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Timestamp: 2020-07-12 10:02:30+00:00

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winyourhome: September 2015
Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags verfassungswidrig
Pressemitteilung und Link zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs s.u.
Ra. Rolf Karpenstein zum wirklichen Inhalt des Urteils vom 15. September 2015
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seinem oft zitierten aber selten zu Ende gelesenen Urteil vom 15.9.2015 – über seine wohlformulierten acht Leitsätze hinausgehend – in Rn. 150 den GlüÄndStV und das Kollegium für verfassungswidrig erklärt. Wie der BayVerfGH klarstellt, fehlt die demokratische Legitimation des allmächtigen Glücksspielkollegiums, wenn die vom Gericht vorgeschlagene verfassungskonforme Lesart des § 9 a Abs. 6 S. 1 und 2 GlüÄndStV, demnach nur diejenigen Bundesländer im Kollegium über andere Bundesländer mitregieren dürfen, die dem Staatsvertrag beigetreten sind, nicht möglich ist. Und diese, vom BayVerfGH in Rn. 150 vorgeschlagene verfassungskonforme Lesart ist nicht möglich, weil die Bundesländer schon im Mai 2012 vertraglich geregelt haben, dass jedes Bundesland über seinen Vertreter im Kollegium selbst dann über andere Bundesländer mitregieren soll, wenn es den Staatsvertrag nicht ratifiziert hat.
Das ging zu schnell? Nunmehr zum Mitschreiben:
Das Bayerische Ministerium des Innern hat mit dem „Glücksspielkollegium“ ein bemerkenswertes Konstrukt geschaffen, dessen verfassungsrechtliche Legitimation heftig umstritten ist, weil ein Bundesland über ein anderes bestimmt und damit seine verfassungsrechtliche Selbstbestimmung in Frage stellt. Z. B. muss sich Hessen dieses Kollegiums „als Organ“ im Rahmen des Konzessionsverfahrens und bei der Glücksspielaufsicht bedienen und kann nicht unabhängig nur nach Recht und Gesetz agieren.
Nach seiner Geschäftsordnung führt das Kollegium „seine Geschäfte nach Maßgabe der Vorschriften des GlüÄndStV sowie der Verwaltungsvereinbarung über die Zusammenarbeit der Länder bei der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 3 und die ländereinheitlichen Verfahren nach § 9 Buchst. a GlüÄndStV“. Diese Verwaltungsvereinbarung hat es in sich. Sie wird daher vom BayVerfGH nicht erwähnt. Aber dazu später.
Wer im Kollegium mitbestimmt, ist im GlüÄndStV in § 9a Abs. 6 S. 1 und 2 geregelt. Demnach besteht das Kollegium aus 16 Mitgliedern. Weiter heißt es, dass jedes Land je ein Mitglied benennt. Nimmt man diese Regelung beim Wort, können Vertreter von Bundesländern, die dem Staatsvertrag nicht beigetreten sind, im hessischen Konzessionsverfahren oder bei der Bayerischen Glücksspielaufsicht mitregieren. Bekanntlich hatten das aufrechte VG Wiesbaden und der VGH Kassel deshalb Bedenken angemeldet. Zu Recht? Ja, befindet auch der BayVerfGH! Die im GlüÄndStV geschriebene Regelung ist verfassungswidrig. Im Kollegium dürften nur diejenigen Repräsentanten aus Bundesländern mitbestimmen, die sich dem Joch des GlüÄndStV unterworfen haben. In Rn. 150 des Urteils vom 15.09.2015 heißt es daher:
„Das Glücksspielkollegium ist ein von den vertragsschließenden Ländern gebildetes Kollegialorgan, das einen ländereinheitlichen Vollzug bestimmter staatsvertraglicher Vorschriften gewährleisten soll. Diese interne Koordinationsfunktion kann nur von Vertretern solcher Länder erfüllt werden, die an den Vertrag gebunden sind.“
Regieren also im Glücksspielkollegium Vertreter solcher Bundesländer mit, die nicht oder nicht mehr an den Staatsvertrag gebunden sind, fehlen die verfassungsrechtliche Legitimation des Kollegiums und des GlüÄndStV. Deshalb ist eine Regelung im GlüÄndStV, die vorsieht, dass das Glücksspielkollegium „immer“ aus 16 Mitgliedern besteht, so zu Recht der BayVerfGH, verfassungswidrig. Der Freistaat heißt Freistaat, weil er frei ist – mia san mia. Würde die Sportwetten- und Glückspielpolitik des Freistaates durch ein Gremium bestimmt, in dem der Vertreter eines Bundeslandes sitzt, das sich nicht der Knechtschaft des GlüÄndStV unterwirft, sondern ein Las Vegas des Nordens betreibt, ist dies inakzeptabel und verfassungswidrig.
Der BayVerfGH sieht mithin, dass die Verfassungswidrigkeit in der Konstruktion des Staatsvertrages selbst angelegt ist. Der Staatsvertrag regelt gerade nicht, dass die „Koordinationsfunktion“ des Kollegiums nur von Vertretern derjenigen Länder erfüllt werden darf, die an den Vertrag gebunden sind. Der Staatsvertrag regelt in § 9 a Abs. 6 S. 1 und 2 ganz im Gegenteil, dass „das Kollegium aus 16 Mitgliedern besteht“ und dass „*jedes* Land je ein Mitglied“ in das Kollegium entsendet und mit „jedes“ Land kann nur jedes der 16 Bundesländer gemeint sein.
Der BayVerfGH stand daher vor der Frage, ob sich dieser zur Verfassungswidrigkeit des Staatsvertrags führende Konstruktionsfehler beheben lässt.
Ja, meint der BayVerfGH. Man müsse die Regelung in § 9a Abs. 6 S. 1 GlüÄndStV verfassungskonform dahin lesen, dass das Kollegium aus „bis zu“ 16 Mitgliedern besteht. Dann wäre die demokratische Legitimationskette gewahrt und über den Freistaat könnte nicht durch Vertreter von Bundesländern mitregiert werden, die sich nicht dem Staatsvertrag unterworfen haben. § 9 a Abs. 6 S. 1 GlüÄndStV müsse „so gelesen werden, dass das Glücksspielkollegium je nach Anzahl der aktuell am Vertrag beteiligten Bundesländer – aus „bis zu 16 Mitgliedern“ besteht“ heißt es deshalb beim BayVerfGH in Rn. 150 wörtlich.
Diese verfassungskonforme Lesart ist brillant, und nichts anderes erwartet man von bayerischen Verfassungsrichtern. Die Richter erkennen die den Staatsvertrag prägende konstruktive Verfassungswidrigkeit und liefern einen Ausweg, der auf den ersten Blick jedenfalls nicht unvertretbar erscheint, gleich mit.
Wäre da nicht der zweite Blick.
Die verfassungskonforme Lesart des BayVerfGH widerspricht dem in der Verwaltungsvereinbarung vom 28.5.2012 vereinbarten Willen und Interesse aller 16 Bundesländer.
Weil sich die „verfassungskonforme Lesart“ eines Staatsvertrages nicht über eine entgegenstehende vertragliche Vereinbarung hinwegsetzen kann, muss sich der BayVerfGH eingestehen, die Verfassungswidrigkeit des GlüÄndStV in seiner Gesamtheit bestätigt zu haben.
Der BayVerfGH hat sogar gleich zwei Tatsachen übersehen, die seiner verfassungskonformen Lesart entgegenstehen:
Es besteht eine vertragliche Vereinbarung zwischen allen 16 Bundesländern, die seiner verfassungskonformen Lesart widerspricht (1)
Es gibt eine Praxis aller 16 Bundesländer, die seiner verfassungskonformen Lesart widerspricht (2).
Alle 16 Bundesländer haben in der VwVGlüStV vom 23.5.2012 vereinbart, dass die Mitbestimmung im Kollegium unabhängig vom Beitritt zum Staatsvertrag ist. Die Verwaltungsvereinbarung vom 23.5.2012 regelt die Arbeitsweise des Glücksspielkollegiums und die Zusammenarbeit der Glücksspielaufsichtsbehörden aller 16 Bundesländer. In § 1 ist geregelt, dass dem Glücksspielkollegium die Beurteilung aller Anträge auf Erlaubnisse und Konzessionen sowie aller Fragen der Glücksspielaufsicht („von nicht unerheblicher Bedeutung“) obliegt. In § 21 ist entgegen der Lesart des § 9a Abs. 6 S. 1 und 2 GlüÄndStV durch den BayVerfGH geregelt, dass jedes Bundesland einen Repräsentanten ins Glücksspielkollegium entsendet, der unabhängig von der Beteiligung seines Bundesandes am GlüÄndStV über die anderen Bundesländer mitregiert. Die demokratische Legitimationskette, die der BayVerfGH in Rn. 148 ff. verlangt, wird also von allen 16 Bundesländern einvernehmlich durchbrochen. Wörtlich heißt es in § 21 VwVGlüStV:
„Länder, die dem Glücksspielstaatsvertrag nicht beigetreten sind, können gleichwohl im Rahmen ihrer glücksspielrechtlichen Regelungen an der Zusammenarbeit nach dieser Verwaltungsvereinbarung teilnehmen.“
Ebenso wie § 2 der Verwaltungsvereinbarung, demnach jedes Land – und nicht, entsprechend der verfassungskonformen Leseart des BayVerfGH, lediglich die aktuell am Staatsvertrag beteiligten Länder – gegenüber der Geschäftsstelle des Kollegiums ein Mitglied für die Mitbestimmung und Beschlussfassung im Kollegium benennt, ist die Regelung in § 21 vollkommen eindeutig. Alle 16 Länder wollen, dass alle 16 Länder über alle am Staatsvertrag aktuell beteiligten Länder – einschließlich des Freistaates, sollte dieser nicht kündigen – im Rahmen der allumfassenden Befugnisse des Glücksspielkollegiums unabhängig davon mitbestimmen, ob sie sich den Beschränkungen des Staatsvertrages unterworfen haben oder ein unionsrechtskonformes Regime betreiben. Alle 16 Länder haben einvernehmlich geregelt, dass § 9a Abs. 6 S. 1 und S. 2 GlüÄndStV so gemeint sind, wie sie geschrieben stehen: „Das Kollegium hat 16 Mitglieder – und mitnichten lediglich „bis zu“ 16 Mitglieder – und jedes der 16 Bundesländer entsendet ein Mitglied ins Kollegium“.
Sollte also ein rechtsstaatlich orientiertes Bundesland, nehmen wir als fiktives Beispiel das Saarland, seine Mitgliedschaft im Staatsvertrag kündigen und ohne Internetjäger ein Las Vegas des Westens errichten, kann jenes Bundesland nach dem Willen aller 16 Bundesländer weiterhin über das Schicksal der am GlüÄndStV beteiligten Bundesländer mitregieren, ohne selbst den Beschränkungen des GlüÄndStV unterworfen zu sein. Und dies – so auch der BayVerfGH – ist eine nicht heilbare verfassungswidrige Konstruktion des GlüÄndStV.
