'avis du Gouvernement.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet avis, vous ne l'avez pas justifié.
M. Robert Badinter. - Si j'interviens de nouveau, c'est parce que je n'ai pas eu tout à l'heure le privilège d'avoir dans l'assistance les membres de la majorité, mis à part quelques collègues vigilants... Je reviendrai seulement sur certains points et tout d'abord la composition. Nous l'avons dit, il faut éviter deux écueils : le Charybde du corporatisme, et le Scylla de la politisation. Le seul remède, c'est la parité. Votre texte nous situe au-dessous des normes européennes. Je vous invite à regarder le tableau sur la composition des conseils de la magistrature existant dans d'autres pays européens, qui figure dans le rapport de la commission. Un seul pays, la Belgique, applique la parité. Dans tous les autres pays, le nombre des magistrats est supérieur à celui des non-magistrats. Appliquer la parité, ce serait être encore au bas de l'échelle européenne ! (Marques d'agacement sur les bancs du Gouvernement et de la commission)
Vous acceptez d'aller jusqu'à la parité en matière disciplinaire. Or il n'y a pas d'exemple de pays où les magistrats soient jugés par une instance qui ne soit pas composée en majorité de leurs pairs. Poursuivons sur la question disciplinaire. C'est une très grave erreur que de vouloir que le ministre de la justice exerce un pouvoir disciplinaire direct sur les magistrats du parquet. On peut concevoir qu'il existe deux corps séparés de magistrats : un corps de fonctionnaires qui poursuit, et un corps de magistrats du siège. Ce n'est pas la voie que nous avons choisie en France : nous avons un corps unique de magistrats. Les parquetiers, même s'ils exercent les fonctions de procureur, demeurent des magistrats, et ont droit aux garanties statutaires de ceux-ci. Madame le garde des sceaux, ce n'est pas parce que l'article 30 vous donne le pouvoir de donner des instructions générales au parquet, ou de faire transmettre par le procureur général des instructions écrites aux procureurs de la République, que vous êtes le chef du parquet.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Mais si ! Les magistrats du parquet sont sous l'autorité du Garde des sceaux !
M. Robert Badinter. - En tant que ministre de la justice, vous avez la charge de déterminer la politique pénale et de veiller à son exécution, mais vous n'avez pas à exercer vous-même les fonctions disciplinaires. C'est une très grave erreur que de donner à un membre du Gouvernement le pouvoir de sanctionner un magistrat dans l'exercice de ses fonctions. Ce que doit faire le ministre de la justice, c'est saisir le CSM, et laisser le soin de juger à la section compétente du CSM. Si votre texte est adopté, cela sera ressenti par tous les magistrats comme une grave défaite, une atteinte à l'idée qu'ils se font de leur indépendance. Oui à un corps hiérarchisé de magistrats du parquet, non au pouvoir de sanction exercé par l'exécutif. Mettons fin à cette anomalie française.
L'amendement n°489 n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement n°342.
M. Pierre Fauchon. - Notre sous-amendement ne vise qu'à modifier le deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement de la commission ; il ne touche donc qu'au choix du président de la formation compétente pour les magistrats du siège.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Oui, mais votre texte permettrait qu'un non-magistrat préside cette formation, ce qui la déséquilibrerait.
M. Pierre Fauchon. - Certes, mais nous sommes d'accord sur le reste. L'essentiel de notre proposition consiste à dire que le président doit être élu : je rejoins ici M. Badinter.
Je ferai trois réflexions de portée plus générale. Tout d'abord, sur la parité. Les magistrats sont liés entre eux par des liens professionnels ; sans parler de corporatisme -terme qui comporte des connotations désagréables- on peut dire qu'ils appartiennent à la même famille, qu'ils ont la même formation. Les personnalités indépendantes n'ont pas entre elles le même genre de communication. La parité ne se calcule donc pas selon des règles simples, comme on le croit trop souvent.
Je ferai observer ensuite qu'il n'y a pas en la matière de norme européenne à proprement parler, et que les comparaisons européennes, pour intéressantes qu'elles soient, ne sont pas significatives. Les systèmes judiciaires sont très différents d'un pays à l'autre, depuis la formation jusqu'au recrutement des magistrats. Je le répète : comparaison n'est pas raison, et il faut choisir un dispositif adapté au système judiciaire français.
Enfin, je souhaite revenir sur la question de l'indépendance des magistrats. Cessons de confondre deux catégories bien distinctes : les magistrats du siège qui rendent la justice et les magistrats du parquet qui, s'ils portent le nom de magistrats, s'ils ont la formation, la déontologie et les traditions des magistrats, n'en sont pas moins les avocats de l'une des parties, la société. (M. Robert Badinter proteste) S'ils portent le nom de parquetiers, c'est parce qu'au Moyen Age, les avocats de la Couronne avaient obtenu de se placer sur le plancher où étaient les juges, tandis que les autres avocats restaient à même le sol, à battre la semelle sur le sol gelé.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce n'est pas du tout cela !
M. Pierre Fauchon. - Le Royaume-Uni s'est passé pendant longtemps de magistrats du parquet : la cause de la Couronne était défendue par des avocats. En France, on a tendance à confondre les deux corps ; la mobilité d'un corps à l'autre au cours d'une même carrière y contribue sans doute, mais c'est un autre sujet. Mais le parquet, ce n'est pas le siège !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est sûr...
M. Pierre Fauchon. - Les magistrats du parquet sont insérés dans une hiérarchie, dont le sommet est l'État, qu'ils représentent. Ils n'ont donc pas la même indépendance : leur système de nomination est différent, ainsi que leur déontologie.
Pour concilier la nécessité d'une hiérarchie, et le souci d'éviter que le pouvoir politique soit accusé d'arrière-pensées politiciennes lorsqu'il nomme les magistrats du siège, nous avions proposé le dispositif suivant : les membres supérieurs du parquet seraient choisis par un magistrat spécial, le procureur général de la Nation, sur une liste établie par le CSM. Ce magistrat aurait détenu l'essentiel des pouvoirs actuels du ministre de la justice à l'égard du parquet, à l'exception des instructions générales. Le processus législatif n'est pas allé à son terme, mais on pourrait réexaminer cette idée.
Quoi qu'il en soit, notre amendement était inspiré par l'idée selon laquelle les présidents des formations du siège et du parquet doivent être élus. Vous m'avez répondu, madame le garde des sceaux, qu'il s'agirait alors de présidences tournantes. Mais les présidents pourraient très bien être élus pour toute la durée de leur mandat. Vous m'avez dit aussi que ces présidents élus, contrairement aux chefs de cours, ne seraient pas à l'abri de pressions politiques. Mais à mon avis, personne n'est à l'abri d'aucune espèce de pression...
Le sous-amendement n°288 rectifié n'est pas adopté.
Le sous-amendement n°283 rectifié n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement n°289 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le sous-amendement n°506 rectifié bis pose le problème de l'indépendance du parquet. Il n'est bien entendu pas question de ne pas appliquer la politique du Garde des sceaux.
M. Michel Charasse. - Ce n'est pas ce que pensent certains syndicats...
M. Pierre-Yves Collombat. - Le parquet peut ordonner des poursuites, mais non les empêcher. Cela ne signifie pas pour autant, madame le Garde des sceaux, que les parquetiers sont dans une position de dépendance hiérarchique.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Si ! (M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur le confirme)
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - C'est le statut !
M. Pierre-Yves Collombat. - Alors en quoi sont-ils des magistrats ? L'habit fait-il le moine ? En quoi des mesures de police prononcées par un magistrat sont-elles autre chose que des mesures de police ? Cette confusion savamment entretenue nuit à l'image de la justice. Confier au CSM le pouvoir de garantir les carrières et la qualité des décisions de discipline permettrait un équilibre entre autonomie de décision et responsabilité, en évitant l'exercice direct du pouvoir disciplinaire. Nous ne pouvons accepter ce sous-amendement qui entretient la confusion.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Toujours les mêmes débats... C'est la commission des lois qui avait souhaité que l'on modifie les sanctions disciplinaires concernant le parquet : depuis toujours, c'était un avis !
M. Michel Charasse. - Comme pour les fonctionnaires.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons toujours souhaité que le corps judiciaire soit unique et que les procureurs soient des magistrats. Etre magistrat, c'est avoir un statut, une formation, une déontologie. Nous n'allons pas revenir ce soir sur toute l'organisation de la justice ! Notre pays a fait un choix.
La commission des lois s'est penchée sur la formation et les métiers de la justice. Elle avait été unanime pour défendre l'unité de corps de la magistrature, et avait même imaginé que les futurs magistrats effectuent tous un stage au parquet, et dans un cabinet d'avocat. Vos propos me surprennent. Malgré les défaillances et les corporatismes, nos 8 300 magistrats sont des gens honnêtes et désintéressés, qui accomplissent une tâche très ardue. Il faut leur rendre hommage.
Le sous-amendement n°506 rectifié bis est adopté.
M. Jean-René Lecerf. - J'ai cru comprendre que la formation plénière du CSM pourrait toujours s'autosaisir mais qu'il ne fallait pas que cela s'ébruite... (Sourires) Je retire donc mes sous-amendements sans bruit.
Le sous-amendement n°319 est retiré, ainsi que le sous-amendement n°153
Le sous-amendement n°287 n'est pas adopté.
M. Christian Cointat. - Le sous-amendement n°149 rectifié visait à améliorer l'image du Conseil supérieur de la magistrature pour éviter toute suspicion. La justice est rendue au nom du peuple français !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et le premier président de la Cour de cassation ?
M. Christian Cointat. - Mais ma proposition n'a pas suscité l'enthousiasme... J'ai l'impression d'être le seul à savoir qu'elle améliore les choses ! (MM. Hugues Portelli et Jean-René Lecerf assurent le savoir aussi) Sans avoir, hélas, subi la moindre pression, je retire mon sous-amendement...
Le sous-amendement n°149 rectifié est retiré.
L'amendement n°129, sous-amendé, est adopté.
