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Romolo Bini
1 Linee guida UILTRASPORTI NAZIONALE per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
2 Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 13 maggio 2010 A cura dell avv. Daniela Degiorgis del Gruppo Terziario Industriale di Assolombarda nell ambito di OBSI Milano Organismo Bilaterale Servizi Integrati Milano
4 SCOPO DEL DOCUMENTO Il presente documento individua delle prime linee guida per delle prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi. L esigenza sottesa al documento è quella di fa vorire azioni di contr asto v erso fenomeni distorsivi della concorrenza, correlati a violazioni, più o meno gr avi, di regole poste a tutela del la voro, della concorrenza, della contr attualistica e del mercato in generale. Fenomeni agevolati da un contesto economico e produttivo in cui uno scenario di mercato disordinato e carente di regole chiare ostacola la nascita di imprese professionalmente e tecnicamente adeguate alla complessità delle prestazioni richieste, e la competizione tende a scaricarsi sempre più sul fattore lavoro, alimentando il lavoro irregolare e la criminalità economica. La rilevanza del tema è dimostrata, in particolare, da alcuni elementi di fatto: - il settore dei servizi, insieme all agricoltura, è il settore maggiormente coinvolto dalla irregolarità del la voro, con un tasso di irregolarità pari al 13,9% nel 2005, leggermente in crescita rispetto al 2003 e 2004, contro il 5,9 % nell industria; 1 - su scala mondiale si registra da tempo la tendenza a superare la produzione accentrata, tipica dell organizzazione fordista del lav oro, per attuare processi di esternalizzazione delle attività produttive che non rientrano nel core business e nel campo di specializzazione dell impresa; - la normativa del la voro in tema di appalti presenta limiti oggettivi e difetti di coordinamento, ad esempio in tema di accertamento della regolarità contributiva (DURC) 2 e di responsabilità solidale, ed il sistema di controlli non riesce a garantire pienamente l effettività delle norme; - le Parti sociali, anche nel corso dell ultimo rinnovo del CCNL servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi (19 dicembre 2007), hanno riproposto con forza in sede ministeriale il cosiddetto tavolo delle regole. 1 ISTAT, Statistiche in breve, 6 febbraio 2008, La misura dell occupazione non regolare nelle stime di contabilità nazionale, 2 I limiti derivano dal fatto che l attestazione di un r apporto previdenziale regolare, alimentato da versamenti periodici, non significa che quei v ersamenti corrispondano a quanto effettiv amente dovuto ai la voratori: il DURC non attesta che i v ersamenti effettuati sono coerenti con il debito retributivo che il datore di lavoro ha concretamente verso i lavoratori. Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 3
5 Il presente documento, quindi, si rivolge alla generalità degli operatori economici che chiedono migliori condizioni per cooper are alla promozione di strumenti atti a: - garantire la legalità degli appalti di servizi; - promuovere lo sviluppo qualitativo del settore e dell occupazione; - favorire la partecipazione liber a e competente degli oper atori economici agli appalti di servizi; - contrastare il lavoro nero ed irregolare e la criminalità economica. STRUTTURA DEL DOCUMENTO Il documento è concepito per essere integr ato e sviluppato periodicamente ed affrontare in tempi diversi la vasta e complessa normativa degli appalti di servizi, anche con approfondimenti successivi; quindi, non pretende di r appresentare in modo completo e definitivo gli argomenti trattati. La revisione attuale del documento, aggiornato al 22 aprile 2010, affronta gli argomenti seguenti nell ambito di due macro aree tematiche: - la prima parte è dedicata alla responsabilità solidale negli appalti, con un esame delle norme di legge che moltiplicano i centri di imputazione della responsabilità patrimoniale per garantire l effettività della tutela dei lavoratori: o definizione dell appalto; o genuinità dell appalto; o conseguenze di un appalto non genuino; o responsabilità solidale del committente; o diritti degli ausiliari dell appaltatore verso il committente; o responsabilità solidale di appaltatore e subappaltatore; - la seconda parte riguarda i requisiti di selezione e controllo dell appaltatore relativamente alla tutela del lav oro, in quanto la moltiplicazione dei centri di imputazione della responsabilità dovrebbe indurre il committente ad esercitare un controllo effettiv o sulla consistenza tecnico-organizzativ a e sulla solidità economica di appaltatori e subappaltatori: o contratto collettivo nazionale di lavoro applicato; o costo del lavoro e della sicurezza; o successione di appalti ( clausola sociale ); o regolarità contributiva; o congruità contributiva. 4 Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
