Source: http://docplayer.pl/3385145-Urzad-zamowien-publicznych-partnerstwo-publiczno-prywatne-poradnik-praca-zbiorowa.html
Timestamp: 2018-05-20 20:20:42+00:00

Document:
Urząd Zamówień Publicznych PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE. Poradnik. Praca zbiorowa - PDF
Urząd Zamówień Publicznych PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE. Poradnik. Praca zbiorowa
Download "Urząd Zamówień Publicznych PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE. Poradnik. Praca zbiorowa"
1 Urząd Zamówień Publicznych PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Poradnik Praca zbiorowa
2 URZĄD ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE PORADNIK praca zbiorowa Warszawa 2010
3 PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE PORADNIK Praca zbiorowa pod redakcją: Bartosza Korbusa Redakcja naukowa: dr hab. prof. Andrzej Panasiuk Autorzy: Bartosz Korbus Tomasz Srokosz Marcin Wawrzyniak Wydawca: Urząd Zamówień Publicznych Departament Informacji, Edukacji i Analiz Systemowych Konsultacja prawna: Urząd Zamówień Publicznych Jacek Sadowy (Prezes UZP) Dariusz Piasta (Wiceprezes UZP) Rafał Jędrzejewski (Departament Prawny) Artur Kowalski (Departament Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej) Jarosław Niklewicz (Departament Prawny) Izabela Rzepkowska (Departament Prawny) Publikacja powstała we współpracy z Instytutem Partnerstwa Publiczno-Prywatnego ISBN Urząd Zamówień Publicznych Warszawa 2010 r.
4 Spis treści Wykaz najważniejszych skrótów Przedmowa Słowo wstępne CZĘŚĆ OGÓLNA I. Istota współpracy w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji Wstęp Przedmiot partnerstwa publiczno-prywatnego Korzyści dla interesu publicznego płynące z PPP i koncesji Zagrożenia związane z PPP Geneza i rozwój instytucji PPP w Polsce i w prawie UE oraz źródła prawa Geneza i ewolucja PPP w Europie Unijne źródła prawa w zakresie PPP Unijne źródła prawa w zakresie koncesji Geneza i ewolucja PPP w Polsce Krajowe źródła prawa w zakresie PPP Krajowe źródła prawa w zakresie koncesji II. Definicje z zakresu PPP i koncesji Partnerstwo publiczno-prywatne, jako wspólna realizacja przedsięwzięcia Podział zadań Podział ryzyk Przedmiot PPP przedsięwzięcie Zakres formalny PPP zadania publiczne Wkład własny podstawa partnerstwa publiczno-prywatnego Szczególne zasady dotyczące wkładu własnego w postaci nieruchomości Ochrona składnika majątkowego Zwrot i rozliczenie składników majątkowych Prawo pierwokupu nieruchomości, będącej wkładem własnym Finansowanie realizacji przedsięwzięcia Wynagrodzenie partnera prywatnego Prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa Zapłata sumy pieniężnej Mieszane formy wynagrodzenia Ryzyko dostępności a wynagrodzenie partnera prywatnego
5 Wkład własny a wynagrodzenie partnera uwagi podsumowujące Definicja koncesji na roboty budowlane oraz koncesji na usługi Przedmiot koncesji Składniki wynagrodzenia koncesjonariusza Prawo do eksploatacji a prawo do wykonywania Płatność koncesjodawcy Zasady ogólne Ryzyko ekonomiczne Płatność w świetle KoncRobBudU Kategorie nakładów (kosztów) w umowie koncesji Podział ryzyk a płatność Wynagrodzenie koncesjonariusza i partnera prywatnego uwagi ogólne Wynagrodzenie partnera prywatnego a przepisy KoncRobBudU Wynagrodzenie a tryb wyboru partnera prywatnego III. Zakres podmiotowy i przedmiotowy PartPublPrywU i KoncRobBudU Definicja podmiotu publicznego Definicja partnera prywatnego Koncesjodawca Koncesjonariusz Możliwe formy współpracy w oparciu o PartPublPrywU Modele współpracy w świetle PartPublPrywU PPP bez powoływania spółki o kapitale mieszanym PPP z powołaniem spółki o kapitale mieszanym Zakres współpracy w ramach koncesji Koncesja na roboty budowlane Koncesja na usługi CZĘŚĆ SZCZEGÓŁOWA WYKONYWANIE PPP I KONCESJI IV. Realizacja przedsięwzięcia typu PPP (koncesji) Instytucjonalne przygotowanie podmiotu publicznego do realizacji projektu typu PPP (koncesji) PPP w założeniach polityki lokalnej Wybór zespołu wdrożeniowego Szkolenia wewnętrzne skierowane do wszystkich uczestników procesu realizacji projektu Identyfikacja projektów możliwych do realizacji w formule PPP (koncesji) Analizy wstępne określenie potrzeb podmiotu publicznego i możliwości ich realizacji Konsultacje społeczne, komunikacja ze społeczeństwem oraz interesariuszami projektu Wybór profesjonalnego doradcy Opracowanie wstępnego studium wykonalności projektu Analiza opcji realizacji przedsięwzięcia
6 4.3. Właściwa faza analityczna Analizy techniczne Analizy prawne Analizy ekonomiczno-finansowe Analiza ryzyk Badanie efektywności (korzyści) PPP value for money Postępowanie w przedmiocie wyboru partnera prywatnego (koncesjonariusza) PrZamPubl czy KoncRobBudU? Wybór partnera prywatnego w trybie PrZamPubl Wybór partnera prywatnego (koncesjonariusza) w trybie KoncRobBudU Postępowanie o zawarcie umowy koncesji uwagi ogólne Zasady przygotowania i prowadzenia postępowania Opis przedmiotu koncesji Szacunkowa wartość koncesji Ogłoszenie o koncesji Wniosek o zawarcie umowy koncesji Zaproszenie do negocjacji Warunki koncesji złożenie ofert Wybór najkorzystniejszej oferty Odwołanie lub zakończenie postępowania Zawarcie umowy koncesji Środki ochrony prawnej Postępowanie przed sądem administracyjnym Umowa koncesji oraz umowa o PPP Umowa koncesji Umowa o PPP Realizacja umowy o PPP (koncesji) Zmiany umów o PPP (koncesji) zmiany przedmiotowe Zmiany umów o PPP (koncesji) zmiany podmiotowe Dodatkowe zamówienia w toku trwania umowy Zamówienia udzielane przez koncesjonariusza Zarządzanie kontraktem PPP. Monitoring, nadzór, kontrola Wyznaczenie menadżera projektu Monitoring postępowania partnera prywatnego Monitoring jakości Rozstrzyganie sporów Przejęcie obowiązków partnera prywatnego Rozwiązanie kontraktu V. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów VI. PPP i koncesje a różne aspekty prawno-finansowe Wpływ umów o PPP i koncesji na wielkość długu publicznego Prawno-podatkowe aspekty umów o PPP i koncesji
7 PPP a podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) PPP a podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) PPP (koncesje) a podatek od towarów i usług (VAT) PPP a pomoc publiczna PPP a fundusze UE Praktyka stosowania partnerstwa hybrydowego Aktualne uwarunkowania rozwoju partnerstwa hybrydowego Formy stosowania dotacji do PPP Przesłanki uzyskania dotacji do PPP Praktyczne wskazówki dotyczące wdrożenia partnerstwa hybrydowego 148 Bibliografia