Les amendements n°s416, 405 rectifié, 92, 64, 415, 406 rectifié, 404 et 407 deviennent sans objet.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Mme la ministre n'a pas pris la peine de me répondre, mais qu'importe : je vous sais défavorable. Je suis surprise que nous n'allions pas plus avant dans le débat. En 1998, le Sénat et l'Assemblée nationale avaient voté un projet de réforme du CSM bien plus ambitieux, qui n'a malheureusement pas abouti. Je pensais que l'on avancerait sur la parité, la présidence du conseil ou l'absence de l'exécutif... Hélas, ce texte est bien frileux. Personne ne conteste le rôle du ministre de la justice, qui fait respecter la loi pénale votée par le Parlement et l'explique par voie de circulaires, mais l'on pouvait mieux garantir l'indépendance de la magistrature. Le parquet représente la société, non le pouvoir politique en place !
Mme la présidente. - Amendement n°357, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - L'autorité judiciaire assure le contrôle de la légalité de la privation de liberté et du maintien en détention, mais le suivi de la détention reste problématique, malgré la récente nomination d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Alors que nombre de détenus se suicident ou sont victimes de leurs codétenus, l'entrée en vigueur du décret instaurant l'encellulement individuel reste en suspens. Les enquêtes en cours ne suffisent pas. Nous attendons la loi pénitentiaire depuis novembre 2007. On nous l'annonce désormais pour l'automne... Cet amendement, qui constitutionnalise le respect de la dignité humaine des personnes privées de liberté, apporte une garantie.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission attend la loi pénitentiaire depuis 2000. Mais elle va venir...
M. Robert Bret. - Incessamment sous peu...
Il appartient bien sûr à l'autorité judiciaire de veiller au respect de la dignité des personnes privées de liberté. Le nouveau contrôleur général y veillera aussi. Il n'est pas bon de multiplier les affirmations de cette sorte autour des droits fondamentaux. Les catalogues ne se gravent pas dans le marbre ...
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - L'article 66 tient une place essentielle dans la Constitution ; c'est là que sont affirmés l'interdiction de toute détention arbitraire et le rôle de l'autorité judiciaire comme gardienne de la liberté individuelle. Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel juge que le législateur doit prévoir l'intervention de l'autorité judiciaire dès lors qu'une limite est apportée à cette liberté. Il n'est pas utile d'ajouter le respect de la dignité des personnes privées de liberté.
Le juge administratif est compétent pour connaître notamment du fonctionnement du service public pénitentiaire et des modalités du traitement pénitentiaire ; son contrôle est d'ailleurs plus vigilant depuis 1995. L'amendement risque de compliquer la répartition des contentieux : lorsque la dignité de la personne serait en cause, le juge judiciaire serait seul compétent ; pour les autres litiges concernant les modalités du traitement pénitentiaire, ce serait le juge administratif. Avis défavorable.
Mme la présidente. - Amendement n°36 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme Goulet et M. Fortassin.
I. - Dans le deuxième alinéa de l'article 67 de la Constitution, après les mots : « ou autorité administrative française », sont insérés les mots : « , y compris la Cour des comptes à l'occasion de la vérification et de l'apurement des comptes de la Présidence de la République, ».
M. Michel Charasse. - Le Président de la République a décidé de mettre fin à une longue tradition républicaine selon laquelle le budget de l'Élysée ne relevait pas du jugement de la Cour des comptes. Cette décision pose des questions qui ne sont pas que techniques.
Aujourd'hui les crédits de la Présidence de la République, qui sont virés dans leur intégralité en début d'année, figurent sur deux comptes ouverts à la Banque de France, l'un au nom de la Présidence, l'autre à celui du Président. Le comptable de l'Élysée est un trésorier-payeur-général mis à disposition, qui n'a toutefois pas le statut de comptable public et ne prête pas serment devant la Cour des comptes.
Tout cela va changer. Notre premier souci doit être de protéger le Président. L'article 67 dispose que celui-ci ne peut faire l'objet d'aucune poursuite devant aucune juridiction pendant son mandat ; je propose de dire que la Cour des comptes est concernée. Si cela va de soi, je renoncerai au premier alinéa de mon amendement.
Je suggère en outre que le Président désigne l'ordonnateur et le comptable des recettes et dépenses de la Présidence, faute de quoi ses comptes pourraient être mis en cause, et lui-même traduit devant la cour de discipline budgétaire. Il pourrait même être mis en débet et être amené, après avoir quitté l'Élysée, à procéder à des remboursements au Trésor public. Faut-il inscrire cette précision dans la Constitution ? S'il répond par la négative, le Gouvernement doit prendre les dispositions nécessaires par ailleurs.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le premier alinéa de l'amendement n'est pas utile, l'article 67 vise aussi la Cour des comptes. Le second ne relève pas du niveau constitutionnel ; rien n'interdit en outre au Président de la République de désigner un ordonnateur. Je souhaite le retrait.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - L'intervention de la Cour des comptes dans les finances de la Présidence est une avancée sans précédent voulue par le Président de la République, mais la possibilité pour la Cour de soumettre le Président de la République à une procédure juridictionnelle est écartée par l'article 67 de la Constitution. La Cour est une juridiction ; la mentionner spécialement pourrait même être ambigu, voire dangereux, dans la mesure où on pourrait s'interroger sur l'absence de référence aux autres juridictions.
II n'existe pas actuellement de séparation formelle entre l'ordonnateur et le comptable à la Présidence de la République. Le ministre du budget est l'ordonnateur principal, tandis que les collaborateurs du Président assurent la gestion quotidienne et exécutent le budget. Les fonctions d'ordonnateur secondaire et de comptable sont placées sous une même autorité ; le comptable n'est pas soumis au contrôle de la Cour des comptes. De réels progrès ont en outre été accomplis dans les services de l'Élysée pour mieux contrôler les dépenses. Pour n'être pas formelle, la séparation entre l'ordonnateur et le comptable n'en est pas moins réelle.
Plus fondamentalement, prévoir une séparation stricte entre l'ordonnateur et le comptable aurait pour effet de soumettre la Présidence de la République à l'ensemble des règles de la comptabilité publique, notamment et surtout au contrôle juridictionnel du comptable. Cette solution est difficile à articuler avec l'absence de responsabilité financière du Président de la République, et n'est pas compatible avec le principe selon lequel un pouvoir public constitutionnel doit pouvoir définir lui-même ses règles de gestion financière. Aux termes de la décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 2001, la règle de l'autonomie financière garantit la séparation des pouvoirs.
En demandant à la Cour des comptes de contrôler le budget de l'Élysée, le Président de la République a fait prévaloir la transparence démocratique ; il a également souhaité mettre en place des règles de bonne gestion et de sécurité financière. Il sera très attentif aux recommandations que la Cour des comptes lui fera sur l'exécution du budget de l'Élysée. Pour toutes ces raisons, je souhaite le retrait de l'amendement.
M. Michel Charasse. - Dès lors que la Cour des comptes entre à l'Élysée, toutes les précautions doivent être prises afin que le Président de la République soit mis à l'abri et ne puisse à aucun moment être qualifié d'ordonnateur. J'apprends ce soir que l'ordonnateur principal est le ministre du budget. Je retire l'amendement, mais je serai vigilant.
Mme la présidente. - Amendement n°52 rectifié, présenté par MM. Cointat et Duvernois et Mme Kammermann.
M. Christian Cointat. - Je défendrai dans le même mouvement les amendements de conséquence 53 rectifié, 54 rectifié et 55 rectifié.
« Ô danger des mots à la dérive » a écrit Aragon. L'environnement est un de ces mots. Pourquoi ne pas évoquer aussi la culture, le développement durable, l'agriculture, la mer ? Malheureusement, on le sait à l'étranger, nous adorons jouer avec les mots, et pas toujours de manière compréhensible. Les ministères ont des titres à tiroirs. Comme le disait un humoriste, quand les choses sont dites on les croit faites. On imagine qu'un mot dispense d'agir, alors que seuls les actes sont importants. Et je ne parle pas de ces acronymes auxquels personne ne comprend rien. On s'étonne après cela que les citoyens se détournent de la politique... Et puis Conseil économique, social et environnemental, cela fait Cese : l'euphonie n'y est pas.
Je comprends les motivations de l'Assemblée nationale, mais la réalité se verra dans les actes, pas dans l'appellation. J'estime mon amendement utile pour ôter l'inutile.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous devez comprendre les motivations de l'Assemblée nationale ; il le faut, car la navette va se poursuivre et nous avons déjà beaucoup refait le texte des députés, sans jamais les critiquer ni faire de commentaires.
M. Henri de Raincourt. - Eux, si...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission souhaite maintenir l'adjectif « environnemental », car la Charte de l'environnement existe dans la Constitution. En outre, le Conseil économique et social s'intéresse à l'environnement, qui touche tous les secteurs de la vie économique et sociale.
Avis défavorable aux quatre amendements de M. Cointat
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Dès lors que la compétence du Conseil économique et social inclut l'environnement, il est logique d'adapter sa dénomination.
Je conclus au retrait ou au rejet de ces amendements.
M. Christian Cointat. - Un instant, j'ai cru que le mot « retrait » s'appliquait à l'adjectif « environnemental »... mais je me suis trompé. (Rires) Cela dit, je vais retirer ces amendements, mais je n'en pense pas moins !
Les amendements n°53 rectifié et 54 rectifié sont retirés.
L'amendement n°397 rectifié n'est pas soutenu.
M. le président. - Amendement n°130, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette rédaction rend plus cohérente la saisine du Cese, qui pourra aussi se prononcer à la demande du Parlement. De même, le Gouvernement pourra solliciter le Cese à propos de lois de programmation relatives aux finances publiques ou à l'environnement.
L'amendement n°130, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient l'article 30.
M. le président. - Amendement n°490, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Bernard Frimat. - Dès lors que la parité entre hommes et femmes doit être assurée dans l'exercice des responsabilités professionnelles, il devrait être facile de l'étendre au Conseil économique, social et environnemental.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il serait irréaliste d'espérer atteindre immédiatement la parité au CES : on critique souvent les partis politiques mais les organisations professionnelles et syndicales ont beaucoup de progrès à faire...
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - La nécessité d'inscrire dans la Constitution le principe de l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles met en lumière les progrès à accomplir. Il n'y a pas de raison pour que le Cese y échappe, mais le vecteur constitutionnel n'est pas le bon.
L'amendement n°318 n'est pas soutenu.