6 PARTE PRIMA APPALTI E RESPONSABILITA SOLIDALE NOZIONE DI APPALTO L articolo 1655 codice civile definisce appalto il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro. Sotto il profilo operativo, l appalto può presentare alcune affinità con altri contratti quali, ad esempio, la somministrazione di beni e servizi, il tr asporto e la subfurnitura; tuttavia, sotto il profilo giuridico occorre mantenere distinte queste fattispecie contrattuali, ognuna delle quali ha una propria disciplina specifica. 3 GENUINITÀ DELL APPALTO Un appalto genuino è, sostanzialmente, uno strumento che il committente utilizza legittimamente per affidare all esterno parti del proprio ciclo produttivo, mentre un appalto non genuino o fittizio è un appalto che maschera una interposizione illecita di manodopera, in quanto lo pseudo- appaltatore si limita a mettere a disposizione del committente le mere prestazioni la vorative dei propri dipendenti, che oper ano alle dipendenz e effettiv e del committente, dal quale ricev ono le direttive. 3 In particolare, la somministrazione è il contratto con il quale una parte (somministrante) si obbliga, dietro il corrispettivo di un prezzo, a eseguire a favore dell altra (somministrato) prestazioni periodiche o continuative di cose (art c.c.), quali, ad esempio, la fornitura di gas, acqua, energia elettrica. L appalto può avere ad oggetto anche la prestazione continuativa o periodica di servizi, come l assistenza e la manutenzione di impianti: è il cosiddetto appalto-somministrazione, in cui si combinano la causa dell appalto e quella della somministrazione, con la conseguenza che al contratto si applicano, in quanto compatibili, le norme sull appalto e quelle sulla somministrazione, ai sensi dell articolo 1677 codice civile. Il tr asporto è il contr atto con il quale una parte (v ettore) si obbliga a trasferire persone o cose da un luogo all altro, in cambio di un corrispettiv o pagatogli dall altra parte (mittente), anche se il contratto prevede una pluralità di trasporti determinati, da effettuarsi in un certo arco tempor ale (articoli 1678 e seguenti codice civile). La subfornitur a industriale è il contratto col quale un imprenditore si impegna a effettuare per conto di un impresa committente lav orazioni su prodotti semila vorati o su materie prime forniti dalla committente medesima, o si impegna a fornire all impresa prodotti o servizi destinati a essere incorpor ati o comunque a essere utilizzati nell ambito dell attività economica del committente o nella produzione di un bene complesso, in conformità a progetti, conoscenz e tecniche e tecnologiche, modelli forniti dall impresa committente (legge 18 giugno 1998, n. 192). Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 5
7 Quindi, se l esigenza è quella di avere mere prestazioni lavorative senza gli oneri derivanti da un rapporto di lavoro subordinato, l istituto da utilizzare è quello della somministrazione di lavoro e l interlocutore diretto è l agenzia somministratrice di lavoro. Invece, se l esigenza è quella di ottenere un risultato, ossia un opera o un servizio, da parte di un imprenditore che oper a con mezzi propri, l istituto da utilizzare è quello dell appalto. L articolo 29, comma 1, del decreto legislativo 276/2003 stabilisce le condizioni di legittimità dell appalto, nel senso che il contratto di appalto, stipulato e regolamentato ai sensi dell articolo 1655 del codice civile, si distingue dalla somministrazione di lavoro per la organizzazione dei mezzi necessari da parte dell appaltatore, che può anche risultare, in relazione alle esigenze dell opera o del servizio dedotti in contratto, dall esercizio del potere organizzativo e direttivo nei confronti dei lavoratori utilizzati nell appalto, nonché per la assunzione, da parte del medesimo appaltatore, del rischio d impresa. Quindi, elementi tipici dell appalto sono l organizzazione dei fattori produttivi da parte dell appaltatore - ossia una effettiva attività di direzione e coordinamento dei diversi elementi necessari alla realizzazione dell opera o del servizio e la gestione dei rapporti con i terzi - e l assunzione del rischio economico. Quando l appaltatore si avvale dei mezzi del committente (macchine, attrezzature eccetera) o quando i mezzi hanno una rilevanza marginale (attività labour intensive), l organizzazione dei mezzi necessari può consistere anche solo nell esercizio del potere organizzativo o direttivo (ad esempio, servizi informatici o tenuta di archivi) (confronta, fra l altro, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, risposta ad interpello n. 77/2009, 22 ottobre 2009). Gli appalti endoaziendali, ossia che si svolgono nei locali del committente, sono i più esposti ai rischi di non genuinità a causa di un contatto diretto con la committenza, che potrebbe sfociare nella eterodirezione del personale dell appaltatore. In relazione ai contratti di appalto e, in particolare, a quelli endoaziendali, è possibile individuare, a titolo esemplificativo, alcuni indici di genuinità/liceità dell appalto, tradizionalmente accettati da dottrina, giurisprudenza e prassi amministrativa: - i lavoratori dell appaltatore: o sono diretti e controllati dall appaltatore, direttamente o tramite propri responsabili, salvo il diritto del committente di controllare e coordinare 6 Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