Diese für die Monopolisten tragische Tragweite der Verwaltungsvereinbarung wird durch die vom bayerischen Verfassungsgerichtshof ebenfalls „übersehene“ Praxis im Kollegium vor dem Beitritt von Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein zum GlüÄndStV bestätigt. Alle Bundesländer haben diese Verwaltungsvereinbarung so praktiziert wie sie geschrieben steht, bevor Schleswig-Holstein und NRW dem Staatsvertrag beigetreten sind. Alle 16 Bundesländer waren damit einverstanden, dass die Vertreter von Schleswig Holstein und NRW im Kollegium über die am Staatsvertrag beteiligten Länder mitregieren, bevor NRW und Schleswig-Holstein dem Staatsvertrag beigetreten sind.
Die Vertreter aller 16 Bundesländer trafen sich z. B. am 11. Juli 2012 im Kollegium, um sich zu konstituieren. Dabei regierte in Schleswig Holstein noch das sog. Glücksspielgesetz und es wurden bis in den Januar 2013 hinein Genehmigungen für Online-Casino und Sportwetten vergeben.
Mit bindender Wirkung für den Freistaat wurde im Juli 2012 im Kollegium u.a. auch beschlossen, dass Hessen zu einem Fachgespräch am 2.8.2012 nachmittags in Wiesbaden einladen soll. Mit dabei waren Vertreter aus NRW und SH, obwohl jene Bundesländer dem Staatsvertrag nicht beigetreten waren. 16 Vertreter der Bundesländer legten dann im Rahmen ihrer Zusammenarbeit im Glücksspielkollegium im Juli 2012 die Grundzüge des Konzessionsverfahrens fest und verdeutlichten, dass die verfassungskonforme Lesart des § 9a Abs. 6 S. 1 GlüÄndStV durch den BayVerfGH gerade nicht gewollt ist.
Ob den bayerischen Verfassungsrichtern die Verwaltungsvereinbarung der 16 Bundesländer vom 23.5.2012 und die seiner verfassungskonformen Lesart entgegenstehende Praxis der 16 Bundesländer im Kollegium bekannt waren, mag man glauben oder nicht. Fest steht jedenfalls, dass das Urteil des BayVerfGH im Unterschied zur EuGH-Entscheidung in der Rs. C-336/14 auf einem unvollständig ermittelten Sachverhalt beruht und um den Leitsatz ergänzt werden muss, dass die gesamte Konstruktion des Staatsvertrages um das Kollegium herum verfassungswidrig und damit nichtig ist. Die verfassungskonforme Lesart der für den Staatsvertrag maßgeblichen Regelung in § 9a Abs. 6 S. 1 und 2 GlüÄndStV widerspricht nämlich dem schriftlich niedergelegten Willen sowie der in Protokollen manifestierten Praxis der Bundesländer im Kollegium.
Fazit: Das Glücksspielkollegium hat sich nicht nur verfassungswidrig unter Beteiligung zweier Fremdkörper konstituiert, sondern hat auch in der Folge verfassungswidrig über das Konzessionsverfahren und andere Dinge entschieden. Damit nicht genug. Der GlüÄndStV weist einen nicht behebbaren Konstruktionsfehler auf, weil das Kollegium nach dem vertraglich niedergelegten Willen aller 16 Bundesländer „immer“ aus 16 Repräsentanten aller 16 Bundesländer besteht, so dass der Freistaat ohne demokratische Legitimationskette durch andere Bundesländer, die sich nicht dem Joch des GlüÄndStV unterworfen haben, fremdbestimmt werden kann.
Mit dem Urteil des BayVerfGH bricht der Staatsvertrag einmal mehr auseinander. Mit der Unions- und Verfassungswidrigkeit der Experimentierklausel und des Konzessionsverfahrens bleibt das verfassungs- und unionsrechtswidrige Wettmonopol mit den Restriktionen übrig, die sich nur an die nicht grundrechtsfähigen staatlichen Lotterieunternehmen wenden. Unter dem Joch des Staatsvertrages stöhnen somit auch aus Sicht des BayVerfGH nur die fiskalisch ausgerichteten staatlichen Lotterieunternehmen.
Private Anbieter von Sportwetten oder Glücksspielen hingegen dürfen sich auf der Grundlage ihrer Genehmigung im EU-Ausland ohne deutsche Erlaubnis – im Rahmen der EU-konformen öffentlich-rechtlichen deutschen Regelungen – betätigen. Sie sind angesichts der Regelungswut des deutschen und des EU-Gesetzgebers zwar alles andere als frei in ihrer Betätigung; sie müssen zum Beispiel das Bundesjugendschutzgesetz beachten und die EU-Regelungen über Arbeitszeiten und den Arbeitsschutz. Im Schutzbereich des Artikels 56 AEUV brauchen private Anbieter aber nicht die spezifischen Beschränkungen des GlüÄndStV einzuhalten. Diese fachspezifischen Beschränkungen richten sich, auch wenn dies Verwaltungsträger nicht gerne lesen, nur an die wenigen in Deutschland nach dem GlüÄndStV oder den Ausführungsgesetzen der Länder erlaubten Anbieter. Das sind derzeit nur die staatlichen Lotterieunternehmen. Die zahlreichen Beschränkungen des GlüStV und des GlüÄndStV wurden nämlich geschaffen, um zu legitimieren, dass nach dem Genehmigungsregime des Staatsvertrages nur staatliche Wettanbieter und allenfalls – dies aber nur in der grauen Theorie – einige wenige sog. Konzessionäre (vgl. § 10 a GlüÄndStV, „Experimentierklausel“) Sportwetten anbieten dürfen.
Wie der EuGH – auch unter Berücksichtigung der schriftlichen Stellungnahme der Bundesregierung – in der Rechtssache C-336/14 bestätigt, dürfen die unionsrechtswidrig von einer deutschen Erlaubnis ausgeschlossenen privaten Glücksspiel- und Wettanbieter nicht in einem – so die Worte des EuGH (vgl. Rn. 29) – „fiktiven Erlaubnisverfahren“ verpflichtet werden, die zur Legitimation des Monopols/Oligopols geschaffenen Vermarktungsbeschränkungen einzuhalten. So meinte das vom vorlegenden AG Sonthofen benannte BVerwG in einem Urteil vom 16.5.2013, eine Untersagung dürfe „präventiv“ darauf gestützt werden, dass die Einhaltung der im GlüStV bestimmten „ordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere des Jugend- und des Spielerschutzes“ nicht (jedenfalls nicht für die Untersagungsbehörde „erkennbar“) eingehalten sind. Dieser bedenklichen richterlichen Praxis ist der EuGH in Beantwortung der ersten Vorlagefrage entgegengetreten und hat verdeutlicht, dass die materiell-rechtlichen Beschränkungen des Staatsvertrages selbstverständlich nicht zur Grundlage staatlicher Eingriffe gemacht werden dürfen.
Auch das Bundesverwaltungsgericht hatte in seinen beiden Urteilen vom 24.11.2010 (8 C 14.09, 15.9, Rn. 26 – 35) bestätigt, dass sich die materiell-rechtlichen Beschränkungen im GlüStV selbstredend nur an die nicht durch die Grundfreiheiten des AEUV begünstigten staatlichen Lotterieunternehmen und allenfalls (gäbe es ein verfassungskonformes rechtskräftig abgeschlossenes Konzessionsverfahren) an die Konzessionäre richten. Diese Systematik des GlüStV wurde durch die Experimentierklausel im GlüÄndStV nicht geändert. Die Vermarktungsbeschränkungen sollen weiterhin legitimieren, dass entweder nur staatliche Anbieter oder – temporär – nur ein geschlossener Kreis von Konzessionären Sportwetten in Deutschland legalisiert anbieten darf.
Wer also meint, der Staatsvertrag habe mit seinem das Monopol ergänzenden „Experiment“ seine Systematik geändert, unterliegt einem Irrtum. Dies gilt umso mehr, weil die Experimentierklausel ohnehin unrechtswidrig (EuGH, C-336/14) und verfassungswidrig (VGH Kassel, Beschl. v. 5.1.2016) ist und deshalb dem Schicksal der Nichtigkeit und der Unanwendbarkeit unterfällt.
Auch unsere Kanzlerin bestätigt, dass die Vermarktungsbeschränkungen und die Vorgaben über Art und Zuschnitt von Sportwetten nur auf die erlaubten oder konzessionierten Glücksspiel- und Sportwettanbieter angewendet werden dürfen, weil eben nur diese ihren in der – deutschen – Genehmigung liegenden Wettbewerbsvorteil gegenüber nicht genehmigten Anbietern legitimieren müssen. Wie die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme an den EuGH ausführt, müssten diejenigen Anbieter von Sportwetten oder Glücksspielen, die sich auf Artikel 56 AEUV berufen, die zu ihrem Schutze vor einem fiskalischen Monopol/Oligopol geschaffenen Vermarktungsbeschränkungen nur dann einhalten, wenn sie eine der nach dem Staatsvertrag vorgesehenen Genehmigungen erhalten.
Die Stellungnahme der Bundesregierung sei – erneut – zitiert:
„So haben die derzeit „illegal“ am Markt tätigen privaten Sportwettveranstalter ein erhebliches Interesse daran, eine rechtskräftig abgeschlossene Konzessionserteilung zu verhindern, da sie dann – (nur) im Falle eines Konzessionserhalts – den durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Beschränkungen unterliegen würden bzw. – (nur) im Falle einer Ablehnung – wieder ernsthaft damit rechnen müssten, dass die jeweiligen Aufsichtsbehörden gegen ihr illegales Sportwettangebot vorgehen würden.“
Auch Skeptiker werden einräumen, dass die schriftliche Stellungnahme unserer Kanzlerin an den EuGH mehr Überzeugungs- und Durchsetzungskraft hat als die von illegitimen fiskalischen Interessen geleiteten Thesen des DLTB und seiner Gesellschafter, demnach sich der GlüStV ohnehin stets bewährt hat.
Um Missverständnisse zu vermeiden, sei die Erläuterung der Systematik des GlüÄndStV durch die Kanzlerin gegenüber dem EuGH, mit ergänzenden Worten aber identischem Content, wiederholt:
„Private Wett- und Glücksspielanbieter, die in Ermangelung eines verfassungs- und unionsrechtkonformen Genehmigungsverfahrens in Deutschland ohne eine deutsche Erlaubnis legal auf der Grundlage ihrer EU-Genehmigung tätig sind, haben – nachvollziehbar – kein gesteigertes Interesse an einer Konzession für Sportwetten, „da sie dann – (nur) im Falle eines Konzessionserhalts – den durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Beschränkungen unterliegen würden bzw. – (nur) im Falle einer Ablehnung – wieder ernsthaft damit rechnen müssten, dass die jeweiligen Aufsichtsbehörden gegen ihr durch das Unionsrecht, das das Vorliegen einer deutschen Erlaubnis gleichsam fingiert, geschütztes, aber nach deutschem Recht illegales Sportwettangebot vorgehen würden.“
Die Bundesregierung hat ihre Stellungnahme an den EuGH übrigens mit Vertretern der Länder abgestimmt. Auch deshalb wird niemand unterstellen, die Kanzlerin habe den EuGH über die deutsche Sach- und Rechtslage falsch informiert. Wer dennoch behauptet, die zur Legitimation der restriktiven Genehmigungsvergabe geschaffenen materiell-rechtlichen Beschränkungen des Staatsvertrages dürften nach dem gewollten Scheitern eines Genehmigungsverfahrens für Wettveranstalter als Eingriffsgrundlage herangezogen werden, ignoriert nicht nur die Systematik des Staatsvertrages, die Urteile des BVerwG vom 24.11.2010 in 8 C 14.09 und 15.09 und den EuGH, sondern auch die schriftlich niedergelegten Worte unserer Bundesregierung.