M. le président. - Amendement n°498, présenté par M. Cointat.
M. Christian Cointat. - L'île de Clipperton est le seul territoire français que la Constitution ne mentionne pas, depuis que les îles éparses ont été englobées dans les Terres antarctiques et australes françaises (Taaf).
La Constitution n'oublie pas les Français sans territoire que sont nos concitoyens résidant hors de France.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n'énumère pas les îles éparses, à savoir Europa, Bassas da India, Juan de Nova, Tromelin, ainsi que les îles Glorieuses, formées par l'île Grande Glorieuse et l'île du Lys. (Rires à droite) Ne riez pas ! Il y a là des zones économiques exclusives.
Le régime de l'île de Clipperton est fixé par la loi du 6 août 1955 portant statut des terres antarctiques et australes françaises et de l'île de Clipperton. L'intégration à été réalisée par la loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Auparavant, Clipperton était régie par un décret de 1937.
Faut-il mentionner un îlot inhabité de douze kilomètres de circonférence ?
Après les communautés sans territoire, voilà le territoire sans habitants...
La commission s'en remet à la sagesse de la Haute assemblée, bien qu'elle n'estime pas indispensable la mention suggérée.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je remercie M. Cointat, élu par les Français de l'étranger, qui veille à mentionner un territoire inhabité. Je ne pense pas qu'il y ait beaucoup d'électeurs...
L'île de Clipperton, aussi dénommée « île de la passion », n'est pas mentionnée à l'article 72-3 de la Constitution. Je ne pense pas qu'il soit indispensable d'inscrire dans notre loi fondamentale un îlot inhabité dont la surface n'atteint pas deux kilomètres carrés, même si je reconnais en M. Cointat un fin connaisseur de la géographie mondiale.
M. Christian Cointat. - Le sujet est plus important qu'il n'y paraît, car ces terres sont très convoitées. Les Kerguelen et la terre Adélie ne figurent pas dans la Constitution, car elles sont regroupées parmi les Terres antarctiques et australes françaises. En outre, le cinquième secteur des Taaf comporte les îles éparses.
L'île de Clipperton dispose d'une très grande zone économique exclusive.
La Constitution s'applique à l'ensemble du territoire national ; elle ne doit laisser aucune portion de celui-ci en dehors de son champ d'application.
M. Robert Badinter. - M. Cointat a raison. Ne méprisons pas une terre de la République parce qu'elle est inhabitée : elle pourrait un jour présenter un intérêt considérable.
L'amendement n°498 est adopté.
M. le président. - Amendement n°499 rectifié, présenté par M. Cointat.
Après l'article 30 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
1° A la fin du deuxième alinéa, les mots : « par la loi » sont remplacés par les mots : « selon le cas, par la loi ou par décret » ;
M. Christian Cointat. - A la différence de l'expérimentation de l'article 72, alinéa 4 de la Constitution, le 2ème alinéa de l'article 73 prévoit que les habilitations au bénéfice des assemblées des départements et régions d'outre-mer pour adapter, dans le domaine de la loi ou du décret, les règles en vigueur localement aux « contraintes et caractéristiques » de leur collectivité, doivent être décidées, dans tous les cas, par la loi, même lorsque la matière en cause relève du décret. Cet amendement assouplit cette procédure pour laisser au décret et à la loi ce qui relève de leur domaine respectif.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cela n'entre pas dans le champ de la présente révision constitutionnelle et cette intéressante question de l'habilitation des assemblées des DOM et des ROM pour adapter les règles ou spécificités locales mériterait d'être approfondie. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Amendement de simplification bienvenu et qui est dans l'esprit de l'article 72 de la Constitution. Avis favorable.
L'amendement n°499 rectifié est adopté et devient un article additionnel
M. le président. - Amendement n°500 rectifié, présenté par M. Cointat.
« Dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74, en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Clipperton, le Gouvernement peut, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre par ordonnances, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure. »
M. Christian Cointat. - L'article 74-1 de la Constitution, créé par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, s'est révélé utile pour actualiser et simplifier le droit de l'outre-mer, trop souvent caractérisé par un retard dans l'extension des textes récents et par la survivance de dispositifs anciens. Il a cependant montré ses limites et doit donc être précisé et complété pour étendre légèrement -mais de façon décisive- son champ d'application.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'objectif est louable mais un bilan approfondi serait nécessaire. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Cet assouplissement de la procédure permettra de toiletter le droit de l'outre-mer et d'abroger des dispositions obsolètes. Avis favorable.
L'amendement n°500 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
M. le président. - Amendement n°501, présenté par M. Cointat.
Il est inséré, après l'article 74-1 de la Constitution, un article ainsi rédigé :
« Art. ... - Dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Clipperton, la loi ou, le cas échéant, le décret, peut habiliter le représentant de l'État à prendre les mesures qui relèvent normalement du domaine du décret. »
M. Christian Cointat. - L'amendement donne à une pratique déjà ancienne, l'assise constitutionnelle qu'elle mérite. Il s'agit de permettre à la loi ou au décret d'habiliter le représentant de l'État dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Clipperton, à prendre par arrêtés des mesures qui relèvent normalement du pouvoir réglementaire du Gouvernement en application de l'article 21 de la Constitution. En effet, en raison de la lourdeur du circuit interministériel, les décrets d'application de certaines lois à l'outre-mer ne sont pas publiés dans des délais raisonnables.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est novateur, très « déconcentrateur » et mériterait un examen à soi seul. Mais franchement, à l'ère d'Internet... Même à Clipperton où il n'y a pas même un manchot ! La commission demande l'avis du Gouvernement mais considère qu'il ne faut pas pousser trop loin.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Avis défavorable pour ces raisons.
M. Christian Cointat. - Mon but étant de faciliter la tâche du Gouvernement, je ne serai pas plus royaliste que le roi...
Mme Alima Boumediene-Thiery. - La création d'un Défenseur des citoyens est une avancée : sa constitutionnalisation est un gage d'efficacité. Nous déplorons cependant le manque de clarté entourant cette nouvelle autorité. Ce Défenseur des droits, qu'il faut se contenter d'appeler ainsi, sera visiblement amené à trôner au sommet d'une pyramide dont les autorités administratives, la Halde, la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), la Cnil, la Défenseure des enfants, voire le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne seront que des satellites. Nous avons des raisons de craindre pour leur sort et nous demandons, madame la ministre, des garanties à ce sujet. Que ce Défenseur se substitue au Médiateur nous paraît suffisant. S'il devait remplacer plusieurs autorités, nous nous opposerions même à sa création ! Nous souhaitons une réponse claire à ces questions : quelles seront ses attributions, quel sera le sort réservé aux autorités indépendantes existantes ? Je pense en particulier à la CNDS dont le travail est précieux : si vous la supprimiez, vous supprimeriez la seule autorité administrative indépendante française reconnue par la Cour européenne des droits de l'homme. Sa suppression, ou même sa dilution au sein d'un collège assistant le Défenseur, serait mal perçue par les instances européennes et internationales.
La création du Défenseur des droits ne doit pas avoir pour effet de revenir sur le rôle d'autres autorités administratives indépendantes dont on sait, madame la ministre, qu'elles gênent les pouvoirs publics, car c'est leur raison d'être !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Attachés au respect des droits, nous sommes favorables à tout mécanisme pouvant y contribuer plus efficacement. Nous ne rejetons donc pas d'emblée le principe de la création dans la Constitution d'un « Défenseur des droits » mais le flou qui entoure cette création nous inquiète.
Nous avons entendu l'ombudsman espagnol. Dans un pays fédéral, avec des défenseurs dans toutes les régions, il ne traite pas, loin s'en faut, de l'ensemble des réclamations. Quand aux autres ombudsmen en Europe, ils sont en fonction dans de petits pays.
De quels droits parlons-nous ? Pour nous, il doit s'agir des droits fondamentaux, « des droits de l'Homme » au sens du Préambule, dans toutes leurs dimensions -y compris donc les droits de nature économique, sociale, culturelle, civique et politique. Le Défenseur pourrait s'assurer de leur effectivité, de leur opposabilité concrète. L'ombdusman espagnol est souvent saisi de réclamations relatives au droit à la santé ? Ce n'est pas ce que prévoit l'article 31 qui, d'ailleurs, ne prévoit pas grand-chose, renvoyant à la loi organique sauf sur deux points. D'abord, la nomination du Défenseur : les modalités prévues à l'article 13 de la Constitution ne garantiront pas une réelle indépendance. Ensuite, son champ de compétence, limité aux services publics, limitation que la commission des lois propose de lever pour que le secteur privé demeure concerné, comme il l'est aujourd'hui par la Halde ou la CNDS. Rien n'est dit d'une auto-saisine, comme celle de la Halde, ni d'un éventuel pouvoir d'injonction. Rien non plus sur les attributions de ce Défenseur, sauf dans l'exposé des motifs : il aurait celles du médiateur, « dans un premier temps », celle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et celles de la CNDS. Devraient donc suivre, on peut le supposer, la Halde, la Cnil, le Défenseur des enfants. Ces organismes ont été conçus avec chacun ses spécificités, son domaine d'intervention, son mode de saisine, sa composition.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quel avenir par exemple pour les associations aujourd'hui composantes de la Halde ?
Quant aux moyens, on n'en sait rien ! En plus, prévoir la création d'un Défenseur des droits sans même prendre l'avis de la CNCDH, ce n'est pas bon signe. Nous nous abstiendrons sauf si on nous donne des explications convaincantes.
M. le président. - Amendement n°491, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Robert Badinter. - Il convient d'inscrire la fonction du Médiateur dans la Constitution. Créé il y a une trentaine d'années, sa réussite est certaine. Il faut aujourd'hui élargir son champ d'action et permettre à tous les citoyens de le saisir, sans passer par un parlementaire. L'article 31 semble en effet se limiter à changer la dénomination du Médiateur en Défenseur des droits des citoyens. Cet intitulé ne convient pas, puisqu'il n'y a pas que des citoyens dans notre pays, mais aussi des étrangers. Et puis, que veut-on donner comme fonction à ce Défenseur en dehors de celle de Médiateur ? S'agissant du contrôleur général des lieux de privation de liberté, on nous a répondu qu'il n'était pas question de le supprimer dans l'immédiat. Reste donc la fonction de Médiateur et celle de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS). A-t-on vraiment besoin de constitutionnaliser tout cela ? Certes, vous évoquez des perspectives grandioses qui réuniraient l'ensemble des autorités actuelles avec le défenseur des droits au sommet d'une pyramide qui serait un monstre bureaucratique.