8 Wykaz najważniejszych skrótów 1. Źródła prawa PartPublPrywU... ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z 2010 r. Nr 106, poz. 675) KoncRobBudU... ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 157 poz. 1241, z 2010 r. Nr 106, poz. 675) TFUE... Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dawniej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) AutostrPłatU... ustawa z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym Dz. U. z 1994 r. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) PartPublPrywU ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno- prywatnym (Dz. U., Nr 169, poz z późn. zm.) Dyrektywa 2004/18... Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z , str. 114; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 06, t. 7) Dyrektywa 2004/17... Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. Urz. UE L 134 z , str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 06, t. 7) PrBud... ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118,z późn. zm.) GospNierU... ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) FinPublU... ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U nr 157 poz. 1240) SwobDziałGospU... ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz z późn. zm.)
9 PrZamPubl... ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz z późn. zm.) DyscFinPublU... ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) KC... ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Wytyczne... Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela 2003, (EC (2003) ZielonaKsięgaPPP... Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, COM (2004) 327, Bruksela 2004 Komunikat... Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego PPP (ZPPP), (Dz. Urz. UE C 91 z , str. 4) Komunikat z 2000 r.... Komunikat z 24 kwietnia 2000, dotyczący zasad stosowania koncesji na gruncie prawa unijnego (Dz. Urz. UE C 121/ , str ) 2. Organy UE... Unia Europejska ETS... Europejski Trybunał Sprawiedliwości Komisja... Komisja Europejska UZP... Urząd Zamówień Publicznych WSA... Wojewódzki Sąd Administracyjny NSA... Naczelny Sąd Administracyjny KIO... Krajowa Izba Odwoławcza JST... jednostka samorządu terytorialnego 3. Czasopisma i publikatory BZP... Biuletyn Zamówień Publicznych BIP... Biuletyn Informacji Publicznej Dz. U... Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE... Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 4. Inne skróty PPP... partnerstwo publiczno-prywatne d.f.p.... dyscyplina finansów publicznych art.... artykuł ESCO... podmiot finansujący się z oszczędności energii (Energy Saving Company) lit.... litera 8
10 m.in.... między innymi np.... na przykład Nr... numer por.... porównaj poz.... pozycja red.... redakcja s.... strona t.j.... tekst jednolity ust.... ustęp w zw.... w związku wyd.... wydawnictwo wyr.... wyrok z późn. zm.... z późniejszymi zmianami zob.... zobacz 9
12 Przedmowa Z końcem lutego 2009 r. weszły w życie dwie ustawy, regulujące współpracę podmiotów publicznych i partnerów prywatnych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP): ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100) PartPublPrywU, oraz ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 157 poz. 1241) KoncRobBudU. Oba akty prawne, adresowane do podmiotów publicznych, mają ułatwić wykonywanie zadań publicznych na zasadzie kooperacji sektorów publicznego i prywatnego w Polsce. Jednocześnie, m.in. w kontekście postępujących przygotowań do Mistrzostw Europy UEFA Euro 2012, potrzeb inwestycyjnych w polskich samorządach, a także aktualnych uwarunkowań finansowych, partnerstwo publiczno prywatne ma szansę stać się równorzędnym modelem finansowania przedsięwzięć infrastrukturalnych. Partnerstwo publiczno-prywatne sensu stricto w ramach polskiego systemu prawnego regulowane było dotychczas ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym PartPublPrywU2005. Ustawa określała zasady i tryb współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach PPP. Uzupełnieniem ustawy były akty wykonawcze 1, regulujące przede wszystkim niezbędne elementy analizy przedsięwzięcia w ramach PPP, a także ryzyka związane ze współpracą w tym modelu. Ustawa nie spowodowała istotnie większego zainteresowania ze strony podmiotów publicznych oraz potencjalnych partnerów prywatnych podejmowaniem realizacji projektów w tej formule. Pod wpływem głosów praktyki i doktryny, ustawodawca zdecydował się uchwalić zupełnie nowy akt prawny. Wraz z wejściem w życie nowej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, dotychczas obowiązująca ustawa oraz jej akty wykonawcze całkowicie straciły moc prawną (zob. art. 37 PartPublPrywU).Zakres przedmiotowy nowej ustawy obejmuje zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, przy czym treścią tej współpracy jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Takie określenie istoty współpracy w formule PPP nie stoi w najmniejszej sprzeczności z prawem europejskim. Obecnie w prawie UE nie ma określonej definicji PPP. Ustawodawca unijny, pomimo licznych postulatów m.in. ze strony Parlamentu Europejskiego, nie zdecydował się zharmonizować prawa dotyczącego PPP w odrębnym akcie normatywnym. Każde z państw członkowskich ma pewną swobodę doboru możliwych struktur i form finansowych oraz prawnych współpracy w ramach tego typu kontraktów. Zakres tej swobody jest wszakże ograniczony wymogami szeroko rozumianego prawa zamówień publicznych 2 odnośnie zasad i procedur wyboru partnera prywatnego. Jeżeli podmiot publiczny 1 zob. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia r. w sprawie niezbędnych elementów analizy przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz. U., Nr 125, poz. 866), Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia r. w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasad sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U., Nr 125, poz. 867), Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz. U., Nr 125, poz. 868). 2 Obejmującego swym zakresem zamówienia publiczne w całości objęte dyrektywami, zamówienia objęte dyrektywami częściowo (zamówienia na tzw. usługi niepriorytetowe), zamówienia nieobjęte dyrektywami (zamówienia podprogowe), koncesje na roboty budowlane, koncesje na usługi.