Anbietern von Glücksspielen- oder Sportwetten mit Lizenz im EU-Ausland ist deshalb zu empfehlen, unverzüglich Staatshaftungsansprüche geltend zu machen, sollte es zu staatlichen Übergriffen kommen, die auf den GlüÄndStV oder auf Ausführungsgesetze gestützt sind. Zwar ist die Staatshaftung in der Praxis deutscher Gerichte mühsam durchzusetzen. Spätestens nach den Entscheidungen des BayVerfGH vom 15.09.2015 und des EuGH in C-336/14 ist aber von Vorsatz und von Schädigungsabsicht auszugehen, sollte der GlüÄndStV für staatliche Beschränkungen gegenüber EU-Anbietern von Glücksspielen oder Sportwetten herangezogen werden.
Kontakt:Blume Ritscher Nguyen Rega Rechtsanwälte
eMail: karpenstein@raeblume.deOnline: www.raebl
Dem Freistaat Bayern wird untersagt, sich an Beschlussfassungen der Ministerpräsidenten zur Zahl der Konzessionen und zu den Werberichtlinien für die Zukunft zu beteiligen. Nach der bei ISA soeben veröffentlichten Pressemitteilung sind die Werberichtlinien im Freistaat Bayern unanwendbar, weil die verfassungsrechtliche Ermächtigung zur Mehrheitsentscheidung hierüber mit dem grundgesetzlichen Demokratieprinzip unvereinbar ist. Zahlreiche verfassungsrechtliche Gutachten zu dieser Frage werden damit in der Sache bestätigt.
Der Werberegulierung des Glücksspielstaatsvertrages fehlen damit künftig zumindest in Bayern die inhaltlichen Vorgaben. Politisch spannend ist die Entscheidung darüber hinaus deshalb, weil sie zugleich den Ausweg für die Länder versperrt, auf elegante Weise aus dem Desaster des Konzessionsverfahrens herauszukommen, indem sie schlicht Zahl der Konzessionen anheben.
In der Summe dieser beiden Aspekte liegt die politische Sprengkraft der Entscheidung: Die Kastration der Werberegulierung verbunden mit der Verlängerung der Agonie des Konzessionsverfahrens dürfte und sollte die Politik noch einmal auf den Plan rufen. Denn nicht nur die Gerichte, allen voran das Verwaltungsgericht Wiesbaden, sondern vor allem die hessische Politik dürften sich bestätigt fühlen. Schon seit längerem mahnt diese eine Neuauflage des Glücksspielstaatsvertrages an. Sie ist im schwarz-grünen Koalitionsvertrag der Landesregierung für die laufende Legislaturperiode sogar vereinbart.
Die nun vorliegende Entscheidung liefert hierfür eine Steilvorlage. Das Anliegen erhält aber auch über Hessen hinaus einen wichtigen Neuanstoß. Wenn nämlich gleich mehrere Regulierungsfelder des Glücksspielstaatsvertrages künftig nicht mehr gelebt werden können, verliert das entsprechende Regelwerk seine politische Daseinsberechtigung. Es muss dann über eine Neuauflage nachgedacht werden.
Bei dieser stellt sich dann auch die Frage nach der Aufrechterhaltung der bisherigen Deckelung. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat diese verfassungsrechtlich an sich nicht beanstandet. Warum er sich insoweit zurückgehalten hat, lässt sich dem bislang nur vorliegenden Tenor nicht entnehmen. An sich wäre zu erwarten gewesen, dass schon diese beanstandet wird. Das gilt umso mehr, als schon vor Inkrafttreten der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts Papier diese Deckelung in einer Monographie als verfassungswidrig verworfen hat. Zwischenzeitlich dürfte dies in der Fachwelt sogar überwiegender Beurteilung entsprechen. Die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zu dieser zentralen Frage liest sich vergleichsweise wenig überzeugend. Manches spricht daher dafür, dass die Verwerfung der Deckelung insoweit am Quorum gescheitert ist.
Ebenfalls nicht ganz konsequent erscheint das Urteil in der Beurteilung der Frage länderübergreifend wirkender Erlaubnisse und Konzessionen im ländereinheitlichen Verfahren. Die Argumentationen, mit der der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Entscheidungsrolle des Glücksspielkollegiums gegen das Votum eines Bundeslandes verwirft, müssten an sich gleichermaßen für Entscheidungen einer Behörde eines anderen Bundeslandes mit Wirkung für den Freistaat Bayern gelten, soweit diese dabei ein Ermessen oder einen Beurteilungsspielraum ausübt. Für diesen kann nämlich gerade nicht damit argumentiert werden, dass die Entscheidung als solche durch den vom Bayerischen Staatsvolk über den Landtag verabschiedeten Glücksspielstaatsvertrag gewissermaßen vorentschieden ist. Denn es werden gerade Entscheidungsspielräume ausgeübt, mit denen Grundrechtseingriffe vorgenomen werden, welche die bayerische Staatsgewalt rechtfertigen muss. Das Kriterium, ob „Entscheidungen von erheblichem politischem Gewicht“ zu treffen sind, spielt für diese grundrechtliche Dimension der Frage des demokratischen Legitimationszusammenhangs überhaupt keine Rolle. Es bleibt das Problem , dass die Behörde eines anderen Bundeslandes Ermessen und Beurteilungsspielräume ausübt, hinsichtlich derer sich eine Legitimationskette vom bayerischen Staatsvolk über die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament und der Weisungsbefugnis gegenüber der Verwaltung nicht bilden lässt, weil die Entscheidung jemand trifft, der bayerischen Weisungen nicht unterliegt. Für diese Unterbrechung dieser Legitimationskette spielt es keine Rolle, ob es sich um eine politisch bedeutsame Entscheidung handelt oder nicht.
Vor diesem Hintergrund ist rein (verfassungs)rechtlich gesprochen, es geradezu zu erwarten, dass andere Gerichte und Verfassungsgerichte hier weitergehen. Die Entwicklung bleibt abzuwarten.
Bayerischer Verfassungsgerichtshof bringt Glücksspielkollegium ins Wanken
Neufassung des Glücksspielstaatsvertrags unausweichlich
Der Bayerische Verfassungsgerichtshofs hat mit einer heute veröffentlichten Entscheidung zentrale Bestandteile des Glücksspielstaatsvertrags in Frage gestellt. Durch die Entscheidung gerät insbesondere das zentrale Gremium der Glückspielaufsichtsbehörden, das sog. Glücksspielkollegium, ins Wanken. Da durch die Regelungsbefugnisse des Kollegiums das Rechtsstaatsprinzip verletzt wird, darf das Glücksspielkollegium keine Rechtsnormen über Glücksspielwerbung oder Entscheidungen über die Anzahl der zu vergebenden Sportwettenkonzessionen erlassen.
Durch die Entscheidung wird auch die Zukunft des seit über drei Jahren ergebnislos laufenden Sportwettenkonzessionsverfahrens weiter in Frage gestellt. Der Verfassungsgerichtshof erklärte hierzu:
“Die zahlenmäßige Beschränkung der Sportwettenkonzessionen und der Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen genügt […] nicht in vollem Umfang den aus dem Rechtsstaatsprinzip sich ergebenden Anforderungen.“
Mit der Entscheidung des Gerichts ist die vom Glücksspielkollegium erlassene Werberichtlinie zudem nicht mehr anwendbar:
“Auch die allgemeinen Vorschriften über die Zulässigkeit von Glücksspielwerbung entsprechen teilweise nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen.“
DSWV-Präsident Mathias Dahms kommentiert die Entscheidung:
Einen Ausweg aus dem Debakel hat der Verfassungsgerichtshof dem bayerischen Ministerpräsidenten bereits aufgezeigt. Dieser sei „zumindest verpflichtet, eine einvernehmliche Lösung des Konflikts zu suchen und notfalls eine gerichtliche Klärung auf bundesrechtlicher Ebene herbeizuführen oder von dem in § 35 Abs. 3 GlüStV vereinbarten Kündigungsrecht Gebrauch zu machen.“
Quelle: DSWV
Pressemitteilung zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs über drei Popularklagen auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Glücksspielstaatsvertrags
Pressemitteilung zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 25. September 2015
über drei Popularklagen
1. von § 4 a Abs. 3, § 5 Abs. 3 und 4, §§ 9 a, 10 a Abs. 3 und 5, § 19 Abs. 2, § 26 Abs. 1 und § 27 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318, 319, BayRS 2187-4-I),
2. des Art. 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), zuletzt geändert durch § 1 Nr. 205 der Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286),
3. der Werberichtlinie vom 17. Januar 2013 (AllMBl S. 3)
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Popularklagen betreffen die Frage, ob der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 14. Juni 2012 (GVBl S. 318, BayRS 2187-4-I) zu einer Reihe von Bestimmungen des mit Wirkung vom 1. Juli 2012 geänderten Glücksspielstaatsvertrags sowie einige zu diesem Vertrag ergangene Ausführungsbestimmungen gegen die Bayerische Verfassung (BV) verstoßen.
1. Im Glücksspielstaatsvertrag regeln die Bundesländer die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen (§ 2 Abs. 1) mit Ausnahme der Gewinnspiele im Rundfunk (§ 2 Abs. 6), wobei für Spielbanken, bestimmte Spielhallen, Gaststätten, bestimmte Wettannahmestellen der Buchmacher und Pferdewetten nur einzelne Vorschriften des Vertrags gelten (§ 2 Abs. 2 bis 5). Öffentliche Glücksspiele bedürfen der Erlaubnis (§ 4 Abs. 1). Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist grundsätzlich verboten und kann nur unter besonderen Voraussetzungen erlaubt werden (§ 4 Abs. 4 bis 6). Werbung für öffentliches Glücksspiel ist nur in eingeschränkter Form erlaubt (§ 5). Der Vertrag enthält ferner Regelungen über das ländereinheitliche Verfahren bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse bzw. Konzessionen und der Ausübung der Glücksspielaufsicht (§ 9 a) sowie über die Bündelung der Erlaubnisverfahren für gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Bundesländern tätig werden wollen (§ 19 Abs. 2).
2. Nach dem Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags nimmt der Freistaat Bayern die Glücksspielaufsicht, die Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots und die Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele als öffentliche Aufgaben wahr (Art. 1 Abs. 1). Die dazu ergangenen Einzelbestimmungen wurden an die geänderten staatsvertraglichen Regelungen angepasst.
3. Zur Konkretisierung von Art und Umfang der erlaubten Werbung für öffentliches Glücksspiel beschloss das Glücksspielkollegium der Länder am 7. Dezember 2012 die Werberichtlinie (WerbeRL).