Commençons par constitutionnaliser le Médiateur et par renforcer ses pouvoirs ; avant de créer un nouvel organisme faisons le bilan des institutions existantes.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous l'avons fait !
M. Robert Badinter. - N'inscrivons pas dans la Constitution une fonction dont on ne voit pas à quoi elle correspond.
M. le président. - Amendement n°131, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pourle titre XI bis de la Constitution :
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous voulez constitutionnaliser le Médiateur, mais ce n'est pas assez ambitieux ! Sur les autorités administratives indépendantes, M. Gélard a publié un excellent rapport.
L'article traite du Défenseur des droits des citoyens. Mais il ne faut pas réserver cette fonction aux seuls citoyens : les étrangers, mais aussi les mineurs, doivent pouvoir y avoir recours. Il convient donc de lui donner un nom qui ne laisse supposer aucune limitation implicite des possibilités de saisine de cette autorité. Le nom de Défenseur des droits paraît répondre à cet objectif.
En outre, il convient de pouvoir regrouper, au sein de cette nouvelle fonction, des autorités administratives indépendantes compétentes non seulement à l'égard du service public, mais aussi à l'égard du secteur privé.
M. Robert Badinter. - La Halde !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je ne vise personne... A cette fin, il faut préciser que le Défenseur peut être saisi de réclamations mettant en cause le fonctionnement du service public, et de demandes relatives aux autres organismes à l'égard desquels la loi organique lui attribuera des compétences.
En outre, suivant les recommandations présentées par notre collègue Gélard dans le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation consacré aux autorités administratives indépendantes, je vous propose de permettre au Défenseur des droits de se saisir d'office, de prévoir qu'il pourra être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions et de préciser, enfin, qu'il rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement.
La loi organique fixera les limites du regroupement des autorités administratives indépendantes. Ainsi, le contrôleur général des lieux privatifs de liberté n'en fera pas partie, comme l'a précisé Mme le Garde des sceaux. Mais tous les organismes existants, du plus important au plus modeste, estiment qu'ils ne doivent pas être regroupés. Je pense qu'on doit le faire, pour que nos concitoyens puissent s'adresser à une seule autorité, comme cela se fait en de nombreux pays voisins. J'exclus bien entendu les organismes qui prononcent des sanctions, qui adressent des recommandations ou qui ont des compétences techniques comme la Cnil. Nous devrons donc examiner les possibilités de regrouper au maximum tous les organismes qui s'occupent de liberté ou de droits, ce qui permettrait de réaliser des économies dans cette période de revue générale des politiques publiques.
M. le président. - Amendement n°66, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf.
M. Jean-René Lecerf. - Cet amendement est satisfait par l'amendement n°131
M. le président. - Amendement n°65, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf.
« Le Défenseur des droits des citoyens veille à la garantie par l'État de la continuité fonctionnelle et territoriale des services publics essentiels.
M. Jean-René Lecerf. - Il convient de compléter la mission générale du Défenseur des droits en matière de fonctionnement des services publics au-delà des seules réclamations qui peuvent lui être adressées. Ce Défenseur serait une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la correcte conciliation du principe de continuité des services publics et du droit de grève.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ça se précise !
M. le président. - Amendement n°37 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme Goulet et M. Fortassin.
Mme Nathalie Goulet. - L'ampleur des tâches qui vont incomber au Défenseur nécessitera des moyens administratifs et financiers importants. Dès lors que le Président de la République a décidé de soumettre les comptes de ses services à l'appréciation de la Cour des comptes, il convient de prévoir que, même indépendant, le Défenseur des citoyens sera soumis au contrôle budgétaire et financier.
M. le président. Amendement n°290 rectifié, présenté par MM. Amoudry, Biwer et Fauchon, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix et J.L. Dupont.
M. Jean-Paul Amoudry. - La loi doit préciser les compétences du Défenseur des droits, au regard des juridictions et des autorités administratives indépendantes. Je souscris à la création de cette nouvelle institution, mais je m'interroge. Aujourd'hui, de nombreuses autorités administratives indépendantes ont pour mission de défendre les citoyens qui rencontrent des difficultés avec les représentants d'un service public ou qui se sentent lésés dans l'exercice et le respect de leurs droits : Médiateur de la République, mais CNDS, Cada, Contrôleur des lieux de privations de liberté, Halde. Quels seront les rapports de ces autorités avec le Défenseur des droits ?
L'exposé des motifs prévoit que « outre celles de l'actuel Médiateur, pourraient notamment être reprises, dans un premier temps, les attributions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ainsi que celles de la Commission nationale de déontologie de la sécurité ».
Le comité Balladur envisageait, quant à lui, la fusion de la Halde au sein du futur Défenseur. Enfin, une dépêche du 4 juin annonce la fusion du Défenseur et du Contrôleur, d'ici six ans.
M. Jean-Paul Amoudry. - Vous comprendrez donc les doutes que m'inspire cette volonté de fusionner toutes les autorités avec le Défenseur. Certaines autorités traitent de domaines très particuliers et il est indispensable de maintenir leur spécificité.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Défavorable à tous les amendements. Le nôtre est plus complet. Ne cherchons pas à défendre tel ou tel organisme, sinon on ne fera rien ! Nous voulons regrouper tout ce qui concerne la protection des droits fondamentaux.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La révision vise aussi à accorder des droits nouveaux aux citoyens : la création du Défenseur des droits des citoyens s'ajoute à l'exception d'inconstitutionnalité, à la saisine du CSM par tout justiciable, au droit de pétition devant le conseil économique, social et environnemental et au référendum d'initiative parlementaire et populaire.
Face à certaines difficultés, dans les relations avec les administrations, une procédure juridictionnelle est souvent trop lourde. II faut prévoir une intervention plus souple, qui prenne en considération l'équité. En donnant au Défenseur un ancrage constitutionnel, nous renforcerons son autorité morale. Dans la plupart des autres pays d'Europe, c'est le cas ! La saisine est simplifiée et les pouvoirs renforcés par rapport à ceux du Médiateur, qui pour l'essentiel propose et recommande. La liste des pouvoirs sera fixée par la loi organique ; d'ores et déjà, nous envisageons de lui conférer le pouvoir de procéder à des vérifications sur pièces et sur place, de proposer une transaction entre la personne lésée et l'administration, de saisir la juridiction compétente avec l'accord de la personne, d'engager des poursuites disciplinaires à l'encontre d'un agent, si l'administration ne le fait pas.
Nous voulons aussi ouvrir la voie à une simplification. Pourquoi ne donnerait-on pas au Défenseur les compétences exercées aujourd'hui par la commission nationale de déontologie de la sécurité ? La loi organique pourra définir les autres attributions. Nous sommes favorables à la proposition de votre commission.
La loi organique déterminera aussi les conditions dans lesquelles le Défenseur pourra être assisté -délégués, collèges en fonction des compétences à réunir.
C'est le prélude à une réflexion plus large sur les autorités indépendantes. Nous ne présentons pas de schéma préétabli -vous l'auriez d'ailleurs rejeté !- afin de rendre possibles des évolutions ultérieures. Le Défenseur sera plus facile à fusionner lorsqu'il sera bien ancré.
Sur les regroupements, le Gouvernement souhaite un débat ouvert et constructif avec le Parlement. Nous verrons à la fin du mandat du contrôleur général des lieux de privation de liberté s'il y a lieu de fusionner. Lorsque le Défenseur des enfants a été créé, on s'est demandé s'il fallait une institution distincte du Médiateur. L'un des principaux arguments en faveur de deux organes distincts était le besoin d'une saisine directe du Défenseur des enfants. L'argument tombe avec notre projet de loi constitutionnelle. Nous y reviendrons donc.
Je suis défavorable à tous les amendements sauf au n°131 de la commission.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapporteur veut regrouper sous le chapeau du Défenseur des droits l'ensemble des autorités administratives indépendantes. La ministre est moins claire : le Défenseur est-il un substitut du Médiateur, inclut-il telle ou telle autre autorité ? Nous voulons obtenir une réponse précise. Que voulez-vous faire, madame la ministre? « Ouvrir une voie » dites-vous, « préluder à la réflexion ». Je loue l'esprit de réflexion mais pour le reste, nous sommes dans le flou et la confusion. L'amendement de M. Badinter est clair : on constitutionnalise le Médiateur de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Quel intérêt ? On ne change rien.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Si, la saisine directe devient possible.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On peut la prévoir sans inscrire le Médiateur dans la Constitution ! La réorganisation peut toucher tous les organismes, on verra lesquels, la loi organique le déterminera.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je comprends ce que veut faire la commission des lois : tout regrouper.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pas tout, on ne sait pas encore quoi.
M. Jean-Pierre Sueur. - En revanche j'ignore ce que veut faire le Gouvernement. Qu'il le dise et éclaire le Parlement ! Si le Défenseur est au-dessus des autres...
M. Jean-Pierre Sueur. - ... il faut le dire. Si certaines autorités sont incluses, d'autres non, il faut le dire.
M. Charles Revet. - Le Gouvernement l'a dit !
M. Jean-Pierre Sueur. - Alors nous n'avons pas compris. L'amendement n°471 a le mérite d'être explicite. Tout le reste est flou et incompatible avec les exigences légitimes du constituant.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Un organisme non identifié va remplacer des organismes clairement identifiés. On regroupera peut-être -on ignore encore comment. Mais on n'attend pas pour voter un amendement qui tend à arbitrer entre le droit de grève et la continuité des services publics !
Mme Nathalie Goulet. - L'amendement n°37 rectifié ne me semble pas de même nature que les autres. Je voudrais comprendre le refus du Gouvernement. Le Défenseur des droits ne sera pas soumis à un contrôle budgétaire et financier ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Mais on ne sait même pas s'il y aura un budget !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette précision n'a pas à figurer dans la Constitution.
Les amendements n°s65, 37 rectifié et 290 rectifié deviennent sans objet.