13 decyduje się na współpracę z podmiotem prywatnym na warunkach, które mogą być zakwalifikowane jako zamówienia publiczne lub koncesje, konieczne jest przestrzeganie przepisów prawa unijnego mającego zastosowanie do zamówień publicznych lub koncesji 3. W zależności od formy wynagrodzenia partnera prywatnego, reżim prawa zamówieniowego UE, wyznaczany dyrektywami i zasadami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), dawniej Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), wyróżnia ogólne zasady wyboru partnera prywatnego oraz przepisy koncesyjne (koncesja na roboty budowlane lub usługi) 4. Koncesja na usługi jest instytucją w polskim porządku prawnym nową. Koncesja na roboty budowlane uregulowana była od 2004 r. w Prawie zamówień publicznych. Obecnie obie formy koncesjonowania realizacji zadań publicznych unormowane zostały w odrębnej ustawie (KoncRobBudU). Na gruncie prawa UE 5 przez pojęcie koncesji rozumieć należy zamówienie publiczne (na roboty budowlane lub usługi), w którym wynagrodzeniem wykonawcy (koncesjonariusza) jest prawo do eksploatacji obiektu budowlanego lub prawo do eksploatacji usługi, przyznane za wzniesienie obiektu budowlanego lub świadczenie usługi. Powyższej formie wynagrodzenia towarzyszyć może zapłata ze strony zamawiającego. Od zwykłych zamówień publicznych koncesję odróżniać będzie forma zapłaty należnej wykonawcy, polegająca na tym, że w okresie trwania umowy pobiera on opłaty od użytkowników (osób trzecich) korzystających z przedmiotu koncesji. Specyfiką koncesji będzie również ryzyko gospodarcze, w zasadniczej części spoczywające na wykonawcy. Normatywne ujęcie koncesji na roboty budowlane oraz koncesji na usługi w KoncRobBudU odpowiada regulacji unijnej. Oba modele umowy koncesji stanowią szczególną formę współpracy sektora publicznego i prywatnego, zwaną często w literaturze przedmiotu DBFO (desing-build-finance-operate zaprojektuj, wybuduj, finansuj i eksploatuj). Zarówno samo partnerstwo publiczno-prywatne, jak i instytucja koncesji w ujęciu prawnym stanowią szczególną formę umów o zamówienie publiczne. O takim charakterze omawianych typów umów przesądzać będzie angażowanie środków publicznych (pieniężnych lub niepieniężnych, np. nieruchomości) w ramach kontraktu z podmiotem prywatnym w celu realizacji zadania publicznego. Takie umieszczenie PPP i koncesji w systemie prawnym oznacza konieczność stosowania przez podmioty publiczne przy zawieraniu tego typu umów, zasad uregulowanych w Dyrektywie 2004/18 oraz w prawie pierwotnym UE (TFUE) i opartym na nim orzecznictwie ETS, dotyczących m.in. publicznego ogłaszania o zamówieniu, równego i konkurencyjnego trybu wyboru partnera prywatnego (w szczególności koncesjonariusza). 3 W sytuacji gdy zadanie powierzone partnerowi prywatnemu stanowi zamówienie publiczne, które w całości podlega dyrektywom w sprawie zamówień publicznych, procedura wyboru partnera prywatnego jest określona w przepisach tych dyrektyw. W przypadku koncesji na roboty budowlane lub zamówienia publicznego częściowo podlegającego dyrektywom, oprócz odnośnych przepisów dyrektyw znajdują również zastosowanie podstawowe zasady wynikające z Traktatu. W przypadku usług niepriorytetowych znajdują zastosowanie podstawowe zasady Traktatu zawarte w art. 49 i 56 (dawniej art. 43 i 49 TWE), jeśli można oczekiwać, że umowy te stanowią przedmiot pewnego zainteresowania przedsiębiorstw znajdujących się w innym państwie członkowskim niż państwo zamawiającego. Jeżeli mamy natomiast do czynienia z koncesją na usługi lub z zamówieniem publicznym, które nie podlegają dyrektywom w sprawie zamówień publicznych, wyboru partnera prywatnego należy dokonać z poszanowaniem zasad Traktatu. Por. Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanych partnerstw publiczno-prywatnych (Dz. Urz. UE C 91 z , str. 4) pkt zob. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela 2003, s zob. art. 1 ust. 3 i 4 Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, (Dz. Urz. UE L 134 z , str. 114; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 06, t. 7, str.132) oraz art. 1 ust. 3a i 3b Dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. Urz. UE L 134 z , str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 06, t. 7, str. 19). 12
14 Schemat przedstawiający prawno-systemowe ujęcie PPP SYSTEM ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Podział zamówień publicznych ze względu na rodzaj wynagrodzenia wykonawcy PRAWO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH PrZamPubl KONCESJE KoncRobBudU Podział możliwych rodzajów partnerstwa publiczno-prywatnego ze względu na wynagrodzenie partnera prywatnego PPP będące zwykłym zamówieniem publicznym art. 4 ust. 2 PartPubl-PrywU PPP będące koncesją art. 4 ust. 1 PartPublPrywU PPP wyłączone z reżimu PrZamPubl i KoncRobBudU: PPP wyłączone z PrZamPubl i Kon-cRobBudU art. 4 ust. 3 PartPublPrywU Powyższy schemat przedstawia prawną systematykę partnerstwa publiczno-prywatnego. Wszelkiego rodzaju współpraca podmiotów publicznych i prywatnych wiążąca się z kapitałowym zaangażowaniem strony publicznej będzie albo zamówieniem publicznym, albo koncesją, chyba że przepisy prawa w danym przypadku wyłączają zastosowanie PrZamPubl lub KoncRob- BudU. Jeżeli współpracy tej towarzyszyć będzie podział ryzyk między strony przedsięwzięcia, a także wniesienie wkładów własnych oraz utrzymanie i zarządzanie związanym z przedsięwzięciem składnikiem majątkowym, wówczas będziemy mieli do czynienia z partnerstwem publiczno-prywatnym. W zależności od wynagrodzenia partnera prywatnego PPP będzie zwykłym zamówieniem publicznym lub koncesją. Oznacza to, że na