1. Die Antragsteller erheben u. a. folgende Rügen:
a) In dem Erlass überregionaler, bundesweit wirksamer Verwaltungsakte durch Aufsichtsbehörden einzelner Bundesländer im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9 a GlüStV und in der Erteilung gebündelter Verwaltungsakte im Rahmen des § 19 Abs. 2 GlüStV liege ein Eingriff in die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Ein Bundesland müsse auch Entscheidungen vollziehen, denen es nicht zugestimmt habe. Dadurch werde die Eigenstaatlichkeit der Bundesländer unterminiert; die demokratischen Verantwortungszusammenhänge seien nicht gewahrt. Die Mehrheitsentscheidungen des aus 16 Ländervertretern bestehenden Glücksspielkollegiums dürften keine Bindungswirkung entfalten. Dass der Glücksspielstaatsvertrag erst nach neun Jahren gekündigt werden könne, verstoße ebenfalls gegen das Demokratieprinzip.
b) Die Beschränkung der Konzessionen für Sportwetten auf höchstens 20 und der Zahl der Wettvermittlungsstellen auf höchstens 400 sei unionsrechtswidrig und verletze als objektive Berufswahlregelung u. a. das Grundrecht des Art. 101 BV. Als milderes Mittel komme eine nicht von vornherein zahlenmäßig begrenzte kontrollierte Zulassung privater Anbieter in Betracht, wie der Bereich der Pferdewetten bestätige.
c) Sowohl die allgemeinen Werbebeschränkungen im Glücksspielstaatsvertrag als auch die speziell für die Werbung an Spielhallen geltenden Regelungen verletzten in mehrfacher Hinsicht die Bayerische Verfassung. Die vom Glücksspielkollegium erlassene Werberichtlinie sei als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt verfassungswidrig und nicht geeignet, die Berufsfreiheit wirksam zu beschränken.
2. Der Bayerische Landtag und die Bayerische Staatsregierung äußern Zweifel an der Zulässigkeit der Popularklagen und halten diese jedenfalls für unbegründet.
1. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof sieht die Popularklagen im Hinblick auf zwei Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags als begründet an:
a) Die Ermächtigung der Ministerpräsidentenkonferenz zu einer verbindlichen (Neu-)Festlegung der Zahl der zu vergebenden Konzessionen für Sportwetten in § 4 a Abs. 3 Satz 2 GlüStV verstößt gegen das bundes- und landesverfassungsrechtliche Gebot, dass es auch bei föderalem Zusammenwirken der Bundesländer möglich bleiben muss, einen außenwirksamen Hoheitsakt dem jeweiligen Land zuzurechnen.
b) Aus dem gleichen Grund ist auch die dem Glücksspielkollegium durch § 5 Abs. 4 GlüStV erteilte Ermächtigung zum Erlass einer Werberichtlinie mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) nicht vereinbar.
2. Im Übrigen haben die Popularklagen keinen Erfolg.
a) Insbesondere ist die im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz hierzu bereits enthaltene Beschränkung der Konzessionen für Sportwetten auf höchstens 20 (§ 4 a Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 10 a Abs. 3 GlüStV) und der Zahl der Wettvermittlungsstellen auf höchstens 400 (§ 10 a Abs. 5 Satz 1 GlüStV i. V. m. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
b) Verfassungsrechtlich unbedenklich sind auch § 5 Abs. 3 GlüStV, der Regelungen zur Werbung für Glücksspiele im Fernsehen und im Internet enthält, sowie die Werbebeschränkungen für Spielhallen in § 26 Abs. 1 GlüStV.
1. Die Popularklagen sind unzulässig, soweit sie sich gegen die vom Glücksspielkollegium der Länder beschlossene Werberichtlinie wenden. Rechtsnormen, die von einer Gemeinschaftseinrichtung der Bundesländer erlassen und nicht in bayerisches Landesrecht transformiert worden sind, können nicht mit der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV angegriffen werden.
2. Der Freistaat Bayern war grundsätzlich zum Abschluss des neuen Glücksspielstaatsvertrags berechtigt. Es ist nicht zu beanstanden, dass dieser Vertrag frühestens nach Ablauf von neun Jahren zum 30. Juni 2021 außer Kraft tritt und erst anschließend gekündigt werden kann.
Das Demokratieprinzip (Art. 2 BV) verlangt nicht, dass ein Staatsvertrag noch innerhalb der laufenden Legislaturperiode oder zumindest sogleich nach dem Zusammentritt eines neu gewählten Landtags kündbar sein muss. Enthält der Vertrag eine umfassende Regelung auf einem wichtigen Gebiet der Landesgesetzgebung, ist eine über fünf Jahre hinausreichende Bindung aber nur ausnahmsweise zulässig, z. B. wenn eine aufwendige Organisationsstruktur geschaffen oder ein neues Regelungsmodell erprobt werden soll und dafür eine längere Aufbau-, Versuchs- oder Beobachtungsphase vereinbart wird. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor. Der Glücksspielstaatsvertrag zielt auf eine (erstmalige) Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts und verfolgt dazu ein Regelungskonzept, das nur schrittweise über einen längeren Zeitraum hinweg umgesetzt werden kann.
3. Die Regelungen über das ländereinheitliche Verfahren bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse bzw. Konzessionen und der Ausübung der Glücksspielaufsicht (§ 9 a GlüStV) sowie über die Bündelung der Erlaubnisverfahren für gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Bundesländern tätig werden wollen (§ 19 Abs. 2 GlüStV), verstoßen nicht gegen zwingende verfassungsrechtliche Vorgaben.
Der auch bei einer intraföderalen Zuständigkeitskonzentration notwendige demokratische Legitimationszusammenhang bleibt gewahrt, weil die länderübergreifend tätigen Vollzugsbehörden an die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gebunden sind, das seinerseits aus weisungsunterworfenen Vertretern der Bundesländer besteht. Dass das einzelne Bundesland gegenüber den (Mehrheits-)Entscheidungen des Glücksspielkollegiums kein Vetorecht besitzt, ist verfassungsrechtlich hinnehmbar, weil es nur um den administrativen Vollzug eines staatsvertraglichen Regelwerks geht, bei dem keine Entscheidungen von erheblichem politischem Gewicht zu treffen sind.
4. Die Kontingentierung der Sportwettenkonzessionen und der Erlaubnisse für die zugehörigen Wettvermittlungsstellen ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar, soweit die jeweilige Zahl durch den Staatsvertrag auf 20 (§ 4 a Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 10 a Abs. 3 GlüStV) bzw. durch das Landesgesetz auf 400 (§ 10 a Abs. 5 Satz 1 GlüStV i. V. m. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV) begrenzt worden ist. Dass die vertraglich bestimmte Zahl der Wettkonzessionen im Nachhinein durch einen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz (§ 4 a Abs. 3 Satz 2 GlüStV) abgeändert werden kann, widerspricht dagegen zwingenden verfassungsrechtlichen Vorgaben.
a) Die Kontingentierung verfolgt insbesondere mit der Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht und der wirksamen Suchtbekämpfung ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Die Limitierung der Wettkonzessionen und Vermittlungserlaubnisse ist auch erforderlich, weil nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Beurteilung des Gesetzgebers kein milderes Mittel zur Verfügung steht, mit dem sich die Ziele des § 1 GlüStV ebenso umfassend und effektiv erreichen ließen. Ein bloßer Genehmigungsvorbehalt ohne zahlenmäßige Begrenzung könnte auf längere Sicht zu einer erheblichen Vermehrung der Sportwettenangebote führen, sodass die Suchtgefahr ansteigen und die ordnungsbehördliche Überwachung erschwert würde. Auch die Tatsache, dass in anderen Glücksspielsektoren, z. B. bei den Pferdewetten, lediglich subjektive Berufszugangsbeschränkungen bestehen und auf eine Kontingentierung der Erlaubnisse verzichtet wird, lässt nicht den Schluss zu, dass das für Sportwetten angestrebte Schutzniveau bereits mit einer weniger restriktiven Regelung erreichbar wäre. Eine unzumutbare Belastung der privaten Anbieter ist nicht gegeben.
b) Die Ermächtigung der Ministerpräsidentenkonferenz zu einer verbindlichen (Neu-) Festlegung der Zahl der zu vergebenden Konzessionen für Sportwetten verstößt gegen das bundes- und landesverfassungsrechtliche Gebot, dass es auch bei föderalem Zusammenwirken der Bundesländer möglich bleiben muss, einen außenwirksamen Hoheitsakt dem jeweiligen Land zuzurechnen, und ist daher mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) nicht vereinbar. Anders als beim bloßen Vollzug inhaltlich übereinstimmender Landesrechtsnormen, der in den oben aufgezeigten Grenzen durch eine für alle beteiligten Länder zuständige Behörde erfolgen kann, darf eine Gemeinschaftseinrichtung der Länder – zumindest für den Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung – nicht zu einer ländereinheitlichen Normsetzung ermächtigt werden. Zudem enthält der Glücksspielstaatsvertrag keine Hinweise zu den Kriterien, anhand derer die Änderungskompetenz ausgeübt werden soll.
c) Die festgestellte Verfassungswidrigkeit des § 4 a Abs. 3 Satz 2 GlüStV erfasst auch Art. 8 Nr. 5 Alt. 2 AGGlüStV, wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen durch Rechtsverordnung des Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr erhöht oder gesenkt werden kann. Denn diese Regelung hat allein den Zweck, für den Fall eines Abänderungsbeschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz im Hinblick auf die Konzessionen eine unverzügliche Anpassung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zu ermöglichen.
5. Die allgemeinen Werbevorschriften des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV sind mit der Bayerischen Verfassung nicht in vollem Umfang vereinbar.
a) § 5 Abs. 3 GlüStV ist allerdings verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorschrift enthält ein grundsätzliches Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen (Satz 1) verbunden mit der Ermächtigung, im ländereinheitlichen Verfahren (Satz 4) Werbung für Lotterien und
Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 zu erlauben (Satz 2), wobei unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen Werbung für darauf bezogene Sportwetten im Fernsehen unzulässig bleibt (Satz 3). Die in diesen Regelungen enthaltenen Differenzierungen sind sachlich gerechtfertigt. Insbesondere durfte der Gesetzgeber das totale Fernseh- und Internetwerbeverbot für Geldautomaten- und Casinospiele als erforderlich ansehen, weil diese Glücksspielformen – auch im Vergleich zu Lotterien und Sportwetten – nach bisher gewonnenen Erkenntnissen ein besonders hohes Suchtpotenzial aufweisen.
b) Die Ermächtigung des § 5 Abs. 4 GlüStV zum Erlass einer Werberichtlinie ist dagegen mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) nicht vereinbar. Die Regelung verstößt – wie schon die Vorschrift des § 4 a Abs. 3 Satz 2 GlüStV – gegen das aus dem Grundgesetz und aus der Bayerischen Verfassung abzuleitende Gebot, dass es auch bei föderaler Kooperation möglich sein muss, die von den Bundesländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte, soweit ihnen Außenwirkung zukommt, einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergesamtheit zuzurechnen.
6. Die in § 26 Abs. 1 GlüStV enthaltenen speziellen Werbebeschränkungen für Spielhallen verstoßen weder gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot noch gegen Grundrechte der Bayerischen Verfassung. Danach darf von der äußeren Gestaltung einer Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen; ebenso wenig darf durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Die genaue Reichweite des Werbeverbots bei der äußeren Gestaltung von Spielhallen lässt sich durch Auslegung hinreichend bestimmen. Mit der Regelung, die der Suchtprävention dient, werden die Spielhallenbetreiber nicht in unzumutbarer Weise in ihrer wirtschaftlichen Entfaltung eingeschränkt.
7. Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs hat zur Folge, dass sich die Vertreter des Freistaates Bayern in der Ministerpräsidentenkonferenz und im Glücksspielkollegium der Länder an keiner Beschlussfassung zu einer (Neu-)Festlegung der Zahl der zu vergebenden Konzessionen für Sportwetten bzw. zur Werberichtlinie beteiligen dürfen. Die Werberichtlinie darf von bayerischen Organen nicht mehr angewandt werden.
Quelle: Bayerischer Verfassungsgerichtshof
der S. GmbH in M. u. a.
Vf. 9-VII-13
Vf. 4-VII-14
Vf. 10-VII-14
1. Rechtsnormen, die von einer Gemeinschaftseinrichtung der Bundesländer erlassen und nicht in bayerisches Landesrecht transformiert worden sind, können nicht mit der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV angegriffen werden.
2. Das Demokratieprinzip (Art. 2 BV) verlangt nicht, dass ein Staatsvertrag noch innerhalb der laufenden Legislaturperiode oder zumindest sogleich nach dem Zusammentritt eines neu gewählten Landtags kündbar sein muss. Enthält der Vertrag eine umfassende Regelung auf einem wichtigen Gebiet der Landesgesetzgebung, ist eine über fünf Jahre hinausreichende Bindung aber nur ausnahmsweise zulässig, z. B. wenn eine aufwendige Organisationsstruktur geschaffen oder ein neues Regelungsmodell erprobt werden soll und dafür eine längere Aufbau-, Versuchs- oder Beobachtungsphase vereinbart wird.
3. Die bundesstaatliche Kompetenzordnung und das rechtsstaatliche Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit stehen der staatsvertraglich vereinbarten Übertragung einzelner Länderaufgaben auf eine für alle Bundesländer gemeinschaftlich zuständige Landesbehörde nicht grundsätzlich entgegen.
4. Der auch bei einer intraföderalen Zuständigkeitskonzentration notwendige demokratische Legitimationszusammenhang bleibt gewahrt, wenn die länderübergreifend tätigen Vollzugsbehörden an die Beschlüsse einer gemeinschaftlichen Aufsichtsinstanz gebunden sind, die ihrerseits aus weisungsunterworfenen Vertretern der Bundesländer besteht.
5. Dass das einzelne Bundesland gegenüber den (Mehrheits-)Entscheidungen eines intraföderalen Beschlussorgans kein Vetorecht besitzt, ist jedenfalls dann verfassungsrechtlich hinnehmbar, wenn es nur um den administrativen Vollzug eines staatsvertraglichen Regelwerks geht, bei dem keine Entscheidungen von erheblichem politischen Gewicht zu treffen sind.
6. Die im Glücksspielstaatsvertrag der Länder vorgesehene Kontingentierung der Konzessionen für Sportwetten und die im bayerischen Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag enthaltene zahlenmäßige Beschränkung der Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen verstoßen nicht gegen die Bayerische Verfassung.
7. Die Ministerpräsidentenkonferenz und das Glücksspielkollegium der Länder sind intraföderale Organisationseinheiten, für deren „landesrechtsfreies“ gemeinsames Tätigwerden kein einzelnes Bundesland rechtlich einzustehen hat. Rechtsetzungsbefugnisse dürfen solchen Stellen daher nicht übertragen werden.
8. Die im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen speziellen Werbebeschränkungen für Spielhallen verstoßen weder gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot noch gegen Grundrechte der Bayerischen Verfassung.
Direktlink zur Entscheidung
Die Welt: Bayerns Verfassungsrichter
Bedenken wegen Glücksspielstaatsvertrag
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat beim Glücksspielstaatsvertrag rechtliche Bedenken in Bezug auf die Konzessionen für Anbieter von Sportwetten.
Weitere wichtige Entscheidungen im Zusammenhang mit Sportwetten stehen noch aus, so etwa vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof und vom Europäischen Gerichtshof.
Mit dem mühsam ausgehandelten Vertrag konnten die Länder nach einer entsprechenden Vorgabe vom Europäischen Gerichtshof am staatlichen Lottomonopol festhalten, indem sie den Markt für Private öffneten.
Eingestellt von Volker Stiny um 16:08
Glücksspiel in Deutschland – Veränderung liegt in der Luft
Ein Gesetz auf dem Prüfstand
Seit Ende Juni prüft die EU-Kommission, ob die deutsche Gesetzeslage gegen geltendes EU-Recht verstößt. Auf dem Prüfstand steht unter anderem die Regulierung der Online-Casinos.
Nach Aussage der Behörde entbehre die rechtliche Unterscheidung der verschiedenen Glücksspielformen jeder logischen Grundlage. Auch die fehlende Transparenz im Wettbewerb und der mangelnde Spielerschutz werden kritisiert.
Bundesverband privater Spielbanken mit neuem Namen
Signal für branchenübergreifenden Handlungsbedarf
Berlin, 29. September 2015. Der Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland e.V. (BupriS) hat sich umbenannt und heißt jetzt Bundesverband deutscher Spielbanken gegr. 2008 als BupriS e.V. „Mit dieser Namensänderung setzen wir ein weiteres Signal für eine faktenbasierte Diskussion der Glücksspielregulierung“, erläutert der BupriS-Vorstandsvorsitzende Martin Reeckmann. „Die Unterscheidung zwischen privaten und staatlichen Glücksspielanbietern führt nicht weiter. Nach den tiefgreifenden Veränderungen des Glücksspielmarktes und dem Scheitern des Glücksspielstaatsvertrages muss zur Kenntnis genommen werden, dass eine glaubwürdige Glücksspielregulierung am Verbaucherschutz ansetzen muss. Das gilt unabhängig davon, ob Glücksspielanbieter in privater oder staatlicher Hand sind.“
Der Bundesverband deutscher Spielbanken gegr. 2008 als BupriS e.V. (BupriS) tritt daher erneut dafür ein, den Verbraucherschutz in den Mittelpunkt der Glücksspielregulierung zu stellen. Reeckmann: „Die mangelhafte Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages und die massive Ausbreitung illegaler Angebote haben nicht nur die wirtschaftliche Grundlage legaler Glücksspiele verschlechtert, sondern vor allem den mit Recht geforderten Verbraucherschutz weiter ausgehöhlt. Dieser unhaltbare Zustand muss bekämpft werden, sonst steht der Sinn der Glücksspielregulierung in Frage.“
Nach Ansicht der Europäischen Kommission muss die Lenkung des Glücksspiels in geordnete und überwachte Bahnen bei einem Marktanteil von 30% nicht regulierter Glücksspiele als gescheitert betrachtet werden. Die EU-Kommission hat deshalb in einem Schreiben vom Juli 2015 der Bundesregierung zahlreiche Fragen zur Eignung und Verhältnismäßigkeit der gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages gestellt. Die Anwort der Bundesregierung steht aus.
Bereits im Februar 2015 hat die europäische Medienplattform EurActiv in Kooperation mit BupriS sowie der Schmidt-Gruppe und Löwen-Entertainment in ihrer Publikationsreihe YellowPaper einen Sammelband zum Thema Glücksspiel und Verbraucherschutz herausgegeben. Dort werden in 17 Beiträgen von Experten Ansatzpunkte für eine praxistaugliche, auf Verbraucherschutz beruhende Glücksspielregulierung dargestellt.
Eingestellt von Volker Stiny um 16:02
EuGH: Verschiebung der Schlussanträge (Rs.Ince; C-336/14)
Eingestellt von Volker Stiny um 16:00
BGH: Verhandlungstermin in Sachen I ZR 203/12 und I ZR 241/12
Eingestellt von Volker Stiny um 15:57
Behördliche Willkür auf Vollzugsebene
Behördliche Willkür auf Vollzugsebene – Eine Anmerkung zu VG Darmstadt – 3 L 1807/14.DA
Von Dr. Bernd Berberich und Claus Hambach, LL.M., Hambach & Hambach Rechtsanwälte
Die Anzeichen verdichten sich zunehmend, dass der aktuelle Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (im Folgenden: „GlüStV“) zum Scheitern verurteilt ist. Mit deutlichen Worten hat die Europäische Kommission im Rahmen einer Stellungnahme des laufenden EU-Pilot- Verfahrens vom 30. Juni 2015 (Az. 7625/15/GROW) erhebliche Zweifel an der EU-Konformität des GlüStV geäußert.
In diesem Schreiben finden sich Sätze wie: „Die Lenkung des Glücksspiels in geordnete und überwachte Bahnen muss bei einem Marktanteil von 30 % nicht regulierter Glücksspiele als gescheitert betrachtet werden.“ Oder: „Der Vollzug ist uneinheitlich und blendet in der Pra- xis wesentliche Komponenten wie den nicht regulierten Online Markt aus.“
Dabei hat die Kommission noch nicht einmal den seit vielen Jahren existierenden fast 100%- igen Marktanteil von in Deutschland nicht lizensierten Sportwettenanbietern erwähnt. Insoweit berichtete die SZ jüngst, dass „der staatliche Anbieter Oddset kaum noch eine Rolle spiele“: http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/sportwetten-in-der-grauzone-1.2514205
Gerade die letztgenannten „Vollzugsprobleme“ werden anschaulich durch einen aktuellen Beschluss des VG Darmstadt vom 13. Mai 2015 (Az. 3 L 1807/14.DA) belegt. Danach bewertete das Gericht die gegen einen in Gibraltar lizenzierten Online-Glücksspielanbieter erlassene Untersagungsverfügung als „offensichtlich rechtswidrig“ und ordnete folgerichtig die aufschiebende Wirkung der hiergegen erhobenen Klage an. Mittlerweile wurde der Beschluss rechtskräftig und die erlassende Aufsichtsbehörde hob die Untersagungsverfügung auf.
I. Wesentlicher Entscheidungsinhalt
Das VG Darmstadt begründet seinen Beschluss maßgeblich damit, dass es dem angegriffenen Bescheid an einer Darlegung der notwendigen Ermessenserwägungen fehlt:
„Die Formulierung „kann“ (die erforderlichen Anordnungen erlassen) eröffnet der Behörde ein Einschreitens- und Auswahlermessen. Es ist dem angefochtenen Bescheid nicht zu entnehmen, dass die Aufsichtsbehörde sich dieses Ermessensspielraums bewusst war (…).“
Dieses „Ermessensdefizit“ belegt das VG Darmstadt anhand von zwei Punkten näher:
1. Mögliche rechtliche Unmöglichkeit
Das Gericht moniert zunächst, dass die Begründung der Untersagung, öffentliches Glücksspiel über das Internet in Hessen zu vermitteln, es offen lässt, in welcher Weise die Antragstellerin diese Verpflichtung erfüllen soll und ob die technischen Voraussetzungen hierfür überhaupt gegeben sind. Konkret nimmt das Gericht Bezug zu den heute weit verbreiteten Anonymisierungsprogrammen sowie den vielfältigen Möglichkeiten, von mobilen Geräten aus im Internet zu surfen und verweist dabei auf ein Urteil des VG Ansbach vom 28. Januar 2014 (Az. AN 4 K 12.01017) in einem ähnlich gelagerten Fall. Auch das VG Darmstadt hat Zweifel, ob Geolokalisierung überhaupt ein geeignetes Mittel darstellt.