M. le président. - Amendement n°237, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous introduisons les principes qui doivent à notre sens guider la décentralisation et sont loin d'être mis en oeuvre depuis la réforme constitutionnelle de 2002 et les lois organisant le transfert des compétences puisque vous avez refusé d'entendre les élus, les fonctionnaires, les citoyens. La décentralisation, à votre mode, c'est le désengagement de l'État, qui transfère ses compétences à des collectivités de plus en plus étranglées et met en concurrence les territoires. C'est un recul de l'égalité et de la solidarité.
Nombre d'élus, y compris dans votre majorité, s'émeuvent de la situation financière des collectivités, qui se détériore d'année en année, au point qu'il leur est de plus en plus difficile de répondre aux aspirations et aux besoins de leurs habitants, en particulier quand elles comptent des populations en difficulté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ces principes, je le répète, figurent déjà dans la Constitution. Défavorable.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Nous avons déjà eu ce débat en début de discussion. Défavorable.
M. le président. - Amendement n°238, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous étions déjà opposés, lors des débats sur la loi constitutionnelle organisant la décentralisation de notre république, à la possibilité, pour les collectivités, de déroger aux dispositions législatives régissant l'exercice de leurs compétences. Si nous sommes favorables à la reconnaissance d'un pouvoir d'adaptation de certains textes, comme à l'expérimentation dans les matières réglementaires, nous ne voulons pas d'une République en morceaux, faite d'un patchwork de dispositions législatives, variables selon les territoires, organisant des spécificités locales dans des domaines essentiels. L'État doit rester le garant de la cohésion nationale et de l'égalité sur l'ensemble du territoire. Le recul est déjà patent en matière sociale et éducative. Le seul cas d'expérimentation que nous puissions admettre serait celui qui associerait pleinement les populations. Mais votre texte rejette toute participation des citoyens.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La révision constitutionnelle de 2003 a été votée par le Congrès. Défavorable.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous aviez aussi voté le référendum sur l'élargissement...
M. le président. - Amendement n°377 rectifié, présenté par MM. Legendre, Gouteyron, Marini, Romani, Bourdin, Duvernois, Fournier, Gaillard et Cointat.
M. Jacques Legendre. - Il est temps de faire enfin figurer notre engagement en faveur de la francophonie dans la Constitution. C'est le moment et c'est le lieu. Nous montrerons par là à nos partenaires que la France est engagée, à leurs côtés. L'article 89, abrogé, du titre XIV nous en fournit le véhicule. Il doit permettre aussi de définir la francophonie, comme le partage non seulement d'une langue mais de valeurs, comme celle de la diversité culturelle et linguistique, que promeut la convention de l'Unesco à l'adoption de laquelle la France a puissamment contribué, et toutes celles qui sont contenues dans la déclaration de Bamako. Elles sont pour nous la garantie que la francophonie rassemble des États démocratiques.
Cette demande, dont je me fais aujourd'hui le porte-parole, ne date pas d'hier et je salue, ce soir, la mémoire de Maurice Schumann, qui s'en est fait longtemps l'ardent défenseur.
M. le président. - Nous nous y associons.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Inscrire notre engagement francophone, assorti d'objectifs de paix, dans la Constitution, me paraît hautement souhaitable. Certes, d'aucuns peuvent considérer qu'elle devait être complémentaire de la reconnaissance des langues régionales, mais je les engage à dépasser ce débat pour marquer notre attachement à ce lien qui relie les pays ayant le français en partage. Avis très favorable.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Je partage votre souci de valoriser la place de la francophonie, qui tient, comme la construction européenne, une place essentielle dans notre politique étrangère. Mais cette mention n'aurait-elle pas mieux sa place dans le Préambule ? C'est ce à quoi réfléchit le comité présidé par Simone Veil. Sagesse.
L'amendement n°377 rectifié est adopté
M. le président. - C'est l'unanimité ! (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)
M. le président. - Amendement n°411, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
M. Robert Bret. - Nous ne pouvons pas ignorer le résultat du référendum irlandais. Le traité de Lisbonne a été rejeté, il ne peut pas entrer en vigueur. En conséquence, le deuxième alinéa de l'article 88-1, qui y fait explicitement référence, doit être abrogé. Pourquoi avoir ainsi anticipé ? C'est qu'il ne s'agissait pour vous de rien d'autre que de faire approuver le contenu du traité avant même que la représentation nationale vous ait donné pouvoir de le ratifier. Nous invitons le constituant à ne pas renouveler les erreurs du passé. Car cette rédaction venait déjà se substituer à celle que vous aviez trop tôt introduite pour renvoyer au traité constitutionnel que les Français ont repoussé en mai 2005. L'occasion nous est offerte de ne pas réitérer les mêmes errements. D'autant que le problème aurait pu être évité par la notification expresse de l'inapplicabilité des dispositions adoptées en cas de rejet du traité. Mais sans doute pensiez-vous ne prendre aucun risque, oubliant au passage que si les chefs d'État des États membres étaient convenus de contourner l'avis des peuples en recourant à la ratification parlementaire, la Constitution de l'Irlande lui faisait obligation de passer par le référendum.
Les conclusions du dernier sommet de Bruxelles confirment ces analyses. Faudra-t-il attendre un nouveau rejet pour prendre les dispositions qui s'imposent ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le processus de ratification du traité de Lisbonne n'est pas terminé. Le traité n'est pas caduc puisqu'il n'a pas été soumis à ratification dans tous les États.
M. Robert Bret. - C'est vous qui le croyez ! Analyse politique !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Analyse juridique !
Les dispositions que nous adoptons n'entreront en vigueur que si le traité entre en vigueur. Dans l'intervalle, il est logique d'assurer la compatibilité de notre droit interne avec cet instrument.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le traité de Lisbonne existe, et il entrera en vigueur en janvier 2009.
M. Robert Bret. - C'est vous qui le croyez !
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Nous verrons. Mais il n'est pas remis en cause à ce jour. C'est pourquoi les dispositions de la loi constitutionnelle du 4 février 2008 sont toujours pertinentes. Avis défavorable.
L'amendement n°411 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°410, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
M. Robert Bret. - Cet amendement est de même inspiration que le précédent. Le droit international des traités est très clair : la convention de Vienne du 23 mai 1969 stipule qu' « un traité entre en vigueur dès que le consentement à être lié par le traité a été établi pour tous les États ayant participé à la négociation ». Un traité européen doit donc, pour entrer en vigueur, être ratifié à l'unanimité des États membres de l'Union européenne, sauf si ces derniers ont décidé à l'unanimité, par avance, que le traité pourrait être ratifié à la majorité. Il convient donc de supprimer les dispositions constitutionnelles, aujourd'hui caduques, qui devaient s'appliquer au moment de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je ne cesse de répéter que cette interprétation de la convention de Vienne est erronée.
M. Robert Bret. - Ce n'est pas une interprétation, c'est le droit !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce sont les États qui décident, et pas la convention.
M. Robert Bret. - Mais si !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Votre argumentation ne tient pas. Avis défavorable.
L'amendement 410 n'est pas adopté.
M. Jean Bizet. - Cet article doit permettre de renforcer les prérogatives des deux assemblées en matière européenne. Le traité de Lisbonne accorde un rôle accru aux parlements nationaux dans le fonctionnement de l'Union européenne ; il va même sur ce point au-delà des dispositions du traité constitutionnel. M. Haenel, qui vous a remplacé la semaine dernière, monsieur le président, lors de la Conférence des Présidents des parlements de l'Union, a pu constater que tous souhaitent accroître le pouvoir de contrôle des parlements nationaux, sans attendre que la ratification du traité soit sortie de l'ornière. Le président de l'Assemblée nationale a exprimé le sentiment général en déclarant que les parlements nationaux devaient répondre sans attendre à la demande des citoyens, qui exigent plus de démocratie et de proximité. Bernard Accoyer a d'ailleurs été chargé de faire des propositions pour que les pays qui le souhaitent puissent déjà mettre en oeuvre les dispositions du traité concernant les parlements nationaux.
Tout le monde constate que les citoyens veulent avoir davantage voix au chapitre sur les affaires de l'Union, par l'intermédiaire de leurs parlementaires. L'article 32, qui prévoit l'élargissement du champ des résolutions et l'amélioration du statut des délégations, nous aidera à répondre à cette exigence. Il est dans l'intérêt de la construction européenne que les parlements nationaux jouent pleinement leur rôle, qui complète celui du Parlement européen.
M. le président. - Amendement n°132, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pour distinguer les résolutions générales que le Parlement pourra adopter de celles qui porteront sur des documents européens, nous proposons de qualifier les secondes d'européennes. Cette dénomination est déjà utilisée dans le règlement des assemblées.
Par ailleurs, nous préférons l'appellation « comité chargé des affaires européennes », proposée par nos collègues Gélard et Peyronnet, à l'appellation « commission chargée des affaires européennes ». Nous souhaitons ainsi faciliter l'identification de ces organismes, en les distinguant des commissions permanentes ou spéciales des assemblées. Cette distinction est justifiée par les différences de compétences et de composition entre le comité et les commissions. En effet, les comités sont composés de parlementaires qui appartiennent aux commissions. Ce point est fondamental pour l'efficacité du contrôle des assemblées en matière européenne : la double appartenance aux commissions et au comité favorise la diffusion de la culture européenne dans les assemblées et permet l'exercice par les membres du comité d'un rôle d'alerte auprès des commissions dont ils sont membres.
Les comités chargés des affaires européennes exerceront les compétences aujourd'hui confiées aux délégations, sans préjudice de celles des commissions permanentes. Ces dernières doivent exercer elles-mêmes un contrôle de la politique européenne dans leurs domaines d'attribution. Leurs compétences législatives les amènent en outre à examiner les projets de loi de transposition de directives européennes.
J'entends dire que le mot « comité » est un anglicisme. Mais le mot anglais « committee » est le calque d'un mot français.
M. Pierre Fauchon. - Et le Comité de salut public ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Tout le monde comprendra parfaitement le sens de ce mot. Il n'y a donc pas lieu d'en changer.
M. le président. - Amendement identique n°141, présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.
M. Josselin de Rohan. - Je partage entièrement l'avis du président Hyest. Je souligne par ailleurs que les délégations actuelles aux affaires européennes fonctionnent très bien, en parfaite coordination avec les commissions.
L'amendement n°93 n'est pas soutenu.