8 o o o o o o o o o o l esecuzione del servizio (articolo 1662 codice civile); svolgono mansioni funzionali esclusivamente alla realizzazione del servizio oggetto di appalto; non sono necessariamente assoggettati allo stesso orario di lavoro dei dipendenti del committente; non sostituiscono i dipendenti del committente; non sono allontanati né sanzionati dal committente e, più in gener ale, sottoposti al potere gerarchico e disciplinare del medesimo; non percepiscono compensi dal committente; non sono a disposizione del committente; non devono giustificare le proprie assenze al committente e non sono assoggettati alle decisioni del medesimo per ferie, permessi ed altre assenze; devono essere riconoscibili come lavoratori dell appaltatore; utilizzano, se possibile, strumenti ed attrezzature dell appaltatore, meglio se identificabili; lavorano in locali o strutture destinate ai servizi appaltati e tali da non consentire promiscuità nelle lavorazioni; - il committente non decide o, quantomeno, non decide autonomamente e direttamente, volta per volta, il numero di lavoratori da utilizzare; - il compenso pattuito fra appaltatore e committente non è commisurato al tempo di lavoro impiegato dai lavoratori per eseguire il servizio, ma è subordinato alla realizzazione effettiva del servizio previsto in contr atto (assunzione del rischio d impresa): l appaltatore si obbliga a compiere un obbligazione di risultato e non di mezzi e quindi il corrispettivo deve essere commisurato in relazione al risultato; - l appaltatore nomina un soggetto per il coordinamento del personale impiegato nell appalto, salvo che non coordini direttamente il personale stesso; - l appaltatore ha già in essere un attività imprenditoriale e sv olge la propria attività produttiva per conto di diverse imprese; - l appaltatore non si limita ad una mera gestione amministrativa del rapporto di lavoro del personale impiegato nell appalto (retribuzione, pianificazione delle ferie, continuità della prestazione, eccetera). Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 7
9 CONSEGUENZE DI UN APPALTO NON GENUINO La stipulazione di un contratto di appalto non genuino comporta, in particolare, conseguenze di tipo civile e penale: - sotto il profilo civilistico, è prevista la costituzione di un r apporto di la voro subordinato alle dipendenze del committente: quando il contratto di appalto è stipulato in violazione dei requisiti di cui all articolo 29, comma 1, d. lgs. 276/ 2003, il lavoratore interessato può chiedere, mediante ricorso giudiziale a norma dell articolo 414 del codice di procedura civile, notificato anche soltanto al soggetto che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest ultimo. In tale ipotesi si applica il disposto dell articolo 27, comma 2 (articolo 29, comma 3-bis), nel senso che i pagamenti effettuati dall appaltatore, a titolo retributivo o di contribuzione previdenziale, liberano il soggetto che ha utilizzato effettivamente la prestazione dal debito corrispondente, fino a concorrenza della somma effettivamente pagata, e tutti gli atti compiuti dall appaltatore per la costituzione o la gestione del r apporto nel periodo di riferimento si intendono come compiuti dal soggetto che ha effettivamente utilizzato la prestazione lavorativa. Quindi, il lavoratore può chiedere al Giudice del lavoro di accertare e dichiarare la costituzione di un rapporto di lavoro con il committente, effettivo utilizzatore delle prestazioni lavorative, con effetto dall inizio della utilizzazione della prestazione (efficacia ex tunc della costituzione coattiv a del r apporto di la voro subordinato). 4 Secondo un primo orientamento, la norma in esame prevede l annullabilità del contratto di appalto non genuino, con la conseguenza che il relativo annullamento può essere richiesto solo dal lavoratore interessato. Invece, si ha nullità del contratto di appalto quando le parti hanno voluto simulare un contr atto di appalto per dissimulare un contr atto di somministr azione (appalto fraudolento): questo caso andrebbe ricondotto alla somministrazione fraudolenta di cui all articolo 28, d.lgs. 276/2003, ossia ad una somministr azione di lavoro posta in essere con la specifica finalità di eludere norme inderogabili di legge o di contratto collettivo applicato al lavoratore; conseguentemente, il contratto dissimulato di somministr azione di la voro dev e essere consider ato nullo per frode alla legge, in violazione del combinato disposto degli articoli 1344 e 1418 c.c. ed i lavoratori devono essere considerati a tutti gli effetti alle dipendenze dell utilizzatore/appaltante; la sentenza del Giudice del lavoro avrebbe natura dichiar ativa e non costitutiva, a differenza dell ipotesi precedente, che presuppone l esistenza di un appalto illecito ma non fraudolento. 5 4 Confronta, ad esempio, la circolare 22 febbraio 2005, n. 7, del Ministero del Lavoro. 5 Confronta Flavio Rivellini, Appalto non genuino: riconoscimento e conseguenze, in Diritto & Pratica Lavoro 2009, 9, p Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