In diesem Kontext betont das VG Darmstadt unter Bezugnahme auf VG Berlin, Beschluss vom 21. Februar 2012 (Az. 35 L 376.11) zudem die behördliche Pflicht, den Bestimmtheitsgrundsatz zu wahren, indem es wie folgt formuliert:
„Sind jedoch mögliche Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtung mit einer gewissen Fehlerquote behaftet, muss für den Adressaten der Verfügung schon aus Gründen der Rechtssicherheit hinreichend bestimmt sein, welche der mögli- chen Maßnahmen zur Beschränkung des Internetzugriffs konkret ergriffen wer- den sollen und ob der Antragsgegner eine entsprechende Fehlerquote akzep- tiert, ohne Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen. Der Antragstellerin darf nicht das Risiko aufgebürdet werden, dass der Antragsgegner das angedrohte Zwangsgeld festsetzt, weil er ergriffene Maßnahmen nicht für ausreichend er- achtet (…).“
2. Keine einheitliche Verwaltungspraxis
Das VG Darmstadt setzt sich zudem mit dem aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG abzuleitenden Gleichheitsgrundsatz auseinander, wonach eine Gefahrenabwehrbehörde gehalten ist, gegen sämtliche Anbieter vergleichbarer Geschäftsmodelle grundsätzlich gleichermaßen einzuschreiten bzw. in den Fällen eines abgestuften Vorgehens gegen einzelne Anbieter oder Anbietergruppen sachliche Gründe anzugeben (vgl. VGH Bad.Württ., Beschluss vom 24. Februar 2014 – 6 S 1394/13). Das Gericht hält es „zumindest fraglich“, ob die Vorgehensweise des Antragsgegners den genannten Anforderungen entspricht und belegt dies u.a. mit folgenden Ausführungen:
„Das Regierungspräsidium Darmstadt wurde in der vorliegenden Sache tätig, nachdem ihm das Hessische Ministerium des Innern und für Sport ein Schreiben von „Lotto Bremen“ vom 19. Oktober 2012 an den Vorsitzenden des Glücks- spielkollegiums und Schreiben der Staatlichen Lotterieverwaltung Bayern vom 6. Februar 2013 und 23. Mai 2013 übersandt hatte, in denen auf illegale Tätig- keiten der Antragstellerin auf dem Glücksspielmarkt bzw. ihrer in Deutschland ansässigen Partner hingewiesen und um „weitere Veranlassung“ gebeten wer- de. Der Verwaltungsvorgang des Antragsgegners lässt daher die Annahme zu, dass das Untersagungsverfahren „auf Zuruf“ konkurrierender staatlicher Lotte- riegesellschaften, nicht jedoch aufgrund eines geplanten, koordinierten und evtl. abgestuften Vorgehens gegen alle Anbieter von illegalem Glücksspiel durchgeführt wurde.“
Des Weiteren betont das Gericht, dass vor dem Hintergrund des Gebots der Gleichbehandlung zu erwarten wäre, dass der Antragsgegner beginnt, wenigstens gegen eine nicht geringe Anzahl von anderen Unternehmen vorzugehen, und dabei ein planmäßiges Vorgehen erkennen lässt. Für die Kammer ist dies aber nicht ersichtlich und wurde von der Glücks- spielaufsicht auch nicht glaubhaft gemacht.
II. Kurzbewertung
Der Beschluss zeigt beispielhaft auf, dass Glücksspielaufsichtsbehörden nur allzu oft ihren Pflichten im Rahmen einer fehlerfreien Ermessensentscheidung nicht sachgerecht nachkommen. Dies mag daran liegen, dass das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen aus Behördensicht allzu klar erscheint. Tatsächlich aber liegt die eigentliche Ursache darin, dass schon die Grundkonzeption des GlüStV an erheblichen Mängeln leidet, indem ein undurchsichtiges, teilweise in sich widersprüchliches Regulierungskonzept geschaffen wurde, welches „an der Praxis vorbei“ geht: Das Festhalten an der staatlichen Monopolstellung im (erwiesenermaßen kaum suchtrelevanten) Lotteriebereich, die Beibehaltung eines Internetverbots für Casinospiele (während vergleichbar gefährliche Sportwetten von Gesetzes wegen im Internet veranstaltet werden dürfen) sowie die nicht nachvollziehbare Fixierung auf 20 Lizenzen im Sportwettenbereich bedingen aufkommende Wertungswidersprüche und Darlegungspflichten, bei denen die Exekutive – durchaus nachvollziehbar – die „Waffen“ streckt.
Gerade bezüglich der Durchsetzung eines Internetverbots bleiben die Aufsichtsbehörden auf sich allein gestellt, obwohl schon die Erfahrungen unter dem Regime des GlüStV a.F. gezeigt haben, wie schwierig bis unmöglich sich die Umsetzung eines solchen Verbots auf Vollzugsebene erweist. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, dass Gerichte wie das VG Darmstadt den Finger in die „offene Wunde“ legen und die Bestimmtheit gerade bei weitreichenden Untersagungsverfügungen anmahnen.
Zu berücksichtigen ist hierbei insbesondere der Charakter einer Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt. So müsste der betroffene Anbieter theoretisch jederzeit die rasante technische Entwicklung überprüfen und – ohne Rücksicht auf eine „finanzielle Machbarkeit“ – den aktuellen „Stand der Technik“ ermitteln und daran orientiert Geolokalisierungsverfahren anwenden. Es ist aber schon zu hinterfragen, ob überhaupt eine allgemeine Meinung hinsichtlich eines „Stands der Technik“ auf diesem Gebiet ermittelbar ist. Dies alles sind erhebliche Unsicherheiten, mit welchen der Adressat einer Untersagungsverfügung nicht belastet werden darf.
Immerhin ist zu begrüßen, dass nunmehr Bewegung in die verfahrene Situation zu kommen scheint. So sprach sich Innenminister Peter Beuth (CDU) dafür aus, die Begrenzung auf 20 Konzessionen bei Sportwetten aufzuheben sowie die Zusammenarbeit der Länder beim Glücksspiel neu zu ordnen (vgl. Bild.de). Es bleibt abzuwarten, ob dieser Appell auf „offene Ohren“ stößt oder doch – wie allzu oft in der Vergangenheit – ungehört wieder verhallt.
Noch wird mit allen Mitteln bekämpft, um die alten Strukturen aufrechtzuerhalten. Wie der Beschluss des VG Darmstadt zeigt, ist es aktenkundig, dass insbesondere die Landeslotteriegesellschaften sich den Aufsichtsbehörden „bedienen“, um sich unliebsame Konkurrenz vom Leibe zu halten. Es geht auf dem Lotterie-Markt um sehr viel Geld. Gerne wird dabei staatlicherseits übersehen, dass es in einem monopolisierten Bereich dem staatlichen Anbieter aber gerade nicht primär um den „schnöden Mammon“ gehen darf. Angesichts der Schaffung neuer attraktiver Produkte („Eurojackpot“), der Ausweitung der Werbemaßnahmen seitens der Landeslotteriegesellschaften (im Jahr 2013 haben sich die Werbeausgaben gegenüber dem Vorjahr um etwa 50 Prozent erhöht) sowie privater, staatlich lizenzierter Vermittler sowie der Öffnung des Internets sowie sonstiger Vertriebswege („Lotto-App“) scheinen die „Väter des GlüStV“ allerdings die Quadratur des Kreises für möglich zu halten.
Es scheint nur eine Frage der Zeit zu sein, wann das BVerfG bzw. der EuGH – ähnlich wie beim Sportwettenmonopol unter dem Regime des GlüStV a.F. – dazwischen gehen und das eigentlich Offensichtliche, nämlich die Verfassungs- bzw. Unionsrechtswidrigkeit der staatlichen Monopolstellung im Lotteriebereich feststellen werden. Es ist nichts Neues: Gerade wenn es um (viel) Geld geht und weitgehender Konsens auf politischer Ebene besteht, kann es Jahre dauern, bis das Offensichtliche sich auch tatsächlich offenbart.
Die nächsten Monate werden zeigen, ob sich doch noch ein politischer Wille hin zu einer praxisgerechten, an der Wirklichkeit orientierten Regulierung des Glücksspielmarktes in Deutschland durchsetzen kann. Sollte dies nicht der Fall sein, wird es (wieder) eines Paukenschlags aus Brüssel, Luxemburg oder Karlsruhe bedürfen, damit sich an den jahrzehntelang festgefahrenen Strukturen etwas ändern kann. Dem Verbraucherschutz wäre es zu wünschen, denn dieser bleibt bei dem aktuellen Regulierungs-Chaos erwiesenermaßen auf der Strecke.
Quelle: TIME Law News 01/2015 (Hambach & Hambach Rechtsanwälte)
Eingestellt von Volker Stiny um 15:55
A: Konzessionsvergabe ist unionsrechtswidrig
Im Namen der Republik: Die Konzessionsvergabe ist unionsrechtswidrig – Zu BVwG (Österreich) W139 2010500-1/81E
Ein Beitrag von Rechtsanwalt Rolf Karpenstein/Hamburg
Rechtsstreitigkeiten um die Vergabe oder – in aller Regel – Nichtvergabe von Genehmigungen in einem geschlossenen Genehmigungssystem für Glücksspiele oder Sportwetten beschränken sich nicht auf Deutschland. Während „hier“ im Genehmigungsverfahren für die Veranstaltung von Sportwetten von mehreren Verwaltungsgerichten effektiver Rechtsschutz gewährleistet wird und der VGH Kassel – zu Recht – in mehreren Beschwerdeverfahren „zumindest“ die Schlussanträge des polnischen Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache C-336/14 (Amtsgericht Sonthofen) abwartet, wurde letztes Jahr in Liechtenstein die Genehmigungsvergabe für ein Spielcasino endgültig unsanft richterlich gestoppt (VGH Liechtenstein v. 18.2.2013, EFTA-Gerichtshof v. 29.8.2014 und StGH Liechtenstein v. 16.12.2014). Die italienischen Schwierigkeiten bei der Vergabe bzw. Nichtvergabe von Genehmigungen sind durch die Gambelli-, Placanica- und Costa Cifone-Entscheidungen des EuGH hinlänglich bekannt.
Nun hat der freie Dienstleistungsverkehr eine weitere südliche Nachbarrepublik kalt erwischt. Das österreichische Bundesverwaltungsgericht („BVwG“), gegen dessen Erkenntnisse – bei Zulassung – die Revision zum Verwaltungsgerichtshof möglich ist, hat die Entscheidungen des Finanzministeriums über die Erteilung von Casino-Lizenzen aufgehoben. ISA-Law berichtete. Die Pressemitteilung fasst zusammen, dass wesentliche Details der Bewertungskriterien den Interessenten nicht im Voraus bekannt gegeben wurden. Damit sei das Transparenzgebot verletzt.