M. le président. - Amendement n°293 rectifié, présenté par M. Mercier et les membres du groupe UC-UDF.
M. Michel Mercier. - Cet amendement est identique à la deuxième partie de l'amendement du rapporteur auquel je me rallie.
L'amendement n°293 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement identique n°360, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet amendement est dans le même esprit. Il n'est pas purement rédactionnel : il s'agit de donner à ces nouvelles instances une véritable existence transversale, indépendante des commissions. Le nom de « commission » brouille les pistes.
M. le président. - Amendement identique n°492, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. Bernard Frimat. - Cet amendement va dans le même sens. Lors de la révision constitutionnelle de février 2005, le groupe socialiste du Sénat avait proposé un amendement visant à remplacer le nom de « délégation aux affaires européennes » par celui de « comité ». Vous aviez à l'époque rejeté cet amendement. Mais on peut toujours progresser dans la réflexion !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il n'y a que les idiots qui ne changent pas d'avis ! Souvent parlementaire varie !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement de la commission satisfait tous les autres.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Exactement et le Gouvernement y est favorable.
M. Jean Bizet. - Je me réjouis qu'il y ait enfin un consensus pour changer le nom des délégations. Le texte initial prévoyait l'appellation « comité », l'Assemblée nationale a préféré « commission » et le Sénat veut réintroduire le terme de « comité ». Parodiant un fameux grammairien, je dirai que « l'un ou l'autre me convient, ou me conviennent ». Certains craignent que l'influence de l'instance européenne du Sénat ne devienne trop importante ; mais celui-ci ne prendra pas modèle sur le Comité de salut public ! (Sourires) Chacun s'accorde à dire que le comité aux affaires européennes ne doit pas avoir de compétences législatives : les traités européens relèveront toujours de la commission des affaires étrangères, et les projets de lois de transposition de directives européennes, des commissions compétentes. (M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, acquiesce) Mais ces comités aideront le Sénat à jouer pleinement son rôle européen, et à rapprocher l'Union des citoyens. Nous aurons l'occasion d'y revenir lors de la révision de la loi sur les délégations pour l'Union européenne, et celle du règlement du Sénat. Il faudra veiller à préserver l'originalité de cette instance -composée de membres de toutes les commissions- et sa transversalité.
M. Pierre Fauchon. - Je souhaite revenir sur le mot « comité » : il appartient à notre langue, et notre tradition et à notre histoire. Mais l'allusion au Comité de salut public avait un ton péjoratif. Je rappelle qu'il a permis à la France de résister aux invasions étrangères ! Les excès de la Terreur sont dus non au Comité de salut public mais au tribunal révolutionnaire.
M. Bernard Frimat. - Belle leçon d'histoire !
Les amendements n°360 et 492 deviennent sans objet.
M. le président. - Amendement n°240, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
M. Robert Bret. - Nous souhaitons contribuer à la résorption du déficit démocratique qui caractérise la construction européenne, et qui, loin de se résorber, s'accentue toujours davantage : l'actualité en témoigne. Le contrôle exercé par le Parlement français sur l'activité communautaire du Gouvernement est au coeur de cette problématique. Le transfert de compétences nationales au profit des institutions européennes entraîne une régression des pouvoirs législatifs et financiers de nos assemblées. Or les gouvernements récupèrent ces compétences au sein du Conseil des ministres, en participant à l'élaboration des décisions européennes. Le traité de Lisbonne, comme le traité établissant une Constitution pour l'Europe, semblait accorder des pouvoirs nouveaux aux parlements nationaux et renforcer ainsi leur rôle dans le processus décisionnel communautaire.
Les prérogatives des parlements nationaux sont insuffisantes : les résolutions votées en vertu de l'article 88-4 n'ont aucun caractère contraignant et ne confient pas, comme au Danemark, un mandat impératif au Gouvernement. Nous demandons donc que ces résolutions s'imposent au Gouvernement, qui devra défendre la position de la majorité à Bruxelles.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cela n'est ni possible ni souhaitable. C'est un dialogue le plus en amont possible qui fait l'efficacité de notre participation européenne. Toute injonction au Gouvernement est par ailleurs contraire à la Constitution. Avis défavorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - En permettant au Parlement d'émettre une résolution sur tout document émanant d'une institution européenne, le projet de loi va déjà beaucoup plus loin que le droit actuel. Le Gouvernement tient le plus grand compte des résolutions du Parlement, mais doit garder une marge de négociation. Avis défavorable.
L'amendement n°291 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°494, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Bernard Frimat. - Nous donnons au Président de la République un délai de six mois pour soumettre au référendum ou au Congrès une révision constitutionnelle qui aurait fait l'objet d'un vote identique des deux assemblées.
Par ailleurs, nous en finissons avec une anomalie dans l'anomalie : le droit de veto du Sénat en matière constitutionnelle. Plusieurs projets de révision constitutionnelle se sont fracassés sur l'opposition du Sénat. En cas de désaccord, l'assemblée élue au suffrage universel direct doit avoir le dernier mot : nous proposons que le texte adopté par l'Assemblée nationale soit alors soumis au référendum. Quel meilleur juge que le peuple souverain pour trancher le différend entre les deux assemblées ?
Cette proposition est dans le droit fil des conclusions du comité Vedel. Je suis certain que vous aurez du mal à réfréner votre enthousiasme...
M. le président. - Amendement n°245, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
M. Robert Bret. - En matière de révision constitutionnelle, le principe est le référendum, non l'adoption par le Congrès. Notre Constitution est dévoyée. Sur les dix-huit révisions intervenues depuis 1992, quatre seulement ont donné lieu à référendum ! Auriez-vous peur de l'expression démocratique ?
Cette révision amorce un changement de régime. Le pouvoir politique se concentre à l'Élysée et à Bruxelles ; le pouvoir financier et économique échappe au contrôle des élus. Nous voulons rendre la parole au peuple, non pas à l'occasion du grand show « pipolisé » qu'est l'élection présidentielle mais lors de débats de fond, comme sur le traité constitutionnel européen.
M. le président. - Amendement n°134, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
« Les délais prévus au troisième alinéa de l'article 42 sont applicables.»
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le projet de loi ne prévoit pas explicitement de délais minimaux entre le dépôt ou la transmission d'un projet ou d'une proposition de loi constitutionnelle et son examen en séance publique. Nous précisons donc que les délais prévus à l'article 42 pour les lois organiques et les lois simples s'appliquent également pour les lois constitutionnelles.
M. le président. - Amendement n°246, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
Dans le troisième alinéa de l'article 89 de la Constitution, après les mots : « le Président de la République décide », sont insérés les mots : « , avec l'accord des deux assemblées par un vote réunissant les trois cinquièmes des membres du Parlement, ».
M. Robert Bret. - Cet amendement supprime le droit de veto du Sénat en matière constitutionnelle. Comment accepter qu'une assemblée désignée par à peine cent cinquante mille grands électeurs (exclamations à droite) bloque la volonté générale exprimée par la première chambre, élue au suffrage universel direct ? Je vous épargne le couplet sur le caractère antidémocratique du mode de scrutin sénatorial... (On affecte la gratitude à droite) La majorité UMP a systématiquement refusé l'élargissement du collège électoral et l'extension de la proportionnelle, pourtant prônés par MM. Sarkozy, Balladur et Devedjian alors qu'ils savaient que vous ne suivriez pas. Quelle hypocrisie !
Si vous refusez de démocratiser cette assemblée, réduisez du moins ses compétences, car un système démocratique ne peut tolérer une telle situation. Peut-être devriez-vous indiquer à l'article 24 que le Sénat ne représente pas toutes les collectivités territoriales, mais seulement celles dirigées par la droite !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette question a été débattue à moult reprises... Nous sommes attachés au bicamérisme. J'admire nos collègues qui souffrent tellement de siéger dans une assemblée antidémocratique ! (Exclamations à gauche)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce n'est pas le sujet !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Défavorable aux amendements n°s494, 245 et 246.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Gouvernement n'a pas suivi le comité Balladur sur ce point. Si une réforme constitutionnelle ne peut être adoptée à la majorité des trois cinquièmes, elle a peu de chances de l'être par référendum. Il n'y a pas de raison d'obliger le Président de la République à organiser une consultation, dont le résultat risquerait de l'affaiblir sur la scène internationale. Défavorable à l'amendement n°494, ainsi qu'aux amendements n°s245 et 246.
L'amendement n°134 est satisfait par l'article 42-3 de la Constitution, qui vise bien les lois constitutionnelles. Inutile de faire figurer cette précision à l'article 89.
M. Pierre Fauchon. - (Marques d'impatience sur le banc des commissions) En dépit de la sympathie personnelle que j'ai pour M. Bret, je trouve insupportable que quelqu'un qui se réclame du parti communiste nous donne des leçons de démocratie ! (Exclamations indignées à gauche)
M. le président. - Allons, allons.
M. Henri de Raincourt. - Il a raison...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cela fait deux fois ! Si vous recommencez, je demande une suspension de séance !
M. le président. - Assez, nous passons au vote !
L'amendement n°494 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°245
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n°134 apporte une précision utile, car la disposition concerne les lois organiques. La navette tranchera.
L'amendement n°134 est adopté et devient article additionnel
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet article organise la possibilité pour les membres du gouvernement actuel de retrouver leur siège de parlementaire au cas où ils seraient débarqués après un remaniement dont on dit qu'il aurait lieu après la présidence française de l'Union européenne. Il est insupportable de prévoir un parachute doré pour ces ministres, insupportable que cette disposition soit rétroactive, d'autant que les suppléants n'ont pas été informés de leur sort éventuel. La rétroactivité de la loi, selon la Cour européenne des droits de l'homme, ne peut être justifiée que par un motif d'intérêt général évident et impérieux ; les motivations ici ne sont que personnelles et catégorielles. On comprend mieux qu'aucun remaniement n'ait eu lieu depuis la constitution du gouvernement Fillon !
Cette disposition est inacceptable. Une réforme des institutions ne peut servir des ministres ou le Président de la République, elle doit servir la France.
M. le président. - Amendement n°495, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Bernard Frimat. - Mme la Garde des sceaux s'est engagée à déposer le texte fixant la composition de la commission indépendante chargée de donner un avis sur le découpage des circonscriptions avant le 31 décembre 2008. Elle s'est aussi engagée à ce que la commission s'exprime sur les projets de découpage en cours. D'où notre amendement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mme la Garde des sceaux a bien décrit les opérations et l'ordre dans lequel elles se dérouleront. Défavorable.