10 La nullità del contr atto comporta altresì che la stessa, a differenza dell annullabilità, può essere fatta v alere, oltre che dal la voratore, anche da altri soggetti interessati, quali, ad esempio, gli enti previdenziali, la Direzione del Lavoro, gli altri dipendenti del committente, ev entualmente interessati a far valere il super amento dei limiti dimensionali dell azienda. Secondo un diverso orientamento, invece, non solo l appalto fraudolento ma anche quello non genuino, essendo interposizione/somministrazione illecita di manodopera, è equiparabile alla somministrazione nulla in quanto svolta da soggetto non autorizzato, senza forma scritta e per una causa illecita. 6 - Sotto il profilo penalistico, il fatto si configura come illecito penale: o appalto illecito: in caso di appalto ritenuto non genuino, in quanto privo dei requisiti di cui all articolo 29, comma 1, d.lgs. 276/2003, si configura una interposizione/somministrazione illecita di manodoper a, posta in essere da un soggetto non autorizzato, e l appaltatore ed il committente sono soggetti alla pena dell ammenda pari a 50,00 euro per ogni lavoratore ed ogni giornata di occupazione; è previsto l istituto della prescrizione obbligatoria 7, in forza del quale i due contr avventori sono ammessi al pagamento dell ammenda in misura ridotta ad un quarto in caso di regolarizzazione della situazione illegale, che potrà consistere nella cessazione dell appalto, mentre il lavoratore potrà chiedere la costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze del committente, come sopra precisato; il beneficio della prescrizione non tro va applicazione nel caso in cui sussista l aggrav ante dello sfruttamento di la voratori minori e si applica un aggr avio della pena pecuniaria, che aumenta a 300,00 euro per ogni la voratore ed ogni giornata, e con applicazione dell arresto fino a 18 mesi; 8 o appalto fraudolento: se si accerta che appaltatore e committente hanno agito con la specifica finalità di eludere norme inderogabili di legge, sulla base di una intesa o, quanto meno, della effettiva consapevolezza di un uso illecito del contratto di somministrazione, specificamente finalizzato ad eludere il sistema normativo, si è in presenza di una somministrazione fraudolenta ai sensi dell articolo 28 d.lgs. 276/2003; in questo caso, alla pena per l appalto illecito di cui al punto precedente, si aggiunge la pena di 20,00 euro per ogni lavoratore e per ogni giorno di impiego. 6 Confronta Pietro Capurso, I servizi ispettivi del lavoro alla ricerca della interposizione illecita perduta, ADAPT, Working Paper n. 57/2008, p Confronta articolo 15 d.lgs. 124/ Per le div erse interpretazioni sulle modalità di calcolo della sanzione, confronta Fla vio Rivellini, nota 4, p Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 9
11 RESPONSABILITÀ SOLIDALE DEL COMMITTENTE Nei paragrafi precedenti si è visto che, per l ipotesi di appalto non genuino, il legislatore ha previsto conseguenze di tipo civile e penale, che vanno dalla costituzione del rapporto di lavoro in capo al committente all applicazione della pena di un ammenda. Invece, per l ipotesi di appalto genuino, il legislatore ha previsto un vincolo di solidarietà per rafforzare l adempimento delle obbligazioni retributive e previdenziali, ponendo a carico del committente il rischio economico di dov ere rispondere delle eventuali omissioni degli imprenditori da lui utilizzati, senza limiti di importo e senza il beneficio della preventiva escussione. Infatti, l articolo 29, comma 2, del d. lgs. 276/2003 dispone che, in presenza di un appalto genuino di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi e i contributi previdenziali dovuti. I lavoratori interessati possono esercitare l azione nei confronti del committente entro il termine di decadenza di due anni dalla cessazione dell appalto. Sul contenuto della norma, dottrina e giurisprudenza si sono pronunciate, in particolare, sugli aspetti seguenti: - una pronuncia giurisprudenziale, non condivisa in dottrina, ha esteso il vincolo di solidarietà alle somme dovute per il licenziamento intimato durante lo svolgimento delle lavorazioni presso il cantiere del committente (nella fattispecie esaminata dal T ribunale, le somme in questione hanno riguardato il risarcimento del danno e l indennità sostitutiva della reintegrazione); 9 - il vincolo di solidarietà riguarderebbe qualsiasi omissione contributiva posta in essere dall appaltatore o dal subappaltatore, comprese le contribuzioni da versare agli enti esercenti forme di previdenza complementare; 10 9 Tribunale Bologna 19 marz o 2007; in senso contr ario confronta, ad esempio, Lucio Imberti, La disciplina della responsabilità solidale negli appalti e nei subappalti: lo stato dell arte in continuo movimento (aggiornato al decreto legge 97/2008), pagina 16, W orking Papers Centro studi di Diritto del Lavoro Europeo Massimo D Antona, 72/ Antonino Sgroi, Obbligazione contributiva e responsabilità solidale, Working Paper n. 58/2008, Collana ADAPT, p Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