Die Kürze der Pressemitteilung wird der hervorragend begründeten Entscheidung nicht ganz gerecht. Die Entscheidung enthält intelligente und tiefschürfende Überlegungen, die sich auch auf das deutsche Konzessionsverfahren erstrecken lassen. Zwar sind die Eil-Entscheidungen zum Konzessionsverfahren aus Wiesbaden, Frankfurt, Kassel und Hamburg wahrlich mit ausreichend Überzeugungskraft, Tiefgang und Seriosität versehen. Weil aufrechten Juristen und den um rechtmäßiges Verwaltungshandeln bemühten Amtswaltern aber stets an zusätzlichen Erkenntnissen gelegen ist, sei vertieft auf die österreichische Entscheidung eingegangen:
Das BVwG rügt primär und sehr ausführlich, dass in den Teilnahmeunterlagen zwar der Inhalt der Kriterien für eine Auswahlentscheidung dargelegt wurde, nicht aber die so genannten „Subkriterien“. Aus den Ausschreibungsunterlagen gehe nicht einmal hervor, dass die Kriterien für eine fachliche Qualifikation später eine weitere Untergliederung in Subkriterien erfahren würden. Hingegen erfordere der Transparenzgrundsatz, dass potentiellen Interessenten „zum Zeitpunkt der Vorbereitung ihrer Angebote alle Kriterien, die vom öffentlichen Auftraggeber bei der Bestimmung des wirtschaftlich günstigen Angebots berücksichtigt werden, und, wenn möglich, deren relative Bedeutung, bekannt“ sind. „Die potentiellen Bieter müssen nämlich in die Lage versetzt werden, bei der Vorbereitung ihrer Angebote vom Bestehen und von der Tragweite dieser Kriterien Kenntnis zu nehmen. (…) Demnach darf ein öffentlicher Auftraggeber keine Gewichtungsregeln oder unter Kriterien für die Zuschlagskriterien anwenden, die er den Bietern nicht vorher zur Kenntnis gebracht hat.“ Diese EuGH-Rechtsprechung zur Vergabe öffentlicher Aufträge sei sinngemäß auf die Genehmigungsvergabe im Bereich des Glücksspiels anzuwenden, auch wenn es nicht auf die wirtschaftlich günstigste Entscheidung ankomme.
Die Sicht des BVwG ist sehr richtig. Im Bereich der Grundfreiheiten gilt sogar ein „strengerer“ Transparenzgrundsatz als im Vergaberecht. Sportwettveranstalter oder Glücksspielanbieter, die eine weitere Genehmigung außerhalb ihres Sitzlandes haben möchten, kommen nicht – wie Dienstleistungserbringer, die um einen öffentlichen Auftrag buhlen – als Bittsteller zu der ausländischen Genehmigungsstelle. Sie kommen als Träger des Rechts auf freien – sprich unbehinderten – Dienstleistungsverkehr. Wettveranstalter oder Casinobetreiber sind in aller Regel verantwortungs- und pflichtbewusst, sie möchten aber – wie jeder andere Gewerbetreibende auch – möglichst wenige staatliche Beschränkungen. Dies ist in einer freiheitlichen Demokratie entsprechend § 1 der Gewerbeordnung („Grundsatz der Gewerbefreiheit“) auch in der deutschen Rechtsordnung das oberste Prinzip. Wett- oder Glücksspielanbieter haben daher durch Artikel 56 AEUV das Recht, grundsätzlich von staatlichen Eingriffen, so auch von einem Genehmigungsvorbehalt und einem Genehmigungsverfahren verschont zu bleiben (vgl. Karpenstein http://www.isa-guide.de/isa-law/articles/87851.html).
Wie in dem österreichischen Fall wurden auch im deutschen Konzessionsverfahren die Auswahlkriterien unter Verletzung des Transparenzgebotes nicht „im Voraus bekannt“ gegeben. Bezogen auf die sog. Mindestanforderungen als Auswahlkriterien wurde diese insoweit fehlende Transparenz durch die Verwaltungsgerichte aus Wiesbaden und Frankfurt schon bestätigt – und sie liegt offen auf der Hand. Die deutsche „Auftragsbekanntmachung“ vom 8.8.2012 selbst verweist darauf, dass die Anforderungen für eine Genehmigung geheim sind und nach Ende der Bewerbungsfrist mit der Pflicht zur Geheimhaltung nur denjenigen zugesandt werden, die aus Sicht der deutschen Stellen die so genannte zweite Stufe erreicht haben. „Im Voraus“ kann jedoch nur bedeuten, vor Ende der Bewerbungsfrist. Und „bekannt“ dürfte das Gegenteil von „geheim“ bedeuten. Das unionsrechtliche Kriterium „im Voraus bekannt“ wurde also anscheinend absichtlich in jeder Hinsicht nicht erfüllt. Auch die Antworten auf Fragen der auf der zweiten Stufe verbliebenen Bewerber wurden streng geheim gehalten und waren nicht einmal für die Sportwettenverbände zugänglich. Aufgrund dieses befremdlichen Vorgehens sind dem Großteil der am Deutschen Sportwettenmarkt interessierten Wettunternehmen bis heute die Voraussetzungen für eine Konzession ebenso unbekannt wie den Glücksspielaufsichtsbehörden und den deutschen Gerichten. Sogar der Europäischen Kommission hatten die deutschen Stellen die Bekanntgabe der Genehmigungsanforderungen konsequent verweigert.
Die Parallelen zu dem österreichischen Fall sind aber noch viel enger. Auch bezüglich der Auswahlkriterien, die bei denjenigen Interessenten zur Anwendung gelangen, die aus Sicht der Genehmigungsstelle alle Mindestanforderungen erfüllt haben sollen (so genannte K-Kriterien) ist nämlich unter den – zutreffenden – unionsrechtlichen Maßstäben des BVwG von einem Transparenzverstoß auszugehen. Wie das BVwG zu Recht erkennt, müssen Bewerber vorweg erkennen können, worauf es dem Genehmigungsgeber ankommt. Dies war bei den deutschen Kriterien K 1 bis K 12 nicht der Fall. Nur bei den Kriterien K 13 bis K 16 ließ sich der Bewertungsmatrix (sog. Anlage 04, „Auswahlverfahren“ bzw. „Auswahlverfahren überarbeitet“) entnehmen, was genau bewertet werden würde bzw. bewertet werden soll. So stand z. B. bei dem Kriterium K 13.1 („II weitgehende Informations-, Einwirkungs- und Kontrollbefugnisse der zuständigen Behörden sicherzustellen – Beschreiben Sie Ihr Angebot/Ihre Vorstellungen hierzu. Berücksichtigen Sie, dass Ergebnisse der Abfragen visualisiert werden und zusätzlich in einem definierten, trennzeichengetrennten Textformat exportierbar sein sollen.“), genau, was eigentlich woran gemessen bewertet wird. Es heißt: „Bewertet wird die Qualität der von Ihnen zu Gunsten der Glücksspielaufsichtsbehörden zu realisierenden online-Webanbindung“. Bei dem Kriterium 13.2 stand, dass „die Qualität der revisionssicheren Protokollierung (vgl. Sicherheitskonzept-Anforderung Si12) im Hinblick auf die Speicherung und den Schutz der protokollierten Daten vor nachträglicher Veränderung“ bewertet werden würde. Zwar ist auch das Bewertungskriterium „Qualität“ denkbar unbestimmt und lässt der Behörde einen inakzeptablen Ermessensspielraum. Immerhin aber hatten die Bewerber bei den Kriterien K 13 – K 16 überhaupt einen Anhaltspunkt, was bei den einzelnen K-Kriterien die Genehmigungsstellen als Maßstab für Ihre Punkte-Vergabe nehmen würden.
Bei den vorherigen Kriterien K 1 bis K 12 indessen wusste niemand, was eigentlich bewertet werden würde. Angaben, ob auch hier die Qualität (wie bei K 13) oder die Darlegung und die Nachweise (wie bei K 14), oder die Ausführlichkeit, Nachvollziehbarkeit, Schlüssigkeit und Glaubwürdigkeit im Vergleich der Antragsteller untereinander (wie bei K 15 und K 16) bewertet werden würde, fanden sich nirgends. Bei den Kriterien K 1 bis K 12 haben die Prüfer auf Seiten des hessischen Ministeriums und seiner Verwaltungshelfer also mit „Subkriterien“ und Maßstäben gearbeitet, die vermutlich erst viel später – wenn überhaupt – entwickelt worden sind und bis heute geheim gehalten werden. Bei genauer Betrachtung ist das deutsche Konzessionsverfahren also weit weniger transparent, als das vom BVwG beendete österreichische Genehmigungsverfahren für Casinos. Als prägnantes Beispiel mag das Auswahlkriterium K 5 („benennen Sie die Attraktivität Ihres Wettangebots im Hinblick auf:“) herhalten. In Ermangelung konkreter Anhaltspunkte, was die Behörde eigentlich bewerten würde, gingen anscheinend viele Bewerber davon aus, dass eine Punktevergabe danach erfolgt, wie attraktiv das dem Antrag zugrunde liegende Wettangebot oder das aktuelle Wettangebot bei objektiver Herangehensweise aus Sicht der Marktteilnehmer ist. Diese Interpretation lag angesichts der Verwendung des Begriffs „Attraktivität“ nahe. Anders allerdings die Bundesländer und das hessische Ministerium des Innern und für Sport. Man stellte nicht auf die Attraktivität des Wettangebotes ab, sondern zog (vermutlich) die Subkriterien in einer freien Analogie heran, die in K 13 bis K 16 benannt worden waren. Bewertet wurde dann überraschend nicht die objektive Attraktivität des Wettangebotes, sondern die Begründung der Darlegung der Attraktivität.
Im Ergebnis bedeutet dies, dass das deutsche Konzessionsverfahren über die zutreffenden Ausführungen des VG Wiesbaden hinausgehend auch deshalb unionsrechtswidrig ist, weil die „Subkriterien“ – genau genommen die „Bewertungsmaßstäbe“, also worauf es ankommt – für einen Großteil der in dem Formular „Auswahlverfahren“ bzw. „Auswahlverfahren überarbeitet“ benannten Auswahlkriterien nicht im Voraus bekannt gegeben wurden, ja nicht einmal im Voraus festgelegt waren. Der Behörde waren bei der Bewertung der Auswahlkriterien K 1 bis K 12 letztlich keinerlei Grenzen für ihre Punktevergabe gesetzt. Das vermag die überraschende Rangfolge der vorläufigen „ersten 20“ zu erklären, die wohl nicht einmal die Hälfte des aktuellen deutschen Marktes erfasst.
Wie im österreichischen Fall (vgl. BVwG, S. 82 a. Ende) liegt die Vermutung nahe, dass auch die deutschen Stellen bis zuletzt keine exakten Vorstellungen davon hatten, welche Gesichtspunkte sie eigentlich wie und mit welcher Gewichtung bewerten sollten. Die Einzelheiten können insoweit in den zahlreich anhängigen Verfahren durch die Gerichte im Wege der Amtsermittlung noch aufbereitet werden, sollten sich die Rechtsstreitigkeiten um das Konzessionsverfahren noch weiter hinziehen. Zunächst einmal aber müssten die deutschen Stellen überhaupt ihre „Subkriterien“ und Maßstäbe für die Auswahlkriterien K 1 bis K 12 darlegen und insbesondere nachweisen, dass diese auch angewendet wurden.