L'amendement n°495, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°136, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest. - Outre une coordination, cet amendement aménage les délais pour tenir compte de la nécessité de lois organiques et de modifications du règlement des assemblées.
L'amendement n°136, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°135, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Comme nous n'avons rien changé à l'article 24, il n'est pas besoin de dispositions transitoires.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Sagesse.
L'amendement n°135 est adopté.
M. le président. - Amendement n°496, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. Bernard Frimat. - Je retire l'amendement au profit de celui de Mme Boumediene-Thiery.
M. le président. - Amendement n°340, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
IV. - Les dispositions de l'article 25 de la Constitution relatives au caractère temporaire du remplacement des députés et sénateurs acceptant des fonctions gouvernementales, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, s'appliquent aux députés et sénateurs amenés à accepter de telles fonctions postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi organique prévue à cet article.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je m'en suis expliquée.
L'amendement n°307 n'est pas soutenu.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La question de l'application dans le temps est toujours délicate. Dans l'affaire qui nous occupe, s'il est bon de prévoir la possibilité pour les ministres de retrouver leur siège, il faut aussi penser aux suppléants, qui ont pu renoncer à d'autres mandats. L'amendement 340, comme d'ailleurs le 307 de M. Lecerf, réserve le dispositif aux députés et sénateurs amenés à accepter une fonction ministérielle postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi organique devant en préciser les modalités. La commission y est favorable.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Je ne vois pas pourquoi on renoncerait à l'entrée en vigueur du dispositif dès la promulgation de la loi, pour les ministres en fonction à cette date. Avis très défavorable.
M. Bernard Frimat. - Un très large accord s'était dégagé pour considérer qu'il ne pouvait y avoir deux poids et deux mesures, et que le dispositif entrerait en vigueur après la loi organique. Nous sommes opposés à ces parachutes dorés, dont on comprend bien l'intérêt pour les ministres en place ; mais puisqu'ils vont voir le jour ... Je m'étais réjoui de cet accord, pensant à ceux qui sont devenus parlementaires et aux mandats auxquels ils ont renoncé pour cause de cumul.
M. Pierre-Yves Collombat. - Comme le note justement M. Lecerf dans l'exposé des motifs de son amendement 307, « il serait pour le moins paradoxal, alors que l'Assemblée nationale a souhaité modifier l'article 34 de la Constitution en insérant un alinéa disposant que « sauf motif déterminant d'intérêt général, la loi ne dispose que pour l'avenir », que l'on remette en cause rétroactivement la situation des collègues députés et sénateurs suppléant actuellement des parlementaires devenus ministres. » En effet : où est ici le motif d'intérêt général ? Cette disposition est de confort ; nous ne sommes pas là pour ça !
M. Henri de Raincourt. - M. Frimat a évoqué un large accord, en commission sans doute. Le groupe UMP ne partage pas l'avis de la commission. Nous voulons que le dispositif s'applique dès la promulgation de la loi.
M. le président. - Amendement n°358 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
... - L'article 56, dans sa rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, s'applique au Président de la République dont le mandat expire après l'entrée en vigueur de celle-ci.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Amendement de coordination : nous souhaitons que l'interdiction faite aux anciens Présidents de la République de siéger au Conseil constitutionnel s'applique au Président actuel. Son âge, son influence politique et médiatique ne lui donnent pas l'indépendance et le recul nécessaires.
Plus généralement, le rajeunissement des Présidents de la République ne semble guère compatible avec leur appartenance de droit au Conseil Constitutionnel : ce n'est pas sans raison si les membres de cette instance sont dénommés « les sages ».
M. le président. - Amendement n°497, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. Bernard Frimat. - Les anciens Présidents de la république déjà membres de droit du Conseil Constitutionnel doivent conserver cette qualité, car nous sommes très attachés à la non rétroactivité des lois. Il en va du Président de la République comme du confort que viennent de s'octroyer les ministres.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission préférait l'amendement que M. Lecerf n'a pas présenté ! Dans ces conditions, elle ne formule plus d'avis. (Rires)
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Gouvernement est extrêmement défavorable à l'amendement n°358 rectifié.
M. Henri de Raincourt. - Lorsque nous avons discuté cet après-midi l'article 25 et le statut du Conseil constitutionnel, M. Fortassin s'est étonné de n'entendre que des orateurs hostiles à la présence des anciens Présidents de la République au Conseil constitutionnel. Je ne pensais pas alors que le débat prendrait cette tournure. Mon groupe avait adopté une position claire consistant à perpétuer le dispositif en vigueur, mais des arguments, sans doute pertinents, ont emporté l'adhésion de certains collègues. Quoi qu'il en soit, le Sénat a voté.
En revanche, notre groupe est très hostile à ces amendements. Si l'on considère le Conseil Constitutionnel, qui va devenir Cour Constitutionnelle, comme une juridiction, on peut se demander ce qui justifie la présence des anciens Présidents de la République. Pourquoi tous les actuels membres du Conseil constitutionnel devraient-il avoir une place dans la future Cour ?
En revanche, si l'on considère que le Conseil constitutionnel se prononce en droit, mais qu'il peut lui arriver de se prononcer en opportunité, (M. le rapporteur de la commission des lois exclut cette hypothèse) comme l'ont rappelé de nombreuses explications fournies par cette institution, les anciens chefs de l'État peuvent y siéger.
Après ce qui a été voté cet après-midi, nous nous opposons résolument à cette disposition de confort présentée à deux heures du matin au profit d'anciens Présidents de la République.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'article VIII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen pose le principe de la non rétroactivité de la loi.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pénale !
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous y tenons tellement que nous voulons maintenir la situation actuelle de MM. Giscard d'Estaing et Chirac, contrairement à ce que veut M. de Raincourt. C'est une question de cohérence.
M. Gérard Collomb. - J'osais à peine penser que le Conseil Constitutionnel était une assemblée politique. Je remercie M. de Raincourt, puisqu'il partage au moins cette idée, ce dont je suis très heureux.
Il reste que nous nous cramponnons à certains principes, et notamment à la non rétroactivité des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il ne s'agit pas de rétroactivité, mais d'application immédiate.
L'amendement n°358 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement n°497 n'est pas adopté.
III. - Supprimé.....................
M. le président. - Amendement n°244, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.
M. Robert Bret. - L'article 35 a pour objet d'accorder notre Constitution avec le traité de Lisbonne, une fois celui-ci ratifié par tous les États membres de l'Union européenne. D'où la coexistence dans le texte constitutionnel de dispositions périmées mais encore valables, à côté d'autres, actualisées mais pas encore en vigueur.
Maintenant que le traité de Lisbonne est mort, il convient de supprimer cet article pour éviter toute confusion juridique et politique.
M. le président. - Amendement n°137, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le droit d'initiative des élus est restreint par le dispositif de l'Assemblée nationale pour le recours parlementaire contre un manquement au principe de subsidiarité.
Il vaut mieux confier au règlement de chaque assemblée le soin d'organiser cette procédure.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur - M. Bret est cohérent, moi aussi, je suis donc défavorable à son amendement, car il faut maintenir les dispositions susceptibles d'assurer la cohérence entre notre Constitution et le traité de Lisbonne lorsqu'il sera ratifié par les États membres.
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n°244.
Il observe que cet article fait une application restrictive de la possibilité que le traité de Lisbonne ouvre aux parlements nationaux d'agir pour défendre le principe de subsidiarité. Le Gouvernement s'en remet donc à la sagesse du Sénat sur l'amendement n°137.
L'amendement n°137 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le groupe communiste républicain et citoyen, unanime, votera contre cette révision constitutionnelle. Dès la présentation du texte, nous avions souligné la dérive présidentialiste engagée par M. Sarkozy et l'UMP. Nous avons dénoncé depuis des mois, depuis la publication du rapport Balladur, cette publicité mensongère, cette véritable propagande qui consistait à présenter ce texte comme une avancée historique en faveur des droits du Parlement. M. Sarkozy a renoncé à sa première tentative, celle d'imposer un véritable changement de régime en supprimant constitutionnellement le Premier ministre et en supprimant la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Il a opté pour une tactique plus discrète : s'imposer au Parlement par des discours aussi nombreux qu'il le souhaitera, affaiblir le débat démocratique pluraliste et transparent en réduisant la séance publique et en ramenant le droit d'amendement à sa portion congrue, et assurer la domination sans faille de la Conférence des Présidents et, donc, du fait majoritaire. Cette révision confirme cette nouvelle architecture : un Président tout puissant, en contact permanent avec une majoritaire parlementaire renforcée qui lui est naturellement dévouée. L'essentiel de cette révision est là : un changement de régime s'annonce -le Premier ministre a d'ailleurs annoncé que c'était une première étape- et ce n'est certainement pas la démocratie qui en bénéficiera. Comment pouvez-vous décemment expliquer que les droits du Parlement seront renforcés, alors que vous réduisez la séance publique et le droit d'amendement ? Cette réforme aurait dû s'occuper des rapports, qui sont mauvais, entre les citoyens et leurs institutions.
Tout au long du débat, vous avez refusé toute amélioration de la représentativité du Parlement. Ni la proportionnelle, ni une vraie initiative populaire, ni le renforcement réel du pouvoir législatif du Parlement n'ont été retenus. Que dire de la réforme démocratique du Sénat, balayée une nouvelle fois d'un revers de main ? Vous avez repoussé le droit de vote des étrangers aux élections locales, pourtant accepté par nos concitoyens. Vous n'aviez comme seul but qu'un présidentialisme à la française, avec pouvoir de dissolution. Vous refusez de consulter le peuple par référendum sur cette modification constitutionnelle. Vous prétendez que cette réforme est la plus importante depuis 1958 : du point de vue du renforcement du présidentialisme, c'est sûr !
Nous voterons résolument contre cette réforme constitutionnelle et toute la gauche devrait s'y opposer pareillement.
M. Bernard Frimat. - Avant tout, je tiens à remercier le personnel du Sénat que nous avons fait veiller tard et qui a enchaîné de difficiles journées.