12 - una volta accertato il vincolo di solidarietà, il committente perderebbe il diritto ad eventuali benefici contributivi di cui ha fruito, in quanto l omissione contributiva dell appaltatore o del subappaltatore produrrebbe effetti anche sulla posizione previdenziale del committente; 11 - il termine lavoratori si presta a contrasti interpretativi, nel senso che parte della dottrina 12 ritiene che la responsabilità solidale riguardi solo i la voratori subordinati, con esclusione dei lavoratori a progetto, dei lavoratori autonomi e di quelli in nero, mentre altra parte della dottrina ritiene possibile l estensione della responsabilità solidale a queste tipologie di lavoratori; 13 - il vincolo di solidarietà comprenderebbe, secondo alcuni, anche i contributi assicurativi per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, in quanto avrebbero natura previdenziale 14, mentre per altri la responsabilità solidale del committente non si estenderebbe a tale forma di contribuzione; 15 - il termine di decadenza di due anni potrebbe non applicarsi alla contribuzione previdenziale, sia perché il credito contributivo è in capo all ente previdenziale, e non al lavoratore, sia perché la Corte di Cassazione, in relazione ad un caso disciplinato dalla normativa previgente (articolo 4, legge 1369/1960), ha affermato che il termine di decadenza di un anno dalla cessazione dell appalto per l esercizio dei diritti dei prestatori di lavoro dipendenti da imprese appaltatrici di opere e servizi nei confronti degli imprenditori appaltanti vede il proprio ambito di operatività. limitato ai soli diritti suscettibili di essere fatti valere direttamente dal lavoratore: l efficacia dell anzidetta disposizione legislativa non sarebbe conseguentemente estensibile ad un soggetto terzo, quale l ente previdenziale (i cui diritti scaturenti dal rapporto di lavoro disciplinato dalla legge si sottrarrebbero, pertanto, alla decadenza annuale) (sentenza 17 gennaio 2007, n. 996); 11 Confronta nota Confronta, ad esempio, nota 9, Lucio Imberti, p Confronta nota Confronta nota 9, Lucio Imberti, p. 20, e Nota Confindustria 5 giugno 2008, Relazioni Industriali e Affari Sociali. 15 Confronta, ad esempio, Enzo De Fusco, I committenti sono esclusi dai premi Inail, in Il Sole 24 Ore, 16 giugno 2008, Norme e Tributi, pagina 1. Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 11
13 - il committente che abbia corrisposto le retribuzioni ai dipendenti dell appaltatore inadempiente, secondo le previsioni dell articolo 29 d.lgs. 276/2003, è obbligato, quale sostituto di imposta, ad effettuare le ritenute sui redditi di la voro dipendente corrisposti; 16 - secondo un certo orientamento, basato su una interpretazione della norma conforme anche a Costituzione, soggetti destinatari della responsabilità solidale sono anche gli enti pubblici che stipulano appalti, qualora i soggetti privati appaltatori non assolvano gli obblighi contributivi e retributivi posti a loro carico 17 ; invece, secondo un altro orientamento 18, sostenuto anche dal Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali 19, gli enti pubblici sono esclusi dal campo di applicazione della norma ai sensi dell articolo 1, comma 2, decreto legislativo 276/2003, con la conseguenza che tali enti sarebbero obbligati solidalmente solo per i trattamenti economici dovuti ai dipendenti dell appaltatore nei limiti di cui all articolo 1676 c.c. (vedi infra); 20 - in caso di una filiera di appalto tripartita, costituita da committente, appaltatore e subappaltatore, si riscontr ano interpretazioni dottrinali div erse sul campo di applicazione della responsabilità solidale di cui all articolo 29 d.lgs. 276/2003: secondo un primo approccio, i dipendenti del subappaltatore possono chiedere il pagamento delle retribuzioni ed il versamento dei relativi contributi al committente e/o allo stesso subappaltatore, datore di lavoro e debitore principale, mentre possono chiedere all appaltatore, oltre che al subappaltatore, solo il versamento dei contributi e delle ritenute fiscali; 21 invece, un altro orientamento propende per una responsabilità diffusa, nel senso che i dipendenti del subappaltatore possono chiedere anche all appaltatore il pagamento delle retribuzioni ed il versamento dei relativi contributi. 22 Anzi, secondo questo orientamento, per il combinato disposto dell articolo 29, comma 2, d.lgs. 276/2003 e dell articolo 35, comma 28, decreto legge 223/2006 (vedi infra), l appaltatore 16 Agenzia delle Entrate, Direzione Centr ale Normativa e Contenzioso, risposta ad interpello 19 dicembre Confronta nota 10, p. 13; in giurisprudenza, confronta Tribunale Pavia 29 aprile Confronta nota 9, Lucio Imberti, p Confronta risposta ad interpello n. 35/2009, 15 maggio Secondo il primo orientamento, l articolo 1, comma 2, d.lgs. 276/2003, quando contempla le pubbliche amministrazioni, si riferisce alle stesse, necessariamente, in quanto datrici di lavoro, mentre nell appalto pubblico la pubblica amministrazione agisce nel suo ruolo istituzionale in quanto i lavoratori sono dipendenti, non del committente pubblico, ma dell appaltatore. 21 Confronta Maurizio Manicastri, Appalto: soggetti e responsabilità, in Diritto & Pratica del Lavoro, 2009, 27, p Confronta Flavio Rivellini, Appalto e responsabilità solidale, in Diritto & Pratica del Lavoro 2009, 31, p Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