Das BVwG in Wien betont im Anschluss an seine dezidierten Ausführungen zur fehlenden Transparenz, dass es offensichtlich unionsrechtswidrig ist, wenn erst im Nachhinein – also erst im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung – die Entscheidung der Behörde nachvollziehbar wird (S. 87). Deshalb seien auch die vergaberechtlichen Entscheidungen des EuGH zu dem Themenbereich „Zuschlagskriterien“ anzuwenden. Der EuGH habe entschieden, dass „die Wahrung der Grundsätze der Gleichheit, der Nichtdiskriminierung und der Transparenz [verlangt], dass die Zuschlagskriterien objektiv sind, was gewährleistet, dass der Vergleich und die Bewertung der Angebote in objektiver Weise erfolgt und somit unter Bedingungen eines wirksamen Wettbewerbs. Das wäre nicht der Fall bei Kriterien, die dem öffentlichen Auftraggeber eine uneingeschränkte Entscheidungsfreiheit einräumten“. Auch mit Blick auf die EuGH-Entscheidung Costa Cifone erfordere das Gebot einer objektiven und transparenten Auswahlentscheidung, dass die maßgeblichen Kriterien im Voraus offengelegt sowie inhaltlich ausreichend konkretisiert werden. Andernfalls könne selbst eine ausführliche Begründung der Entscheidung der Behörde „wohl kaum“ den Anschein einer willkürlichen Vorgehensweise vermeiden. Das BVwG meint dazu, dass von einer ausreichenden Begrenzung der Ermessensausübung der Genehmigungsstelle nicht gesprochen werden könne, wenn neben der inhaltlichen Beschreibung der Anforderungen an ein Kriterium nicht auch entsprechende Bewertungsparameter definiert werden, „welche klar und deutlich zwecks Einschätzung der Erfolgsaussichten erkennen lassen, nach welchen Gesichtspunkten die Bewertung erfolgen wird. Auch diese Bewertungsparameter sind aufgrund der Rechtsprechung des EuGH unter Beachtung des Transparenzgrundsatzes bereits vorweg darzulegen. Nur dann können die Bewerber abschätzen, worauf es dem Konzessionsgeber ankommt und die Auswahlentscheidung kann im Nachhinein auf ihre Nachvollziehbarkeit hin überprüft werden.“ Überträgt man diese auf der EuGH-Rechtsprechung beruhenden Erwägungen auf das deutsche Konzessionsverfahrens wird umso deutlicher, dass der Transparenzgrundsatz schon allein deshalb verletzt wurde, weil die Auswahlkriterien K 1 bis K 12 ohne Bewertungsparameter bekannt gegeben wurden. Die Interessenten konnten weder erkennen, worauf es dem deutschen Konzessionsgeber eigentlich ankommt. Noch konnten die deutschen Genehmigungsstellen die Bewerbungen anhand objektiver Kriterien miteinander vergleichen.
Ergänzend führt das österreichische BVwG bezüglich der dortigen Casino-Konzessionen aus, dass ein Vergleich zwischen mehreren Bewerbern, wie er bei Auswahlprozessen stets erforderlich ist, nicht mit einer vergleichenden Bewertung – wie sie dort erfolgte – gleichgesetzt werden kann. Ein Vergleich von Bewerbern könne auch dergestalt erfolgen, dass jeder Antrag für sich losgelöst anhand objektiver Kriterien beurteilt wird. Soll hingegen eine Bewertung vergleichend zwischen den Bewerbern erfolgen, müsse dies auch vorweg bekannt gegeben werden, um eine transparente Auswahlentscheidung sicher zu stellen. In Österreich jedenfalls sei aus der so genannten Verfahrensunterlage nicht klar hervorgegangen, wonach eigentlich bewertet werden würde. Die Formulierung in der Ausschreibung, wonach der Bewerber, der die bestmögliche Ausübung der Konzession unter Berücksichtigung der gesetzlichen Bestimmungen und ordnungspolitischen Zielsetzungen erwarten lasse, eine Genehmigung erhalten solle, sei im Hinblick auf die Transparenz und Nachvollziehbarkeit nicht ausreichend. Die Bezugnahme auf ordnungspolitische Zielsetzungen ändere daran nichts, weil es sich dabei lediglich um „Schlagworte“ handele. Die fehlende Transparenz werde sogar dadurch verschärft, dass die Punktevergabe anhand einer „Erwartungshaltung“ der Genehmigungsstelle erfolge. Wie oben dargelegt, gelten diese Erwägungen auch im deutschen Konzessionsverfahren. Soweit es z.B. im Rahmen der 2012 nach Ablauf der Bewerbungsfrist übersandten Bewertungsmatrix zu dem Kriterium K 1 hieß, „geben Sie ein nachvollziehbares Statement zu Ihrer Unternehmenspolitik im Hinblick auf die Vermeidung von Spielsucht ab und beschreiben Sie Ihr Problembewusstsein im Hinblick auf die Gefahren von Spielsucht im Allgemeinen und die spezifischen Besonderheiten bei Sportwetten“, konnten die Bewerber nur darüber spekulieren, in welche Richtung sie ihr „nachvollziehbares Statement“ ausrichten sollen.
Mit den Erklärungsversuchen der österreichischen Behörden zu deren Erwartungen bezüglich der vorzulegenden Konzepte konfrontiert, verweist das BVwG sodann auf das EuGH-Urteil vom 12.3.2015 in der Rechtssache C-538/13 . Dort ging es um die Frage, ob ein öffentlicher Auftraggeber durch die Vergaberichtlinie versagt ist, eine Bewertung danach vorzunehmen, wie umfassend (im Sinne von ausführlich) ein Bieter belegt habe, dass sein Angebot den Anforderungen in den Ausschreibungsunterlagen entspricht. Der EuGH habe diese Frage bejaht. Daraus sei dann abzuleiten, dass „ein Kriterium insbesondere klar und deutlich erkennen lassen muss, welcher Aspekt bzw. welche Aspekte für den „Auftraggeber“ entscheidend sind (Grad der Übereinstimmung) und sohin konkret einer Bewertung unterzogen werden.“ Die Konkretisierung der Kriterien im Hinblick auf deren Bewertung relevanter Aspekte sei in Österreich nicht ausreichend erfolgt. Nicht zuletzt zeige die Vorgehensweise der Genehmigungsstellen, die Beurteilung der Anträge auf der Grundlage (nicht offengelegter) detaillierter Fragestellungen vorzunehmen, dass die Teilnahmeunterlage hierfür keine ausreichende Grundlage bildet. Die Vielschichtigkeit der Gesichtspunkte, die die Behörde ihrer Auswahlentscheidung zu Grunde gelegt habe, verletze den Transparenzgrundsatz. Aufgrund der im Nachhinein festgelegten Subkriterien erst werde deutlich, dass es der Behörde etwa bei den Konzepten zur Suchtbekämpfung oder Geldwäschebekämpfung einerseits auf deren Effektivität und damit auf deren inhaltliche Qualität ankomme, während etwa das Schulungskonzept für das Personal der Spielbanken nur auf dessen Schlüssigkeit geprüft werde (BVwG, S. 90).
Auch hinsichtlich dieser richterlichen Erwägungen erschließen sich unmittelbar die Parallelen zum deutschen Konzessionsverfahren. Nicht nur haben die österreichischen Behörden ihr Genehmigungsverfahren für Spielbanken anscheinend an das deutsche Konzessionsverfahren für Sportwetten angelehnt und einen Konzeptwettbewerb veranstaltet und dabei übersehen, dass Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nicht mit der Erwägung legitimiert werden können, die Konzepte würden der Genehmigungsstelle nicht gefallen. Wie das VG Wiesbaden zu Recht moniert, kann dem Transparenzgrundsatz vielmehr nicht genügt sein, wenn die Beurteilung der Anträge zum Teil erst auf der Grundlage (nicht offengelegter) detaillierter Fragestellungen erfolgt. Dies zeigt nämlich, dass die Gesetzeslage und die im Vorweg bekannt gemachten Teilnahmeunterlagen keine ausreichende Grundlage für eine Beurteilung der Anträge und einer Auswahlentscheidung der max. 20 Konzessionsnehmer darstellen.
Diese Vorgehensweise der deutschen Stellen, die Konkretisierung der Genehmigungsvoraussetzungen und Auswahlkriterien erst sukzessive nach Ende der Bewerbungsfrist und zum Großteil erst auf entsprechende Nachfragen der Interessenten vorzunehmen, ist umso befremdlicher, weil der GlüÄndStV in § 4b Abs. 2 S. 2 vorsieht, dass in der „Bekanntmachung“ alle Angaben, Auskünfte, Nachweise und Unterlagen zu bezeichnen sind, die von den Interessenten eingereicht werden müssen, damit die Behörden die Konzessionsvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüÄndStV prüfen und eine Auswahlentscheidung nach § 4a Abs. 5 GlüÄndStV vornehmen können. Der Staatsvertrag selbst geht also davon aus, dass anhand der Angaben, Auskünfte, Nachweise und Unterlagen, die in der Bekanntmachung vom 8.8.2012 verlangt werden, nicht nur die Voraussetzungen für die Zulassung zur zweiten Stufe – wie in der Praxis erfolgt – geprüft werden können, sondern darüber hinaus alle Voraussetzungen für die endgültige Auswahlentscheidung in dem zu erwartenden Fall, dass sich mehr als 20 Interessenten beworben haben. Die Bekanntmachung vom 8.8.2012 widerspricht also nicht nur dem Transparenzgrundsatz, sondern auch dem GlüÄndStV selbst.
Zurück zum österreichischen BVwG: Das BVwG erwähnt „weiters“ Beispiele für nicht nachvollziehbare „Ungleichbehandlungen“ in dem Kriterienkatalog. So sei nicht verständlich, weshalb bei dem Kriterium „Erfahrungen“ jeweils auf den gesamten Konzern abgestellt werde, während bei allfälligen „Rechtsverfahren“, die die Bewertung im Rahmen des Kriteriums „betriebsinterne Aufsicht“ beeinflussen können, auf den konkreten Konzessionsbewerber abgestellt wird. Auch insoweit lassen sich ohne weiteres Parallelen zu dem deutschen Konzessionsverfahren herstellen.
Das BVwG stellt dann abschließend klar, dass es die Bewertung der Bewerbungen anhand der maßgeblichen Verfahrensunterlage nicht nachvollziehen könne, da nicht alle Bedingungen für die Entscheidung im Voraus klar, genau und eindeutig formuliert wurden. Die österreichische Behörde habe hierdurch einen zu weiten Spielraum gehabt. Eine eigenständige Bewertung durch das Gericht auf der Basis der Verfahrensunterlage scheide aber aus. Das Gericht habe nicht die Zuständigkeit, das der Verwaltung eingeräumte Ermessen – sollte es unionsrechtskonform begrenzt sein – selbst auszuüben.
Das österreichische BVwG hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht zugelassen. Die Rechtslage sei insbesondere durch den EuGH geklärt und keine Hinweise anderer Art auf eine grundsätzliche Bedeutung würden nicht vorliegen.
Eingestellt von Volker Stiny um 15:43
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