gruncie polskiego prawa podmiot publiczny zainteresowany publiczno-prywatną formą realizacji zadania publicznego może zdecydować się na: koncesję jako instytucję samoistną, koncesję modyfikowaną przepisami PartPublPrywU oraz zamówienie publiczne modyfikowane przepisami PartPublPrywU. Partnerstwem publiczno-prywatnym będzie również taka współpraca pomiędzy podmiotem publicznych a partnerem prywatnym, oparta na podziale zadań i ryzyk, w przypadku której przepisy prawa wyłączają zastosowanie reżimu PrZamPubl i KoncRobBudU (art. 4 ust. 3 PartPublPrywU). Przykładem są zamówienia i koncesje w sektorze telekomunikacyjnym, które wyłączone są zarówno z ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 4 pkt. 10), jak i z ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi (art. 4 ust. 1 pkt. 2). Polski ustawodawca nie wskazał wprost organu publicznego odpowiedzialnego za prawidłowe stosowanie i wykładnię przepisów PartPublPrywU oraz KoncRobBudU Zgodnie z art. 3 PartPublPrywU za upowszechnianie i promowanie partnerstwa publiczno-prywatnego, 13
15 dokonywanie analiz i ocen funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego odpowiada minister właściwy ds. gospodarki. Rozstrzyganie zagadnień prawnych w konkretnych przypadkach każdorazowo będzie kompetencją, w przypadku koncesji sądów administracyjnych, zaś w przypadku PPP przybierającego formę zamówienia publicznego (tj. wówczas, kiedy większa część ryzyka ekonomicznego przedsięwzięcia spoczywa na stronie publicznej) Krajowej Izby Odwoławczej oraz sądów powszechnych. W pozostałym zakresie, w przedmiocie ogólnych i systemowych wyjaśnień, ale również indywidualnych decyzji z zakresu Prawa zamówień publicznych, właściwy jest Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Edukacja w zakresie wdrażania nowych przepisów, a także promocja dobrych praktyk i projektów pilotażowych, jak wynika z doświadczeń innych państw, to najlepsza droga do upowszechnienia stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego w finansowaniu realizacji zadań publicznych. Wiedzy tej bez wątpienia potrzebują krajowe podmioty publiczne, które są adresatami regulacji prawnych PPP. Dlatego zachęcamy Państwa do zapoznania się z niniejszą publikacją. Adresowana jest do wszystkich podmiotów publicznych zainteresowanych zawieraniem umów koncesji i umów o PPP. Jej celem jest przedstawienie koncepcji PPP, jako równoprawnej metody realizacji zadań publicznych, a nade wszystko opisanie procesu programowania i realizacji projektu inwestycyjnego w świetle aktualnych przepisów prawnych, a także wyjaśnienie innych istotnych zagadnień związanych z kontraktami tego typu. Niniejszy poradnik opracowany został na zlecenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych przez specjalistów na co dzień zajmujących się doradztwem podmiotom publicznym i prywatnym, realizującym przedsięwzięcia partnerskie. Ich wiedza oraz doświadczenie poddane zostały wnikliwej weryfikacji i uzupełnieniu przez Prezesa UZP. Ufam, że ostateczny wersja sprzyjać będzie udanemu wdrażaniu przepisów PartPublPrywU oraz KoncRobBudU w praktyce. W pierwszej części niniejszego poradnika przedstawione zostały zagadnienia ogólne związane z uregulowaniami prawnymi partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce i w UE. Następna część opisuje działania bezpośrednio poprzedzające wybór wykonawcy, procedurę wyboru partnera, zawarcie umowy, zasady ochrony prawnej oraz zasady wykonywania umów. Ostatnia część zawiera podstawowe wzory dokumentów, a także przykładową dokumentację postępowania o zawarcie umowy koncesji. Niniejszy poradnik obejmuje stan prawny na dzień 1 sierpnia 2010 r., uwzględniając nowelizację PartPublPrywU i KoncRobBudU wprowadzoną ustawą z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U z 2010 r. Nr 106, poz. 675). Jacek Sadowy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych 14
16 Słowo wstępne dr hab. prof. Andrzej Panasiuk Wszyscy musimy uświadomić sobie jak ważną rolę w Państwie odgrywa administracja publiczna. Rola administracji wzrasta w okresie przemian społeczno-ustrojowych. W oczach ogółu naszego społeczeństwa administracja publiczna jest widziana jako nieefektywny organizm pochłaniający rokrocznie ogromne środki budżetowe, nikt jednak nie zdaje sobie sprawy jaką rolę w warunkach społeczeństwa demokratycznego działającego w otoczeniu kryzysu ekonomicznego, może administracja publiczna odgrywać. W demokratycznym państwie prawa administracja publiczna pełni rolę służebną wobec obywateli z jednej strony i władzy wykonawczej z drugiej. Niezmiernie ważną rolę odgrywać więc będzie ukształtowanie takiej koncepcji działania administracji publicznej, aby spełniać oczekiwania w szczególności obywateli jak również i władzy wykonawczej. Jest to jednak niezmiernie trudne przy zmieniających się wciąż koncepcjach władzy z którymi zmienia się obowiązujące prawo jak i oczekiwania obywateli. Proces kształtowania koncepcji administracji publicznej zawsze musi być ukierunkowany na dobre rządzenie. Dobre rządzenie jawi się zaś jako proces w którym aktywny udział w podejmowaniu decyzji w celu realizacji zadań publicznych, mają obywatele. Wymaga to jednak działania administracji publicznej w sposób jawny i jak najbardziej transparentny w zakresie kreowania polityk publicznych, tak aby wszyscy obywatele mieli świadomość zadań oraz trudności jakie stoją przed aparatem administracyjnym. Tylko takie podejście zmieni ogólnie negatywne nastawienie do administracji publicznej, całego społeczeństwa. Poważnym problemem w pozytywnym odbiorze administracji publicznej przez społeczeństwo jest obowiązująca koncepcja administracji