14 è il soggetto su cui ricade il più ampio regime di responsabilità solidale, in quanto comprende i crediti retributivi, risarcitori, previdenziali, assicur ativi e fiscali dei dipendenti dei suoi subappaltatori. 23 In caso di appalti pubblici, è lo stesso legislatore ad a vere codificato il concetto di responsabilità diffusa, nel senso che l appaltatore è responsabile in solido dell osserv anza, da parte del subappaltatore, del trattamento economico e normativ o stabilito dai contratti collettivi, nazionale e territoriale, in vigore per il settore e per la z ona nelle quali si eseguono le prestazioni subappaltate (confronta articolo 118, comma 6, decreto legislativo 163/2006). La normativa vigente non prevede meccanismi di controllo che il committente può attivare per escludere con certezza il rischio della responsabilità solidale. Il committente può solo cercare di prev enire o, quantomeno, di attenuare tale rischio, che scatta ad inadempimenti a vvenuti (ossia ex post), ed attuare un accertamento preventivo di regolarità, diretto a promuovere ex ante l adempimento, da parte di appaltatore e subappaltatore, di tutti i v ersamenti retributivi, fiscali, contributivi ed assicurativi. Ad esempio, il committente e l appaltatore che sia anche sub-committente possono richiedere all appaltatore ed al subappaltatore, previa apposita clausola nel relativo contratto e nel rispetto della privacy: o o o o o o o o l elenco nominativo dei dipendenti impiegati nell appalto/sub- appalto, periodicamente aggiornato, corredato del codice fiscale di ogni lavoratore; comunicazioni al Centro per l impiego, per verificare l instaurazione del rapporto di lavoro; permesso di soggiorno in corso di validità per i lavoratori extracomunitari, per verificare l osservanza delle disposizioni sull immigrazione; denuncia nominativa all INAIL, nei casi previsti, per v erificare l attivazione del rapporto assicurativo; estratto dell Uniemens relativo alla situazione retributiva e contributiva dei lavoratori impegnati nell appalto o nel subappalto; contrattazione collettiva applicata, per verificare la corrispondenza fra importi erogati ed importi dovuti; modelli F24 mensili, corredati delle ricevute attestanti l avvenuto addebito, per verificare i versamenti fiscali e contributivi; documento unico di regolarità contributiv a (DURC), per v erificare la correntezza contributiva; 23 Confronta nota 9, Lucio Imberti, pagina 30. Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 13
15 o o versamento della retribuzione ai lavoratori interessati, mediante bonifico bancario, assegno circolare o altro elemento che attesti oggettivamente l avvenuto pagamento; dichiarazione sostitutiva dell atto di notorietà, ai sensi degli articoli 2 e 47 del DPR 445/2000, attestante che: 1. il modello F24, il DURC e gli altri documenti non nominativi, prodotti in copia per l accertamento preventivo di regolarità, si riferiscono anche ai pagamenti effettuati nei confronti dei lavoratori impiegati nell appalto/sub-appalto, riportati nell elenco nominativo, dei quali è comunicato il codice fiscale; 2. nell esecuzione dell appalto/sub-appalto sono impiegati esclusivamente i lavoratori riportati nell elenco nominativo, dei quali è stato fornito il codice fiscale; 3. i trattamenti retributivi corrisposti ai lavoratori impiegati nell appalto/sub-appalto sono esclusivamente quelli risultanti dalla documentazione prodotta. DIRITTI DEGLI AUSILIARI DELL APPALTATORE VERSO IL COMMITTENTE ARTICOLO 1676 CODICE CIVILE La prima e risalente norma di tutela dei diritti degli ausiliari dell appaltatore è l articolo 1676 c.c., ai sensi del quale coloro che, alle dipendenze dell appaltatore, hanno dato la loro attività per eseguire l opera o per prestare il servizio possono proporre azione diretta contro il committente per conseguire quanto è loro dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l appaltatore nel tempo in cui esse propongono la domanda. La norma si fonda su quattro presupposti: - l esistenza di un rapporto di lavoro subordinato alle dipendenze di un imprenditore che agisce in qualità di appaltatore ai sensi dell articolo 1655 c.c.; - l esecuzione della prestazione la vorativa per il compimento dell oper a o del servizio oggetto dell appalto; - l esistenza di un credito di la voro in capo ai dipendenti dell appaltatore in relazione alle predette prestazioni lavorative; - l esistenza di un credito dell appaltatore v erso il committente in relazione al compimento dell opera o del servizio oggetto dell appalto. 14 Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