M. le président. - Avec tous les sénateurs, je m'associe à vos remerciements à un personnel dévoué et compétent.
M. Bernard Frimat. - Après ce point d'accord, nos chemins vont se séparer. Vous vouliez la victoire d'un camp sur l'autre ! (Murmures à droite) A l'issue de la première lecture, les députés socialistes ont émis un vote négatif. Ce soir, à l'unanimité, les sénateurs socialistes feront de même. Si j'en crois vos propos au Parisien, vous tablez sur vingt à trente abstentions socialistes. Ici, c'est raté... Et ce le sera ailleurs aussi car, alors que nous avions abordé cette révision avec un esprit ouvert, ne posant pas de conditions mais demandant des avancées sur quelques sujets importants, à toutes nos propositions vous n'avez opposé que des refus et, à notre ouverture, vous n'avez opposé que fermeture.
Cette semaine, nous nous sommes sans cesse heurtés à un Gouvernement fermé et, si un amendement passait, c'est qu'il était accepté sur tous les bancs. Et encore, dans ce cas, Mme la Garde des sceaux rappelait que la navette permettrait de le faire sauter ! Vous voulez passer en force : vous échouerez, et vous porterez seuls la responsabilité de l'échec de cette réforme constitutionnelle. Son but n'était que de permettre au Président de s'exprimer à Versailles. Le reste ne vous intéressait pas ! Sur le Sénat -et là, ce n'est même plus de la fermeture, c'est de la provocation-, vous avez reculé par rapport à l'exposé des motifs qui soulignait la nécessité d'un juste équilibre entre petites, moyennes et grandes communes. Vous avez, en harmonie avec le groupe UMP, conclu qu'il était urgent de ne rien changer. Pourquoi entreprendre de réviser la Constitution, si c'était pour y maintenir son aspect le plus archaïque ? Quant à ce que vous qualifiez d'avancées, elles sont en trompe-l'oeil, comme ce droit de veto aux trois cinquièmes sur les nominations.
Madame la Garde des sceaux, monsieur le ministre, si pour vous la voie du succès s'appelle débauchage et découpage, vous serez déçus. (Applaudissements sur les bancs socialistes et sur plusieurs bancs CRC)
M. Michel Mercier. - Je remercie tous les artisans de ce débat qui fut d'une haute tenue.
Notre groupe a abordé cette discussion l'esprit ouvert et il a cru ce qui était annoncé à savoir qu'il s'agissait, qu'il s'agit toujours, de moderniser nos institutions en accordant plus de pouvoir au Parlement. Un Parlement plus fort, c'est un Parlement plus représentatif...
Je reconnais quelques avancées. Le droit de résolution, ce n'est pas rien. La question de l'adhésion à l'Union européenne est à mettre au crédit du Sénat. Mais nous n'avons pas su trouver une réponse à la question du pluralisme. Il ne peut y avoir de modernisation si on ne va pas plus loin sur la représentativité du Parlement. Il ne s'agissait pas de fixer la loi électorale mais nous aurions voulu dire que cette loi doit respecter le pluralisme. D'ici la deuxième lecture, nous tenterons encore de satisfaire cette exigence de pluralisme.
Notre groupe est ouvert aux discussions permettant d'obtenir un texte qui reçoive l'accord de tous en deuxième lecture. Pour la deuxième fois, la Ve République tente de rééquilibrer ses pouvoirs. Le Gouvernement doit aller jusqu'au bout de ce qu'il a annoncé. Notre groupe est ouvert à toute discussion tendant à assurer le respect du pluralisme et il est prêt à avancer pour que ce texte devienne Constitution en obtenant les trois cinquièmes des voix au Congrès.
Bien sûr, le Gouvernement a fait ses calculs : il ne s'agit pas de débauchages ou de découpages, mais de parvenir à une adhésion plus large qu'à présent. Dans cette attente, à l'unanimité, nous nous abstiendrons.
M. Jean-Patrick Courtois. - Nous voici arrivés au terme de l'examen de ce projet de loi constitutionnelle. Cette révision est l'une des plus ambitieuses et novatrices qui ait été soumise au constituant depuis la fondation de la Ve République. Elle est ambitieuse et novatrice car elle vise à donner un souffle nouveau à notre démocratie en rééquilibrant nos institutions, en conférant de nouveaux droits au Parlement et à nos concitoyens. Elle nous offre également la possibilité de dessiner, conformément aux engagements pris par le Président de la République, « une démocratie exemplaire et irréprochable ».
Sans remettre en cause les principes de la Ve République, nous voulons que nos institutions soient efficaces et transparentes. Notre pays a, en effet, profondément changé depuis 1958 et nos institutions ne sauraient rester à l'écart de l'effort de modernisation que les Français attendent.
Il s'agit, aujourd'hui, de tirer les conséquences des évolutions de la Ve République, avec notamment l'instauration du quinquennat et de la concomitance des élections présidentielles et législatives, qui ont abouti à réduire les prérogatives du Parlement.
Le groupe UMP souscrit aux grandes orientations de cette révision constitutionnelle qui renforce les pouvoirs du Parlement réclamé par tous les partis politiques depuis des décennies. Ce projet de loi constitutionnelle a donné lieu, au sein de notre assemblée, à de riches et passionnants débats. Le texte tel qu'il ressort de nos travaux renforce les droits du Parlement, dans le respect du bicamérisme et de l'autonomie des assemblées. Convaincu que l'existence de courants d'idées différents ne peut qu'enrichir le débat public, notre assemblée a précisé que la loi devait garantir la participation des partis et des groupements politiques à la vie démocratique de la Nation dans le respect du pluralisme. La protection des droits fondamentaux a été, en outre, confortée.
Cependant, certaines dispositions que nous avons adoptées n'emporteront pas l'adhésion de nos collègues députés et nous devrons rapprocher nos points de vues. Nous ne sommes qu'au début du chemin menant au Congrès. Nous devons maintenant aller ensemble de l'avant afin que nous puissions nous rassembler, aussi largement que possible et par-delà les clivages politiques, autour de ce texte fondamental.
Au nom du groupe UMP, je veux féliciter le travail de grande qualité de la commission des lois et de son président rapporteur, qui n'a ménagé ni son talent ni sa disponibilité pour donner au Sénat toute la place qui lui revenait. Je tiens également à rendre hommage à Mme le Garde des sceaux ainsi qu'au ministre chargé des relations avec le Parlement, pour leur grande capacité d'écoute et d'ouverture.
La réforme des institutions est une chance historique pour la Ve République. L'occasion qui nous est aujourd'hui offerte ne se présentera pas de sitôt. Le groupe UMP sera au rendez-vous de cette opportunité exceptionnelle. Vous pouvez compter sur notre ferme soutien car c'est l'amélioration de l'équilibre institutionnel et le fonctionnement même de notre démocratie qui sont en jeu. Notre groupe votera donc ce projet de loi constitutionnelle qui permettra à notre République de disposer d'institutions rénovées, non pas pour la seule satisfaction de durer, mais pour celle de servir la France et les Français. (Applaudissements à droite)
M. Bruno Retailleau. - Comme je l'ai dit hier soir, le Sénat a amélioré le texte qui nous venait de l'Assemblée nationale. Un seul point de désaccord demeure : celui du référendum. La navette permettra peut-être de revenir à la formulation voulue par le Président Jacques Chirac qui avait, en son temps, recueilli une majorité au Sénat. En l'état, nous ne pourrons pas voter ce projet de loi.
Mme Nathalie Goulet. - Lorsque je suis devenue sénateur, vous m'avez fait trois recommandations, monsieur le Président : le terrain, le terrain et le terrain. Je dois dire combien le terrain comprend mal ce que nous faisons. Il ne comprend notamment pas pourquoi ce texte, par ailleurs si important, ne traite pas du cumul des mandats ni de l'organisation territoriale.
Si ce projet de loi constitutionnelle marque des avancées certaines, de très nombreux points restent en suspens. Le groupe du RDSE attend donc la suite de la navette pour se déterminer. Pour l'instant, la moitié du groupe s'abstiendra et l'autre moitié votera ce texte.
En application de l'article 59 du Règlement, l'ensemble du projet de loi constitutionnelle est mis aux voix par scrutin public.
Majorité absolue des suffrages exprimés 145
(Applaudissements sur plusieurs bancs de l'UMP)
Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Vos débats ont été riches et intéressants, à la hauteur de la réputation du Sénat. Je veux remercier chacun d'entre vous pour sa contribution et notamment M. Hyest pour son remarquable travail.
Ce projet de loi constitutionnelle a été modifié sur plusieurs points importants : 94 amendements ont été adoptés dont 44 de votre commission et un du Gouvernement, 12 de l'UMP et 8 centristes. Enfin, l'opposition a fait adopter 23 de ses amendements : 5 pour le RDSE, 9 pour les socialistes, 2 pour les Verts et 7 pour le CRC.
Le travail va se poursuivre dans le cadre de la navette parlementaire. J'ai confiance et je pense qu'un accord pourra être trouvé entre les deux assemblées. Il s'agit d'une opportunité pour la démocratie : sachons la saisir. (Applaudissements à droite et au centre)
M. le président. - Le Sénat est sensible aux compliments que vous lui adressez, madame la Garde des sceaux. Puissent-ils être relayés par les médias !
Prochaine séance, aujourd'hui, mercredi 25 juin 2008 à 15 heures.
La séance est levée à 2 h 45.
du mercredi 25 juin 2008
1.Projet de loi (n° 390, 2007-2008) relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi (Urgence déclarée)
Rapport (n° 400, 2007-2008) de M. Dominique Leclerc fait au nom de la commission des affaires sociales

References: l'article 13
 l'article 64
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 13
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 65
 L'article 65
 L'article 5
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 13
 l'article 30
 L'article 66
 l'article 67
 L'article 67
 l'article 67
 l'article 67
 l'article 30
 l'article 72
 l'article 30
 l'article 72
 l'article 73
 l'article 72
 l'article 74
 L'article 74
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 21
 l'article 31
 l'article 13
 L'article 31
 L'article 89
 l'article 88
 L'article 32
 l'article 88
 l'article 42
 l'article 42
 l'article 89
 l'article 24
 l'article 42
 l'article 89
 l'article 24
 l'article 25
 l'article 34
 L'article 56
 l'article 25
 L'article 35
 l'article 59