pełniącej rolę opiekuńczą w państwie. Taki model administrowania wytwarza w społeczeństwie powszechne poczucie bezpieczeństwa w zakresie chociażby służby zdrowia, czy też opieki społecznej. Obywatele przyzwyczajeni są do służebnej roli władzy publicznej w zakresie realizacji zadań publicznych, każde zaś niedomaganie systemu opiekuńczego polegające na długich kolejkach do lekarza pierwszego kontaktu, czy też dziurawych drogach miejskich, powoduje kreowanie negatywnego wizerunku administracji publicznej. Taki sposób postrzegania administracji publicznej uwarunkowany był panowaniem od dziesięcioleci koncepcji administracji opiekuńczej, co wytworzyło oczekiwania społeczne i roszczeniowe postawy obywateli podtrzymywane ciągłymi żądaniami struktur związkowych. Znamienne jest spojrzenie na istotę państwa opiekuńczego Ronalda Reagana który twierdził, że istotą takiej koncepcji państwa jest zasada, że jeżeli coś się rusza to należy to opodatkować, jeżeli dalej się rusza to należy to regulować, a kiedy przestaje się ruszać to należy udzielić temu subwencji 6. Pogląd zgodnie z którym państwo jest odpowiedzialne za wszystko, a nikt nie jest odpowiedzialny za państwo, powoli zaczyna ulegać zmianie w kierunku identyfikowania odpowiedzialności za podejmowane decyzję, czyli odpowiedzialność indywidualna zaczyna bezpośrednio kreować odpowiedzialność zbiorową za losy państwa. 6 R. Reagan, A life In letters, (Ed.) K. K. Skinner, New York Free Prees 1992, s. 230.
17 Kryzys sektora publicznego w krajach wysoko rozwiniętych w latach 80-tych minionego wieku spowodował zmianę koncepcji funkcjonowania administracji publicznej. Administracja spełniająca jedynie funkcje administracji opiekuńczej samodzielnie realizującej zadania publiczne, przestała już spełniać swoją rolę w związku ze zbytnim rozrostem sektora publicznego, jego nadmierną dominacją oraz deficytem finansów publicznych. Okazało się, że Keynesowska doktryna staje się nieefektywna w warunkach kryzysu sektora finansów publicznych z jednej strony oraz rozrostu zadań publicznych a z nimi oczekiwań społecznych, z drugiej strony. W związku z powyższym coraz popularniejsze stają się koncepcje amerykańskiego noblisty Miltona Friedmana zwolennika ograniczania roli państwa do niezbędnego minimum, które wypierają powoli dominujące w ówczesnym świecie koncepcje Johna Maynarda Keynesa. Ewolucja koncepcji administrowania publicznego zaczęła zmierzać w kierunku poszukiwania bardziej efektywnych i wydajnych form zarządzania publicznego. Na fali powszechnej krytyki sektora publicznego zaczęły pojawiać się rozwiązania które reguły zarządzania rynkowego zaszczepiły w sferze dotychczas przypisanej właściwości administracji publicznej. Taki kierunek funkcjonowania administracji publicznej zmierza do ograniczania roli samej administracji w sferze publicznej, której zadania zostają przejęte przez sektor prywatny działający na zasadach rynkowych i poprzez pryzmat tych zasad realizujący dotychczasowe zadania administracji. Proces zmiany koncepcji administracji publicznej w krajach wysoko rozwiniętych przebiegał z różnym natężeniem i zaangażowaniem w szczególności na poziomie strukturalnym i funkcjonalno-procesowym, zakończył się jednak sukcesem. Niewątpliwym czynnikiem ułatwiającym zmianę koncepcji postrzegania roli władzy publicznej w państwie stały się zachodzące procesy globalizacji. Tworzenie się ponadnarodowych struktur zarówno na szczeblach politycznych jak i gospodarczych miało również wpływ na metody działania samej administracji publicznej, która zaczęła odchodzić od klasycznego administrowania a zmierzać do zarządzania. Tak zasadnicze przemodelowanie roli administracji w państwie nie może dokonać się bez odpowiedniego podejścia samych urzędników, którzy to ludzie są najważniejszym dobrem każdej sformalizowanej struktury. Max Weber widział urzędnika w roli automatu ślepo wykonującego polecenia przełożonych, takie postrzeganie było zasadne w sytuacji administracji opiekuńczej wykonującej swoją służbę publiczną na rzecz obywateli. Zmiany prorynkowe struktur administracji publicznej spowodowały proces głębszego utożsamiania się urzędników z organizacją, a w szczególności zaczęła się pojawiać potrzeba ponoszenia odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Staje się to o tyle ważne, że administracja odpowiedzialna za jakość naszego życia, jest integralnym elementem codzienności. Im większe społeczne oczekiwania wobec administracji, tym trudniej jest im sprostać. Dzieje się tak m.in. dlatego, że administracja publiczna nie jest w stanie realizować pełnego zakresu zadań publicznych na nią nałożonych ze względu na uwarunkowania budżetowe. To nie zadania publiczne konieczne do zrealizowania określają wielkość budżetu, to budżet określa wielkość zadań które zrealizuje administracja. Pojawia się więc problem zrównoważenia możliwości administracji publicznej z oczekiwaniami społeczeństwa. Wykonywanie zadań publicznych przez administrację publiczną, nie jest przez obywateli mierzona za pomocą obiektywnych wskaźników i miar. Obywatel nie kojarzy z administracją rozwiniętego systemu infrastruktury społecznej i technicznej za pomocą której sprawnie są realizowane usługi publiczne. W większości przypadków zaufanie publiczne jest oparte na subiektywnych doświadczeniach poszczególnych osób, które najczęściej nie oddają stanu rzeczywistego. Powszechne w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych minionego wieku koncepcje państwa opiekuńczego są obecnie podstawą do wysuwania twierdzenia, że w czasach kryzysu gospodarczego interwencja państwa poprzez różnorakie instrumenty na rynku jest niezbędna. Takie działanie jest niejako koniecznym elementem procesu tworzenia i realizacji polityki opieki państwa nad obywatelami, a tym samym musi aktywnie kreować rzeczywistość ekonomiczną i społeczną państwa. Władza publiczna aby sprostać takim oczekiwaniom zde- 16