16 Quindi, se i dipendenti dell appaltatore non hanno ricevuto il pagamento della retribuzione ed esercitano l azione diretta v erso il committente, il debito dello stesso verso l appaltatore viene congelato per essere giudizialmente assegnato agli interessati, nella misura esistente al momento di presentazione della domanda in via giudiziale o str agiudiziale, ad esempio con una formale comunicazione indirizzata al committente che contenga un espresso richiamo alla responsabilità del committente per debiti di lavoro dell appaltatore 24 o con la richiesta del tentativo obbligatorio di conciliazione ai sensi dell articolo 410 codice di procedura civile. 25 Il committente che paghi l appaltatore dopo la presentazione della domanda dei lavoratori non è liberato dall obbligazione v erso i la voratori stessi, ausiliari dell appaltatore, in quanto dopo la presentazione della domanda, il committente si aggiunge all appaltatore in via solidale nella posizione debitoria dello stesso. 26 Un orientamento giurisprudenziale consolidato estende l applicazione dell articolo 1676 c.c. anche ai rapporti fra i dipendenti del subappaltatore ed il subappaltante, sul presupposto che il contratto di subappalto non è altro che un vero contratto di appalto, che si caratterizza solo per essere un contratto derivato da altro contratto stipulato a monte, 27 con la conseguenza che il subappaltante deve essere considerato come il committente del subappaltatore. Secondo la dottrina, gli ausiliari dell appaltatore possono esercitare l azione diretta verso il committente solo per i trattamenti retributivi e non anche per i relativi contributi previdenziali, in quanto gli stessi sono dovuti all INPS 28, anche se il recupero della retribuzione spettante dovrebbe comprendere, fr a l altro, la contribuzione previdenziale a carico dei dipendenti In questi termini, Tribunale Bologna 8 giugno Confronta, ad esempio, Cassazione 19 aprile 2006, n Cassazione 14 marzo 2001, n Confronta, ad esempio, Cassazione 12048/2003 e 7384/ Confronta Maurizio Manicastri, Appalto: soggetti e responsabilità, in Diritto & Pratica del Lavoro, 2009, 27, p Confronta nota 10, p. 2. Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 15
17 L ambito di applicazione dell articolo 1676 c.c. comprende gli appalti pubblici 30 e privati e tutte le tipologie di committenti, a prescindere dal fatto che esercitino o meno un attività d impresa o professionale, mentre i lavoratori che possono esercitare l azione diretta verso il committente sono solo i lavor atori subordinati dell appaltatore, con esclusione di lav oratori autonomi, professionisti, subappaltatori, fornitori di materiali e di tutti coloro che non sono legati da un vincolo di subordinazione con l appaltatore, pur avendo contribuito al compimento dell opera o del servizio oggetto dell appalto. 31 Infine, l esercizio dell azione non è soggetta ad un termine di decadenza ma solo al termine di prescrizione quinquennale. 32 SALUTE E SICUREZZA E CONTRATTI DI APPALTO: RESPONSABILITÀ SOLIDALE PER I DANNI NON INDENNIZZATI L articolo 26, comma 4, decreto legislativo 81/2008 (testo unico della sicurezza) dispone che ferme restando le disposizioni di legge vigenti in materia di responsabilità solidale per il mancato pagamento delle retribuzioni e dei contributi previdenziali e assicurativi, l imprenditore committente risponde in solido con l appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore, dipendente dell appaltatore o del subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera dell Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Inail) Le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici. Secondo la dottrina i danni non indennizzati dagli istituti assicur ativi sono quelli legati ad eventi infortunistici non coperti dalle relative tutele ed i danni differenziali (biologico tempor aneo e differenziale, mor ale ed esistenziale) deriv anti da eventi di origine professionale, riconosciuti dalle relative assicurazioni obbligatorie. E invece esclusa la responsabilità solidale per i danni conseguenti da infortuni derivanti da rischi specifici propri dell attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici Confronta, ad esempio, Cassazione 10 marzo 2009, n. 3559, e TAR Sicilia Palermo 1 febbraio 2006, n Confronta nota 9, p. 8; sulla possibilità/opportunità di applicare l articolo 1676 c.c. anche ai lavoratori a progetto, confronta nota 10, p Confronta nota 21, p Confronta nota 9, Lucio Imberti, p Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