18 cydowanie podejmuje rynkowe działania interwencyjne, wystarczy chociażby przypomnieć interwencje w sektorze bankowym Rady Polityki Pieniężnej, czy opracowanie antykryzysowego pakietu Ministra Michała Boniego. Nie zawsze jednak będą to działania wystarczające do przezwyciężenia skutków globalnego kryzysu gospodarczego. Polityka opiekuńcza państwa nie zawsze przynosi same korzyści władzy publicznej, efektem rozbuchanych oczekiwań społecznych jest najczęściej wzrost inflacji oraz trudności z utrzymaniem równowagi budżetowej, będącej wynikiem nieproporcjonalnego zwiększania się zakresu zadań publicznych w stosunku do posiadanych środków budżetowych. Słusznym staje się stwierdzenie, że prawo władzy publicznej do wydawania pieniędzy publicznych zostaje zastąpione prawem do zaciągania długu. Tendencje takie stają się zjawiskiem powszechnym, zarówno centralna władza publiczna zaciąga kredyty i emituje obligacje, jak też i władze lokalne wpadają w spirale emisji obligacji komunalnych. Zjawisko zadłużania się administracji publicznej staje się coraz bardziej powszechne, a instrumentem najczęściej wykorzystywanym przy unikaniu negatywnych skutków zadłużenia jest jego rolowanie, to wszystko jednak powoduje ciągłe zwiększanie deficytu budżetu państwa. W tym miejscu należałoby postawić pytanie, dlaczego działania administracji publicznej nie przynoszą oczekiwanych efektów? Odpowiedź na to pytanie padła już prawie pięćdziesiąt lat temu, otóż Peter F. Drucker w jednym ze swoich opracowań The Age of Discontinuity stwierdził, że jednym z największych problemów administracji jest brak konkurencji, co prowadzi do złego i nieoszczędnego zarządzania. Ponadto rosnący deficyt budżetu państwa wymusza podejmowanie decyzji menadżerskich, co jest związane z kolei ze zwiększeniem swobody podejmowania decyzji 7. Administracja publiczna w czasach kryzysu ekonomicznego nie może ograniczać się jedynie do stosowania prawa, musi być na tyle kreatywna w sposobie realizowania zadań publicznych, a w szczególności na zapewnieniu odpowiednich źródeł ich finansowania. Co ciekawe, L. Jaworski już w pierwszej połowie ubiegłego wieku wskazywał, że administracja nie tylko jest po to by odtwarzać istniejące prawo, lecz w działaniach administracji jest również pewien pierwiastek działalności twórczej. Czasy kryzysu stają się również dobrym uzasadnieniem do dokonywania poważnych cięć w strukturach zatrudnienia zbiurokratyzowanej administracji, tak by mogła efektywniej świadczyć usługi publiczne oraz kontrolować ich realizację, jak również wprowadzać nowe idee. John Maynard Keynes podkreślał, że trudność wprowadzania nowych idei polega nie tyle na ich stworzeniu, co na wyzwoleniu się spod wpływu starych. Widoczne są więc obecnie w działaniach władzy publicznej środki podejmowane w celu restrukturyzacji podejścia do funkcjonowania administracji publicznej. W szczególności weryfikacja licznych przywilejów socjalnych obciążających w znamienitej części wydatki budżetu państwa, restrukturyzacja albo nawet zmiana systemu ubezpieczeń społecznych (gorące jajo czyli problem KRUS), ograniczanie znaczenia i roli jaką mogą odgrywać związki zawodowe, przyśpieszanie procesów prywatyzacji pośredniej oraz bezpośredniej. Te wszystkie działania zmierzają niechybnie do urynkowienia działań administracji publicznej w Polsce, szkoda tylko, że dopiero teraz. W wyniku przemian ekonomiczno-społecznych uwarunkowanych szeregiem czynników zewnętrznych takich jak zachodzące procesy globalizacji a w ślad za nimi ciągła integracja Polski ze strukturami unijnymi, następuje wprowadzanie coraz to nowych zadań administracji z jednoczesnym rozszerzaniem obszarów objętych jej aktywnością. Powoli następuje ograniczanie funkcji administracji reglamentacyjno-świadczącej samodzielnie realizującej zadania publiczne, na rzecz administracji menadżerskiej sprawującej funkcje administracyjno-kontrolne w procesie realizacji zadań publicznych. Śmiało możemy porównać zachodzące obecnie przemiany roli jaką ma odgrywać administracja w państwie do przemian zachodzących na przełomie XVIII i XIX wieku. Aktualności nabiera w czasach obecnych stwierdzenie Langroda Dynamizm aktywności nowoczesnego państwa rozsadza zbyt szczupłe ramy klasycz- 7 Poglądy takie prezentował w swoich pracach B. G. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999 r., s
19 nych pojęć ustrojowych z 1789 r., których trwanie siłą bezwładu jest źródłem daleko idących nieporozumień 8. Sztuczne podtrzymywanie zatem w państwie aparatu administracji, który nie jest w stanie udźwignąć obowiązków zapewnienia opieki obywatelom, jest źródłem niezadowolenia społecznego jak i rosnącego deficytu państwa. Władza publiczna musi w obecnych czasach skoncentrować się w szczególności na restrukturyzacji organizacyjnej jej struktur uwzględniającej potrzeby nowych funkcji które powinna sprawnie realizować. To znaczy być sprawnym menadżerem, samodzielnie kreującym kierunki rozwoju sektora publicznego, nie mającym obaw przed współpracą z sektorem prywatnym. Musi realizować zadania w interesie publicznym, ale w taki sposób aby z jej pola widzenia nigdy nie zniknęło myślenie rynkowe, nie powinna mieć jakichkolwiek obaw przed prowadzeniem działalności przynoszącej zysk. Nie może odtwarzać w sposób bezmyślny w realnej rzeczywistości abstrakcyjnych norm obowiązującego prawa, lecz w zależności od aktualnych potrzeb w sposób twórczy kreować rzeczywistość w ramach tego prawa. Doktryna prawa administracyjnego już od szeregu lat wskazuje na konieczność unifikacji procedur w ramach samej administracji, szczególnie podkreśla się konieczność ujednolicenia metod i form działania administracji z wyraźną już tendencją do odchodzenia od klasycznych władczych metod, na rzecz form opartych na konsensusie 9. Odchodzenie od władczego działania administracji publicznej widoczne jest już od lat, wystarczy tylko wspomnieć o procesach komercjalizacji największych przedsiębiorstw państwowych jak PKP czy też ostatnio Poczty Polskiej, wprowadzania negocjacji do działania administracji jako jednego z podstawowych instrumentów prawnych np. przy procesach wywłaszczeniowych, czy też odchodzenia od władczej ingerencji administracji w procesy inwestycyjne. To wszystko daje oszczędności, lepsze zarządzanie oraz lepszy odbiór społeczny realizowanych zadań publicznych. Wszystkim przemianom towarzyszą procesy legislacyjne, które nie zawsze pomagają w sprawnym funkcjonowaniu administracji nie mówiąc już o zwykłych obywatelach. Poszczególne regulacje prawne mają zwykle krótszą żywotność w świecie ustawicznych zmian. Na pierwszym planie jest widziany konkretny przepis prawa, zapomina się z kolei o myśleniu i działaniu w kategorii zasad prawa. Poszczególne regulacje prawne często powstają na skutek doraźnych potrzeb politycznych, często okupionych trudnym kompromisem z koalicjantem. O potrzebie opracowania rozwiązań legislacyjnych najbardziej palących obszarów przypomina się tuż przed wyborami, najczęściej w opracowywanych programach wyborczych. Analizując długość trwania poszczególnych rządów w wolnej Polsce, możemy jednoznacznie skonstatować, że żaden z nich nie miał już wystarczająco dużo czasu na zajęcie się legislacyjnymi zmianami. Projektowane rozwiązania są zazwyczaj chaotyczne, bez dokładnej analizy efektów dotychczas obowiązującego prawa, za to bezmyślnie kopiujące rozwiązania z innych krajów. Niejasne prawo, pełne wątpliwości interpretacyjnych negatywnie wpływa na działania administracji publicznej, nie mówiąc już o postrzeganiu państwa przez zwykłych obywateli. Przyczynia się też do bezczynności samej administracji, zgodnie z zasadą jak nie wiesz, co robić nie rób nic, jako najlepszy sposób uniknięcia odpowiedzialności za podjęcie niepewnej decyzji. Biorąc to wszystko pod uwagę, należy jednoznacznie stwierdzić, że niejednoznaczność i nadmiar regulacji powoduje spadek wydajności wraz ze zwiększaniem kosztów. Zatem usprawnienie systemu tworzenia prawa w Polsce będzie miało zasadniczy wpływ na unowocześnienie samej administracji przy jednoczesnym stworzeniu gruntu dla powstawania administracji menadżerskiej nastawionej na zysk, który będzie źródłem finansowania innowacyjnych projektów i inwestycji będących podstawą rozwoju gospodarczego państwa. 8 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Reprint Zakamycze 2003, s A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna. Wrocław 2003, 2004, s. 45., A. Panasiuk, Rola i możliwości sektora prywatnego w realizacji zadań publicznych. Przyczynek do dyskusji. (w:) Prawo zamówień publicznych Nr 4 z 2008 r., s
20 Podsumowując powyższe rozważania uważam, że w świecie szalejącego kryzysu gospodarczego, potęgujących się kłopotów z utrzymaniem deficytu budżetowego na właściwym poziomie, wzrastającego bezrobocia, kłopotów związanych z prywatyzacją majątku państwa, roszczeniowych postaw społeczeństwa potęgowanych żądaniami związków zawodowych, kreowania kierunku myślenia obywateli przez media, niezmiernie ważna jest budowa administracji menadżerskiej opartej na urzędnikach myślących prorynkowo. Ukierunkowanie administracji tak by zmierzała do ograniczania zakresu usług publicznych przy coraz większym udziale sektora prywatnego w realizacji usług będących dotychczas domeną sektora publicznego. Nowoczesna administracja powinna zacząć używać nowoczesnych metod zarządzania opartych na analizie efektywności, jakości oraz konkurencyjności, w celu podniesienia jakości i obniżenia kosztów jej funkcjonowania. Z tych wszystkich powodów zgłębianie zagadnień związanych ze współpracą sektora publicznego z sektorem prywatnym jest obowiązkiem każdej nowoczesnej organizacji publicznej. Poznaniu regulacji partnerstwa publiczno-prywatnego ma służyć również przedmiotowy podręcznik, tak by w finalnym efekcie mógł przyczynić się do zwiększenia udziału obywateli i sektora prywatnego w zarządzaniu państwem poprzez struktury administracji publicznej. 19
22 CZĘŚĆ OGÓLNA I. Istota współpracy w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji 1.1. Wstęp Cechą współczesnego systemu zarządzania publicznego jest przekazywanie przez administrację zarówno państwową, jak i samorządową, funkcji o charakterze publicznym podmiotom prywatnym. Władze wycofują się z wielu dziedzin praktycznej działalności gospodarczej, społecznej, a nawet publicznej (użyteczności publicznej), jednocześnie zachowując odpowiedzialność publicznoprawną za stan rzeczy we wszystkich znaczniejszych sektorach życia zbiorowego i gospodarki. W ten sposób dochodzi do liberalizacji wielu rynków, dotychczas zdominowanych przez państwo, do których dostęp uzyskują teraz inni konkurenci, zarówno krajowi, jak i zagraniczni. Nowa filozofia zarządzania publicznego, wyrażająca się w mechanizmach państwa pomocniczego, polega na prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, wychodząc z założenia, że skoro określona dziedzina działalności może być z powodzeniem realizowana na warunkach rynkowych, to nie ma powodu, aby działalność tę prowadziły same władze publiczne. Prywatyzacja