18 RESPONSABILITÀ SOLIDALE FRA APPALTATORE E SUBAPPALTATORE L articolo 35, comma 28, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, con vertito con modifiche dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ha introdotto una nuo va ipotesi di solidarietà, che si aggiunge a quella prevista dall articolo 29, comma 2, d. lgs. 276/2003: l appaltatore risponde in solido con il subappaltatore dell effettuazione e del versamento delle ritenute fiscali sui redditi di lavoro dipendente e del versamento dei contributivi previdenziali e dei contributi assicurativi obbligatori per gli infortuni sul la voro e le malattie professionali dei dipendenti a cui è tenuto il subappaltatore. Quindi, sotto il profilo della responsabilità solidale, appalto e subappalto sono soggetti ad una disciplina diversa, nonostante i due contratti abbiano, sostanzialmente, gli stessi elementi costitutivi. Sul contenuto della norma, dottrina e giurisprudenza hanno rilevato, in particolare, quanto segue: - relativamente ai lavoratori tutelati, il tenore letterale della norma, che parla di dipendenti, conduce a concludere che la tutela riguardi solo i lavoratori dipendenti, con esclusione dei collabor atori a progetto e dei la voratori utilizzati in nero dal sub-appaltatore; 34 - il vincolo di solidarietà non ha limiti economici analogamente a quanto previsto dall articolo 29 d.lgs. 163/2006, e, contr ariamente a questo articolo, non ha vincoli temporali, con la conseguenza che la solidarietà permane fino alla prescrizione della contribuzione; 35 - l appaltatore non ha possibilità di sottrarsi al vincolo di solidarietà, analogamente a quanto a vviene per la responsabilità di cui all articolo 29 d.lgs. 276/ 2003; - il vincolo di solidarietà si applica anche in caso di subappalto pubblico, nel quale la pubblica amministrazione ricopra il ruolo di appaltatore Confronta nota 10, p Confronta nota 10, p Confronta Gianluca Spolverato e Anna Piovesana, Disciplina degli appalti nella P.A., in Diritto & Pratica del Lavoro, 2007, 32, p Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 17
19 Relativamente agli appalti pubblici, il regime di responsabilità dell appaltatore è più ampio in quanto l appaltatore è responsabile in solido dell osservanza, da parte del subappaltatore, del tr attamento economico e normativ o stabilito dai contratti collettivi, nazionale e territoriale, in vigore per il settore e per la zona nelle quali si eseguono le prestazioni subappaltate (confronta articolo 118, comma 6, decreto legislativo 163/2006). 18 Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi
20 PARTE SECONDA SELEZIONE DELL APPALTATORE ED ESECUZIONE DEL CONTRATTO REQUISITI RELATIVI ALLA TUTELA DEL LAVORO Un mercato degli appalti di servizi immune dagli effetti distorsivi della concorrenza prodotti dalla coesistenza di imprese che rispettano le regole ed imprese che utilizzano lavoro irregolare richiede, in via preliminare, che il committente assuma comportamenti coerenti con alcune regole poste a tutela delle condizioni di lavoro. Peraltro, negli appalti pubblici è codificata l intenzione del legislatore di assicurare il rispetto della regolarità dell impiego e la tutela della salute e sicurezza sul voro la fin dalla determinazione dell importo contrattuale posto a base di gara, che diventa un par ametro fondamentale per la formulazione delle offerte economiche da parte degli operatori economici. 37 In particolare, l appaltatore dovrebbe verificare che: la base d asta, ossia il valore economico della gara, sia coerente con i costi della sicurezza e con il costo del lavoro determinato dal Ministero del Lavoro, della Salute e delle P olitiche Sociali nelle tabelle pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e, in mancanza o in presenza di tabelle non aggiornate, con il tr attamento economico-normativo previsto da un contr atto collettivo nazionale di lavoro che abbia le caratteristiche di cui ai punti successivi; per gli appalti pubblici, l obbligo è prescritto dagli articoli 89, comma 3, e 86, comma 3 bis, d.lgs. 163/2006 (confronta nota 37); 37 Ai sensi degli articoli 89, comma 3, e 86, comma 3 bis, decreto legislativ o 163/2006, nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione delle offerte anomale le stazioni appaltanti sono tenute a valutare che il valore economico (importo a base di gara) sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del la voro ed al costo della sicurezza. Il costo del la voro è quello determinato periodicamente in apposite tabelle del Ministero del Lavoro, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulati dai sindacati comparativ amente più rappresentativi, delle norme in materia di previdenza e assistenza, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contr atto collettiv o applicabile il costo del la voro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione. Linee guida per prassi trasparenti e responsabili da adottare negli appalti di servizi 19

References: articolo 1655
 articolo 1677
 articolo 29
 articolo 1655
 articolo 29
 articolo 414
 articolo 27
 articolo 28
 sentenza 
 articolo 29
 articolo 28
 articolo 15
 articolo 29
 articolo 29
 articolo 1
 articolo 1676
 articolo 29
 articolo 29
 articolo 35
 articolo 1
 articolo 118
 ARTICOLO 1676
 articolo 1676
 articolo 1655
 articolo 410
 articolo 1676
 articolo 1676
 articolo 26
 articolo 1676
 articolo 35
 articolo 29
 articolo 29
 articolo 29
 articolo 118