wykonania zadań publicznych oznacza najczęściej, że dane zadanie przestaje być finansowane z pieniędzy podatnika (budżetu), bowiem koszty jego realizacji ponosi, w postaci opłat różnego rodzaju, sam zainteresowany. Ta nowa forma współdziałania sektora prywatnego z publicznym w różnych aspektach, nazywana jest popularnie partnerstwem publicznoprywatnym (PPP). Partnerstwo publiczno-prywatne rozumieć należy zarówno, jako całą sferę współdziałania obu sektorów, w ujęciu doktryny funkcjonowania państwa, gospodarki i społeczeństwa, jak również, jako złożone działania organizatorskie, które służą określeniu sekwencji działań oraz czynności prawnych i faktycznych, koniecznych do osiągnięcia założonego celu. W końcu PPP, to konkretne typy umów między władzą publiczną a podmiotem prywatnym, związanych z realizacją określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jedną z najpowszechniejszych i jednocześnie najbardziej złożonych umów tego rodzaju, są kontrakty koncesyjne Przedmiot partnerstwa publiczno-prywatnego W konsekwencji powyższych rozważań należy zarysować ogólną, określoną rodzajem i specyfiką podejmowanej w jego ramach współpracy, definicję PPP. Partnerstwo publicznoprywatne w doktrynie przedmiotu definiowane jest na wiele sposobów, ze względu na różne czynniki wyróżniające ten typ kontraktów, choć pewne elementy konstytutywne we wszystkich definicjach pozostają niezmienne. Na potrzebę dalszych rozważań, autorzy przyjęli definicję opisową, przedstawioną przez Bartosza Korbusa i Mariusza Strawińskiego w oparciu o Wytyczne Komisji Europejskiej, dotyczące PPP, w świetle której przez PPP, rozumie się partnerstwo sektora publicznego i prywatnego mające na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Współpraca ta opiera się na założeniu, iż każda ze stron jest w stanie wywiązać się z własnych, powierzonych jej zadań sprawniej niż druga
23 strona. Strony w ten sposób uzupełniają się, zajmując się w ramach partnerstwa właśnie tą częścią wspólnego zadania, którą wykonują najlepiej. Dzięki podziałowi zadań, odpowiedzialności i ryzyka w ramach PPP osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób tworzenia infrastruktury i dostarczania usług publicznych. Każda ze stron przy tym czerpie ze współpracy własne korzyści proporcjonalne do swego zaangażowania 10. Wobec powyższego, wśród kluczowych elementów współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wymienić należy: współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym; umowny charakter (w ramach stosunku cywilnoprawnego); charakter celowy: realizacja przedsięwzięć (budowa infrastruktury, dostarczanie usług) tradycyjnie wykonywanych przez stronę publiczną; optymalny podział zadań; podział ryzyk; obustronną korzyść. W literaturze, jako element charakterystyczny dla PPP, wymieniana jest dość często długoterminowość kontraktów. Realizacja złożonych przedsięwzięć infrastrukturalnych, wymagających wysokich nakładów finansowych i generujących niewysoką stopę zwrotu z jednej strony oraz chęć zagwarantowania efektywnego świadczenia wysokiej jakości usługi publicznej z drugiej strony, przemawiać będą za powierzeniem partnerowi prywatnemu (lub spółce celowej) realizacji projektu na dłuższy czas. Nierzadko umowy typu PPP zawierane będą na 30 lat bądź dłużej (np. koncesja na budowę i eksploatację parkingu podziemnego na Pl. Na Groblach w Krakowie zawarta została na 70 lat). Znawcy przedmiotu wskazują również na inne cechy szczególne PPP. E. Yescombe twierdzi, że w ramach tego typu kontraktów partner prywatny dostarcza plan konstrukcyjny projektu z zakresu infrastruktury publicznej, realizuje go, finansuje a następnie eksploatuje. Ponadto, przedsięwzięcie w ramach PPP musi przez okres trwania umowy generować płatności dla partnera prywatnego za korzystanie z obiektu przez podmiot publiczny lub osoby trzecie (użytkowników). PPP nie przenosi przy tym własności obiektu na stronę prywatną, a po wygaśnięciu umowy gwarantuje przekazanie składników majątkowych stronie publicznej 11. Z kolei niektórzy specjaliści wyraźny nacisk kładą na zintegrowane podejście do świadczenia usług w ramach PPP, pozwalające podmiotowi publicznemu w ramach wspólnej realizacji projektu z partnerem prywatnym posługiwać się jego wiedzą, środkami organizacyjnymi oraz finansowymi 12. Niezależnie od wyżej wspomnianych cech PPP koniecznie należy podkreślić, że ostateczna odpowiedzialność za utrzymanie warunków dostępu do danej usługi publicznej oraz za jej jakość spoczywa na stronie publicznej Korzyści dla interesu publicznego płynące z PPP i koncesji Partnerstwo publiczno-prywatne od lat uznawane jest za niezwykle korzystną formę realizacji inwestycji infrastrukturalnych w wielu krajach świata. Na Starym Kontynencie taka forma współpracy najbardziej upowszechniła się w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii oraz Portugalii. W Wielkiej Brytanii projekty realizowane w ramach PPP stanowią ok. 15% wszystkich inwestycji publicznych, co daje łączną kwotę 60 mld euro (3,64% PKB). Koncesyjny model partnerstwa z powodzeniem stosowany jest od końca lat 60-tych w takich krajach, jak Hiszpania, Francja 10 B. Korbus, M. Strawiński, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych, Wydanie 2, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s zob. E. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne. Zasady wdrażania i finansowania, Wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008, s M. Bejm (red.), P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s

References: art. 37
 art. 49
 art. 43
 art. 1
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 3